La Legge n. 190/2012 in tema di prevenzione della corruzione e il Whistleblowing

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DIPARTIMENTO DI ECONOMIA E MANAGEMENT

Corso di Laurea Magistrale in Strategia, Management e Controllo

TESI DI LAUREA

La Legge n.190/2012 in tema di prevenzione della

corruzione e il Whistleblowing

Relatore

Prof. ssa Caterina GIANNETTI

Candidato

Carlotta PAGANO

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Un ringraziamento speciale alla mia famiglia, in particolare alla mia mamma, al mio babbo e al mio fratello Lorenzo: è grazie a loro sostegno e al loro incoraggiamento se oggi sono riuscita a raggiungere questo traguardo che dedico, anche a loro, affinchè sia sempre fonte del loro orgoglio.

Un ringraziamento, non di minor importanza, va a Fabiano: grazie a lui ho ritrovato la volontà e l'obiettivo che avevo perso. Mi ha insegnato tanto e mi ha incoraggiato a finire ciò che avevo iniziato.Grazie al suo prezioso aiuto, alla sua pazienza, e ai suoi consigli e supporti morali che oggi posso dire di aver definitivamente concluso questo percorso universitario.

Infine un ringraziamento va anche a me stessa per aver avuto la forza di studiare dopo il lavoro, di aver sacrificato ferie e giorni liberi per raggiungere questo traguardo. Che questo giorno possa essere per me un punto di partenza.

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Indice

Indice...I

Introduzione...1

Struttura della Tesi...3

1. La “corruzione”: lineamenti introduttivi...5

1.1. La corruzione come fenomeno sociale e multiforme...5

1.2. Definizione di corruzione...7

1.3. Le cause della corruzione...16

1.4. Diffusione del fenomeno corruttivo in Italia...20

1.5. La misurazione dei livelli di diffusione della corruzione. Le difficoltà di ottenere dei risultati attendibili...23

1.6. Le principali metodologie di misurazione della diffusione della corruzione: indici soggettivi ed oggettivi...25

1.7. Effetti della corruzione: costi diretti ed indiretti del fenomeno...36

1.8. Brevi cenni sulla nascita e sull’evoluzione della normativa italiana in tema di prevenzione della corruzione...40

2. Il sistema tracciato dalla Legge n. 190/2012 in chiave di prevenzione della corruzione...45

2.1. Introduzione al sistema di soggetti preposti al controllo e alla vigilanza della corruzione...45

2.2. Corruzione nell’evoluzione del quadro normativo: brevi cenni sul passaggio dal sistema repressivo al sistema di prevenzione...48

2.3. L’impianto normativo e le principali novità introdotte dalla riforma anticorruzione del 2012 e dai decreti legislativi n. 33 e n. 39 del 2013...51

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2.4. Brevi cenni: la trasparenza nel settore degli appalti pubblici in materia di anticorruzione...57 2.5. Gli organi preposti al controllo della corruzione: l’A.N.AC. e l’A.V.C.P. prima del Decreto Legge n. 90/2014...60

2.5.1. Dalla Ci.V.I.T. all’A.N.AC...61

2.5.2. L’A.V.C.P. dalla legge Merloni al Codice dei contratti pubblici...63

2.6. Il d.l. 90/2014, la soppressione dell'A.V.C.P. e la nascita della nuova A.N.AC...66 2.7. Il Piano di Riordino dell'Autorità Nazione Anticorruzione. ...70 2.7.1. I compiti dell'A.N.AC. come definiti dal Piano di Riordino.. .73 2.7.2. Le misure di razionalizzazione...76

2.8. I principali caratteri della nuova A.N.AC...78 2.9. I poteri dell’A.N.AC. in materia di anticorruzione e trasparenza...82 2.10. Le funzioni di regolazione, vigilanza e controllo svolte dall' A.N.AC...85 2.11. Il Piano Nazionale Anticorruzione (P.N.A.)...91 2.11.1. Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (P.T.P.C.).

96

2.11.2. L'aggiornamento 2015 del Piano Nazionale Anticorruzione e le indicazioni dell'A.N.AC...104

2.11.3. Piano Nazionale anticorruzione: aggiornamento Novembre 2017...118

3. La prima Legge in Italia in tema di Whistleblowing...123 3.1. Introduzione al tema di Whistleblowing...123 3.2. Il Whistleblowuing nell'ordinamento italiano – in attesa della Legge...130

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3.3. La normativa vigente in tema di Whistleblowing prima della Legge. ...135 3.4. Legge n. 179/17 del 30 Novembre 2017...137 3.4.1. Le Procedure di Whistleblowing da adottare in caso di illeciti.

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3.5. Il caso di Ferrovie Nord Milano: “Il Disobbediente” di Andrea Franzoso...156 4. Bibliografia...170

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Introduzione

“I terremoti esistono da quando esiste la terra. I paesaggi, le montagne, l’acqua dolce, tutto è dovuto ai terremoti. Neanche l’uomo esisterebbe senza i terremoti, il terremoto non uccide. Uccidono le opere dell’uomo”. Le parole del vescovo di Rieti durante i funerali di Amatrice richiamano una verità semplice, quasi sempre trascurata nell’ormai ricorrente rituale di strazio, cordoglio e solidarietà che in Italia fa da strascico agli eventi sismici.

In occasione di un terremoto due fattori contribuiscono a determinare il tasso di mortalità, a parità di altre condizioni materiali rilevanti. Il primo è costituito dal livello di ricchezza pro-capite della popolazione. Vi sono eccezioni, tuttavia. Realtà nelle quali nonostante gli elevati livelli di reddito pro-capite a seguito di eventi sismici gli edifici pubblici e privati si sgretolano, collassano, si polverizzano con frequenza abnorme e apparentemente inspiegabile, seppellendo chi ha la sfortuna di abitarli. L’Italia è uno di questi dove la mortalità a seguito dei terremoti discende soprattutto da un secondo fattore che, proprio come le faglie tettoniche, agisce per vie sotterranee: gli alti livelli di corruzione. D’analisi di tutti gli eventi sismici degli ultimi 30 anni emerge infatti che l’83 % dei morti a seguito del crollo di edifici ha avuto la sfortuna di essere residente in Stati “corrotti in modo anomalo” rispetto al proprio livello di ricchezza. Tra i paesi dell’Unione Europea negli ultimi anno l’Italia soffre del più alto “spread etico” tra ricchezza e corruzione. 1

Purtroppo il benessere non incrementa la sicurezza degli edifici se scarseggiano integrità e rigore dei funzionari pubblici cui sono delegati poteri di autorizzazione e controllo sulla loro realizzazione. Una pratica pervasiva della corruzione finisce infatti per “corrodere” dall’interno l’integrità delle costruzioni: incoraggia violazioni e abusi edilizi; autorizza l’impiego di materiali scadenti; consente di piegare all’istanza del massimo profitto dei costruttori norme e regolamenti posti a tutela di qualità; indirizza in via

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Introduzione privilegiata i capitali pubblici verso le grandi opere infrastrutturali – ad alta “rendita garantita” per corrotti e corruttori .

La povertà e la corruzione uccidono, non i terremoti. Dalle macerie dei paesi sfregiati dall’ultimo sisma si viene delineando, come già in passato, uno scenario politico-amministrativo di piccoli e grandi abusi di potere, connivenze, inadempienze, nepotismi, negligenze.”

Questo articolo tratto dal Fatto Quotidiano del 1° settembre 2016 scritto da Alberto Vannucci, Professore di Scienze Politiche dell'Università di Pisa ci fa capire come la corruzione sia una pratica ancora molto diffusa sebbene l’attività di analisi e di approfondimento del fenomeno corruttivo, e di conseguenza la comprensione dello stesso, si è notevolmente arricchita grazie a molti studiosi che hanno contribuito con la loro visione. Eppure la conoscenza dei meccanismi corruttivi è ancora insufficiente, e non tanto perché chi li ha studiati abbia tralasciato qualche elemento utile ad una piena comprensione, ma perché corrotti e corruttori si sono “evoluti”, hanno cioè modificato - e nettamente affinato - le loro capacità criminali.

La lotta alla corruzione non si deve fermare ma bisogna agire sulla logica che tiene insieme il sistema della corruzione nonché sui meccanismi che la diffondono nel sistema della pubblica amministrazione e nelle aziende private.

La scelta dell’argomento deriva dalla sua estrema attualità e dalle sue manifestazioni nell’anno appena trascorso.

Obiettivo del presente lavoro è l’analisi del sistema anticorruzione, dell'evoluzione che la Legge Anticorruzione del 6 Novembre 2012 n. 190 ha apportato al quadro legislativo italiano e di come si sia arrivati alla tutela di coloro che denunciano illeciti e irregolarità emersi sul posto di lavoro. Fino ad ora si incoraggiava la cultura del silenzio per paura di subire ritorsioni.

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Introduzione

Struttura della Tesi

In dettaglio, il lavoro è strutturato nel seguente modo:

 Capitolo 1: viene definito innanzitutto il concetto di corruzione e di come questa pratica si sia diffusa. Viene preso in esame il fenomeno corruttivo in Italia e per far meglio comprendere la questione ci si è affidati agli indici di misurazione di Transparency International. Inoltre si sono analizzate le cause e i relativi costi della corruzione in Italia.

 Capitolo 2: viene analizzato la risposta normativa italiana al fenomeno in oggetto, concentrandosi sul sistema tracciato dalla Legge Anticorruzione adottata nel 2012 n. 190. Quest’ultima ha introdotto un processo di formulazione delle strategie di prevenzione che ha portato, con il Decreto Legge n.90/2014, alla costituzione della nuova Autorità Nazionale Anticorruzioone (A.N.AC.), quale organo preposto al controllo e alla vigilanza della corruzione. Si sono inoltre analizzate le strategie di prevenzione della corruzione articolate su due livelli, una centrale - rappresentata dal Piano Nazionale Anticorruzione - e una decentrata, per mezzo dei Piani Triennali di Prevenzione alla corruzione.

 Capitolo 3: viene affrontato il tema del Whistleblowing, argomento delicato e di estrema attualità per la tutela dicoloro che denunciano un illecito all'interno del proprio ambiente di lavoro. Si evidenzia il percorso che permette di dire che anche l' Italia ha una legge in materia di tutela dei Whistleblower, dal momento che la normativa italiana presentava delle lacune importanti. Inoltre si è voluto sottolineare l'importanza del caso di Ferrovie Nord Milano, dello scandalo delle spese pazze denunciato dall'allora funzionario Andrea Franzoso e di

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Introduzione

come non sia stato tutelato da nessuno, anzi è stato isolato e demansionato. La tanto attesa legge arriva tardi per Andrea Franzoso ma, anche grazie a lui, possiamo dire che d'ora in avanti chi denuncia non deve aver paura di subire ritorsioni.

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1. La “corruzione”: lineamenti introduttivi

1. La “corruzione”: lineamenti introduttivi.

1.1. La corruzione come fenomeno sociale e multiforme.

La corruzione è stata efficacemente definita come “il reato degli infedeli,

cioè il tradimento da parte di coloro che dovrebbero curare il bene pubblico e che invece consentono un accesso a benefici pubblici non dovuti, in cambio di denaro e di altre personali utilità”.2

Tuttavia, il fenomeno non si limita ad esplicare i propri effetti nei termini penalistici di accordo tra due soggetti finalizzato a conseguire utilità illecite; piuttosto esso si atteggia come problematica di più vaste e diffuse dimensioni, come “parassita” che divora le risorse economiche e morali della democrazia, danneggiando la qualità della vita dei cittadini.

Il dilagare di fenomeni corruttivi ha, infatti, pesanti ripercussioni sul libero mercato, poiché compromette gravemente la competizione economica, tanto da causare profonde inefficienze nei servizi pubblici offerti ai cittadini, cui corrispondono costi elevati di gestione delle infrastrutture. La corruzione rappresenta così il “peccato capitale della democrazia”3_{perché sgretola le basi}

della convivenza e mina fortemente la fiducia dei cittadini nelle istituzioni, suscitando un diffuso sentimento di ingiustizia.

In tale ottica, la corruzione riguarda sia persone che istituzioni che, a causa della diffusione di varie forme di malcostume nella gestione pubblica, “perdono

la propria capacità di essere, di crescere, di tendere alla pienezza, di servire alla società intera”.4

2 _{F. Manganaro, Corruzione e criminalità organizzata, in L’area grigia della ndrangheta, a cura}

di C. La Camera, Reggio Calabria, 2012.

3_{R. Cantone, G. Di Feo, il male italiano, librarsi dalla corruzione per cambiare il Paese,}

Milano, 2015.

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Seppure non è una novità dei nostri tempi,5 _{il fenomeno corruttivo si è}

profondamente modificato ed ampliato nella società attuale, sia per le numerose possibilità di profitto offerte dall’apertura dei mercati europei e internazionali, sia per la maggiore possibilità di occultare utilità illecite sotto varie forme.6

A fronte di tale constatazione, si è avvertita l’esigenza di introdurre una nuova regolamentazione, che affronti il problema da angolature nuove e diversificate.

L’esigenza di creare atti giuridici per soddisfare il rispetto delle norme, non sempre scritte, riguardanti l’etica pubblica e la gestione corretta delle risorse pubbliche si è amplificata, da un lato, a causa dei continui “scandali” e dall’altro, a causa della perdurante crisi economica, che ha reso ancor più evidente lo spreco di risorse pubbliche causato dalla corruzione.

Pertanto, il fenomeno corruttivo rappresenta una delicata problematica, poiché mina l’integrità morale del Paese e ingenera inevitabilmente diseguaglianze, rendendo vulnerabile la coscienza morale del singolo cittadino. In quest’ottica, è proprio la prospettazione dei possibili vantaggi e la diffusa percezione di impunità a provocare azioni illecite.

È da tali considerazioni che prende le mosse il legislatore che, negli ultimi anni, ha cercato nuove strade per combattere il mal costume amministrativo. La complessità del fenomeno corruttivo richiede, infatti, forme di contrasto giuridico differenziate che vanno dai codici di comportamento dei dipendenti pubblici, all'annullamento dei contratti stipulati a seguito di fatti corruttivi, dalle misure di trasparenza amministrativa alle sanzioni penali.

Il problema della prevenzione e repressione della corruzione rappresenta oggi una delicata tematica attorno a cui gravita un acceso dibattito, arricchito dagli interventi normativi che dal 2012 ad oggi hanno ampliato e modificato il quadro dei possibili rimedi a tale fenomeno sociale.

5_{Ramsay Macmullen, Corruption and decline of Rome, New Haven 1988, trad. it. Bologna,}

1991.

6_{Si è infatti passati dal modello caratterizzato dalla semplice dazione di denaro a fronte di un}

beneficio illecito, a nuove forme corruttive quali la cessione fittizia di beni, finanziamenti occulti e la costituzione di fondi neri da parte delle imprese.

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1.2. Definizione di corruzione.

Uno dei principali problemi da affrontare nell'analisi del fenomeno corruzione è rappresentato proprio dalla difficoltà di individuare una definizione di corruzione che possa essere ampiamente condivisa e rappresentare un concetto di comune riferimento. La questione, ovviamente, non è solo terminologica o puramente formale, ma coinvolge una serie di conseguenze assai rilevanti, a partire dalla possibilità di stabilire efficaci punti di convergenza nella normativa applicabile ai fini della prevenzione e della repressione del fenomeno, anche delineando un quadro di interventi su scala internazionale.

In effetti, non esiste una definizione di corruzione unica, completa ed universalmente accettata, non solo per motivi legati a diversità di tradizioni giuridiche, ma anche a causa di diverse sensibilità politiche, storiche e sociali.

Inoltre, accanto alla questione relativa alla individuazione dei comportamenti corruttivi di rilievo penale ed alla conseguente necessità di stabilire una comune soglia di criminalizzazione, si pone anche l'esigenza di circoscrivere il fenomeno nella sua valenza economica, politica e sociale.

Sotto il primo profilo, quello relativo alla definizione della corruzione nella sua rilevanza penale, è bene subito precisare che la scelta operata dalle principali Convenzioni internazionali7 _{in materia è stata quella di rinunciare a imbrigliare il}

fenomeno in un'unica definizione, preferendo indicare una lista di reati che vengono considerati come espressione di atti corruttivi o comunque rientranti nell'alveo della corruzione. Fra questi, accanto alle tipiche condotte legate alla promessa, offerta o dazione (e, specularmente, sul fronte c.d. passivo, alla sollecitazione o accettazione) di somme di denaro indebite, ovvero di altre utilità anche di ordine non economico, si annoverano il peculato, la malversazione, il traffico di influenza, l'abuso di poteri, l'illecito arricchimento. Sul versante

7_{Prima fra tutte la Convenzione ONU contro la corruzione - per il ruolo di strumento di}

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complementare e strumentale, si pongono i tipici reati finanziari, primo fra tutti il riciclaggio.

Tale situazione, se da un lato palesa la difficoltà di individuare con certezza i termini della corruzione, dall'altra denota il progressivo sviluppo di un'acuta sensibilità al problema, che ha indotto la comunità internazionale a promuovere un percorso per giungere alla enucleazione di alcuni tratti ricorrenti ed identificativi del fenomeno, al fine di rendere possibili comuni azioni di contrasto.

In questo senso, al di là delle differenti qualificazioni, è possibile cogliere alcune caratteristiche fondamentali della corruzione che ne delineano con certezza i contorni antigiuridici.

In primo luogo, essa implica la violazione di un dovere inerente ad una posizione di potere (che non deve essere necessariamente di rilievo pubblico, essendo prevista anche la corruzione nel settore privato), presupponente un dato sistema normativo di riferimento (politico, giuridico, economico). Inoltre, non sempre si concretizza nella commissione di un atto anti-giuridico (è il caso della c.d. corruzione impropria, cioè finalizzata alla commissione di un atto non contrario ai doveri di ufficio), evocando sempre l'aspettativa di un beneficio indebito (non necessariamente economico); infine, la condotta è solitamente realizzata in maniera segreta o riservata.

Qualche spunto, in tal senso, è rinvenibile nella normativa comunitaria, che pure ha tentato di definire il fenomeno con lo scopo di elaborare una strategia di prevenzione e repressione. L’art. 2 della Convenzione del Consiglio d’Europa di diritto civile sulla corruzione entrata in vigore in Italia nell’estate del 2012 recita: “per «corruzione» s'intende il fatto di sollecitare, offrire, dare o accettare,

direttamente o indirettamente, una provvigione illecita o altro indebito vantaggio, ovvero promettere tale indebito vantaggio, in modo tale da pregiudicare il normale esercizio di una funzione o il comportamento regolamentare di colui che beneficia della provvigione illecita o dell'indebito vantaggio o della promessa di tale vantaggio indebito.”

L'ampiezza dello scenario di riferimento del fenomeno corruzione dà conto di un'ulteriore sua caratteristica peculiare, rappresentata dalla varietà di forme

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che essa può assumere pur nella identità di quegli elementi fondamentali sopra individuati.

In effetti, la tipologia del fatto corruttivo può variare enormemente già solo considerando la varietà della utilità o del risultato che il corruttore intende raggiungere, ovvero la natura del beneficio che il corrotto si attende, o, infine, le modalità di estrinsecazione dell'accordo criminoso in termini di occasionalità o continuità.

A tal proposito, solitamente, le figure di reato legate al problema della corruzione nella pubblica amministrazione possono essere “graduate” a seconda della pervasività del fenomeno ai più alti livelli istituzionali:8_{in tal senso, la}

corruzione si può manifestare sia attraverso fattispecie di scarso spessore, cioè in termini di favori o trattamenti preferenziali su temi di minore portata ottenuti in virtù di conoscenze personali, ma può anche giungere al coinvolgimento dei vertici dell'apparato governativo, minando complessivamente la fiducia nelle istituzioni. E se quest’ultima è sicuramente più allarmante, perché arriva a distorcere lo stesso funzionamento del Paese, i fenomeni corruttivi di lieve entità non vanno comunque trascurati, perché si presentano solitamente in termini di grande diffusività ed estensione, sì da incidere negativamente sulla qualità della vita quotidiana del cittadino, soprattutto nella fruizione dei servizi pubblici.

Volendo, poi, caratterizzare i contesti nel cui ambito la corruzione si sviluppa, possiamo parlare di corruzione politica, in senso soggettivo, per la qualità dell'autore, o in senso oggettivo, per la natura degli interessi coinvolti.

Si può parlare, invece, di una corruzione burocratica o amministrativa, quando essa trova il suo sostrato fondamentale nell'apparato e nel funzionamento della pubblica amministrazione.

Un'altra interessante classificazione proposta analizza la corruzione come fattore integrante, nelle ipotesi in cui essa è condotta attraverso meccanismi che promuovono le relazioni fra i singoli e i gruppi, in sistemi duraturi di scambio e di interessi condivisi (quale la corruzione sistemica, che tende anche ad accreditarsi secondo regole non scritte di ingresso e di permanenza); ovvero

8_{F. Di Cristina, La corruzione negli appalti pubblici, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, n.}

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1. La “corruzione”: lineamenti introduttivi disintegrante, nelle ipotesi in cui, viceversa, crea potenziali divisioni fra chi

partecipa allo scambio di corruzione e chi ne è escluso (è il caso dello scambio con valore elevato ed unico, come nel caso di un'opera pubblica importante).9

Di assoluto rilievo, infine, la sensibilità dell'opinione pubblica e della società civile nel discernere ciò che viene avvertito nel comune sentire come comportamento corruttivo moralmente riprovevole e, quindi, da combattere, da ciò che, invece, viene accettato quasi con indifferenza o rassegnazione, e viene pertanto considerato tollerabile o addirittura necessario.10_{È evidente, infatti, che}

anche la volontà e capacità di reazione della collettività può condizionare in maniera pressoché determinante la concreta possibilità di contrastare il fenomeno al di là della sua criminalizzazione a livello giuridico.

Tali considerazioni, sebbene non idonee a giungere ad una definizione certa ed univoca del fenomeno corruttivo, permettono di comprenderne e delinearne la portata nella realtà sociologica, prima ancora che giuridica, poiché solo dalla consapevolezza della necessità di interrompere la tolleranza sociale verso la corruzione può derivare una sicura identificazione di efficaci politiche di contrasto, non solo sul versante repressivo, ma anche e soprattutto sotto il profilo della prevenzione.

In Italia la lotta alla corruzione si è svolta principalmente sul piano della repressione penale attraverso il lavoro della giurisdizione penale e delle forze dell’ordine, e così la magistratura ha assunto un ruolo di supplenza rispetto all’inefficacia dei controlli e degli anticorpi interni al sistema politico ed amministrativo. La prevenzione della corruzione, a differenza di altri Paesi Europei, è stata a lungo sottovalutata nonostante che varie commissioni di studio avessero rilevato la sua importanza.11

9_{Sul punto, Michael Johnston, The political consequences of corruption, 1986.}

10_{Sul punto cfr, D. Della Porta, Mani impunite, vecchia e nuova corruzione in Italia, Bari, 2007.} 11_{In particolare, commissione presieduta da Sabino Cassese nel 1996 (il cui rapporto è}

pubblicato in La Lotta alla Corruzione, Laterza, Roma-Bari, 1998); commissione presieduta da Roberto Garofoli nel 2011 (il cui rapporto è pubblicato in La prevenzione della corruzione. Per una politica di prevenzione, in http://www.governo.it/GovernoInforma/documenti/20121022/rapporto_corruzione DEF.pdf).

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Tuttavia, per ridurre sensibilmente la diffusione della corruzione non è sufficiente fare riscorso ai soli rimedi penalistici, ma è necessario anche diffondere nei cittadini la cultura della legalità in termini di etica sociale e morale, in modo che essi percepiscano i costi dell’illegalità e siano portati a non violare la legge per evitare di subire un discredito sociale, ed accogliere l’idea che il legislatore non debba agire solo in chiave penalistica ma debba intervenire anche sull’organizzazione delle pubbliche amministrazioni al fine di introdurre un sistema di prevenzione della corruzione.12_{La diffusione di questo nuovo}

modo di pensare permetterà così di cambiare rotta nella lotta alla corruzione, passando da un sistema basato sulla mera repressione delle condotte penalmente rilevanti, attraverso la irrogazione di sanzioni solo dopo che il fatto illecito è stato commesso, ad un sistema nel quale si cerca di prevenire il compimento di tali condotte illecite attraverso meccanismi organizzativi e procedurali, e solo in caso di fallimento degli strumenti di prevenzione si provvede alla irrogazione di sanzioni.13

Esiste, dunque, una nozione amministrativa-privatistica di corruzione più ampia di quella penalistica, la quale non rinvia solo a condotte penalmente rilevanti ma anche a condotte che sono fonte di responsabilità di altro tipo o non espongono ad alcuna sanzione ma sono comunque non gradite all’ordinamento giuridico: conflitti di interessi, clientelismo, occupazione di cariche pubbliche,

12_{Cfr. G. De Vergottini, Una road map contro la corruzione, in Corruzione contro la}

costituzione, n 1-2.2012 di Percorsi costituzionali, Padova, Cedam, 2012.

13_{Comitato di studio sulla prevenzione della corruzione, presieduto da Sabino Cassese, ha}

fornito un quadro completo della strategia amministrativistica di prevenzione della corruzione e delle aree nelle quali è necessario intervenire: alleggerimento della regolamentazione, delegificazione, codificazione delle norme in vigore, per quanto riguarda l’asseto normativo; definizione dei limiti di accesso alle cariche elettive, disciplina del conflitto di interessi dei politici, riforma delle nomine politiche, per quanto riguarda i rapporti tra politica ed amministrazione; codici di comportamento, disciplina dei conflitti di interessi dei dipendenti pubblici, incompatibilità degli impieghi pubblici, vincoli di avanzamento in carriera, recupero del prestigio della funzione pubblica, definizione dei rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale, per quanto riguarda il corpo amministrativo; trasparenza e controllo della attività contrattuale, passaggio dai controlli di processo ai controlli di prodotto, trasparenza delle procedure di privatizzazione, per quanto riguarda i controlli amministrativi; liberalizzazione delle attività private, semplificazione dei procedimenti di controllo, regolazione dell’attività di lobbing, per quanto riguarda i controlli nell’area privata.

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nepotismo e tutte quelle condotte che comportano un uso distorto del potere pubblico.14_{Volendo riportare le parole di Sabino Cassese, questo fenomeno si}

manifesta quando “la funzione pubblica viene svolta non nell’interesse del

pubblico, ma nell’interesse dei privati, per assicurare loro guadagno” cosicché

il potere amministrativo “non viene più percepito come un potere impersonale e

neutrale, bensì come uno strumento di parte”.15

Si tratta comunque di una nozione giuridicamente rilevante, come dimostrato dalle varie norme che vi fanno riferimento: la norma che nel 2003 istituì l’Alto commissariato per la lotta alla corruzione, soppresso nel 2008; la riforma del pubblico impiego del 2009 che attribuì alla Commissione indipendente per la valutazione, l’integrità e la trasparenza compiti di prevenzione della corruzione; numerosi accordi internazionale e le relative leggi di recepimento; la Legge Anticorruzione varata nel 2012, a seguito di un annoso dibattito parlamentare.16

Da questo punto di vista, la corruzione può essere definita come l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenerne dei vantaggi privati.17_{Vediamone i vari elementi:}

1. Potere affidato ad un determinato soggetto: potere può essere inteso come la delega ad un soggetto della capacità di stabilire regole o prendere decisioni obbligatorie per altri e della facoltà di imporre agli altri il rispetto delle stesse.

2. Soggetto a cui viene affidato il potere: soggetto a cui viene delegato il potere di stabilire regole o prendere decisioni per altri può essere un soggetto pubblico (politico, burocrate, magistrato) o un soggetto privato (amministratore di una impresa).

14_{B. G. Mattarella, Recenti tendenze legislative in materia di prevenzione della corruzione, in}

Corruzione contro Costituzione, pag. 15-30.

15_{S. Cassese, “Maladministration” e rimedi, in Foro.it, 1992, V, pag. 2-15.} 16_{B. G. Mattarella, Recenti tendenze in materia di prevenzione della corruzione.}

17_{J.Pope, The abuse of entrusted power for private gain, in F. Monteduro – S. Brunelli – A.}

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3. Abuso di potere realizzato dal soggetto a cui era stato affidato il potere stesso: abuso si ha quando il potere non viene esercitato nei termini previsti dalla delega.

4. Vantaggio privato che deriva dall’abuso di potere: vantaggio privato può essere definito come beneficio di tipo finanziario o di altro tipo che viene ottenuto dal soggetto che ha abusato del potere o dai soggetti che sono strettamente legati ad esso attraverso l’abuso di potere stesso.

Per comprendere al meglio il collegamento tra questi quattro elementi del concetto di corruzione può essere utile fare riferimento al modello dell’agenzia (“agency theory”).18

Questo modello è caratterizzato dall’esistenza di un’asimmetria informativa tra l'agente e il principale tale per cui c’è la probabilità che l’agente agisca non in funzione degli obiettivi scelti dal principale con cui è vincolato dal contratto.

Entro qualsiasi organizzazione pubblica o privata sussiste una relazione di natura contrattuale tra il soggetto delegato a prendere le decisioni – l’agente – ed il titolare degli interessi il cui soddisfacimento è stato delegato al primo – il principale. Questo rapporto tra principale ed agente costituisce la fonte legittima del potere.19 _{Tuttavia ogni agente è portatore anche di interessi privati che non}

necessariamente coincidono con quelli del principale, e così il principale, nel delegare poteri e compiti all’agente, predispone una serie di procedure e regole per delimitare i margini di discrezionalità dell’agente stesso. Nonché meccanismi di controllo e di sanzione al fine di contenere rischi e costi di questo potenziale conflitto di interessi.

Si avrà invece uno scambio corrotto nell’organizzazione pubblica quando in questo rapporto principale-agente si inserisce un ulteriore soggetto, il corruttore, il quale offre all’agente pubblico proprie risorse sotto forma di tangente monetaria od altra utilità in cambio di decisioni a lui favorevoli, informazioni

18_{Cfr. F. Monteduro – S. Brunelli – A. Buratti, La corruzione. Definizione, misurazione ed}

impatti economici, pag. 19.

19_{Negli Stati liberaldemocratici, ad esempio, i rappresentati eletti sono gli agenti del popolo}

sovrano, il governo è l’agente del parlamento, gli alti burocratici sono gli agenti del governo, i funzionari di grado inferiore sono gli agenti della propria amministrazione.

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riservate, protezione dei propri interessi. Allo scambio ufficiale tra principale ed agente si viene così a sovrapporre una transazione occulta tra agente corrotto e corruttore, la quale altera i termini della relazione tra amministratori e cittadini inducendo i primi a privilegiare interessi personali ed interessi del corruttore a discapito di quelli pubblici formalmente perseguiti.

Sostituendo un “mercato dell’autorità” ai processi di scelta pubblica conformi a norme e procedure, i corruttori cercano dunque di modificare a proprio vantaggio la struttura dei diritti di proprietà su risorse amministrate o soggette a regolazione dallo Stato attraverso l’attività corrotta di agenti politici o burocratici cui sono stati delegati poteri e responsabilità.20_{In questo modo si}

creano posizioni di rendita i cui diritti di proprietà sono attribuiti in base all’esito di procedure decise o influenzate dagli agenti corrotti. Così facendo corrotto e corruttore si spartiscono i diritti di proprietà sulla rendita creata, a danno della collettività. La corruzione può dunque essere vista come un’attività di ricerca di rendita (“rentseeking”), gioco sociale a somma negativa che comporta pesanti conseguenze per la collettività quali una cattiva allocazione di risorse in attività improduttive, una distorsione dei meccanismi di mercato, un investimento in conoscenze legate ad attività parassitarie, una crescita dell’incertezza sulla protezione dei diritti di proprietà.21

In sostanza, nel modello della agenzia, la corruzione costituisce una deviazione intenzionale del comportamento dell’agente dal compito lui affidato di tutela degli interessi del principale, con conseguente violazione della fiducia che il principale stesso li aveva concesso. E questa deviazione è legata al fatto che nel rapporto tra principale ed agente si intromette un terzo soggetto al quale l’agente cede illecitamente vantaggi e riconosce arbitrariamente diritti, all’insaputa e contro la volontà del principale, in cambio di contropartite economiche od utilità di altra natura di cui l’agente stesso si appropria in modo occulto.

20_{Cfr. S. Belligni, Il volto simoniaco del potere. Scritti su democrazia e mercati di autorità,}

Torino, Giappichelli, 1998.

21_{Cfr. A. Vannucci – R. Cubeddu, Lo spettro della competitività, Soveria Mannelli, Rubbettino,}

(20)

La discrezionalità dell'agente può essere limitata attraverso un sistema di incentivi per evitare che entrino in gioco meccanismi di “selezione avversa”22_o

comportamenti di “azzardo morale”.23

Alberto Vannucci descrive la corruzione come un “ménage à trois” e utilizza l’immagine di “Arlecchino servo di due padroni” in cui “il corrotto è una

sorta di Arlecchino, cui il vero padrone ha affidato la cura dei suoi interessi, ma che all’insaputa di questi vende i suoi servigi anche a un secondo padrone, il corruttore; e quindi la corruzione si realizza col tradimento da parte di un agente del rapporto fiduciario che lo lega al suo datore di lavoro, a vantaggio di un terzo con cui si accorda di nascosto”.24

Inoltre Vannucci distingue le situazioni di peculato, truffe, frodi e malversazioni dalla corruzione in quanto l’abuso dell’agente pubblico avviene secondo una “logica a due”, cioè il funzionario o il politico di turno ottengono un vantaggio a danno della collettività, cioè il principale, senza l’intervento di un corruttore. Il nepotismo o il favoritismo, il clientelismo politico hanno in comune con la corruzione l’interazione a tre ma da essa si differenziano nel primo caso per il fatto di non comportare per l’agente pubblico una violazione formale di norme o procedure, né di valori sociali, mentre nel caso della compravendita del voto i vantaggi attesi sono asimmetrici. Un'altra spiegazione alla base del problema di definire la corruzione è che è un fenomeno dalle molteplici sfaccettature in quanto si manifesta in diversi modi e tocca determinati aspetti della vita sociale, politica ed economica delle persone.

22_{Le situazioni di selezione avversa si caratterizzano per il fatto che le regole del contratto non}

garantiscono l'esclusione di agenti con caratteristiche qualitative svantaggiose per il principale.

23_{L'azzardo morale è il comportamento opportunistico messo in atto dal funzionario che non}

rispetta le regole di un contratto.

(21)

1.3. Le cause della corruzione.

Proseguendo nell’analisi generale sulla corruzione è necessario fare alcune considerazioni sulle cause e sulla diffusione di questo fenomeno.

Per quanto riguarda le cause della corruzione bisogna sin da subito sottolineare che non una singola teoria, quanto piuttosto una serie di ipotesi interpretative possono contribuire alla spiegazione delle origini della corruzione.25_{Questo perché la complessità del fenomeno in questione non}

permette di individuare con assoluta certezza gli elementi che ne danno origine, né tantomeno di distinguere in modo netto le cause dai suoi effetti.

La letteratura sulle cause della corruzione è molto ricca26_{e muove in quattro}

direzioni principali: sociali; economiche; amministrative; politiche.

Con riferimento alle cause sociali della corruzione, particolare attenzione è stata dedicata alle modalità con le quali le determinanti di natura socio-culturale ed i rapporti intersoggettivi possono incidere sui livelli di corruzione. La letteratura ha dimostrato, ad esempio, l’esistenza di un’associazione negativa tra fiducia nel prossimo e corruzione,27_{mentre hanno registrato una correlazione}

positiva tra la fiducia presente tra gli attori imprenditoriali in un dato paese e i livelli di corruzione percepiti.28

Nelle analisi sulle determinanti di natura economica ha acquisito particolare rilievo l’ipotesi secondo la quale la corruzione può essere causata da un basso livello di competizione. In quest’ambito, ad esempio, è stata dimostrata l’esistenza di un’associazione negativa tra l’apertura commerciale di un paese – stimata in termini di rapporto tra le importazioni e PIL – e la corruzione in esso percepita.29

25_{N. Fiorino – E. Galli, La corruzione in Italia, Bologna, Il Mulino, 2013, pag. 49.} 26_{Per una rassegna si vedano: Lambsdorff, 2005; Rose Ackerman, 2006; Treisman, 2007.} 27_{Cfr. La Porta, Lopez De Silanes, 1997; Adsera, Boix & Payne, 2000.}

28_{Cfr. Lambsdorff, 2002.}

(22)

Le ricerche che hanno affrontato le cause di ordine amministrativo necessitano di alcune specificazioni. Un primo gruppo, infatti, ha approfondito sugli effetti che una maggiore o minore presenza del pubblico nel settore privato ha sulla corruzione, sostenendo l’idea che una crescita nella disponibilità economica del Governo determinerebbe un aumento della corruzione e che alcune tipologie di spesa pubblica comporterebbero maggiori livelli di corruzione.30_{Un secondo gruppo di contributi ha approfondito il rapporto tra}

decentramento amministrativo e corruzione testando positivamente l’ipotesi secondo cui Stati più piccoli sarebbero meno affetti da corruzione poiché riuscirebbero a monitorare in modo più efficiente i rappresentanti della politica stabilendo così processi virtuosi nella pubblica amministrazione.31

Sulla scorta di tali premesse, un terzo gruppo di ricerche si è occupato della correlazione tra qualità delle istituzioni e corruzione, dedicando particolare attenzione alla relazione tra burocrazia e corruzione ed al rapporto tra quest’ultima e la semplificazione amministrativa, nonché all’impatto che le riforme delle procedure di assunzione e delle politiche salariali nella pubblica amministrazione possono avere sull’incremento o sulla diminuzione della corruzione percepita.32

Con riferimento ai fattori di ordine politico, è stato approfondito sia il rapporto tra livello di democrazia e corruzione sia il legame tra questa condotta criminale e la libertà di stampa. In questa ottica si è affermato, ad esempio, che i sistemi elettorali che impediscono un continuo ricambio dei candidati comportano un aumento della corruzione a livello nazionale,33_{mentre le riforme}

legislative volte ad accrescere la libertà dei mezzi di comunicazione attraverso una compressione del potere politico ed economico sulla stampa determinano un sensibile calo nella corruzione.34

30_{La Palombara, 1994; Elliott, 1997.}

31_{Huther & Shah, 1998; Treisman, 1999; Fisman & Gatti, 2002.} 32_{Evans & Rauch, 2000; Rijckeghem van & Weder, 2001.} 33_{Persson, Tabellini, Trebbi, 2003.}

(23)

Ovviamente, per una analisi corretta e completa, non ci si deve concentrare solo sull’effetto che una singola variabile indipendente ha sul fenomeno, ma si deve andare a vedere l’effetto congiunto che più variabili indipendenti hanno sulla variabile dipendente corruzione.35

Generalizzando, si può quindi affermare che, le maggiori cause della corruzione sono:

1. Cause socio-culturali: scarsa diffusione di valori morali, cultura politica, tradizioni culturali;

2. Cause socio-politiche: caratteristiche del sistema politico, caratteristiche del sistema amministrativo, ampiezza del settore pubblico, livello di fiducia dei cittadini nelle istituzioni, stabilità politica;

3. Cause economiche: livello di ricchezza nel Paese, scarsità dei servizi posti a servizio del settore pubblico, modalità di selezione del pubblico impiego e salari, barriere al commercio, inflazione, libertà economica;

4. Cause giuridiche: inadeguatezza della legislazione contro la corruzione, mancata applicazione della legislazione anticorruzione.

Anche in Italia, inevitabilmente, la corruzione ha avuto origine in seguito ad alcune di queste cause.

Partendo dalle cause giuridiche della corruzione, non possiamo non prendere in considerazione il progressivo consolidarsi di una giuridicità debole. Si cominciò col nobile intento di differenziare la legislazione per zone in base alle diverse velocità su cui viaggiavano le varie parti del Paese, visto che all’epoca, in Italia, sussistevano diverse aree sottosviluppate sia nel Mezzogiorno che nelle zone del Nord e degli Appennini. L’obiettivo era quello di attenuare la sensazione di generalità della legge attraverso l’istituzione di amministrazioni e procedure che procedevano in parallelo a quelle ordinarie e ne costituivano deroga o integrazione. Ma ben presto il fenomeno della “legislazione a doppio fondo” divenne dominante, provocando così una rottura nell’uniformità

35_{Sulle cause della corruzione, cfr. A. Di Nicola – M. Zanella, Teorie criminologiche e}

corruzione. Uno studio esplicativo in ambito internazionale, in Rassegna Italiana di criminologia anno V

(24)

dell’ordinamento. Da allora, si è progressivamente diffusa una sorta di disobbedienza legale fatta di norme speciali, straordinarie, eccezionali.36

Un corollario di questa tendenza è riscontrabile nel numero di leggi vigenti, molto più alto di quello degli altri Paesi Europei, e nelle continue contraddizioni in cui cadono le nostre norme.37_{Questo modo di agire, sembra quasi inutile}

sottolinearlo, comporta incertezza del diritto, la quale va a rafforzare la convinzione dei corruttori di poter compiere le proprie operazioni approfittando dei complicati meandri procedimentali.

Sotto il profilo politico-istituzionale, invece, si deve sottolineare che nel nostro Paese manca quel modo di atteggiarsi del potere che gli inglesi chiamano “accountability”, la rendicontabilità nell’esercizio di pubblici poteri, che riflette il livello di responsabilità degli agenti che esercitano tale potere rispetto ai meccanismi di controllo politico, sociale, penale, disciplinare e contabile. In particolare la collusione tra magistratura e politica, la scarsa efficienza del sistema giudiziario insieme al trattamento particolarmente indulgente verso i crimini dei colletti bianchi, la politicizzazione degli organi di controllo amministrativo, la persistente natura formalistica dei controlli hanno impedito l’affermarsi come prassi della denuncia incrociata; mentre la scarsa sensibilità dell’opinione pubblica agli scandali politici, indicativa di un voto di scambio oppure di appartenenza, ha ostacolato l’efficacia delle sanzioni politiche per i partiti e per gli esponenti coinvolti nelle vicende di corruzione.38

1.4. Diffusione del fenomeno corruttivo in Italia.

Per individuare e quantificare i danni provocati dalla corruzione all’interno del sistema democratico, si è spesso tentato di analizzare la diffusione del fenomeno attraverso dati statistici.

36_{S. Cassese, L’Italia una società senza Stato?, Bologna, il Mulino, 2011.}

37_{Per approfondire il tema si veda B. G. Mattarella, La trappola delle leggi: molte, oscure,}

complicate, Bologna, il Mulino, 2012.

(25)

Più in particolare, l'analisi delle statistiche giudiziarie mostra un'apparente scarsa incidenza del fenomeno corruttivo, ma è un dato poco significativo, poiché il numero delle denunce e dei relativi processi è molto limitato e non è idoneo a fornire indicazioni attendibili sulla effettiva diffusione del problema. Infatti, sebbene i dati sul numero di condanne,39 _{di denunce e di arresti per corruzione ne}

tratteggino un trend decrescente, almeno dal 2000 al 2007, sembra che questi stessi dati, dal 2008 in poi, abbiano fatto registrare una controtendenza40_{e che la}

«qualità» della corruzione, ossia la sua pervasività ai più alti livelli istituzionali e il suo utilizzo costante da parte delle organizzazioni criminali sia cresciuta notevolmente.

Bisogna perciò distinguere tra i dati giudiziari relativi all'incidenza penale del fenomeno e quelli - ben più rilevanti – relativi alla percezione della

corruzione, che indicano invece la pervasività di fenomeno nel contesto sociale

che ogni giorno viviamo. Un’indicazione a tal fine proviene da Trasparency

International,41_{una tra le maggiori organizzazioni che a livello globale che si}

occupano di prevenire e contrastare la corruzione. L’associazione elabora ogni anno il corruption perception index (CPI), un indice che offre la misurazione

39 _{I dati cui si fa riferimento sono quelli resi disponibili dal Dipartimento di Giustizia, dal 1996 al}

2006, e consultabili su http://www.anticoruzione.it. A titolo esemplificativo, il numero di sentenze di condanna per corruzione nel 2000 è stato di 968 mentre quello nel 2006 di 186.

40_{Si veda la Relazione del Presidente della Corte dei conti in occasione dell'apertura dell'anno}

giudiziario 2010: «La regolazione disciplinatrice delle attività da svolgere è dettagliata e, talvolta, persino pervasiva. Ciononostante, le inosservanze sono frequenti, territorialmente diffuse, mettono a nudo l'insufficienza, nell'avversare le azioni elusive dei dettami di legge, del solo fattore normativo non accompagnato da protocolli interni specificamente programmati, elaborati e dedicati al contrasto preventivo di anomalie e di degenerazioni dannose». Nella Relazione del Procuratore generale della Corte dei conti si legge che: «emerge un deciso aumento delle denunce per fatti di corruzione e concussione accertati nel 2009, rispettivamente +229% e +153%, rispetto al 2008». Di simile tenore sono le relazioni del 2011.

41_{Si tratta di un’associazione non governativa e no profit fondata nel 1993 a Berlino e diffusa in}

oltre 100 Paesi del mondo. In particolare, Trasparency International Italia è stata fondata nel 1996 da persone di diversa estrazione sociale e professionale (imprenditori, accademici, funzionari e privati) e si rivolge a tutti gli individui, gli enti, le istituzioni, le associazioni private e pubbliche che condividano le finalità e intendano perseguire gli obiettivi propri del movimento internazionale e dell’organizzazione italiana.

(26)

della corruzione nel settore pubblico e politico di 168 Paesi nel Mondo, allo scopo di orientare le decisioni di investimento internazionale delle imprese.

Sebbene nella più recente classifica42_{l’Italia si posizioni al 60° posto,}

rispetto al 72esimo degli anni precedenti43_{(guadagnando così 8 posizioni nel} ranking mondiale), la posizione dell’Italia rimane purtroppo in fondo alla

classifica europea, seguita solamente dalla Bulgaria e preceduta anche da Paesi generalmente considerati molto corrotti, come Romania e Grecia, entrambi in 58° posizione.

In particolare, secondo tale statistica, gli italiani percepiscono la corruzione come un fenomeno altamente diffuso soprattutto nel settore degli appalti pubblici, ove proliferano pratiche scorrette quali capitolati d’oneri ritagliati su misura per favorire determinate imprese (52%); abuso delle procedure negoziate (50%); conflitto di interesse nella valutazione delle offerte (54%); offerte concordate (45%); criteri di selezione o di valutazione poco chiari (55%); partecipazione degli offerenti nella stesura del capitolato (52%); abuso della motivazione d’urgenza per evitare gare competitive (53%); modifica dei termini contrattuali (38%) dopo la stipula del contratto.44

La pervasività di tale fenomeno si spiega facilmente alla luce del rilievo economico e strategico del settore dei contratti pubblici, che muove circa il sette

42_{La classifica dell’anno 2015 è stata presentata il 27 gennaio 2016 e ha posizionato l’Italia al}

61esimo posto nella graduatoria che classifica 168 Stati sulla base della corruzione percepita.

43_{La posizione dell'Italia è passata dal 45º posto su 180 Stati nel 2005 al 69º posto nel 2011. I}

dati sul CPI sono disponibili su http://www.transparency.org. Un inquadramento della corruzione nel contesto della criminalità economica è presente in S. Manacorda, La corruzione internazionale del

pubblico agente: linee dell'indagine penalistica, Napoli, Jovene, 1999, pag. 15. Offre una sintesi degli

effetti economici della corruzione G. Mannozzi, Combattere la corruzione: tra criminologia e diritto

penale, in Dir. pen. e proc., 2008, pag. 781. Sull'allineamento politico «strutturale» delle imprese e

l'aumento del rischio di corruzione e di distorsione nell'utilizzo della spesa pubblica, si veda E. Goldman, J. Rocholl, J. So, Political Connections and the Allocations of Procurement Contracts, aprile 2008, consultabile su http://ssrn.com/abstract=965888.

44_{I dati relativi al settore degli appalti sono stati elaborati nella Relazione sulla lotta alla}

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per cento del PIL nazionale, il 16% del PIL europeo e assegna ogni anno in Italia circa 125 mila contratti di importo superiore a 40 mila euro.45

Secondo le stime del Servizio anticorruzione e trasparenza della Presidenza del Consiglio dei ministri, la corruzione «costa» al sistema economico italiano circa 60 miliardi di euro all'anno.46

Tali dati sono confermati dalle annuali relazioni della Corte dei Conti che, nello svolgere il proprio ruolo di tutela della finanza pubblica, sotto il duplice profilo degli equilibri di bilancio e della prevenzione e repressione dei danni erariali, può monitorare l’andamento del fenomeno corruttivo, anche in relazione al danno economico cagionato in termini di ricchezza del Paese. In particolare, la Corte ha rilavato la necessità che, in ordine all’adeguamento delle misure di prevenzione, non vi siano arretramenti rispetto agli standard ormai consolidati in tutti i Paesi economicamente e socialmente più avanzati. Necessità che deriva dai danni all’economia causati dalla diffusione di fenomeni corruttivi, poiché i costi diretti della corruzione ammontano a 60 miliardi di euro l'anno (pari a circa il 4% del PIL).47

45_{Sul punto, G. Mele, La dimensione economica e il funzionamento del mercato degli appalti}

pubblici, relazione presentata al Convegno Confindustria «Concorrenza come bene pubblico», Vicenza,

marzo 2006. Si vedano anche l'Audizione del Presidente dell'Autorità per la vigilanza sui contratti

pubblici alla Commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali anche straniere, Roma, 25 maggio 2010, e I. Filippetti, Osservatorio appalti pubblici e legalità,

in Urb. app., 2008, 913-916, in riferimento alla «Mappa della corruzione in Italia» a cura dell'Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella pubblica amministrazione, resa pubblica nel 2007. Si precisa che dal 2 luglio 2010, il sen. Giuseppe Brienza ha assunto le funzioni di Presidente dell'AVCP, sostituendo Luigi Giampaolino e che dal 29 luglio 2011 Sergio Santoro ne ha assunto la reggenza.

46_{Riassume le stime della «tassa occulta» N. Cottone, Corte dei conti: «corruzione tassa occulta}

da 50/60 miliardi», in IlSole24Ore, 25 giugno 2009, consultabile su http://www.ilsole24ore.com/art/SoleOnLine4/Economia%20e%20Lavoro/2009/06. Per una ricostruzione generale del problema, si veda D. Della Porta, A. Vannucci, Forme di controllo e corruzione politica in

Italia, in Riv. trim. scienza amm., n. 1, 1997, 123-148.

47_{È il dato rilevato nella Relazione del Presidente della Corte dei Conti in occasione}

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1.5. La misurazione dei livelli di diffusione della corruzione. Le

difficoltà di ottenere dei risultati attendibili.

Misurare il livello di diffusione della corruzione, questione molto dibattuta sia in ambito scientifico che in quello politico, è tuttavia un’operazione estremamente complessa.

La corruzione penetra nella società e vi si radica, incide sull’andamento generale dell’economica, influenza significativamente gli obiettivi e gli effetti delle politiche pubbliche, ma nonostante che venga percepita così chiaramente essa giunge a conoscenza dell’autorità giudiziaria solo in modo parziale a causa del comune interesse al silenzio del corrotto e del corruttore e della scarsa visibilità del reato stesso.48_{Per sua natura occulto, il fenomeno della corruzione}

emerge raramente in superficie, di solito per breve tempo, in occasione di particolari vicende o inchieste giudiziarie che riescono a risvegliare l’attenzione dei mezzi di comunicazione e l’interesse dell’opinione pubblica; ma perlopiù esso si sviluppa in profondità, invisibile agli occhi dei più, percepibile solo all’interno della ristretta cerchia di beneficiari diretti o di collusi.49

Celata così al giudizio della pubblica opinione, la corruzione non suscita scandalo e non produce ripercussioni negative per i partecipanti al gioco.50

A tutto questo si aggiungono il fatto che non esiste una definizione univoca di corruzione che ci permetta di identificare chiaramente quale è l’oggetto che si vuole misurare, ed il problema che la lettura dei dati non ci permette comunque

48_{N. Fiorino – E. Galli, La corruzione in Italia, pag. 13.}

49_{A. Vannucci, L’evoluzione della corruzione in Italia: evidenza empirica, fattori facilitanti,}

politiche di contrasto, in F. Merloni - L. Vandelli (a cura di), La corruzione amministrativa: cause, prevenzione e rimedio, 2010, pag. 42-51.

50_{Nel 2010 oltre l’83% dei cittadini riteneva che la corruzione fosse un problema grave per il}

nostro Paese, di cui il 51% sosteneva che la corruzione negli ultimi anni era aumentata rispetto al periodo di Tangentopoli mentre per il 40,6% la situazione era rimasta invariata e per il 2,7% la situazione era addirittura migliorata, ma solo lo 0,2% di essi la riteneva il problema principale di cui il Governo avrebbe dovuto occuparsi. Trasparency International, Global Corruption Barometer, 2010/2011, in http://gcb.transparency.org/gcb201011, 2010a; ITANES, in http://www.itanes.org/dati, 2012; EURISPES, Rapporto Italia 2011. L’Italia: una terapia scelta, Eurispes, Roma, 2011.

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di affermare con assoluta certezza se la corruzione è in diminuzione o se a diminuire sono solo le denunce. In particolare, un basso livello di denunce è il segnale che il fenomeno sta declinando, o che al contrario le reti di corruzione si sono irrobustite e inabissate, rendendosi impermeabili ad interferenze e turbolenze esterne?51

Le difficoltà di misurazione ed analisi della diffusione della corruzione sono accentuate, inoltre, dalla schizofrenia delle fonti istituzionali, le quali passano nell’arco di pochi mesi da uno sprezzante negazionismo a tesi allarmiste. Per fare un esempio, nel rapporto 2011 del Servizio anticorruzione e trasparenza presso il Ministero per la pubblica amministrazione si affermava che “l’analisi

dei dati – ufficiali, completi, assolutamente attendibili – delinea un evidente, chiaro, inequivocabile argomento a favore della complessiva integrità del sistema P.A. diversamente da quanto affermato da qualche professore della questione morale”,52 _{mentre l’anno successivo il rapporto della Commissione per}

lo studio della corruzione opposta istituito dal Ministero della pubblica amministrazione prendeva una posizione diametralmente opposta affermando che “analisi dei dati disponibili induce a ritenere la sussistenza di un rapporto

inversamente proporzionale tra corruzione praticata e corruzione denunciata e sanzionata: se la prima è ampiamente levitata, la seconda, invece, si è in modo robusto ridimensionata”.53

Tutte queste difficoltà, tuttavia, non devono scoraggiare gli esperti del settore, ma anzi devono costituire uno stimolo per trovare sempre migliori metodi di misurazione della corruzione che permettano di cogliere l’effettiva entità del fenomeno in questione.

51_{A. Vannucci, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti, in B. G. Mattarella – M.}

Pellissero (a cura di), La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, Giappichelli editore, 2013, pag. 28-29.

52_{SAET, 2011, pag. 15.}

53_{COMMISSIONE PER LO STUDIO E LA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE NELLA}

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione. Analisi del fenomeno, profili internazionali e proposte di riforma, Ministero per la pubblica amministrazione e la

semplificazione, Roma, 2012, pag. 12, in

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1.6. Le principali metodologie di misurazione della diffusione della

corruzione: indici soggettivi ed oggettivi.

Ad oggi, le principali metodologie di misurazione della corruzione attualmente esistenti producono indicatori soggettivi di percezione diretta ed indiretta che privilegiano l’accezione comportamentale del fenomeno e tendono a rilevare l’entità del fenomeno sommerso, cui si affiancano indicatori oggettivi che usano grandezze di mercato o statistiche collegate in qualche misura alla corruzione e misure giudiziarie che rilevano invece la corruzione emersa.54

Partendo dagli indicatori soggettivi, negli ultimi decenni diverse organizzazioni non governative ed istituti di ricerca internazionali hanno prodotto una serie di indicatori aggregati che sintetizzano vari aspetti o manifestazioni della corruzione.55_{Tali indici sono generalmente basati sulla percezione del}

fenomeno poiché si fondano su sondaggi e rilevazioni in cui un ampio campione di individui è chiamato a rispondere ad una serie di domande volte ad individuare il livello di corruzione percepita dagli stessi nel proprio Paese così come in altri Paesi.56

Gli indicatori soggettivi più utilizzati sono il Corruption Perception Index (CPI), il Bribe Payers Index (BPI) e il Global Corruption Barometer (GCB),

54_{AUTORITA’ NAZIONALE ANTICORRUZIONE E PER LA VALUTAZIONE E LA}

TRASPARENZA DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE (A.N.AC.), Corruzione sommersa e corruzione emersa in Italia: modalità di misurazione e prime evidenze empiriche, in http://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital

%20Assets/ANACdocs/Attivita/Pubblicazioni/RapportiStudi/Metodologie-dimisurazione.pdf.

55_{A partire dalla metà degli anni ‘90 si è sviluppata una nuova generazione di indicatori di}

corruzione, i cosiddetti indicatori composti (Arndt e Oman, 2006) ed indicatori aggregati (Kaufmann, Kraay e Zoido-Lobatón, 1999), costruiti attraverso la combinazione di una serie di misure semplici o individuali. Essendo il risultato di medie, essi riducono gli errori di misura degli indicatori soggettivi individuali e ne consentono il calcolo esplicito; sono inoltre caratterizzati da una più estesa copertura territoriale e da maggiore precisione statistica.

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elaborati da Trasparency International; il World Business Environment Survey (WBES), il Business Environment and Enterprise Survey (BEEPS) e i

Worldwide Governance Indicators (WGI) sviluppati dalla Banca Mondiale.

Il Corruption Perception Index (CPI) è un indice aggregato costruito sulla base di una serie di interviste che vari istituti di ricerca indipendenti e accreditati, tra cui il World Economic Forum, PriceWaterhouseCoopers, Freedom House e Gallup International, sottopongono a un campione di esperti, manager,

analisti politici e finanziari e che riguardano l’abuso di potere per fini privati posto in essere dai funzionari pubblici. L’indice che risulta va a determinare la percezione della corruzione nel settore pubblico in 180 Paesi, attribuendo a ciascuno di essi un punteggio che varia da 0 (massima corruzione) a 10 (assenza di corruzione).

Il 69% dei 176 Paesi analizzati nell’Indice di Percezione della Corruzione nel settore pubblico e politico del 2016, ha ottenuto un punteggio inferiore a 50, su una scala da 0 (molto corrotto) a 100 (per nulla corrotto), mostrando come la corruzione nel settore pubblico e nella politica sia ancora percepita come uno dei mali peggiori che infesta il mondo. Il CPI di quest’anno mostra che la percezione della corruzione è aumentata in generale nel mondo, sono più i Paesi infatti che hanno perso punti di quelli che ne hanno guadagnati. Questo dato ci deve far riflettere, anche alla luce di ciò che sta avvenendo nel mondo.

Ancora una volta Danimarca e Nuova Zelanda (90) guidano la classifica dei Paesi virtuosi, seguiti a ruota da Finlandia (89) e Svezia (88). Non sorprende che questi stessi Paesi sono quelli che possiedono le legislazioni più avanzate in fatto di accesso all’informazione, diritti civili, apertura e trasparenza dell’amministrazione pubblica.

All’opposto, Somalia (10), Sud Sudan (11), Corea del Nord (12) e Siria (13) chiudono tristemente la classifica.

Per José Ugaz, presidente di Trasparency International “Non possiamo

permetterci il lusso di sprecare altro tempo. La lotta alla corruzione va portata avanti con la massima urgenza se davvero vogliamo che la vita delle persone del mondo possa migliorare”.

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L’Italia segna un miglioramento del suo CPI per il terzo anno consecutivo, raggiungendo quota 47 su 100.

Ancora troppo poco, soprattutto in confronto a i nostri vicini europei, ma il trend positivo è indice di uno sguardo più ottimista sul nostro Paese da parte di istituzioni e investitori esteri.

Dal 2012 (anno dell’approvazione della Legge Severino) l’Italia ha scalato 12 posizioni, passando dalla 72° posizione (la più bassa in assoluto) all’attuale 60°.

Il Bribe Payers Index (BPI) o Indice di Propensione alla Corruzione evidenzia la graduatoria dei paesi corruttori tra le principali nazioni industrializzate in cui, nonostante l’adozione di leggi che rendono un crimine il pagamento di tangenti agli ufficiali, l’uso della corruzione per ottenere commesse non è stato eliminato.

I risultati forniscono dettagliate risposte su: la propensione delle aziende esportatrici a corrompere; i settori più contaminati dalla corruzione; il grado di consapevolezza dei dirigenti delle più grandi società circa l´extraterritorialità della Convezione OCSE contro la corruzione che ha reso illegale il pagamento di tangenti a pubblici ufficiali stranieri; il livello con cui queste imprese stanno implementando l’osservanza della Convenzione; la percezione delle pratiche commerciali scorrette, oltre al pagamento delle tangenti, usate per ottenere contratti.57

Lanciato per la prima volta nel 1999, l'Indice di corruzione di tangenti valuta il lato dell'offerta della corruzione - la probabilità che le imprese dei paesi industrializzati del mondo corrompano all'estero. Alcuni dei paesi più ricchi del mondo chiudono un occhio alla corruzione. Quando le loro aziende usano tangenti per vincere affari all'estero e sono autorizzati a farla franca, i governi sono effettivamente complici nell'esportazione di corruzione.

Tale indice classifica i paesi più ricchi del mondo per la propensione delle loro aziende a corrompere all'estero e guarda a quali settori industriali sono i

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peggiori trasgressori. L'indice si basa sul punto di vista di migliaia di senior executive aziendali di paesi sviluppati e in via di sviluppo.

Il sondaggio ha chiesto ai dirigenti aziendali:

"Nei tuoi principali settori di attività hai rapporti di lavoro (ad esempio come fornitore, cliente, partner o concorrente) con società le cui sedi si trovano in uno dei seguenti paesi? Coloro che hanno risposto di avere rapporti d'affari con almeno uno dei paesi facenti parte di una lista di 28 paesi gli è stata fatta un ulteriore domanda:

"Quante volte le ditte con sede in (nome di paese) si impegnano in atti di corruzione in questo paese? Le risposte sono state fornite su una scala a 5 punti in cui 1 corrisponde a "mai" e 5 a "sempre". Questo è stato poi convertito in un sistema di scala a 10 punti, dove 10 corrisponde a "mai" e 0 a "sempre". Il punteggio di Bribe Payers Index di un paese è una media dei punteggi dati da tutti gli intervistati che hanno valutato tale paese. Il punteggio medio, calcolato con una cifra decimale, è stato quindi utilizzato per generare una classifica di tutti i 28 paesi. La deviazione standard è calcolata per indicare il grado di accordo tra i rispondenti che hanno segnato un paese. Più piccola è la deviazione standard, più il consenso è vicino.

Utilizzando la deviazione standard, è stato calcolato un intervallo di confidenza del 90%. Questo mostra l'intervallo entro il quale il valore più accurato del punteggio dell'indice di bustarelle è più probabile che diminuisca. Più ristretto è l'intervallo di confidenza, più preciso è il punteggio.

Il Global Corruption Barometer (GCB) è invece frutto di un sondaggio che si rivolge direttamente ai cittadini di circa 100 Paesi per misurare la percezione che essi hanno della diffusione della corruzione in determinati settori quali la politica, il sistema giudiziario, il settore privato, i media, le istituzioni religiose.58

58_{Per l’elaborazione del GCB del 2013 sono state effettuate interviste complessivamente a}

114.000 cittadini in 107 paesi. Il sondaggio per l’Italia è stata condotta dalla Doxa con la tecnica del face to face su un campione di 1010 intervistati, ed il risultato ottenuto è che i cittadini italiani ritengono i partiti politici, il parlamento, il governo le istituzione più corrotte, mentre le forze dell’ordine sono considerate l’organo più virtuoso.