Università di Pisa
DIPARTIMENTO DI GIURISPRUDENZA
CORSO DI LAUREA MAGISTRALE IN GIURISPRUDENZA
Il Partenariato Pubblico Privato in Sanità.
Analisi delle buone pratiche di gestione e del contenzioso
Relatore
Chiar.ma Prof. Michela Passalacqua Candidato
Laura Lucchetti
Indice
Introduzione p.IV
Capitolo I
La finanza di progetto
1 Il Partenariato Pubblico e Privato: definizioni e
inquadramento normativo p.1
2 Gli elementi della partnership pubblico-privato p.15
3 Tipologie di partenariato nel nuovo codice degli appalti p.18
4 Vantaggi attesi dalla collaborazione con il privato p.23
5 Rischi e criticità p.33
6 Il modello del Project Financing come tecnica di
finanziamento p.43
Capitolo II
Il Project Financing in sanità: modelli a confronto
1 Tipologie di opere realizzabili in PPP p.48
2 Modelli di finanziamento privato in sanità: in Europa e
3 PPP “Light”e le concessioni Build Operate Trasfer
(BOT) p.60
4 Il contesto degli Ospedali del Sistema Integrato
Regionali Toscani (SIOR) e il caso dell’Ospedale Apuane p.64
Capitolo III
La gestione del contenzioso nel Partenariato Pubblico-Privato
1 Gli strumenti di controllo e contestazione p.79
2 La governance in fase di gestione p.96
3 Il percorso delle non conformità e la valutazione di
qualità come forma di trasferimento del rischio di domanda p.102
4 Il rischio assistenziale legato ai servizi e comfort dei
pazienti come fonte di contenzioso p.114
5 Buone pratiche per la gestione del contenzioso p.119
6 Costruire alleanze verso la qualità con il partner privato p.127
Conclusioni p.134
Introduzione
Negli ultimi anni il settore degli appalti pubblici, in Italia come negli altri Paesi della Comunità Europea, è stato caratterizzato dal crescente ricorso al partenariato pubblico-privato: questa forma di collaborazione, declinata nei diversi contesti applicativi degli appalti pubblici (edilizia sociale, opere di pubblica utilità, settore sanitario) va intesa quindi come strumento atto a garantire elevati livelli di qualità e innovazione delle prestazioni e dei servizi ai cittadini.
L’auspicata collaborazione tra pubblico e privato costituisce espressione dell’evoluzione del ruolo del soggetto pubblico nella vita economica del Paese: in un contesto di contrazione delle risorse e incremento dei vincoli di bilancio, il
partenariato assume rilevanza fondamentale e, se
correttamente configurato, garantisce l’efficacia di allocazione della spesa pubblica.
Per superare il divario esistente tra il fabbisogno finanziario necessario per la realizzazione di un’infrastruttura e la scarsità delle fonti di finanziamento pubbliche, il legislatore
ha tentato di incentivare il ricorso al capitale privato per la realizzazione di opere di utilità sociale da parte delle Pubbliche Amministrazioni, disciplinando strumenti finanziari flessibili e vantaggiosi come il Project Financing.
Il settore sanitario e quello socio-assistenziale
costituiscono uno dei campi in cui l’applicazione di queste forme di cooperazione riveste maggiore interesse. Non a caso, le nuove disposizioni normative (D.Lgs. 50/2016 recante il nuovo Codice degli Appalti e delle Concessioni e linee guida dell'ANAC) facilitano e in parte incentivano il ricorso a tali strumenti, per il finanziamento per la realizzazione e la gestione di infrastrutture rispondenti ai bisogni di salute della popolazione.
A partire dal 2004, la Regione Toscana ha così progettato e realizzato quattro nuovi ospedali mediante una procedura di project financing gestita dal SIOR (Sistema Integrato Ospedali Regionali), che ad oggi vede riunite le aziende sanitarie interessate alla gestione dei complessi ospedalieri di Massa-Carrara, Lucca, Pistoia e Prato. Il progetto prevede la remunerazione del capitale privato
investito per la costruzione dell’opera tramite i flussi di cassa garantiti dalla fase di gestione dei servizi non sanitari.
Questa tesi intende studiare le tecniche di controllo e monitoraggio della gestione privata di tali servizi − focalizzando l’analisi, in particolare, nell’Ospedale Apuane − al fine di individuarne le problematiche e le buone pratiche in grado di migliorare in modo continuo la gestione della struttura ospedaliera ed aumentare i livelli di efficacia ed efficienza delle prestazioni assistenziali lì erogate.
Durante la stesura di questo lavoro, è stato analizzato il modo di operare di tutti i membri di una struttura interprofessionale di controllo, messa in campo dalla Pubblica Amministrazione appaltante, con il fine di individuare gli elementi che hanno migliorato la gestione delle attività affidate in concessione. Particolare attenzione è stata poi riservata alle fonti di contenzioso che possono emergere e alle misure messe in campo per gestirle.
Il fine di tale analisi è l’identificazione delle buone pratiche applicabili ad esperienze similari nel settore sanitario e socio-assistenziale, finalizzate a facilitare la creazione di una
comunicazione più efficiente fra il soggetto pubblico e il
partner privato, in una logica di partenariato che richiede
un’alleanza e una convergenza di obiettivi in grado di assicurare i vantaggi attesi da questo tipo di collaborazione, anche oltre gli aspetti puramente economici.
Come si cercherà di dimostrare, ciò è ottenibile principalmente attraverso una sinergia che presuppone un clima di fiducia tra le parti, una maggiore flessibilità e un dialogo più corretto.
Capitolo I La finanza di progetto
1. Partenariato Pubblico e Privato: definizione e
inquadramento giuridico
Secondo una definizione generale, con partenariato pubblico-privato (il c.d."PPP") ci si riferisce ad una forma di cooperazione tra autorità pubbliche ed operatori economici privati avente il fine di garantire il finanziamento, il funzionamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un’infrastruttura o la fornitura di un servizio1.
La natura di questo partenariato può assumere molteplici forme giuridiche ed utilizzare diversi strumenti contrattuali e finanziari, fra i quali, come vedremo nello specifico in questa
1 Commissione Europea, Libro Verde, 30 aprile 2004,
tesi, assume particolare rilevanza quello della Finanza di Progetto.
A prescindere dallo specifico contrattuale, il partenariato pubblico- privato è caratterizzato da alcuni principi di fondo, che, nell’intento del legislatore comunitario, rappresentano altrettanti vincoli fondanti l’interazione virtuosa fra il settore pubblico e quello imprenditoriale.
I due soggetti sono infatti impegnati in un’intesa solida e non occasionale, finalizzata ad un obiettivo comune, sostenuta dal riconoscimento di benefici reciproci e di un interesse strategico convergente. Ne risultano una collaborazione temporalmente lunga, finalizzata alla realizzazione di un progetto di ampio respiro, di interesse sociale rilevante; il reciproco ed esplicito riconoscimento di diverse capacità, risorse e competenze, da entrambe le parti funzionali alla realizzazione del progetto comune; una precisa e ben definita ripartizione dei rischi fra i due soggetti.
In sintesi, dunque, il PPP non rappresenta uno specifico soggetto contrattuale, ma una modalità di collaborazione e interdipendenza fra pubblico e privato finalizzata ad un
progetto comune di pubblica utilità, che si applica all’esecuzione di un contratto a titolo oneroso2.
In Italia il ricorso al partenariato contrattuale è possibile per tutte le diverse forme di contratto pubblico oneroso, tutte giuridicamente definite dalla normativa vigente, compreso l’appalto.
L'approccio comune con il quale la Pubblica
Amministrazione sembra orientarsi nella scelta dello strumento di realizzazione di progetti di pubblica utilità tende a considerare, in maniera piuttosto riduttiva, l'interesse per un operatore economico privato quando questo rappresenta un valore principalmente finanziario, considerando quindi il ricorso al PPP come un modo per aggirare la scarsa disponibilità di fondi e di risorse pubbliche e i vincoli di
2Libro verde relativo ai partenariati pubblico-privati ed al
diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni,
Commissione delle Comunità Europee, Comunicazione UE n. 327, del 30 aprile 2004.
bilancio3. Altrettanto riduttiva è la diffusa convinzione, tradizionalmente portata a sostegno delle operazioni di PPP, che sia il soggetto privato ad assumersi i principali rischi derivanti dalle incertezze del mercato o dalle varie sfaccettature del così detto “rischio di impresa”, mentre al soggetto pubblico rimangono in capo soltanto gli oneri istituzionali (qualità erogata e soddisfazione dell’utenza).
In questo modo, soprattutto nel settore sanitario, il PPP viene ad essere uno strumento fondamentale per aggirare la rischiosità insita nell’investimento strutturale di lungo termine, dove i tempi lunghi per la remunerazione dell’investimento non sono compatibili con la tumultuosa evoluzione del settore. Come avremo modo di approfondire nello sviluppo di questo lavoro, le dinamiche della partneship e le strategie per la gestione del contenzioso si muovono su un terreno più
3 P. Marasco, P. Piacenza, M. Tranquilli, Il project
financing per la realizzazione delle opere pubbliche in Italia.
Stato dell’Arte, criticità e prospettive, DIPE, Roma, settembre
complesso e caratterizzato da un elevato grado di interdipendenza. Le competenze dei due soggetti, da integrare e utilizzare per la creazione di sinergie virtuose, superano la dimensione economico-finanziaria, intersecando ambiti come quello delle conoscenze tecniche specialistiche necessarie per la realizzazione dell'opera, la flessibilità dell'impresa privata, il ruolo di garante del benessere e sicurezza della comunità rappresentato dal soggetto pubblico.
Gli elementi relativi alla qualità dei servizi offerti dal progetto comune forniscono, ad esempio, un terreno di confronto particolarmente complesso, in quanto nei progetti di PPP, in particolare in quelli basati sulla finanza di progetto, sia il ritorno economico dell'investitore privato sia l'obiettivo strategico dell'ente pubblico appaltante dipendono dalla qualità delle prestazioni offerte all'utente finale.
Ed è a questo livello che i due partner, partendo da obiettivi strategici diversi (in un caso il recupero dell'investimento, nell'altro la tutela di un diritto e la soddisfazione di un bisogno della popolazione destinataria dell'opera), devono trovare una convergenza di intenti e un
equilibrio di interessi che consentano la realizzazione di ottimizzazioni di gestione e sinergie. Tale dinamica fondamentale, insita in ogni operazione di cooperazione fra pubblico e privato, è all'origine del contenzioso e della necessità di individuare corretti ed efficaci strumenti per la sua gestione.
Su questo aspetto insiste inoltre la gestione del rischio legato al progetto, che nella realtà operativa, assume dimensioni di grande complessità, nella quale rientrano sia le garanzie a tutela dell’investitore privato, sia la capacità dell’ente pubblico di programmare strategicamente gli investimenti e le risorse disponibili per rispondere alle variazioni della domanda.
Tutto ciò, come vedremo, assume particolare rilievo qualitativo e quantitativo in ambito sanitario.
La normativa nazionale ha disciplinato più volte il settore specifico e, negli ultimi anni, con il recepimento di diverse importanti Direttive Europee, ha consentito lo sviluppo di un
numero elevato di progetti di PPP, di rilevanza economica e sociale sempre crescente4.
In Italia a partire dagli anni ’90, si sviluppano diversi strumenti innovativi di attuazione di piani e progetti, quali: partenariato pubblico-privato (PPP) per la realizzazione di programmi integrati o complessi attraverso accordi con privati e perequazione; la finanza di progetto5, peculiare tecnica di
finanziamento a lungo termine di un progetto, nel quale il recupero dell'investimento iniziale è garantito dai flussi di cassa generati dalla fase di gestione dell'opera realizzata.
Per project financing si deve intendere una specifica tecnica di finanziamento di un progetto, alternativa alla così
4 Associazione Nazionale Costruttore Edili, Il mercato del
Project Financing in Italia, Estratto dall’Osservatorio Congiunturale sull’Industria delle Costruzioni, Dicembre
2013, pp 3-5.
5 Cfr. Rapporto ANCE, Il project financing in Italia.
L’indagine ANCE sulla realizzazione delle opere, Roma,
detta Corporate Finance (finanziamento di impresa
tradizionale); mentre quest’ultimo si basa sulla valutazione della capacità dell’impresa finanziata di restituire il debito contratto, il PF è una operazione basata sul flusso di cassa, ossia valuta il credito concesso sulla base della possibilità che il progetto stesso generi un flusso di cassa sufficiente a rimborsarlo6.
Comprendere questa particolare caratteristica del
meccanismo finanziario è essenziale per capire la rilevanza di una approfondita e corretta fase di valutazione del progetto, in termini di sostenibilità economica e capacità di rimborsare il debito e di generare un ritorno economico agli investitori (equity), di una corretta allocazione dei rischi fra partner pubblico e privato.
I diversi strumenti di partenariato pubblico-privato (PPP) e del project financing, sono considerati una valida alternativa
6 P. Marasco, P. Piacenza, M. Tranquilli, Il project
financing per la realizzazione delle opere pubbliche in Italia.
alla realizzazione diretta delle opera di pubblica utilità, soprattutto su scala locale, per la già ricordata possibilità della complementarietà fra gli interessi e le risorse pubbliche e private.
L’intento è di individuare concrete modalità di applicazione del PPP che più enfatizzino l’iniziativa privata nella progettazione, realizzazione, gestione e finanziamento d’infrastrutture e servizi pubblici al fine di favorirne un utilizzo più diffuso e qualificato.
Lo strumento del partenariato garantisce sostanzialmente un limitato ricorso a risorse finanziarie proprie ed una maggiore certezza sui tempi e sui costi d’investimento, oltre ad una adeguata ripartizione dei rischi tra le parti coinvolte nel progetto di finanziamento.
Il ricorso al partenariato, nelle intenzioni della singola Pubblica Amministrazione che se ne avvale e, di riflesso, negli obiettivi del legislatore, consente il superamento del gap infrastrutturale, lo sviluppo delle infrastrutture a livello nazionale e locale, il rispetto dei vincoli di bilancio, il contenimento della spesa per investimento e ottimizzazione dei
costi operativi, il coinvolgimento di risorse e competenze private in tutte le fasi di gestione dell’opera, il trasferimento ottimale dei rischi al settore privato.
Il PPP trova nel 1998 con la legge Merloni un primo riconoscimento; nel 2006 l’entrata in vigore del Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs.163/2006), definisce le operazioni di partenariato all'art.3 comma 15-ter “contratti aventi ad oggetto
una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la
gestione o la manutenzione di un’opera pubblica o di pubblica utilità, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni
caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati,
anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei
rischi ai sensi delle prestazioni e degli indirizzi comunitari”.
Successivamente, il decreto legislativo n.113 del 2007 (secondo decreto correttivo del Codice dei contratti) ha introdotto l’art 160- bis rubricato “Locazione finanziaria di
opere pubbliche o di pubblica utilità” secondo cui “ per la
realizzazione, l’acquisizione e il completamento di opere
all’applicazione del presente codice possono avvalersi del contratto di locazione finanziaria”
Per incentivare operazioni in PPP nel 2011 sono state
introdotte misure di agevolazione fiscale, la c.d.
defiscalizzazione: l’art. 18, L. 183/2011, più volte modificato, ha introdotto così misure compensative di natura fiscale a favore di società di progetto costituite per favorire la realizzazione di nuove infrastrutture, incluse in piani o programmi di amministrazioni pubbliche, mediante contratti di partenariato pubblico privato, con l’obiettivo di ridurre o sostituire il contributo pubblico a fondo perduto.
Il ricorso crescente a questo tipo di investimento, specialmente nell'ultima decade dello scorso secolo, è stato spesso effettuato senza un'adeguata fase di preparazione e valutazione coerente dei rischi e dei requisiti per il ricorso ai
corrispondenti strumenti finanziari7. Basandosi sulla
7 P. Marasco, P. Piacenza, M. Tranquilli, Il project
financing per la realizzazione delle opere pubbliche in Italia.
convinzione, che gli strumenti del PPP fornissero la chiave per superare limiti e vincoli ostativi alla realizzazione di opere di interesse locale, spesso le diverse forme di partenariato
pubblico-privato sono state utilizzate impropriamente,
avvalendosi di tale cooperazione per la realizzazione di opere e progetti, il cui rischio economico operativo si è riversato esclusivamente sul partner pubblico, violando apertamente le regole UE che prevedono, in tali forme cooperative, la traslazione di almeno una parte del rischio operativo dalla pubblica amministrazione al privato.
La legge delega n. 11/2016 detta le disposizioni su cui è costruito il nuovo Codice degli Appalti e delle Concessioni (D.Lgs.50/2016), attuando i principi forniti dalle ultime direttive 2014/23/UE, 2014/24UE, 2014/25UE in materia di appalti pubblici. Si mira così ad incentivare l'integrazione pubblico-privato al fine di accrescere le risorse a disposizione e acquisire soluzioni innovative anche dal punto di vista finanziario, facendo specifico riferimento agli istituti di finanza di progetto e di locazione finanziaria di opere pubbliche e di pubblica utilità.
Scopo di un PPP e la realizzazione di un progetto “cooperativo” che impone non una mera richiesta e concessione di finanziamento, ma un rapporto alla pari tra i due partner pubblico-privato, che consenta un'allocazione del rischio proporzionale alla remunerazione dell’affare.
La Parte IV del D.Lgs n.50 del 2016 dedicata al “Partenariato pubblico privato e contraente generale” promuove (artt.181-182) una disciplina innovativa per rendere efficace la sinergia tra pubblico e privato al fine di finanziare, costruire o gestire infrastrutture o fornire servizi pubblici.
Le disposizioni sopra citate, in coerenza con la disciplina comunitaria ed in particolare la Direttiva europea 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, prevede che debba “essere lasciata alle Amministrazioni aggiudicatrici ed
agli Enti aggiudicatori un’ampia flessibilità nel definire e organizzare la procedura di selezione del concessionario8”
8 C. Giurdanella, Diritto degli Appalti Pubblici Aggiornato
alle novità del nuovo codice appalti 2016, Cesda, 2016, pp.
All’evoluzione della disciplina normativa, da ultimo interessata dal decreto correttivo al Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 19 aprile 2017, n. 56) si accompagna l’analisi degli incentivi che ne promuovono l’uso: dalla contabilizzazione delle opere al di fuori del bilancio pubblico, alle agevolazioni fiscali, agli strumenti finanziari abbinati (fondi immobiliari, project bond), alla liberalizzazione delle modalità di corresponsione del contributo pubblico nell’ambito dei contratti di concessione di lavori.
2. Gli elementi della partnership pubblico-privata
La partnership tra organismi pubblici e settore privato è finalizzata a conseguire efficaci obiettivi di politiche
pubbliche, attraverso operazioni di progettazione,
finanziamento, costruzione, gestione, manutenzione.
La Pubblica Amministrazione affida dunque all’operatore privato, sulla base di uno specifico contratto a titolo oneroso, l’attuazione di un progetto per la realizzazione, manutenzione, rinnovamento di opere pubbliche o di pubblica utilità e/o per la gestione del relativo servizio.
Gli elementi che caratterizzano i contratti di partenariato pubblico-privato consistono nella durata temporale medio lunga della collaborazione (in genere minimo 3 anni); nelle modalità di finanziamento del progetto, garantito in parte dal settore privato e da quote di finanziamento pubblico, che si aggiungono ai finanziamenti privati; nel ruolo dell'operatore economico, che partecipa a varie fasi del progetto (progettazione, realizzazione, attuazione, finanziamento), laddove il partner pubblico si concentra principalmente sulla
definizione degli obiettivi da raggiungere in termini d'interesse pubblico, di qualità dei servizi offerti, di politica dei prezzi9; nella ripartizione dei rischi tra il partner pubblico e quello privato, sul quale sono trasferiti, in tutto o in parte rischi di solito a carico del settore pubblico.
Il finanziamento “totale o parziale” ossia il corrispettivo per la realizzazione dell’opera, comporta il trasferimento in capo all’operatore economico, oltre che del rischio di costruzione, anche del rischio di disponibilità o, nel caso di attività redditizia verso l’esterno, del rischio di domanda dei servizi resi, per il periodo di gestione dell’opera, come definiti dall’art 3, c.1, lett. aaa)bbb) ccc) D.Lgs. 50/2016.
Detti contratti posso risultare vantaggiosi sotto il profilo finanziario permettendo di realizzare progetti innovativi e complessi e aumentando le risorse a disposizione del soggetto
9 C. Tessarolo, Il paternariato pubblico-privato La scelta
del partner privato, luglio 2004, in Riv. Diritto dei servizi
pubblico, e nello stesso tempo rappresentano uno stimolo per l’economia nel suo complesso.
La ratio della nuova normativa è quella di non disperdere energie e risorse pubbliche. Per evitare rischi di insolvenza è previsto che la sottoscrizione del contratto di partenariato pubblico-privato avvenga contestualmente al perfezionamento del contratto di finanziamento (art.180, comma 7).
Fra gli elementi del partenariato quello più critico appare senz'altro la sostenibilità economica del progetto realizzato; ciò è particolarmente rilevante quando il finanziamento alla base del progetto è vincolato, per la sua sostenibilità nel tempo, alla sottoscrizione di un Piano di Equilibrio Finanziario (PEF), basato sui flussi di cassa. Questo fattore, che costituisce il fulcro del concetto di "bancabilità" di un investimento e del meccanismo del PF, presuppone la concretezza della possibilità che l’investimento di capitale necessario alla realizzazione dell’opera sia remunerato dai flussi di cassa.
Il rendimento atteso per gli investitori, in termini di solidità e consistenza, condiziona inoltre l’interesse di
investitori privati dotati di significative potenzialità economiche o di competenze tecniche.
3. Tipologie di partenariato nel nuovo codice degli appalti pubblici
Il ricorso al partenariato contrattuale è possibile per tutte le diverse forme di contratto pubblico a titolo oneroso, giuridicamente definite dalla normativa vigente, compreso l’appalto.
Negli ultimi decenni, la contrazione degli investimenti pubblici dovuta alle esigenze di contenimento della spesa
pubblica imposte dal Trattato di Maastricht del 199210, ha
incrementato un interesse verso modelli alternativi di finanziamento delle opere pubbliche e, in particolare, verso forme di partenariato pubblico-privato.
10 Il Libro Verde, Gli appalti pubblici nell’unione
europea:spunti di riflessione per il futuro, sugli appalti
Infatti, come sancito dai principi del Libro Verde della Commissione Europea del 2004, che illustra le norme comunitarie applicabili, questa partnership si può applicare a tutte le tipologie di contratti onerosi (impostazione che è evidentemente ripresa nell’ art. 180 del nuovo Codice degli appalti).
Nel Libro Verde è chiarita la differenza fra Appalto e Concessione.
Viene definito “appalto pubblico” di lavori o di servizi “ogni contratto stipulato per iscritto a titolo oneroso fra
un’amministrazione aggiudicatrice ed un operatore, nella misura in cui ha per oggetto l’esecuzione di lavori, la realizzazione di un’opera o la prestazione di un servizio”.
Il concetto di “concessione” viene individuato come un contratto con le stesse caratteristiche di un appalto pubblico ma in questo ambito, la contropartita dei lavori o servizi effettuati dal soggetto privato è rappresentata dal diritto di sfruttare l’opera realizzata o di far corrispondere un prezzo per il servizio offerto.
Nello stesso Libro Verde il rapporto di PPP è considerato nella sua dimensione di contratto pubblico, non esistendo un istituto giuridico specifico. Ciononostante quale sia la configurazione giuridica del contratto, al rapporto di PPP si impone l’applicazione dei “principi generali”, quali la di parità di trattamento, anche nei confronti di concorrenti potenziali e, dunque, la non modificabilità del contratto e delle condizioni a seguito dell’aggiudicazione; la trasparenza, attraverso una pubblicità adeguata, di tutti gli elementi in modo che siano conosciuti da tutti i potenziali interessati; la proporzionalità intesa come non restringimento dell’accesso al mercato, fissando specifici requisiti di selezione degli offerenti e di
valutazione delle offerte; l’economicità, l’efficacia,
l’imparzialità e la tutela dell’ambiente ed efficienza energetica11.
All’interno di questo ambito, nell’ordinamento giuridico Comunitario, sono istituite diverse forme di collaborazione.
La distinzione fondamentale come individuata dalla Commissione Ue nel Libro Verde del 2004, è tra il “partenariato contrattuale” che trova il proprio fondamento in un rapporto negoziale, (l’esempio tipico è la concessione) ed è finalizzato all’affido di un servizio, contrattualmente definito e disciplinato, dei quali sono noti le specifiche, gli obiettivi, gli oneri e la durata. Questo tipo di rapporto mantiene ben distinti i due soggetti, da ogni punto di vista.
L’altro modello è il “partenariato istituzionale12”, che si
basa invece sulla costituzione di un soggetto giuridico nuovo (società di capitali a partecipazione pubblico-private), cui partecipano sia il soggetto pubblico sia quello privato (il riferimento alle società miste). Può realizzarsi sia attraverso la creazione di un’entità distinta ad hoc, detenuta congiuntamente tra il settore pubblico e quello privato, sia attraverso il passaggio a controllo privato di un’impresa pubblica preesistente.
12C. Tessarolo, Il parternariato pubblico-privato-La scelta
In genere viene utilizzato per la realizzazione di servizi pubblici di rilevanza sociale e per la gestione delle opere necessarie al loro corretto svolgimento.
Quest’ultimo tipo di rapporto giuridico è punto cardine della disciplina del PPP, ma in entrambi i casi il profilo rilevante è quello della scelta del soggetto privato che deve avvenire nel rispetto dei principi concorrenziali, della trasparenza e della parità di trattamento.
Dal punto di vista dei soggetti contrattuali, i modelli del PPP sono: la concessione di lavori pubblici, istituto con il quale viene richiesto ad un soggetto privato di realizzare un’opera di pubblico interesse, eventualmente capace di generare un determinato flusso di cassa tramite il quale viene garantita la remunerazione dell’investitore privato; la concessione di servizi, tramite la quale viene richiesto ad un soggetto privato di garantire un preciso servizio di pubblico
interesse, definito contrattualmente nei suoi aspetti
fondamentali, per il quale viene corrisposto un canone; l’affidamento di lavori o servizi mediante finanza di progetto nel quale si affida una concessione ponendo a base di gara il
progetto di fattibilità […] con offerte che contemplino l’utilizzo di risorse totalmente o parzialmente a carico dei
soggetti promuoventi; altre tipologie di partenariato
contrattuale, alle quali si ricorre con minor frequenza (locazione finanziaria, contratto di disponibilità, leasing immobiliare in costruendo, sponsorizzazione, concessione per promozione e valorizzazione…).
Dall’elenco risulta evidente che il legislatore abbia voluto delineare i rapporti in esame come una tipologia contrattuale aperta che poggia essenzialmente su alcuni presupposti: si tratta infatti di un elenco non tassativo, formulato a titolo esemplificativo.
4. Vantaggi attesi dalla collaborazione con il privato.
Il partenariato pubblico-privato rappresenta una modalità di collaborazione e interdipendenza finalizzata ad un progetto comune di pubblica utilità, nel quale l’azione della Pubblica Amministrazione, come motore e garante di sviluppo
economico e sociale fa si che la corretta allocazione della spesa pubblica assuma un ruolo fondamentale.
Le nuove opportunità legate alle esperienze di Partenariato contrattuale (e, più limitatamente, istituzionale) aprono la strada alla sperimentazione di forme miste d’intervento per soddisfare i bisogni del cittadino, portando alla percezione, da parte soprattutto delle amministrazioni locali, della possibilità di superare vincoli e limitazioni, di natura economica e organizzativa ricorrendo alle risorse di imprese e associazioni private. Ciò vale soprattutto di fronte alla progettazione della realizzazione di nuove opere ma, per le ragioni legate anche alla natura delle operazioni di PPP, che prevedono un ritorno dell’investimento basato sullo sfruttamento e sulla gestione di quanto realizzato, si estende sempre più spesso all’ambito dei servizi.
La realizzazione di infrastrutture o la prestazione dei servizi possono trovare nel soggetto privato un partner adeguato, attraverso un rapporto in cui i rispettivi ruoli comportino un bilanciamento dei reciproci interessi.
Si delinea dunque un quadro di convergenza dei due soggetti, i quali, partendo da competenze complementari e interessi diversi, trovano reciproca convenienza nel cooperare ad un obiettivo comune: l’operatore pubblico deve individuare gli obiettivi d’interesse da soddisfare; il privato, contribuendo con la propria esperienza, dovrà individuare gli strumenti adeguati per perseguirli.
Limitatamente all'aspetto finanziario, appare evidente come i rispettivi interessi non possano essere coincidenti: la Pubblica Amministrazione deve tutelare il bene pubblico, il privato ricerca il proprio lecito profitto.
Tuttavia, già ad un'analisi di convenienza economica, si
individuano facilmente aspetti generali che rendono
vantaggioso il ricorso ad un finanziamento esterno proveniente da un partner di tipo commerciale: il meccanismo dell’economia di scala, l’investimento tecnologico, la concentrazione di competenze e formazione su un unico obiettivo. Questi elementi presuppongono la possibilità di ricorrere alla capacità finanziaria del privato, che permette di realizzare opere al passo con il ritmo dell’evoluzione
tecnologica, mobilitando capitali che vengono rigenerati nel tempo dai flussi di cassa (se le operazioni sono correttamente progettate) senza che una pari quota di risorse sia distolta dalla soddisfazione dei bisogni dei cittadini.
Un ulteriore vantaggio atteso è quello derivante dalle maggiori competenze tecniche e risorse tecnologiche che il privato è in grado di investire su uno specifico progetto. Nel contesto delle operazioni di PF in sanità questo aspetto si declina esemplarmente nell'esternalizzazione dei servizi di supporto all'assistenza sanitaria, dove convergono elementi di sostenibilità finanziaria e aspetti legati alla qualità di attività con rilevante impatto per la sicurezza e continuità delle cure sanitarie (sterilizzazione, pulizie, logistica del farmaco, asportazione rifiuti, lavaggio e fornitura di materiale tessile, ristorazione ospedaliera).
A partire dagli anni '90 anche nel nostro Paese si è
realizzato un deciso ricorso all'outsourcing13 di una fetta
13 A. Ricciardi, L’outsourcing strategico , Milano, Franco
crescente di queste attività non sanitarie, ma indispensabili per erogare le prestazioni assistenziali, soprattutto in ambito ospedaliero: le ragioni alla base di questa scelta si sovrappongono e si sviluppano in parallelo a quelle che hanno condotto al vorticoso sviluppo del settore del PPP, e riguardano soprattutto il tema dell'investimento necessario, in termini di risorse, competenze e tecnologie, per gestire correttamente attività di crescente complessità e criticità (si pensi ad esempio all'attività di sterilizzazione del materiale chirurgico).
Nelle operazioni di PPP basate sul meccanismo del PF che hanno come oggetto la realizzazione e gestione di strutture sanitarie, i flussi di cassa della fase di gestione tendono ad essere garantiti dal canone dovuto per le stesse attività di
supporto all'assistenza, tradizionalmente oggetto di
outsourcing. Si delinea quindi uno scenario in profonda
evoluzione, con molti elementi di novità nei meccanismi di gestione di servizi e appalti con un impatto rilevante sulle attività assistenziali e socio-assistenziali.
Il concetto di outsourcing, infatti, non rappresenta un meccanismo statico: se si considerano le prime esperienze con le quali le aziende sanitarie affidavano a personale esterno parte delle attività collaterali all’assistenza al paziente, appare evidente come la scelta fosse fra produrre direttamente o acquisire all’esterno lo stesso identico tipo di servizio (make or
buy). Nell’ambito sanitario le motivazioni alla base della
prima, grande spinta verso l’outsourcing erano legate principalmente all’incremento della complessità tecnica e normativa di alcuni servizi, con richieste crescenti di investimenti tecnologici e di formazione degli operatori, che finivano per assorbire un eccesso di risorse umane ed economiche in attività lontane o diverse dal così detto core
business.
Con l’evoluzione intervenuta dopo questa prima fase, le prospettive vanno inquadrate in un contesto di riferimento più ampio, nel quale diviene fondamentale non tanto la divisione
di compiti fra l’istituzione sanitaria e il fornitore, ma la capacità di costruire un’alleanza strategica14.
La crescita della complessità tecnica e normativa e la sempre maggiore percezione dell’importanza della qualità (anche da parte dell’utenza) delle attività collaterali all’assistenza impongono logiche nelle quali si intrecciano le dinamiche “tradizionali”, di maggiore disponibilità finanziaria e flessibilità organizzativa del partner privato, con la necessità di costruire sinergie ed economie di scala, che rendono possibile l’ottimizzazione di attività complesse ed interdipendenti nelle quali sono cruciali competenze ed esperienze specifiche.
Il partner esterno non è più quindi un semplice fornitore, ma un partner strategico a cui affidare in maniera fiduciaria il compito di gestire settori sempre più ampi di un contesto, fisico e organizzativo, all’interno del quale l’istituzione sanitaria può concentrare le proprie competenze e risorse nel
14 E. Pessina, Rapporto Oasi 2003, L'aziendalizzazione
compito di fornire risposte assistenziali adeguate ai bisogni e
alla percezione del cittadino. In quest’ottica,
l’esternalizzazione, come vedremo meglio nei successivi capitoli, diventa un elemento chiave della così detta “qualità totale”, ossia la ricerca di elementi di eccellenza e di parametri di soddisfazione standardizzati, che assicurino la soddisfazione di tutti gli aspetti dell’approccio completo alla persona e al paziente.
Altro elemento di vantaggio atteso è quello relativo alla maggiore flessibilità di utilizzo del personale che è in grado di favorire l’intervento del partner privato. Meccanismi di competitività e flessibilità insiti nella contrattazione privata del lavoro consentono, almeno sulla carta, diversi vantaggi: la possibilità di allocare le risorse realmente necessarie, promuovere l’eccellenza e la competitività, stimolare la competizione locale e l’indotto facendo crescere la qualità dei servizi. A questo si aggiunge la possibilità, per il partner pubblico, di concentrare il personale interno su altri compiti.
L’approccio corretto, come già ricordato, è quello di valutare sul lungo periodo il mantenimento in equilibrio di un
piano finanziario, basato sui flussi di cassa attesi e prevedibili, che consenta il corretto ed equo ritorno dell’investimento economico del privato, assicurando nel contempo una capacità di risposta adeguata ad un bisogno sociale stabile nel tempo.
La letteratura descrive inoltre come, fra i principali punti di interesse per l’avvio di una operazione di PPP, vi sia la convinzione di una maggiore capacità del partner privato di portare nuove competenze, nuove tecnologie e, stimolando la competitività fra imprese, una crescita verso la qualità. Questo vale soprattutto quando si sceglie un partner specializzato in quel tipo di servizio, che ha tutto l’interesse a mostrare la sua capacità di innovazione e l’efficienza anche verso altri potenziali clienti pubblici. In quest’ottica, sono cruciali quegli elementi di valutazione della qualità e il loro vincolo sulla remunerazione dell’investitore.
Il miglioramento della realizzazione dei progetti, che normalmente avviene nel rispetto delle tempistiche concordate, la riduzione delle spese per le infrastrutture, lo sfruttamento dell’efficienza e dell’innovazione tipici del settore privato, la ripartizione del costo del finanziamento per l’intera durata
dell’opera, la condivisione dei rischi tra settore pubblico e privato mediante la riduzione dei costi complessivi dei progetti, favoriscono tutti la sostenibilità, l’innovazione, la ricerca e lo sviluppo.
Un’ utilizzazione più efficiente, efficace ed innovativa del PPP richiede una prospettiva di crescita delle competenze e capacità dell’Amministrazione aggiudicatrice e l’impiego di
strumenti procedurali flessibili per consentire un
miglioramento dell’attività contrattuale. Ciò permetterebbe una maggior capacità di valutare con attenzione le proposte d’iniziativa privata, individuando quelle che siano in grado di perseguire l’interesse pubblico.
La riforma in materia di appalti e concessioni è dunque l’occasione per trarre i vantaggi da una collaborazione virtuosa tra settore pubblico e privato, offrire soluzioni più efficienti, innalzare la qualità dei servizi resi e una crescita nella qualificazione degli stessi operatori di mercato.
5. Rischi e criticità
Nel precedente paragrafo si sono brevemente richiamati i
principali elementi di interesse che la Pubblica
Amministrazione può ricavare dall'istituzione di un
partenariato finalizzato alla realizzazione di un progetto di pubblica utilità, concentrando l'analisi alle dinamiche che si realizzano nel contesto di opere "fredde" destinate all'assistenza sanitaria.
Parallelamente si è fatto più volte riferimento all'evidente impreparazione con la quale, soprattutto in passato, la Pubblica Amministrazione ha condotto la fase di progettazione e gestione delle opere in PPP e, in particolare, alla divergenza fra i corretti presupposti di sostenibilità economica previsti per queste operazioni e le aspettative degli amministratori pubblici che le hanno intraprese.
Una breve disamina della letteratura di settore permette di evidenziare, in particolare, due diverse tipologie di problematiche che, in questo specifico settore, possono essere evidenziate come principali criticità: i gap evidenziabili nella
Pubblica Amministrazione e le difficoltà esistenti nell'assicurare un effettivo trasferimento del rischio.
Il concetto di gap in questo contesto è introdotto dal lavoro svolto dall'Osservatorio “MP3” dell’Università Bocconi sulla Partnership Pubblico-Privato, che ha individuato sei tipi di limiti che gravano sul versante pubblico di queste operazioni; l'analisi ha la finalità di proporre all'attenzione dei decisori pubblici altrettanti elementi sui quali concentrare gli investimenti di formazione e orientare la selezione delle competenze all'interno della Pubblica Amministrazione.
Le problematiche esaminate fanno riferimento: alle difficoltà di programmazione di progetti pubblici ben definiti, coerenti con le esigenze della popolazione, con chiari orizzonti temporali in grado di attirare investimenti di competenze e risorse da parte del settore privato; alle difficoltà di governo, da parte degli amministratori pubblici, delle complesse dinamiche che si realizzano, in particolare, nella fase di gestione. Ciò appare riconducibile sia all’eccessiva frammentazione di competenze decisionali, che si riflettono sia nelle fasi gestionali sia in quelle progettuali, sia alla mancanza
di una declinazione diretta e articolata dei principi legislativi
alla base del PPP in regole operative semplici,
contrattualmente applicabili e basate sull’esperienza operativa. Un ulteriore punto critico riguarda l’eccessiva frammentazione e sovrapposizione di competenze delle amministrazioni aggiudicatrici: un sistema di regole non coordinate in materia di PPP viene percepito come uno
strumento eccessivamente oneroso e particolarmente
complesso da gestire.
Vanno poi evidenziate, la mancanza della capacità di operare, fra le varie opzioni offerte dal mercato del partenariato, una selezione a favore di imprese innovative e con una reale capacità di farsi carico dei rischi insiti nelle operazioni finanziare alla base dei progetti. Problematica, questa, che discende a sua volta dalla mancanza di chiari vincoli normativi sul versante dell’allocazione e gestione del rischio e dall’approccio “emergenziale” con il quale le PA ricorrono allo strumento del PPP. E parimenti, la mancanza, a livello centrale, di chiari orientamenti e indicazioni sul ruolo che il partenariato dovrebbe assumere per realizzare, sul lungo
periodo, investimenti strategici per la pubblica amministrazione. Ciò conduce alla difficoltà di investire per creare a livello pubblico delle competenze specifiche e adeguatamente rilevanti su questo settore. In quest’ottica va letto l’elevato tasso di rinegoziazione delle operazioni di PPP e il fatto, altrettanto evidente, che tali rinegoziazioni avvengano in un contesto di asimmetria informativa a tutto svantaggio del
partner pubblico.
Emerge poi la prevalenza di un approccio burocratico della PA, che conduce alla scarsa trasparenza, alla mancanza di un dibattito aperto, alle difficoltà nell’utilizzare procedure di dialogo, non consentendo uno sviluppo nel mercato del PPP, da interessare operatori e investitori italiani e stranieri, configurando un vero e proprio "gap di comunicazione" con i cittadini e gli investitori.
Infine, si sottolinea il deficit di trasparenza e rendicontazione dell’andamento (sia in termini economici che di risultati apprezzabili per il welfare) delle operazioni aggiudicate, in mancanza di un dibattito pubblico orientato all’individuazione di best practice, sulla scorta delle quali
migliorare continuamente il processo di progettazione,
aggiudicazione e gestione delle opere pubbliche15.
Altro elementi di criticità è quello, come ricordato, dell'effettivo trasferimento del rischio sull'operatore privato.
Relativamente a questo aspetto, è importante tenere presente come da ciò dipendano sia l'effettiva convenienza e sostenibilità finanziaria dell'operazione, sia la traduzione in benefici concreti per il cittadino delle maggiori competenze del partner commerciale.
Assicurare materialmente il trasferimento dei vari rischi al concessionario, garantendo i necessari adempimenti sia nella fase di progettazione che in quella operativa, richiede una corretta valutazione e allocazione dei diversi tipi di rischio16,
15 V. Vecchi, V. Leone, Partnership Pubblico Privato,
Roma, Egea, 2016, pp. 9 -23.
16 Le tre fattispecie di rischio previste dall’art. 180 del
Codice Appalti, riferimento all’impostazione fornita dall’Unità
Tecnica Finanza di Progetto del CIPE-Ministero
anzitutto del rischio di costruzione, che copre eventi quali il ritardo nei tempi di consegna, il non rispetto degli standard di progetto, l’aumento dei costi, gli inconvenienti di tipo tecnico nell’opera, il mancato completamento dell’opera. Tutti questi aspetti sono, di fatto, efficacemente trasferiti nel momento in cui non sono ammessi pagamenti per opere che non rispettano gli standard predefiniti.
Il rischio di disponibilità è invece la difficoltà che può assumere il concessionario nell’erogare le prestazioni pattuite, sia in termini quantitativi che qualitativi, esponendosi al rischio di penali, richieste di danni o decurtazione del canone pattuito. Costituiscono elementi di un concreto trasferimento del rischio di disponibilità l’attivazione di meccanismi di incentivazione e penalizzazione basati sulla qualità dei servizi erogati o il vincolo del canone al raggiungimento di un livello
Pubblico-Privato per la realizzazione di opere pubbliche:
impatto sulla contabilità nazionale e sul debito pubblico,
Decisione EUROSTAT, 11 Febbraio 2004, Treatment of
quantitativo minimo di prestazioni, calibrato sulle effettive necessità degli utenti finali dell’opera.
Il rischio di domanda è invece originato dalla variabilità di richiesta del servizio erogato, laddove questa non dipenda dalla sua capacità di erogarlo o dalla qualità percepita dall’utenza finale. Nel contesto delle opere fredde, come quelle di pubblica utilità sociale e sanitaria, è opportuno considerare che esistono molti elementi per cui la capacità del
partner privato di controllare la domanda è sostanzialmente
ridotta, comportando la necessità di trovare forme alternative per garantire l’equilibrio del Piano Economico Finanziario e, di conseguenza, la sostenibilità del progetto. Tutti questi casi devono prevedere meccanismi che consentano al PEF dell’operazione di rimanere in equilibrio al fine di evitarne il fallimento operativo.
Per poter parlare di partenariato, una operazione di finanza di progetto deve spostare "effettivamente" i rischi della gestione del progetto sulla parte privata; altrimenti lo stesso dovrà essere considerato come un semplice contratto d'appalto, sia ai fini del calcolo del debito pubblico, sia ai fini della
capacità di assorbire l'alea di mercato e la variabilità della domanda di prestazioni sanitarie (aspetto che, in particolare nell'ambito sanitario, costituisce una dinamica strettamente intrecciata con temi di etica e umanizzazione delle cure).
La caratteristica principale di un contratto di concessione è il trasferimento al concessionario di un “ rischio operativo” di natura economica che comporta la possibilità di non riuscire a recuperare gli investimenti effettuati e i costi sostenuti per realizzare i lavori o i servizi aggiudicati in condizioni operative normali, anche se una parte del rischio resta a carico dell’amministrazione aggiudicatrice o dell’ente aggiudicatore.
Vale la pena di osservare come il problema del mancato trasferimento del rischio sia strettamente connesso ad alcuni dei gap citati in precedenza. La mancanza di una politica chiara a favore del partenariato, il modo in cui lo stesso è stato utilizzato sul territorio nell’aspettativa che il settore privato potesse sopperire alle carenze e ai vincoli finanziari pubblici, hanno comportato che il PPP non sia stato sfruttato pienamente, anche nello stimolare il settore privato ad individuare infrastrutture di interesse strategico non allineate
con le esigenze della PA, a causa di un asimmetria informativa (si veda in proposito quanto già richiamato in merito al gap di programmazione). Fra i problemi che discendono da questo approccio c'è la tendenza a far ricorso al meccanismo del partenariato (e in particolare della finanza di progetto) con una prospettiva di breve periodo, finalizzata quasi interamente allo sblocco di risorse finanziarie; ciò comporta il rischio di progettare operazioni di PPP non sufficientemente solide dal punto di vista economico, nelle quali si tende a considerare il costo dell’opera in termini di risorse immediatamente disponibili.
Lo scarso coinvolgimento delle istituzioni finanziarie, ossia l’indicazione di finanziare l’operazione al momento dell’offerta (generalmente il coinvolgimento dell’istituto di credito avviene dopo la fase di aggiudicazione) non consente di usare il PPP come strumento per allocare i rischi in modo bilanciato e non favorisce nel mercato l’ingresso di imprese più competitive e processi d’innovazione (elemento, questo, strettamente connesso con il già citato gap di selezione).
I tagli alla spesa pubblica per formazione e consulenze non hanno fin qui consentito di creare professionisti del PPP all’interno della PA. Inoltre, lo sbilanciamento e la carenza di competenze, la non conoscenza reciproca tra operatori pubblici e privati, in un contesto di asimmetria informativa, di sfiducia reciproca hanno comportato la necessità di rinegoziare i contratti; l’accesso alle informazioni, la diffusione delle informazioni e delle buone o cattive prassi sulle operazioni sono infatti elementi fondamentali per l’attrazione dei capitali.
In conclusione, si può sostenere come l’istituto del PPP rappresenti oggi lo strumento primario che può essere sfruttato per affrontare e superare le gravissime problematiche riconducibili alla cronica crisi economica e finanziaria in cui versa il nostro Paese.
Il tema da affrontare sarà quindi, di ripartire in modo ottimale i rischi di progetto tra i diversi soggetti coinvolti nell’iniziativa, tracciando una “mappa dei rischi” che ne valuti le implicazioni, in termini di probabilità, efficacia ed economicità, ma anche in termini contabili e di coerenza con gli equilibri di finanza pubblica.
6. Il modello del Project Financing come tecnica di finanziamento
La finanza di progetto non è né una procedura, né un contratto, ma è un composito meccanismo economico, finanziario e negoziale, il quale presuppone che un imprenditore si presenti ad un finanziatore portando, come garanzie del prestito che richiede, la remuneratività di un progetto che si accinge ad intraprendere.
Il project financing costituisce una delle modalità applicative del PPP per la realizzazione di opere infrastrutturali pubbliche e di pubblica utilità.
Tale tecnica finanziaria diretta a realizzare opere senza oneri finanziari per la pubblica amministrazione, costituisce un modello del tutto nuovo nella disciplina di settore, che dovrebbe porre rimedio alla scarsità di fondi pubblici e al gap
infrastrutturale che divide l’Italia dagli altri Paesi
industrializzati.
Nel nostro ordinamento, il project financing rappresenta una particolare modalità di affidamento di una concessione,
alternativa a quella generale di cui agli artt. 164 ss. del nuovo codice.
Il D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 dedica al project financing gli artt. 183 ss., prevedendo numerose differenze rispetto al previgente art. 152 del D.Lgs. 163/2006.
Il citato art. 183, al comma 1, contiene una prima e rilevante novità, correlata alle modifiche che il nuovo codice ha apportato in tema di livelli di progettazione, chiarendo esplicitamente che il PPP è una categoria contrattuale aperta che include anche le concessioni, precisando che la finanza di progetto riceve uguale applicazione sia per le concessioni di servizi sia per la realizzazione di lavori pubblici.
Il sistema normativo definisce il contesto delle regole che devono essere seguite nell’attuazione dei processi di spesa per garantire gli obiettivi programmati. Affinché il sistema del
procurement pubblico possa essere efficace ed efficiente, in
termini di qualità della spesa e di costi di gestione e di corretta individuazione dei propri fabbisogni, è necessario porre attenzione a come gli organismi pubblici prendano in considerazione gli aspetti organizzativi che determinano
responsabilità, ruoli professionali e competenze, dai quali dipende la loro capacità di produrre risultati. L’efficacia della nuova normativa dipende in modo diretto da come operano i soggetti aggiudicatori.
L’operazione di finanziamento di una specifica iniziativa economica, si realizza di norma, tramite la costituzione ad hoc di una società di progetto (SPV: Special Purpose Vehicle). che
consente la separazione economica e giuridica
dell’investimento. Separando l’iniziativa economica dal patrimonio dei soggetti promotori e ripartendo i rischi sui diversi soggetti che partecipano all’iniziativa, si assicura certezza e stabilità tecnica, economico-finanziaria e giuridica al progetto17.
Il project financing dà accesso a determinati benefici come la maggiore rapidità di realizzazione e lo sblocco di competenze che portano incremento di qualità tecnica nella realizzazione e nella gestione dei servizi.
17 V. Vecchi, V. Leone , Partnership Pubblico Privato,
Per ottenere effettivi vantaggi si rende necessario rispettate determinate precondizioni, come la copertura dei costi e la remunerazione del capitale investito certamente ottenibile tramite i flussi di casa attesi dalla gestione dell’opera; la corretta e chiara strutturazione di tutti gli aspetti della fase di gestione, inclusa la durata, a garanzia della sostenibilità del progetto e, infine, l’effettivo trasferimento dei rischi connessi alla realizzazione e gestione del progetto al
partner privato.
Questo modello si traduce in uno schema operativo a tre fasi.
Nella prima fase, cd. di identificazione, si conduce l’analisi dei bisogni e si verificano le condizioni che rendono vantaggioso il ricorso alla finanzia di progetto (o ad altri tipi di partenariato), ponendo a base del conseguente studio di fattibilità tali condizioni. La sostenibilità, l’utilità sociale, la coerenza temporale fra la vita utile dell’opera e i tempi di gestione necessari a garantire il ritorno economico che sono poi tradotti in un progetto dettagliato, che include la scelta del
modello finanziario e il cronoprogramma definito per la realizzazione e la gestione.
Nella successiva fase di implementazione, viene costituita formalmente la struttura del partenariato; con queste premesse, formalizzati gli accordi commerciali e gli atti del finanziamento, prende l’avvio la fase di realizzazione dell’opera e il conseguente processo di monitoraggio.
Infine, nella fase di gestione, che in questo modello appare strutturalmente collegata alla prima, si estrinsecano i benefici diretti per il cittadino e avviene il rimborso del capitale di debito e del capitale di rischio.
Capitolo II
Il Project Financing in sanità: modelli a confronto
1. Tipologie di opere realizzabili in PPP
I contratti di PPP rientrano all’interno di una ampia definizione che consente di comprenderne diverse tipologie, come espressamente previsto dal D.Lgs. n. 50 del 2016,
all' art.180 comma 8 “nella tipologia dei contratti di cui al
comma1 rientrano la finanza di progetto, la concessione di
costruzione e gestione, la concessione di servizi, la locazione
finanziaria di opere pubbliche, il contratto di disponibilità e
qualunque altra procedura di realizzazione in partenariato di
opere o servizi che presentino le caratteristiche di cui ai
commi precedenti”.
Anzitutto, si possono classificare le operazioni di PPP in base al rapporto che lega il partner pubblico a quello privato. In questo modo di possono distinguere, come in precedenza già evidenziato, in partenariato istituzionalizzato, basato sulla creazione di un nuovo e condiviso soggetto giuridico e in
partenariato contrattuale, basato sulla natura negoziale del rapporto.
I motivi del ricorso ai modelli di PPP, soprattutto del tipo istituzionale, presentano il già discusso vantaggio di perseguire una politica di adeguamento infrastrutturale del nostro Paese, limitando l’utilizzo di risorse finanziarie pubbliche con il coinvolgimento di competenze private in tutte le fasi di costruzione, gestione ed erogazione del servizio ed un trasferimento ottimale dei rischi al settore privato. Inoltre, consentono di ottimizzare la gestione delle diverse attività necessarie alla realizzazione del progetto, di aumentare il livello di certezza sui costi e sui tempi e di migliorare il legame tra investimenti e risorse finanziarie impiegate.
I modelli di PPP presentano, tuttavia, anche alcuni svantaggi, in particolare la complessità del procedimento di identificazione ed allocazione dei rischi, l’allungamento dei tempi di avvio dell’iniziativa, i maggiori costi per la strutturazione dell’operazione e infine la rigidità della struttura contrattuale al completamento della fase di negoziazione.
Come si è evidenziato nel capitolo I, le opere pubbliche finanziabili tramite finanza di progetto hanno la caratteristica di prevedere un ritorno dell’investimento per il partner privato basato sui flussi di cassa generati dalla fase di gestione dell’opera realizzata.
In base alla dimensione attesa di questo flusso, le opere possono essere classificate in “calde”, capaci cioè di generare flussi di reddito (ricavi commerciali da utenza) tali da consentire, nell’arco della vita della concessione, di far fronte all’indebitamento contratto per la realizzazione dell’opera e alla remunerazione del capitale investito (es. autostrade, parcheggi); “tiepide”, ossia opere che richiedono una componente di contribuzione pubblica perché i redditi generati non sono sufficienti a coprire l’investimento sostenuto; e“fredde” o “a diretta utilizzazione della Pubblica Amministrazione”, ossia opere per le quali il soggetto privato che le realizza e le gestisce fornisce direttamente servizi alla Pubblica Amministrazione e trae la propria remunerazione esclusivamente o principalmente da pagamenti effettuati dalla
stessa e su base commerciale, cioè rispetto ai volumi e alla qualità delle prestazioni offerte (es. carceri, scuole, ospedali)
È evidente come le diverse tipologie di opere abbiano bisogno di differenti strategie di gestione e di finanziamento per garantire che il loro piano finanziario sia in equilibrio.
Nel nostro ordinamento, come ricordato, i progetti di partenariato pubblico-privato possono essere ricondotti alla “concessione di lavori” o alla “concessione di servizi” (ovvero la progettazione, esecuzione e – nella concessione servizi – la successiva gestione di un’opera di pubblico interesse). In entrambe le modalità (cfr. D.Lgs. 18/2016, art. 3, comma 1, lettere uu e vv) sono stabiliti il diritto di gestire l’opera e il conseguente rischio derivante da tale gestione, ossia il rischio operativo.
Riguardo alle opere fredde, meritano particolare menzione i contratti di PPP con canone di disponibilità: si tratta di quelle opere di natura sostanzialmente sociale e pubblicistica (esempio ne sono le scuole e gli ospedali), la cui gestione diretta non può essere esternalizzata e/o che non si prestano a generare flussi di cassa sufficienti a remunerare
l’investimento. Per questo motivo la Pubblica Amministrazione, nel bandire questo tipo di gare, mette a corrispettivo della prestazione offerta un canone di disponibilità1.
Con l'operazione di PPP denominata contratto di disponibilità si prevede l'affidamento, a rischio e a spese dell'affidatario, della costruzione e messa a disposizione a favore dell'amministrazione aggiudicatrice di un'opera di proprietà privata destinata all'esercizio di un pubblico servizio, a fronte di un corrispettivo.
L'affidatario del contratto di disponibilità può essere retribuito attraverso un canone di disponibilità, da versare soltanto in corrispondenza alla effettiva disponibilità dell'opera. Il canone è proporzionalmente ridotto o annullato nei periodi di ridotta o nulla disponibilità della stessa per manutenzione, vizi o qualsiasi motivo non rientrante tra i rischi a carico dell'amministrazione aggiudicatrice.
Tuttavia, nelle opere di PPP di natura sociale, specialmente per la realizzazione dei primi ospedali in project, in Italia si è fatto sì spesso ricorso a questa tipologia di contratto, ma seguendo l’impostazione “classica” della concessione di lavori e servizi sopra richiamata, la remunerazione dell’investimento in queste opere“fredde” dal punto di vista dei flussi di cassa, avviene principalmente (o esclusivamente) tramite la concessione di servizi accessori al mantenimento dell’opera anziché attraverso un canone di disponibilità.
2. Modelli di finanziamento privato in sanità: in Europa e Italia
Da un punto di vista generale, l’andamento delle operazioni di partenariato in sanità sembra aver superato il suo punto di massimo incremento. I dati generali, infatti, riferiti alla concessione di lavori e servizi nel periodo temporale 2003-2013, indicano un incremento netto delle opere di gara
bandite, sia come numero che come valore economico, fino al 20092.
In seguito, coerentemente con l’andamento della crisi economica, si è assistito ad una fase di contrazione nella quale è diminuito anche il numero degli importi medi di gara (dai 12 milioni di euro nel 2009 ai 5 milioni del 2012). Il dato dei progetti di medio e piccolo importo (< 500 milioni di euro) mostrano infatti una riduzione del numero delle iniziative (- 46,4%), con un contemporaneo aumento del valore di gara (+19,6%).
Questo fenomeno si è sviluppato in modo diverso per le grandi opere, intese come progetti di valore superiore ai 500 milioni di euro, per le quali, in un epoca congiunturalmente sfavorevole, risulta strategico l’apporto del finanziatore privato
2 (ANCE) Associazione Nazionale Costruttori Edili, Il
Mercato Del Project Financing in Italia, Estratto
dall’Osservatorio Congiunturale sull’Industria delle
con un trend più stabile ed una progressiva tendenza a rappresentare una fetta sempre più rilevante di mercato.
Altri dati che aiutano ad inquadrare il fenomeno sono quelli relativi all’incidenza dei lavori banditi con il ricorso alla finanza di progetto sul totale dei progetti d’appalto pubblico: negli ultimi anni, fino al 2012, si è osservato che questa tipologia di PPP si è conquistata una fetta crescente, passando dal 13,9% del 2003 al 30,6% del 2012.
Anche in questo caso è evidente come il peso maggiore di questa crescita sia relativo ad opere di rilevante importo economico: se si toglie la “fetta” di appalti di importo superiore a 500.000 euro, la percentuale di opere di PF sul totale rimane stabilmente intorno al 15% per tutto il periodo analizzato.
Ci si può chiedere, all’interno dell’intero scenario del PPP, quali siano le tipologie di attività più rappresentative e quelle con maggiore impatto economico. Oltre il 90% di questo mercato, fra il 2008 e il 2014, è rappresentato in effetti dalle gare di concessione per costruzione e gestione e dalla concessione di servizi, ossia proprio le forme di appalto
