Le principali metodologie di misurazione della diffusione della

Ad oggi, le principali metodologie di misurazione della corruzione attualmente esistenti producono indicatori soggettivi di percezione diretta ed indiretta che privilegiano l’accezione comportamentale del fenomeno e tendono a rilevare l’entità del fenomeno sommerso, cui si affiancano indicatori oggettivi che usano grandezze di mercato o statistiche collegate in qualche misura alla corruzione e misure giudiziarie che rilevano invece la corruzione emersa.54

Partendo dagli indicatori soggettivi, negli ultimi decenni diverse organizzazioni non governative ed istituti di ricerca internazionali hanno prodotto una serie di indicatori aggregati che sintetizzano vari aspetti o manifestazioni della corruzione.55 _{Tali indici sono generalmente basati sulla percezione del}

fenomeno poiché si fondano su sondaggi e rilevazioni in cui un ampio campione di individui è chiamato a rispondere ad una serie di domande volte ad individuare il livello di corruzione percepita dagli stessi nel proprio Paese così come in altri Paesi.56

Gli indicatori soggettivi più utilizzati sono il Corruption Perception Index (CPI), il Bribe Payers Index (BPI) e il Global Corruption Barometer (GCB),

54 _{AUTORITA’ NAZIONALE ANTICORRUZIONE E PER LA VALUTAZIONE E LA}

TRASPARENZA DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE (A.N.AC.), Corruzione sommersa e corruzione emersa in Italia: modalità di misurazione e prime evidenze empiriche, in http://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital

%20Assets/ANACdocs/Attivita/Pubblicazioni/RapportiStudi/Metodologie-dimisurazione.pdf.

55 _{A partire dalla metà degli anni ‘90 si è sviluppata una nuova generazione di indicatori di}

corruzione, i cosiddetti indicatori composti (Arndt e Oman, 2006) ed indicatori aggregati (Kaufmann, Kraay e Zoido-Lobatón, 1999), costruiti attraverso la combinazione di una serie di misure semplici o individuali. Essendo il risultato di medie, essi riducono gli errori di misura degli indicatori soggettivi individuali e ne consentono il calcolo esplicito; sono inoltre caratterizzati da una più estesa copertura territoriale e da maggiore precisione statistica.

1. La “corruzione”: lineamenti introduttivi

elaborati da Trasparency International; il World Business Environment Survey (WBES), il Business Environment and Enterprise Survey (BEEPS) e i

Worldwide Governance Indicators (WGI) sviluppati dalla Banca Mondiale.

Il Corruption Perception Index (CPI) è un indice aggregato costruito sulla base di una serie di interviste che vari istituti di ricerca indipendenti e accreditati, tra cui il World Economic Forum, PriceWaterhouseCoopers, Freedom House e Gallup International, sottopongono a un campione di esperti, manager,

analisti politici e finanziari e che riguardano l’abuso di potere per fini privati posto in essere dai funzionari pubblici. L’indice che risulta va a determinare la percezione della corruzione nel settore pubblico in 180 Paesi, attribuendo a ciascuno di essi un punteggio che varia da 0 (massima corruzione) a 10 (assenza di corruzione).

Il 69% dei 176 Paesi analizzati nell’Indice di Percezione della Corruzione nel settore pubblico e politico del 2016, ha ottenuto un punteggio inferiore a 50, su una scala da 0 (molto corrotto) a 100 (per nulla corrotto), mostrando come la corruzione nel settore pubblico e nella politica sia ancora percepita come uno dei mali peggiori che infesta il mondo. Il CPI di quest’anno mostra che la percezione della corruzione è aumentata in generale nel mondo, sono più i Paesi infatti che hanno perso punti di quelli che ne hanno guadagnati. Questo dato ci deve far riflettere, anche alla luce di ciò che sta avvenendo nel mondo.

Ancora una volta Danimarca e Nuova Zelanda (90) guidano la classifica dei Paesi virtuosi, seguiti a ruota da Finlandia (89) e Svezia (88). Non sorprende che questi stessi Paesi sono quelli che possiedono le legislazioni più avanzate in fatto di accesso all’informazione, diritti civili, apertura e trasparenza dell’amministrazione pubblica.

All’opposto, Somalia (10), Sud Sudan (11), Corea del Nord (12) e Siria (13) chiudono tristemente la classifica.

Per José Ugaz, presidente di Trasparency International “Non possiamo

permetterci il lusso di sprecare altro tempo. La lotta alla corruzione va portata avanti con la massima urgenza se davvero vogliamo che la vita delle persone del mondo possa migliorare”.

1. La “corruzione”: lineamenti introduttivi

L’Italia segna un miglioramento del suo CPI per il terzo anno consecutivo, raggiungendo quota 47 su 100.

Ancora troppo poco, soprattutto in confronto a i nostri vicini europei, ma il trend positivo è indice di uno sguardo più ottimista sul nostro Paese da parte di istituzioni e investitori esteri.

Dal 2012 (anno dell’approvazione della Legge Severino) l’Italia ha scalato 12 posizioni, passando dalla 72° posizione (la più bassa in assoluto) all’attuale 60°.

Il Bribe Payers Index (BPI) o Indice di Propensione alla Corruzione evidenzia la graduatoria dei paesi corruttori tra le principali nazioni industrializzate in cui, nonostante l’adozione di leggi che rendono un crimine il pagamento di tangenti agli ufficiali, l’uso della corruzione per ottenere commesse non è stato eliminato.

I risultati forniscono dettagliate risposte su: la propensione delle aziende esportatrici a corrompere; i settori più contaminati dalla corruzione; il grado di consapevolezza dei dirigenti delle più grandi società circa l´extraterritorialità della Convezione OCSE contro la corruzione che ha reso illegale il pagamento di tangenti a pubblici ufficiali stranieri; il livello con cui queste imprese stanno implementando l’osservanza della Convenzione; la percezione delle pratiche commerciali scorrette, oltre al pagamento delle tangenti, usate per ottenere contratti.57

Lanciato per la prima volta nel 1999, l'Indice di corruzione di tangenti valuta il lato dell'offerta della corruzione - la probabilità che le imprese dei paesi industrializzati del mondo corrompano all'estero. Alcuni dei paesi più ricchi del mondo chiudono un occhio alla corruzione. Quando le loro aziende usano tangenti per vincere affari all'estero e sono autorizzati a farla franca, i governi sono effettivamente complici nell'esportazione di corruzione.

Tale indice classifica i paesi più ricchi del mondo per la propensione delle loro aziende a corrompere all'estero e guarda a quali settori industriali sono i

1. La “corruzione”: lineamenti introduttivi

peggiori trasgressori. L'indice si basa sul punto di vista di migliaia di senior executive aziendali di paesi sviluppati e in via di sviluppo.

Il sondaggio ha chiesto ai dirigenti aziendali:

"Nei tuoi principali settori di attività hai rapporti di lavoro (ad esempio come fornitore, cliente, partner o concorrente) con società le cui sedi si trovano in uno dei seguenti paesi? Coloro che hanno risposto di avere rapporti d'affari con almeno uno dei paesi facenti parte di una lista di 28 paesi gli è stata fatta un ulteriore domanda:

"Quante volte le ditte con sede in (nome di paese) si impegnano in atti di corruzione in questo paese? Le risposte sono state fornite su una scala a 5 punti in cui 1 corrisponde a "mai" e 5 a "sempre". Questo è stato poi convertito in un sistema di scala a 10 punti, dove 10 corrisponde a "mai" e 0 a "sempre". Il punteggio di Bribe Payers Index di un paese è una media dei punteggi dati da tutti gli intervistati che hanno valutato tale paese. Il punteggio medio, calcolato con una cifra decimale, è stato quindi utilizzato per generare una classifica di tutti i 28 paesi. La deviazione standard è calcolata per indicare il grado di accordo tra i rispondenti che hanno segnato un paese. Più piccola è la deviazione standard, più il consenso è vicino.

Utilizzando la deviazione standard, è stato calcolato un intervallo di confidenza del 90%. Questo mostra l'intervallo entro il quale il valore più accurato del punteggio dell'indice di bustarelle è più probabile che diminuisca. Più ristretto è l'intervallo di confidenza, più preciso è il punteggio.

Il Global Corruption Barometer (GCB) è invece frutto di un sondaggio che si rivolge direttamente ai cittadini di circa 100 Paesi per misurare la percezione che essi hanno della diffusione della corruzione in determinati settori quali la politica, il sistema giudiziario, il settore privato, i media, le istituzioni religiose.58

58 _{Per l’elaborazione del GCB del 2013 sono state effettuate interviste complessivamente a}

114.000 cittadini in 107 paesi. Il sondaggio per l’Italia è stata condotta dalla Doxa con la tecnica del face to face su un campione di 1010 intervistati, ed il risultato ottenuto è che i cittadini italiani ritengono i partiti politici, il parlamento, il governo le istituzione più corrotte, mentre le forze dell’ordine sono considerate l’organo più virtuoso.

1. La “corruzione”: lineamenti introduttivi

La più ampia indagine al mondo che chiede ai cittadini la loro diretta esperienza personale di corruzione nelle loro vite quotidiane, la loro percezione delle sfide della corruzione nei loro paesi e la loro volontà di agire contro la corruzione.

Da tale sondaggio è emerso che in tutto il mondo quasi 1 cittadino su 4 ha dichiarato di aver pagato una tangente per l'accesso ai servizi pubblici negli ultimi 12 mesi da quando è stata fatta la domanda. Quindi non è così sorprendente che la maggioranza delle persone in tutto il mondo non pensi che i governi stiano facendo bene a combattere la corruzione. Solo il 30% pensa che il governo stia agendo bene.

Fig. 1 - Global Corruption Barometer (GCB); Fonte - Transparency International Italia

La buona notizia è che oltre la metà delle persone in tutto il mondo - e in particolare i giovani - concordano sul fatto che i cittadini potrebbero fare la differenza. Il 58% delle persone di 24 anni ha detto di sentirsi in grado di fare la differenza. Anche il 50% di coloro che hanno 55 anni sono d'accordo.

I risultati coprono 119 paesi, territori e regioni in tutto il mondo. Si basa su interviste con 162.136 in età adulta da marzo 2014 a gennaio 2017.59

Trasparency International crede che l'esperienza delle persone e le

percezioni della corruzione siano fondamentali per comprendere i rischi di

59 _{https://www.transparency.org/news/feature/global_corruption_barometer_citizens_voices_fro}

1. La “corruzione”: lineamenti introduttivi

corruzione e questo sondaggio dimostra chiaramente che la corruzione è un evento molto comune in tutto il mondo. Con gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile delle Nazioni Unite che richiedono ai governi di ridurre la corruzione in tutte le sue forme entro il 2030, i risultati del sondaggio possono essere utilizzati per mostrare ai governi fino a che punto possono agire fino a che questi obiettivi vengano realizzati.

Il World Business Environment Survey (WBES) rappresenta il risultato di un’indagine realizzata dalla Banca Mondiale per valutare, in più di 80 Paesi, il contesto in cui le imprese si trovano ad operare e, quindi, il grado di corruzione, la capacità degli Stati di sostenere le attività produttive, il livello di efficienza dei mercati, la trasparenza, le norme che regolano il commercio internazionale, il livello delle infrastrutture.60

Il Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS) colleziona micro-dati a livello di imprese private su una serie di aspetti quali le relazioni con le istituzioni, il contesto imprenditoriale, i meccanismi di finanziamento, le infrastrutture, l’innovazione e la corruzione per un campione di circa 11.000 imprese in 29 Paesi ECA.61

Questa iniziativa è intrapresa per misurare la qualità della governance dei Paesi dell’Europa e dell’Asia centrale dal punto di vista del settore privato.

I Worldwide Governance Indicators (WGI) misurano la qualità complessiva della governance attraverso varie dimensioni quali l’accountability, la stabilità politica e l’assenza di violenza/terrorismo, l’efficienza della pubblica amministrazione, la qualità della regolamentazione, la tutela dello stato di diritto

60 _{Il sondaggio è stato effettuato tra la fine del 2008 e l’inizio del 2009 su un campione}

complessivo di 10.032 imprese attraverso una serie di interviste ai manager di almeno 100 imprese per ogni paese, e da tale sondaggio è emerso che il 70% dei manager delle imprese che operano nei mercati asiatici, dell’Africa settentrionale e del Medioriente, il 60% di quelli che operano in America Latina e il 50% di quelli che operano nei Paesi dell’Europa dell’Est considerano le pratiche della corruzione come il maggior impedimento allo svolgimento delle attività imprenditoriali.

61 _{European Court of Auditors è l’istituzione dell’Unione europea preposta all’esame dei conti di}

tutte le entrate e le uscite dell’UE e degli organi che ne fanno parte, per accertarne la sana gestione finanziaria.

1. La “corruzione”: lineamenti introduttivi

e la capacità di controllo della corruzione, la quale viene specificatamente misurata con il Corruption Control Index (CCI).62

Questa analisi svolta a livello macro attraverso i WGI viene poi integrata dalle Governance and Anti-Corruption Country Surveys della Banca Mondiale allo scopo di processare informazioni a livello micro o sub-nazionale attraverso sondaggi ai cittadini, agli imprenditori e ai funzionari pubblici sempre in tema di

governance. Con riferimento al problema della corruzione, il metodo di queste surveys, condotte a livello locale con la supervisione della Banca Mondiale,

consente di identificare le varie forme di corruzione per capire quale è l’entità e la fonte prevalente del problema, individuare le istituzioni in cui il fenomeno si manifesta più frequentemente, valutare i costi della corruzione, prospettare misure concrete di riduzione di questi costi attraverso riforme finalizzate. I questionari somministrati differiscono tra paesi e nei destinatari. Con riferimento a questi ultimi, generalmente i questionari sono indirizzati ai cittadini, alle imprese, ai funzionari pubblici e, in alcuni paesi, alle organizzazioni non- governative.63

Gli indicatori soggettivi hanno il pregio di rilevare molti aspetti riguardanti la corruzione, creando una maggiore consapevolezza nell’opinione pubblica e nei governi in merito a questo fenomeno e favorendo così processi di riforma volti a rafforzare l’integrità delle istituzioni pubbliche e sollecitare la introduzione di misure anti-corruzione. Non mancano, tuttavia, critiche a questi indicatori in termini di accuratezza, coerenza e possibilità effettiva di dare contenuto ai dati ottenuti; questo anche a causa delle difficoltà di definizione del fenomeno e della sua percezione che può variare da un Paese all’altro e da un anno all’altro. In particolare, i maggiori limiti di queste indagini soggettive sono che le percezioni

62 _{A partire dal 1996, la Banca Mondiale elabora i WGI combinando le percezioni individuali}

relative alla governance di un gran numero di imprese, cittadini, ed esperti nei paesi sviluppati e in via di sviluppo; vengono utilizzate centinaia di variabili e più di 30 fonti di dati diverse (istituti di sondaggi, comitati di esperti, organizzazioni non governative e internazionali) in oltre 210 paesi e da oltre 25 differenti organizzazioni in tutto il mondo.

63 _{Per approfondire sugli indicatori soggettivi si veda N. Fiorino – E. Galli, La corruzione in}

Italia; AUTORITA’ NAZIONALE ANTICORRUZIONE E PER LA VALUTAZIONE E LA

TRASPARENZA DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE (A.N.AC.), Corruzione sommersa e

1. La “corruzione”: lineamenti introduttivi

possono cambiare rapidamente senza alcun fondamento oggettivo e senza che il livello reale di corruzione sia effettivamente cambiato, le percezioni possono essere condizionate da impostazioni culturali e concezioni diverse sul modo di intendere la corruzione, le risposte degli intervistati possono essere influenzate dalla qualità e dalla coerenza nella formulazione delle domande, gli intervistati possono non avere le conoscenze necessarie per poter esprimere una giudizio obiettivo o possono appositamente sottostimare o sovrastimare il fenomeno per tornaconti personali.64

In alternativa agli indicatori soggettivi appena illustrati, esistono una serie di altre misure della diffusione della corruzione di natura oggettiva le quali prendono il nome di indicatori oggettivi.

Alcune di queste misure oggettive sono state elaborate utilizzando il metodo delle surveys, ma limitando le domande ad esperienze dirette e reali, piuttosto che a idee e opinioni degli intervistati, in modo da eliminare i pregiudizi attitudinali del campione intervistato.65

Un’altra modalità oggettiva di misurazione indiretta della corruzione consiste nell’uso di proxy, ovvero di indicatori di mercato o statistici collegati in qualche misura al fenomeno della corruzione, come i prezzi degli input acquistati dalla pubblica amministrazione o le discrepanze esistenti fra fonti di dati amministrativi diversi.66 _{Il limite di questa modalità di misurazione della}

corruzione è che le discrepanze nei dati amministrativi di fonti diverse possono non dipendere dalla corruzione, ma derivare dalla mancanza di coerenza, di omogeneità e di qualità della contabilità dei diversi livelli di governo o da altre forme di inefficienza burocratica.

64 _{Cfr. F. Monteduro – S. Brunelli – A. Buratti, La corruzione. Definizione, misurazione ed}

impatti economici.

65 _{Si considerino, a titolo esemplificativo, il lavoro di Seligson, che utilizza le risposte ai}

sondaggi si esperienze reali di corruzione in 4 Paesi sudamericani, e quello di Clarke e Xu che elabora le risposte a interviste a manager di 21 Paesi dell’Europa dell’Est e dell’Asia centrale relative al pagamento effettivo di tangenti.

66 _{Per un approfondimento critico di questi metodi, si veda, in particolare, Olken e Pande (2011)}

1. La “corruzione”: lineamenti introduttivi

Nell’ambito di questo tipo di indicatori oggettivi, di grande interesse è la ricerca sviluppata da Golden e Picci con riferimento alla differenza esistente tra le Regioni italiane nella capacità di trasformare le proprie risorse finanziarie in dotazioni infrastrutturali compiute. In particolare, gli autori utilizzano e comparano due misure alternative del capitale pubblico: la prima, basata sui dati dell’ISTAT, consiste nello stock di spesa pubblica in conto capitale erogata per dotare le Regioni di infrastrutture; la seconda, elaborata da ECOTER,67 _consiste

in un inventario delle infrastrutture effettivamente esistenti a livello provinciale e regionale. Fatte salve le differenze geografiche strutturali, la preesistente disparità di efficienza nel settore delle costruzioni privato e pubblico, la diversità dei costi delle materie prime, del lavoro e del trasporto delle attrezzature pesanti, il rapporto tra le due misure di stock di capitale rappresenterebbe un indicatore di corruzione. In altri termini, secondo questa ricerca, la differenza tra quanto è stato speso e quanto è stato realizzato rileverebbe l’esistenza di fenomeni di

rentseeking, di frodi e malversazioni e quindi, per estensione, il grado di

corruzione presente nelle Province e Regioni italiane.68

Anche questo indicatore, tuttavia, presenta dei limiti poiché non è in grado di distinguere analiticamente tra inefficienza e corruzione, e quindi necessita del supporto di ulteriori informazioni provenienti da cronache giornalistiche e ricostruzioni delle investigazioni giudiziarie degli anni novanta.

L’ultima modalità oggettiva va a misurare la corruzione utilizzando il numero di denunce e/o condanne per i reati di corruzione commessi da pubblici ufficiali così come identificati dall’ordinamento giuridico.69

67 _{http://cor.europa.eu/de/activities/arlem/Pages/ecoter.aspx}

68 _{Dall’analisi di Golden e Picci è emerso che le Regioni meridionali hanno ricevuto un}

ammontare di risorse finanziarie che solo in parte si è trasformato in infrastrutture compiute laddove lo stock di capitale monetario da loro impiegato è in media più elevato che nelle Regioni settentrionali. La Calabria, ad esempio, presenta poco più della metà dello stock delle infrastrutture rispetto alla media nazionale e la Campania solo il 36%, mentre l’Emilia-Romagna dispone del 40% in più rispetto alla media.

69 _{Per l’Italia i dati relativi ai reati contro la pubblica amministrazione commessi dai pubblici}

ufficiali o dagli incaricati di pubblico servizio e per i quali l’autorità giudiziaria ha iniziato l’azione penale sono raccolti dall’Istat negli annuari delle statistiche giudiziarie penali.

1. La “corruzione”: lineamenti introduttivi

Questo tipo di misurazione oggettiva della diffusione della corruzione può essere utile per cogliere l’evoluzione dei reati di corruzione nel tempo in un determinato territorio, ma presenta il limite che i reati di corruzione che arrivano alla conoscenza dell’autorità giudiziaria rappresentano solo una piccola parte del fenomeno, la cosiddetta “corruzione emersa”, ed in quanto reati vengono conosciuti da essa solo dopo che sono stati commessi, rendendo così inutile la misurazione ai fini della prevenzione del fenomeno; inoltre i dati che ne risultano sono condizionati dal livello di efficienza del sistema giudiziario e dal tasso di fiducia nutrita nello stesso. Osservare, ad esempio, che in un’area del Paese si registra in media un numero di condanne per reati di corruzione sensibilmente inferiore a quanto avviene in altre zone potrebbe essere il segnale di un grado di efficienza del potere giudiziario minore o piuttosto di una scarsa propensione alla denuncia in quella particolare area. Come se non bastasse, le statistiche giudiziarie sono difficilmente comparabili a livello internazionale, visto che le regole giuridiche ed i sistemi giudiziari dei vari Paesi sono molto diversi tra loro.70

Le statistiche giudiziarie si rivelano, quindi, difficilmente interpretabili in termini di incidenza reale del fenomeno e di efficienza dell’autorità giudiziaria nel combatterlo. Come affermato dalla Commissione per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione “Non vi è dubbio, invero, che come un aumento

del numero delle condanne può non dipendere dal mero aumento del livello di corruzione, ma da un miglioramento dell’efficienza del sistema giudiziario, una riduzione del numero delle denunce, può al tempo stesso, essere determinata da