INDICE
CAPITOLO I: CONCETTI GENERALI E NOZIONE
DI VINCOLO CIMITERIALE
Nozione di vincolo cimiteriale...5
Breve ricostruzione storica delle ragioni genetiche del vincolo cimiteriale e normativa susseguitasi...5
Reconductio ad unum della normativa sul vincolo cimiteriale, tenuto conto del Disegno di Legge Sirchia e del Disegno di Legge Tomassini...7
Vincoli espropriativi e vincoli conformativi...18
Rapporti tra localizzazione e zonizzazione e vincoli conformativi ed espropriativi...22
Piano Regolatore cimiteriale ...23
Nozione di vincolo cimiteriale...24
Criteri di determinazione del vincolo cimiteriale...25
Caratteristiche del vincolo cimiteriale...26
CAPITOLO II: VINCOLO CIMITERIALE TRA INEDIFICABILITA’ ASSOLUTA EX LEGE E DEROGHE Inedifcabilità assoluta ex art. 338 co 1 R.D. 1265/1934...28
Deroghe all'inedifcabilità assoluta ...31
a) Deroga al vincolo cimiteriale per ampliamento del cimitero...32
b) Deroga al vincolo cimiteriale per edifcazione di opera nuova ...36 c) Deroga al vincolo cimiteriale per modifche al limite minimo della distanza di rispetto in base al numero degli abitanti su
base comunale...40
d) Deroga al vincolo cimiteriale per edifcazione di impianti di telefonia mobile...42
Valutazione economica e sfruttamento economico del fondo gravato dal vincolo cimiteriale...44
Divieto di edifcare nella fascia di rispetto cimiteriale di par-cheggi interrato...45
Disamina delle nuove tecnologie d'edifcazione cimiteriale e re-lativa possibilità di inoperatività del vincolo cimiteriale per mancanza de presupposti giustifcatori...47
Cremazione: possibile deroga dei vincoli cimiteriali alla luce dell'evoluzione sociale ed economica degli ultimi anni...56
CAPITOLO III: INQUADRAMENTO E SUPERA-MENTO DEL VINCOLO CIMITERIALE, NOZIO-NE E CARATTERISTICHE DEL CIMITE-RO...59
Ratio dei vincoli cimiteriali: in particolare le ragioni igienico-sa-nitarie...62
Evoluzione quantitativa della distanza per il rispetto del vinco-lo cimiteriale dall'editto di Saint-Cvinco-loud alla Legge sanitaria 1265 del 1934...65
Critica alla distanza metrica dei duecento metri per i percolati cadaverici e le nuove tecnologie di sepoltura che riducono al minimo gli sversamenti...72
APPENDICE...79
BIBLIOGRAFIA...93
“Pur nuova legge impone oggi i sepolcri fuor de' guardi pietosi e il nome a'morti contende”
CAPITOLO I
CONCETTI GENERALI E NOZIONE DI VINCOLO CIMITERIALE
NOZIONE DI VINCOLO CIMITERIALE.
Il fondamento del vincolo cimiteriale deve rinvenirsi in ragioni di ordine igienico-sanitario, di sacralità dei luoghi destinati a sepoltura, nonché in esigenze di mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale1.
BREVE RICOSTRUZIONE STORICA DELLE RAGIONI GENETICHE DEL VINCOLO CIMITERIALE E NORMATIVA SUSSEGUITASI. Le ragioni che hanno comportato il sorgere dei vincoli cimiteriali, come vincoli di indisponibilità dei fondi limitrof a quelli destinati a zona cimiteriale, sono da rinvenirsi innanzitutto in ragioni igienico-sanitarie.
A partire dal diciottesimo secolo infatti, l’inumazione delle salme impose una disciplina severa relativa al trasferimento dei cimiteri in siti extraurbani, contornati da mura perimetrali ed estesi fondi limitrof alberati.
1Cass. Civ, sez I, 23 giugno 2004, n. 11669; Consi. St, sez. II, 7 marzo 1990,
parere n. 1109; Consi St, sez IV, 11 ottobre 2006, n 6064; Consi. St, sez. V, 2 aprile 1991, n. 379; Consi St 29 marzo 2006, n. 1593; Consi St 14 settembre 2010, n. 6671.
Ex multis Consi St 3 maggio 2007, n 1933, Edilizia ed urbanistica - Vincolo
cimiteriale Art. 338, t.u. n. 1265 del 1934 Area di rispetto di 200 metri -Vincolo assoluto di inedifcabilità. “In materia di vincolo cimiteriale, la salvaguardia dell'area di rispetto cimiteriale di 200 metri prevista dall'art. 338, t.u. 27 luglio 1934 n. 1265 si pone alla stregua di un vincolo assoluto di inedifcabilità che non consente in alcun modo l'allocazione sia di edifci, che di opere incompatibili col vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che tale fascia di rispetto intende tutelare e che possono enuclearsi nelle esigenze di natura igienico sanitaria, nella salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati all'inumazione e alla sepoltura, nel mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta cimiteriale”. In Riv. giur. edilizia 2007, 6, I, 1692.
Fu pertanto adottato a Parigi il Decreto del Parlamento di Parigi del 20 maggio 1765, poi a Tolosa analogo decreto parlamentare del 1744, seguirono inoltre il provvedimento del Duca di Modena Francesco d’Este del 17742, la Dichiarazione regia francese del 10 marzo 1776, l’editto imperiale di Giuseppe II del 26 giugno 17863, il decreto del Re di Svezia Gustavo III nel 1783, l’editto napoleonico di Saint-Cloud nel 18044, esteso al Regno d’Italia con l’editto Della Polizia Medica del 1806.
Attualmente, la materia del vincolo cimiteriale è disciplinata dall’art 338 co 1 R.D. 1265/1934, tale Regio Decreto, cd Testo Unico Sanitario, nel suo dettato originario, al Titolo V, dedicato alla Polizia Mortuaria, disciplina, ex art 338, la distanza del cimitero dai centri abitati, riportando sub articolo, che tale articolo è l’articolo unico della L. 11 giugno 1922, n. 880, pubblicato in Gazzetta Uffciale del 7 luglio 1934 n. 159.
Tale norma, modifcava le norme relative alla zona di rispetto cimiteriale contenute nell’art 196 Testo Unico Leggi Sanitarie approvato con R.D. 1 agosto 1907 n. 636, provvedimento legislativo che eliminò un grave ostacolo allo sviluppo di molti
2 Tale riforma illuministica delle sepolture di Francesco III d’Este fu
promossa anche con “Il saggio intorno al luogo del seppellire” di Scipione Piattoli.
3 Tale editto proibiva di seppellire attorno e dentro le chiese.
4 Con l’editto di Saint-Cloud si imponeva di individuare siti extra urbani,
ubicati su colline ventilate, circondati da ftte alberature.
Contro l’editto di Saint Cloud si scagliarono Ippolito Pindemonte con I
cimiteri ed Ugo Foscolo con Dei sepolcri. Il Foscolo in questo carme esprime
l’importanza dei cimiteri, come centri di valore civile, baluardi degli affetti familiari e della “corrispondenza di amorosi sensi”, ove infatti, nonostante le tesi materialistiche sulla morte come “nulla eterno”, la sopravvivenza nel ricordo dopo la morte è garantita dalla tomba: “sol chi non lascia eredità d’affetti poca gioia ha dell’urna”.
centri abitati5.
RECONDUCTIO AD UNUM DELLA NORMATIVA
SUL VINCOLO CIMITERIALE, TENUTO CONTO DEL DISEGNO DI LEGGE SIRCHIA E DEL DISEGNO DI LEGGE TOMASSINI.
L’art. 338 co 1 R.D. 1265/19346, come modifcato dall’art 28 L. 166/2002 e richiamato ex art. art 57 DPR 285/19907, disciplina, senza nomenclare, il vincolo cimiteriale, prevedendo espressamente8, che è vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifci entro il raggio di duecento metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale”.
A nomenclare espressamente il vincolo cimiteriale è stato invece, di recente, l’art 3 co 1 Disegno di
Legge Tomassini, 29 aprile 2008, n. 56 9, il quale ha
5 G. MARRA, Bollettino Amministrativo della Provincia di Salerno, anno
IX-1922, Salerno Premiato Stabilimento Tipografco Cav. A. Volpe e fgli, cit. p. 210.
6 R.D. 1265/1934, Testo Unico delle Leggi Sanitarie (cd. T.U.L.S); sentenza
Consiglio di Stato n. 3410/2014 e n. 3667/2015.
7 Cd Nuovo Regolamento di Polizia Mortuaria, che defnisce la zona limitrofa
al cimitero come ‘zona di rispetto’.
8 Enciclopedia del Diritto, voce “cimitero”, secondo il quale “è istituita tutto
intorno ai cimiteri una zona di rispetto per cui essi devono essere costruiti a non meno di duecento metri dal centro abitato , sono vietati altresì nel raggio dei duecento metri l'edifcazione di nuovi edifci e l'ampliamento di quelli preesistenti”.
9Art 3 Disegno di Legge 56 del 29 aprile 2008:
(Sostituzione dell’articolo 338 del testo unico delle leggi sanitarie)
L’articolo 338 del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, e successive modifcazioni, e` sostituito dal seguente:«Art. 338. – 1. I cimiteri sono collocati alla distanza di almeno duecento metri dal centro abitato. E` vietato costruire o ampliare intorno ai cimiteri nuovi edifci entro il raggio di duecento metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto. Nell’adozione di nuovi strumenti urbanistici questi riportano obbligatoriamente il vincolo di rispetto cimiteriale
2. Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano ai cimiteri militari di guerra quando sono trascorsi dieci anni dal seppellimento dell’ultima salma.
Il contravventore alle disposizioni di cui al comma 1 e` punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di 20.000 euro a un massimo di 60.000 euro ed e` tenuto inoltre, a sue spese, a demolire l’edifcio o la parte di nuova costruzione, salvi i provvedimenti di uffcio
ripreso i limiti spaziali dei duecento metri dal centro abitato, come già espressamente previsto ex art. 338 TUS e ampliando la descrizione di tale articolo, con la specifcazione prevista dal nuovo testo della L. 166/2002, che prevede l’istituzione della fascia di rispetto calcolata nel raggio di duecento metri dal perimetro cimiteriale e non più
del comune in caso di inadempienza.
4. In deroga a quanto previsto al comma 1, in relazione al diverso impatto igienico-sanitario, il consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri, l’ampliamento di quelli già esistenti o la costruzione di crematori a una distanza inferiore a duecento metri dal centro abitato, purché ́ non oltre i seguenti limiti:
a) per sepolture di sole urne cinerarie o cassette di resti ossei: 25 metri dal limite del perimetro cimiteriale nella zona interessata;
b) per sepolture destinate a tumulazione di feretri: 50 metri dal limite del manufatto;
Atti parlamentari – 8 – Senato della Repubblica – N. 56 XVI LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
c) per la realizzazione di campi per l’inumazione di feretri: 100 metri dal limite del campo di inumazione;
per la realizzazione di crematori fssi o per l’installazione temporanea di crematori mobili: duecento metri dal punto di emissione degli effuenti gassosi in atmosfera
5. Per quanto stabilito dalle lettere a) e b) del comma 4, la deroga e` altresì consentita senza il ricorso al parere preventivo della competente azienda sanitaria locale se le zone di rispetto cimiteriale sono fssate in misura superiore al doppio dei minimi ivi stabiliti; per le lettere c) e d) del citato comma 4, con motivate valutazioni di carattere sanitario da parte della competente azienda sanitaria locale, i limiti minimi in deroga ivi stabiliti possono essere dimezzati. Restano salve le situazioni di fatto delle perimetrazioni cimiteriali, delle costruzioni cimiteriali e delle installazioni crematorie, esistenti alla data di entrata in vigore delle presenti disposizioni, dovute a distanze cimiteriali inferiori ai limiti minimi stabiliti dal medesimo comma 4.
6. In deroga a quanto previsto al comma 1, il consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto cimiteriale, autorizzando l’amplia- mento di edifci preesistenti o la costruzione di nuovi edifci per dare esecuzione ad un’o- pera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché la zona di rispetto, determinata ai sensi del medesimo comma 1, non venga a ridursi al di sotto dei 50 metri e non vi ostino ragioni igienico-sanitarie o di future espansioni previste dal piano cimiteriale. All’interno della zona di rispetto, per gli edifci esistenti sono consentiti interventi di recupero ovvero interventi funzionali al loro utilizzo, escluso l’ampliamento. Non sono consentiti cambi di destinazione d’uso che comportano rifessi in termini di notevole au- mento della presenza di persone o aumento di rumore oltre i limiti stabiliti dall’apposito piano comunale.
Atti parlamentari – 9 – Senato della Repubblica – N. 56 XVI LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI – DOCUMENTI
dal centro abitato.
Precedente alla proposta Tomassini, ma, signifcativo in ambito di vincolo cimiteriale è il disegno di legge n. 4144 del 7 Luglio 2003 presentato dal Ministro della salute Sirchia10,
Disciplina delle attività nel settore funerario, il quale ha
il pregio di proporre una diversifcazione della
8. La costruzione e l’uso di cappelle private e familiari fuori dai cimiteri, per accogliere cadaveri, ossa, esiti di fenomeni cadaverici trasformativi-conservativi o ceneri, sono consentiti quando le cappelle sono at- torniate per un raggio di almeno 25 metri da una zona di rispetto di fondi di proprietà dei soggetti interessati al loro uso.
9. La zona di rispetto di cui al comma 8 e` gravata da vincolo di inedifcabilità e di inalienabilità separatamente dalle cappelle.
10. Previa approvazione del relativo pro- getto, la costruzione delle cappelle di cui al comma 8 e` autorizzata dal comune competente, sentita l’azienda sanitaria locale competente per i profli attinenti l’igiene e la sanità pubblica.
11. In deroga a quanto previsto ai commi 1 e 4, il consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi edifci o il cambio di destinazione d’uso di edifci preesistenti situati all’interno dei centri abitati da destinare alla collocazione di urne cinerarie.
12. E` riservata alle regioni e ai comuni, nell’ambito delle rispettive competenze, la facoltà di fssare limiti o distanze superiori rispetto a quelli indicati dal presente articolo.
13. Al fne dell’acquisizione dei pareri della competente azienda sanitaria locale, previsti dal presente articolo, decorsi inutilmente due mesi dalla data della richiesta, i pareri si ritengono espressi favorevolmente.
10 DISEGNO DI LEGGE SIRCHIA
Articolo 1
(Oggetto e attribuzioni) :La presente legge determina i princìpi fondamentali
in materia funeraria, intesi come il complesso di servizi e di funzioni in ambito funebre, cimiteriale e di polizia mortuaria.I princìpi fondamentali cui deve ispirarsi la specifca disciplina in materia funeraria sono:
uniformità del trattamento del cadavere, delle ceneri cremate e delle ossa umane sul territorio nazionale, a garanzia dei diritti essenziali della popolazione e della uniforme tutela delle condizioni igienico-sanitarie; uniformità del trattamento amministrativo dei dati concernenti i cadaveri, delle ceneri e delle ossa umane, la cui competenza permane allo stato civile; salvaguardia e tutela, nell’attuazione dei princìpi di cui alle lettere a) e b), dei diversi usi funerari propri di ogni comunità territoriale;
alle pari opportunità tra operatori nella gestione dei servizi attinenti alla materia funeraria corrispondono un’adeguata tutela e una corretta informazione della persona che si avvicina a tali servizi;
garantire il rispetto della dignità di ogni persona e il diritto di ognuno di poter liberamente scegliere la forma di sepoltura o la cremazione.
L’ordine e la vigilanza sulle attività in materia funeraria spettano al sindaco del comune nel cui territorio si svolge tale attività. Il sindaco, nello svolgimento di tali funzioni, si avvale, per i profli igienico-sanitari, dell’azienda sanitaria locale territorialmente competente e per la polizia mortuaria del personale comunale espressamente incaricato.
consistenza del vincolo cimiteriale.
Con tale disegno di legge, infatti, si intendeva innovare, in maniera organica, l’intero titolo VI del T.U.S., ed in particolare gli aspetti igienico sanitari nel settore funerario.
L’art 3 del Disegno di Legge Sirchia proponeva la sostituzione dell’intero articolo del T.U.S., che
Le disposizioni della presente legge si applicano, in quanto compatibili con i rispettivi statuti, anche alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano.
Articolo 2
(Sostituzione dell’articolo 337 del testo unico delle leggi sanitarie):L’articolo 337
del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, è sostituito dal seguente:
essere realizzati dai comuni, anche secondo le forme associative loro consentite o, limitatamente ai crematori, da enti morali senza fni di lucro che hanno tra i propri scopi il servizio della cremazione;
essere gestiti dagli enti locali, anche in forma associativa, nelle forme consentite dall’articolo 113-bis del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, attraverso soggetti affdatari pubblici, privati o misti.
«Art. 337. - 1. Le regioni, di intesa con gli enti locali interessati, predispongono piani regionali per individuare, in ambiti territoriali ottimali, i cimiteri e i crematori. Ad esclusione dei crematori mobili, quelli fssi sono realizzati dentro il cimitero. 2. Gli ambiti territoriali ottimali, di cui al comma 1, defniti in base al reale fabbisogno di sepolture e di cremazioni, tengono conto dei cimiteri e dei crematori già esistenti. In attuazione del piano regionale o della provincia autonoma, i comuni interessati adeguano il loro piano cimiteriale, quale necessario strumento della pianifcazione locale. 3. I cimiteri ed i crematori fssi possono: 4. I soggetti affdatari, pubblici o privati, che intendono gestire un cimitero o un crematorio, comprovano il possesso di idonee garanzie sulla propria solidità economica e fnanziaria e si obbligano alla sottoscrizione di garanzia a favore del comune competente per territorio, nei modi stabiliti dall’articolo 1 della legge 10 giugno 1982, n. 348, e successive modifcazioni. 5. Il comune territorialmente competente, in caso di liquidazione o di fallimento dell’affdatario, subentra nella gestione del cimitero utilizzando le garanzie fnanziarie di cui al comma 4, compiendo tutti gli ulteriori atti opportuni.
6. Le regioni e le province autonome procedono alla approvazione dei piani, rispettivamente, regionali o provinciali, entro cinque anni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione.
7. Sotto il proflo igienico-sanitario i cimiteri sono posti sotto la sorveglianza dell’autorità sanitaria individuata dalle regioni o dalle province autonome. 8. La gestione dei servizi cimiteriali istituzionali è incompatibile con l’attività di onoranze funebri e con l’attività commerciale marmorea e lapidea sia interna che esterna al cimitero».
Articolo 3
(Sostituzione dell’articolo 338 del testo unico delle leggi sanitarie): L’articolo 338
del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, e successive modifcazioni, è sostituito dal seguente:
prevede la collocazione dei cimiteri ad almeno duecento metri dal centro abitato, con una norma che prevedeva invece distanze diverse a seconda della tipologia di sepoltura, indicando per le sepolture di sole urne cinerarie o cassette di resti ossei, un vincolo cimiteriale di venticinque metri dal perimetro del cimitero, per le tumulazione di
limite del perimetro cimiteriale nella zona interessata;
per sepolture destinate a tumulazione di feretri: 50 metri dal limite del manufatto;
per la realizzazione di campi per la inumazione di feretri: 100 metri dal limite del campo di inumazione;
per la realizzazione di crematori fssi o per la installazione temporanea di crematori mobili: 200 metri dal punto di emissione degli effuenti gassosi in atmosfera.
«Art. 338. - 1. I cimiteri sono collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. E’ vietato costruire o ampliare intorno ai cimiteri nuovi edifci entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto. Nell’adozione di nuovi strumenti urbanistici questi riportano obbligatoriamente il vincolo di rispetto cimiteriale.
2. Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano ai cimiteri militari di guerra quando siano trascorsi dieci anni dal seppellimento dell’ultima salma.
3. Il contravventore delle disposizioni di cui al comma 1 è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di 20.000 euro a un massimo di 60.000 euro ed è tenuto inoltre, a sue spese, a demolire l’edifcio o la parte di nuova costruzione, salvi i provvedimenti di uffcio del comune in caso di inadempienza.
4. In deroga a quanto previsto al comma 1, in relazione al diverso impatto igienico-sanitario, il consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri, l’ampliamento di quelli già esistenti o la costruzione di crematori a una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato, nei seguenti limiti. 5. Per quanto stabilito dalle lettere a) e b) del comma 4, la deroga è altresì consentita senza il ricorso al parere preventivo della competente azienda sanitaria locale se le zone di rispetto cimiteriale sono fssate in misura superiore al doppio dei minimi ivi stabiliti; per le lettere c) e d) del citato comma 4, con motivate valutazioni di carattere sanitario da parte della competente azienda sanitaria locale, i limiti minimi in deroga ivi stabiliti possono essere dimezzati. Restano salve le situazioni di fatto delle perimetrazioni cimiteriali, delle costruzioni cimiteriali e delle installazioni crematorie, esistenti alla data di entrata in vigore delle presenti disposizioni, dovute a distanze cimiteriali inferiori ai limiti minimi stabiliti dal medesimo comma 4. 6. In deroga a quanto previsto al comma 1, il consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto cimiteriale, autorizzando l’ampliamento di edifci preesistenti o la costruzione di nuovi edifci per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché la zona di rispetto, determinata ai sensi del medesimo comma 1, non venga a ridursi al di sotto
feretri un fascia di rispetto di cinquanta metri dal limite del manufatto, per i campi destinati all’inumazione di feretri il vincolo cimiteriale doveva consistere in cento metri dal limite del campo di inumazione, infne, solo per la realizzazione di crematori fssi o la installazione temporanea di crematori mobili il vincolo
dei 50 metri e non vi ostino ragioni igienico-sanitarie o di future espansioni previste dal piano cimiteriale. 7. All’interno della zona di rispetto, per gli edifci esistenti sono consentiti interventi di recupero ovvero interventi funzionali al loro utilizzo, escluso l’ampliamento. Non sono altresì consentiti cambi di destinazione d’uso che comportano rifessi in termini di notevole aumento della presenza di persone o aumento di rumore oltre i limiti stabiliti dall’ apposito piano comunale. 8. La costruzione e l’uso di cappelle private familiari fuori dai cimiteri, per accogliere cadaveri, ossa, esiti di fenomeni cadaverici trasformativi-conservativi o ceneri, sono consentiti quando le cappelle sono attorniate per un raggio di almeno 25 metri da una zona di rispetto di fondi di proprietà delle famiglie interessate al loro uso. 9. La zona di rispetto è gravata da vincolo di inedifcabilità e di inalienabilità separatamente dalle cappelle. 10. Previa approvazione del relativo progetto, la costruzione delle cappelle di cui al comma 8 è autorizzata dal comune competente, sentita l’azienda sanitaria locale competente per i profli attinenti l’igiene e la sanità pubblica. 11. È riservata alle regioni, alle province autonome e ai comuni, nell’ambito delle rispettive competenze, la facoltà di fssare limiti o distanze superiori rispetto a quelli indicati dal presente articolo».
Articolo 4
(Sostituzione dell’articolo 339 del testo unico delle leggi sanitarie): L’articolo 339
del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, è sostituito dal seguente:
«Art. 339. - 1. Costituisce trasporto di cadavere il trasferimento della salma dal luogo di decesso all’obitorio, ai locali del servizio mortuario sanitario, ai servizi per il commiato, al luogo di onoranze, al cimitero o al crematorio, o dall’uno all’altro di questi luoghi, mediante l’utilizzo di mezzi idonei al tipo di trasferimento e del personale necessario, secondo le normative vigenti in materia di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, previa identifcazione della salma. E’ escluso dalla nozione di trasporto di cadavere il trasferimento interno al luogo di decesso quando questo è in una struttura sanitaria. Tale trasferimento viene svolto unicamente da personale, incaricato dalla direzione sanitaria, che a nessun titolo può essere collegato ad un esercente l’attività funebre. Il servizio mortuario nelle strutture sanitarie di ricovero e cura, nonché il servizio obitoriale, in tutto o in parte, non possono essere dati in gestione ad operatori pubblici o privati esercenti l’attività funebre. Le gestioni del servizio mortuario e obitoriale in corso, svolte in contrasto con quanto disposto dal presente articolo, cessano alla scadenza di dodici mesi dalla data di entrata in vigore
della presente disposizione.
2. Nella nozione di trasporto di cadavere sono altresì compresi la sua raccolta e il collocamento nel feretro, il prelievo di quest’ultimo, con il relativo trasferimento e la consegna al personale incaricato della sepoltura o della cremazione. 3. Il trasporto di cadaveri, di ceneri e di ossa umane è autorizzato dall’uffciale di stato civile del comune di partenza, che ne dà
cimiteriale doveva consistere in duecento metri dal punto di emissione degli affuenti gassosi in atmosfera.
Si veda infra capitolo III dedicato a “ratio dei vincoli cimiteriali: in particolare le ragioni igienico sanitarie.”
Questi due disegni di legge sono rilevanti in
avviso all’uffciale di stato civile del luogo di destinazione o alla corrispondente autorità, se all’estero. 4. L’addetto al trasporto di un cadavere riveste le funzioni di incaricato di pubblico servizio. 5. Le autorizzazioni di cui al presente articolo sono rilasciate nel rispetto dei criteri stabiliti dalle norme di principio dello Stato vigenti in materia 6. Ai contravventori delle disposizioni di cui al presente articolo si applica la sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma da 3.000 euro a 9.000 euro».
Articolo 5
(Sostituzione dell’articolo 340 del testo unico delle leggi sanitarie): L’articolo 340
del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, è sostituito dal seguente:
«Art. 340. - 1. È vietato seppellire un cadavere od ossa umane in luogo diverso dal cimitero. È fatta eccezione per la tumulazione di cadaveri o di ossa umane nelle cappelle private familiari non aperte al pubblico, di cui all’articolo 338, comma 8, e per le sepolture di cui all’articolo 341, comma 1. 2. Il contravventore delle disposizioni di cui al comma 1, se il fatto non costituisce reato, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 3.000 euro a 9.000 euro e sono a suo carico le spese per il trasporto al cimitero del cadavere, delle ceneri e delle ossa umane».
Articolo 6:
(Sostituzione dell’articolo 341 del testo unico delle leggi sanitarie):; L’articolo 341
del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, è sostituito dal seguente:
«Art. 341. - 1. La regione o la provincia autonoma ha facoltà di autorizzare, di volta in volta, sentito il comune territorialmente interessato, la sepoltura di cadavere, di ceneri o di ossa umane in località differenti dal cimitero, quando concorrano giustifcati motivi di speciali onoranze e la sepoltura avvenga con le garanzie stabilite dalle norme di principio in materia». Articolo 7
(Integrazione del testo unico delle leggi sanitarie): Dopo l’articolo 341 del testo
unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, come sostituito dall’articolo 6 della presente legge, è inserito il seguente: disbrigo, su mandato, delle pratiche amministrative pertinenti all’attività funebre, in qualità di agenzia d’affari di cui all’articolo 115 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773; fornitura di casse mortuarie e di altri articoli funebri, purché in occasione di un funerale; trasporto di cadavere, di ceneri e di ossa umane. «Art. 341-bis. - 1. Per attività funebre si intende un servizio che comprende e assicura in forma congiunta, secondo modalità fssate dalle regioni e alle province autonome, le seguenti prestazioni. 2. Chi, nello svolgimento di attività funebre, propone direttamente o indirettamente offerte, promesse, doni o vantaggi di qualsiasi genere, per ottenere informazioni tese a consentire il procacciamento di uno o più funerali o indicazioni per l’attribuzione di uno o più funerali, è sospeso con effetto immediato dalla
materia di fascia si rispetto cimiteriale, poiché il primo propone di nomenclare la fascia di rispetto come “vincolo cimiteriale”, mentre il secondo ancorché cronologicamente precedente, volendo creare un quadro unitario di disciplina, si può dire che proponga la diversifcazione della consistenza del vincolo cimiteriale stesso.
possibilità di ulteriore esercizio dell’attività funebre. In relazione alla gravità del fatto può essere disposta la revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività».
Articolo 8
(Modifche all’articolo 344 del testo unico delle leggi sanitarie): All’articolo 344
del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, sono apportate le seguenti modifcazioni:
al primo comma le parole: «, la polizia mortuaria» sono soppresse;
il secondo comma è sostituito dal seguente: «Ogni comune adotta un regolamento in materia funeraria riguardante le attività funebri, cimiteriali, necroscopiche e di polizia mortuaria, tenendo conto delle disposizioni di principio».
il terzo comma è sostituito dal seguente: «I contravventori alle prescrizioni dei regolamenti locali d’igiene e in materia funeraria, quando non si applichino pene stabilite nel presente testo unico o in altre leggi, sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma da 5.000 euro a 15.000 euro, secondo modalità e procedure da defnirsi nei predetti regolamenti».
Articolo 9
(Attuazione della legge 30 marzo 2001, n. 130, per la dispersione e la conservazione delle ceneri): La dispersione e la conservazione delle ceneri
sono autorizzate dall’uffciale di stato civile del comune di decesso, nel rispetto dei princìpi dell’articolo 3, comma 1, della legge 30 marzo 2001, n. 130. La volontà del defunto per la dispersione o la conservazione delle proprie ceneri è manifestata in vita in uno dei modi previsti dall’articolo 3, comma 1, lettera b), numeri 1), 2) e 4), della legge 30 marzo 2001, n. 130. La dispersione delle ceneri all’interno dei cimiteri è disciplinata dai comuni che, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, individuano le apposite aree cimiteriali.
La dispersione delle ceneri in natura, all’aperto, è libera ed è consentita nel rispetto delle seguenti condizioni:
in montagna, a distanza di oltre 200 metri da centri e da insediamenti abitativi;
in mare, ad oltre mezzo miglio dalla costa; nei laghi, ad oltre 100 metri dalla riva;
nei fumi, nei tratti liberi da manufatti e da natanti.
La dispersione all’interno di aree private aperte presuppone il consenso dei proprietari.
La dispersione delle ceneri è in ogni caso vietata nei centri abitati, come defniti dalla legislazione vigente.
La dispersione delle ceneri è eseguita dai soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d) della legge 30 marzo 2001, n. 130, oppure da personale a tale fne autorizzato dall’avente diritto.
La conservazione delle ceneri avviene mediante consegna dell’urna sigillata al familiare o ad altro avente diritto di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d),
Il vincolo di inedifcabilità ex lege previsto ex art. 338 co 1, è derogabile in ipotesi eccezionali e solo per motivi di interesse pubblico quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni, previste dall’art. 338 co 4 RD 1265/1934:
-risulti accertato dal medesimo Consiglio Comunale che, per particolari condizioni locali, non sia
della legge 30 marzo 2001, n. 130, i quali possono disporne, nel rispetto della volontà del defunto, la tumulazione, l’interramento o l’affdamento personale. L’urna viene sigillata e conservata in modo da consentire in ogni caso l’identifcazione dei dati anagrafci del defunto.
In caso di affdamento personale, l’uffciale di stato civile annota in un apposito registro le generalità dell’affdatario unico, indicato in vita dal defunto, e quelle del defunto medesimo. Se l’affdatario intende, per qualsiasi motivo, rinunciare all’affdamento dell’urna contenente le ceneri, esse vengono conferite nel cinerario comune di un cimitero, previa comunicazione all’uffciale di stato civile interessato, che ne prende nota. La violazione delle modalità di dispersione delle ceneri prescritte dal comma 8 integra la fattispecie di reato di cui all’articolo 411 del codice penale.
All’articolo 3, comma 1, della legge 30 marzo 2001, n. 130, l’alinea è sostituito dal seguente:
«Le norme vigenti concernenti la cremazione sono integrate o modifcate sulla base dei seguenti princìpi:».
All’articolo 3, comma 1, della legge 30 marzo 2001, n. 130, la lettera h) è abrogata.
Gli articoli 4, 6 e 8 della legge 30 marzo 2001, n. 130, sono abrogati. L’articolo 28 della legge 1^ agosto 2002, n. 166, è abrogato.
Articolo 10
(Trasporto funebre): Il trasporto funebre costituisce attività
libero-imprenditoriale, autorizzata dal comune nel cui territorio ha sede l’impresa, secondo norme dettate dalle regioni e dalle province autonome. Nel caso di impresa con più sedi l’autorizzazione è rilasciata dal comune ove insiste la sede legale.
L’organizzazione e l’effettuazione di trasporti funebri a pagamento in connessione con l’esercizio di attività di onoranze funebri sono riservate alle imprese in possesso delle necessarie autorizzazioni comunali all’esercizio di attività funebre.
Le imprese che intendono svolgere servizio di trasporto funebre in modo disgiunto dall’attività di onoranza funebre devono essere autorizzate al noleggio di vettura con conducente, ai sensi dell’articolo 8 della legge 15 gennaio 1992, n. 21, ed uniformarsi, per le caratteristiche dei mezzi da utilizzare, delle rimesse e del personale, a quanto previsto per l’esercente l’attività funebre.
Articolo 11
(Servizi per il commiato): previa autorizzazione comunale possono essere
istituiti e gestiti da soggetti pubblici, privati o misti esercenti l’attività funebre, in apposite sale, propri servizi per il commiato.
Presso le sale del commiato, su istanza del familiare del defunto, sono ricevute, custodite per brevi periodi ed esposte le salme di persone decedute presso abitazioni private, strutture sanitarie od ospedaliere. È compito del comune regolamentare l’attività di cui al presente articolo,
possibile provvedere altrimenti;
-l’impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classifcazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari;
secondo princìpi uniformi stabiliti con normativa statale, eventualmente integrati con normativa regionale o dalle province autonome.
I servizi per il commiato, comunque gestiti da soggetti pubblici, privati o misti, sono fruibili da qualunque cittadino o esercente l’attività funebre, in condizioni di uguaglianza.
I soggetti esercenti le sale del commiato non possono essere convenzionati con strutture sanitarie pubbliche e private per lo svolgimento del servizio mortuario, come previsto dai requisiti stabiliti dal decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1997, pubblicato nel supplemento ordinario n. 37 alla Gazzetta Uffciale n. 42 del 20 febbraio 1997.
Articolo 12
(Tanatoprassi e tanatoprattore): Per tanatoprassi si intende un processo
conservativo del cadavere, limitato nel tempo e comunque tale da non dare luogo alla sua imbalsamazione, unito a trattamenti di tanatocosmesi.
I trattamenti di tanatoprassi possono essere eseguiti da un tanatoprattore abilitato solo dopo l’accertamento di morte e il prescritto periodo di osservazione.
Con accordo sancito in sede di Conferenza unifcata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, recepito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute, sono stabiliti i seguenti requisiti minimi valevoli su tutto il territorio nazionale: individuazione del proflo professionale per l’operatore di tanatoprassi; requisiti delle scuole di tanatoprassi; luoghi dove effettuare i trattamenti di tanatoprassi;
metodiche e sostanze da utilizzare nei trattamenti di tanatoprassi e loro compatibilità con le diverse pratiche funebri e con i diversi sistemi di sepoltura;
garanzie che le metodiche e le sostanze impiegate nei trattamenti di tanatoprassi non pregiudicano la salute del tanatoprattore.
Articolo 13
(Cimiteri per animali d’affezione): I cimiteri per animali d’affezione sono
realizzati da soggetti pubblici o privati. Se realizzati da soggetti pubblici non hanno il carattere di demanialità di cui all’articolo 824 del codice civile, limitato ai cimiteri per salme.
I siti cimiteriali per animali d’affezione sono localizzati in zona giudicata idonea dal comune nell’ambito dello strumento urbanistico adottato, previa valutazione sulla compatibilità dei luoghi, tenuto conto del rischio di inquinamento delle falde acquifere.
Il trasporto delle spoglie animali è eseguito a cura dei proprietari nel rispetto dei princìpi fondamentali previsti dal decreto legislativo 14 dicembre 1992, n. 508, e successive modifcazioni, su autorizzazione di un medico veterinario che escluda qualsiasi pregiudizio per la salute pubblica. Ai cimiteri destinati al seppellimento di spoglie di animali d’affezione si applica la normativa cimiteriale statale prevista dall’articolo 338 del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265,
si aggiunga che, per pacifca giurisprudenza11, il vincolo cimiteriale può essere derogato solo per interessi di natura pubblicistica12.
Il vincolo cimiteriale è inoltre derogabile ex art. 338 co 6 RD 1265/1934, per dare esecuzione ad un'opera pubblica o all'attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico sanitarie13
Le deroghe al vincolo cimiteriale, consentendo la costruzione di un edifcio al di sotto del limite imposto dalla legge, consistono in deroghe alla concessione edilizia14.
come da ultimo sostituito dall’articolo 3 della presente legge, in quanto applicabile, e dal regolamento di polizia mortuaria, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285, e successive modifcazioni, tenuto conto delle differenti esigenze dimensionali, dei diversi tempi di scheletrizzazione e delle relative peculiarità, nelle more dell’emanazione da parte delle regioni e delle province autonome di specifci organici provvedimenti in materia.
11Consi. St. 4 luglio 2014, n. 3410, che ribadisce saldamente la possibilità di
ridurre la fascia di rispetto cimiteriale di duecento metri solo per ragioni di interesse pubblico e non per agevolare i privati.
12 L’unico procedimento attivabile dai singoli proprietari all’interno della
fascia di rispetto pertanto è quello fnalizzato agli interventi di cui al’art 338 co 7 RD 1265/1934: recupero o cambio di destinazione d’uso di edifcazioni preesistenti.
13Art 338 co 6 RD 1265/1934, per dare esecuzione ad un'opera pubblica o
all'attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell'aria, autorizzando l'ampliamento di edifci preesistenti o la costruzione di nuovi edifci.
14 Si distinguono pertanto dagli atti di concessione in deroga.
TAR Napoli, sez IV, 14 novembre 2014, n.5942, Abusi edilizi Condono -Concessione in sanatoria - Diniego - Intervento realizzato all'interno della fascia di rispetto cimiteriale - Legittimità - Valutazioni sulla compatibilità dell'intervento - Necessità – Esclusione. 'In materia di vincolo cimiteriale, la salvaguardia del rispetto dei 200 mt. prevista dall'art. 338 r.d. n. 1265 del 1934 si pone alla stregua di un vincolo di inedifcabilità assoluta, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che tale fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico-sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi, il mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta cimiteriale'. In Rivista Giuridica dell'Edilizia 2014, 6, I, 1239.
'Il vincolo di rispetto cimiteriale preclude il rilascio di una concessione, anche in sanatoria, senza necessità di compiere valutazioni in ordine alla concreta compatibilità dell'opera con i valori tutelati dal vincolo'. Secondo tale sentenza, il vincolo cimiteriale è un vincolo assoluto, fssa il
VINCOLI ESPROPRIATIVI E VINCOLI CONFORMATIVI.
Al fne, inoltre, di inquadrare il vincolo cimiteriale, come vincolo urbanistico, risulta necessario riprendere la defnizione di vincolo urbanistico e la distinzione tra vincolo urbanistico conformativo ed espropriativo, per inquadrare poi il vincolo cimiteriale nell’una o nell’altra categoria.
Il concetto di vincolo urbanistico emerge dalla caratteristica di precludere la facoltà edifcatoria in capo ad un singolo soggetto, limitandone il diritto di proprietà.
La limitazione del diritto di proprietà, dovuta ad un vincolo urbanistico, si ha nei casi di zonizzazione o di localizzazione di opere pubbliche.
La localizzazione consiste nell’individuazione di aree determinate destinate alla costruzione di opere di interesse pubbliche; la zonizzazione è una tecnica pianifcatoria che considera non una singola area determinata, ma un complesso di aree, la cd zona. Il tratto distintivo e peculiare tra le due tecniche vincolistiche viene colto in un’ottica squisitamente espropriativa e nella maggiore incisività della localizzazione in quanto conformativa del singolo bene, mediante la sua diretta individuazione.
In entrambi i casi, anche se riferito a tutta la zona, il vincolo urbanistico viene pur sempre ad incidere su aree determinate.
Ciò che cambia rispetto alla localizzazione è che qui l’individuazione del bene avviene in relazione alla destinazione dell’area ad uso pubblico;
limite alle nuove edifcazioni private a duecento metri, consentendo di derogare tale distanza fno a cento metri dal perimetro, solo per le opere pubbliche autorizzate ex art 28 DL 166/2002.
con la zonizzazione, al contrario, il vincolo incide sulle singole aree, non in virtù di una loro destinazione autonoma, ma in relazione all’appartenenza di esse ad un settore territoriale più ampio, unitariamente e globalmente fatto oggetto di pianifcazione15.
Defniti i concetti di zonizzazione e localizzazione, nel tentativo di inquadrare il vincolo cimiteriale come vincolo urbanistico conformativo o espropriativo, si rende necessario defnire entrambe le tipologie di vincoli.
L’art 42 Cost. recita che:
La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato ad Enti o a privati.
La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento ed i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvi indennizzo espropriata per interessi generali.
Il disposto dell’art 42 Cost. enuncia una netta distinzione tra limitazioni del diritto di proprietà al comma 2, dal quale discende che il privato conserva la possibilità di trarre un’utilità dal bene, rientrando quindi nell’ambito del vincolo conformativo;
e limitazioni di carattere espropriativo con obbligo di indennizzo al comma 3, ove la nozione di espropriazione che emerge non può essere semplifcata con il concetto del trasferimento coattivo del bene, né con il semplice pagamento dell’indennizzo:
l’ubi consistam dell’espropriazione non è il
trasferimento, bensì – come testimonia lo stesso ètimo della parola – l’ablazione di un diritto, o di facoltà inerenti ad un diritto16.
La qualifca del vincolo come espropriativo o conformativo dipende dal contenuto della prescrizione che lo introduce e dal legame del vincolo con le caratteristiche concrete del bene.
Volendo semplifcare le nozioni dei vincoli, si dica che,
i vincoli espropriativi sono defniti ex art 9 TU Espropri, che stabilisce: “Un bene è sottoposto al vincolo preordinato all’esproprio quando diventa effcace l’atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità”.
E’ vincolo espropriativo ogni prescrizione urbanistica in base alla quale un bene venga destinato ad una utilizzazione pubblica17.
I vincoli conformativi sono prescrizioni, che concorrono a defnire il contenuto del diritto di proprietà e che concernono le modalità di utilizzo, godimento e disposizione dei beni, allo scopo di contemperare la posizione giuridica soggettiva del proprietario con il perseguimento di interessi pubblicistici.
I vincoli conformativi si distinguono in base alle caratteristiche oggettive del bene ed in base alla scelta discrezionale dell’Amministrazione, rientrando nella normale tollerabilità, non contrastando la vocazione del bene e l’utilitas che ne riceverebbe il proprietario.
Della prima tipologia di vincoli urbanistici
16SANDULLI, Natura ed effetti dell’imposizione di vincoli paesaggistici, cit. p. 829.
17 In questo senso, il vincolo a verde pubblico risulta qualifcarsi come
conformativi fanno parte le cd. fasce di rispetto, cioè le limitazioni alla facoltà di costruire imposte dalla legge o dagli strumenti urbanistici a tutela dell’igiene, della sicurezza e del decoro, che si trovano a determinate distanze da strade, demanio marittimo, corsi d’acqua e nel nostro caso, dai cimiteri.
La giurisprudenza qualifca le fasce di rispetto come vincoli urbanistici conformativi18, in particolare, con riguardo al vincolo cimiteriale la giurisprudenza amministrativista19 ha sostenuto che: la zona di rispetto cimiteriale confgura un vincolo
conformativo, in quanto la destinazione di un’area caratterizzata da un vincolo di in edifcabilità per rispetto di zona cimiteriale ai sensi dell’art 338 TU 1265/34 e Regolamento di Polizia Mortuaria n 1880/1942 integra un vincolo non preordinato all’esproprio e come tale non soggetto al termine decadenziale di cui all’art 2 L. 1187/1968…... Pertanto.. …il vincolo di rispetto cimiteriale ha natura conformativa e non è soggetto a decadenza.
Ci si chiede se, a seguito della realizzazione di un’opera pubblica debba o meno essere oggetto di indennizzo la diminuzione di valore subita dal
18T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 27 novembre 2006, n. 2178; Cass., sez. I, 6
maggio 2008, n. 11076; Cass. sez. I, 25 agosto 2006, n. 18544; Cass., sez. I, 28 ottobre 2005, n. 21092; Cass., Sez. I, 19 settembre 2001, n. 11764; Cass., sez. I, 2 marzo 2001, n. 3048; Consi. St., 16 novembre 2005, n. 9; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 19 ottobre 2011, n. 1798; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 21 aprile 2011, n. 1019; T.A.R. Toscana, sez. I, 11 novembre 2009, n. 1618.
19T.A.R Lazio, sez.I, Latina, 27 ottobre 2014, n. 892, '...ritiene il Collegio,
secondo l'interpretazione della giurisprudenza, che la zona di rispetto cimiteriale confgura un vincolo conformativo in quanto "la destinazione di un'area caratterizzata da un vincolo di inedifcabilità per rispetto di zona cimiteriale ai sensi dell'art. 388 t.u. n. 1265 del 1934 e Regolamento di Polizia Mortuaria n. 1880 del 1942 integra un vincolo non preordinato all'esproprio e come tale non soggetto al termine decadenziale di cui all'art. 2, l. n. 1187 del 1968" (ex multis Consiglio Stato sez. IV 31 luglio 2007 n. 4259).
Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, il vincolo di rispetto cimiteriale ha natura conformativa e non è soggetto a decadenza'.
fondo residuo in conseguenza della fascia di rispetto. La giurisprudenza prevalente è orientata in senso negativo20.
Tale posizione giurisprudenziale si pone in contrasto con il combinato disposto degli artt. 32 co 1 e 33 co 1 TU Espropri, infatti l’art. 32 co 1 equipara il vincolo conformativo al vincolo preordinato all’esproprio, mentre l’art 33 co 1 stabilisce che in caso di esproprio parziale di un bene unitario, il valore della parte espropriata è determinato tenendo conto della relativa diminuzione del valore e quindi conteggiato in negativo sul valore venale del bene.
RAPPORTI TRA LOCALIZAZZIONE E ZONIZZAZIONE E VINCOLI CONFORMATIVI ED ESPROPRIATIVI.
In seno al Consiglio di Stato si è consolidata la tesi per la quale la localizzazione è fonte di vincoli espropriativi, mentre la zonizzazione è fonte di vincoli conformativi.
Nell’evolversi del diritto attuale, per quanto riguarda l’espropriazione, si attenua la distinzione tra zonizzazione e localizzazione, infatti perché si abbia espropriazione, deve essere sin dall’inizio individuata nel Piano Urbanistico Generale l’opera ed il terreno sul quale sorgerà l’opera, dunque non sussisterà più il doppio passaggio: conformazione tramite Piano Regolatore Generale e successiva approvazione del Piano Attuativo, con il quale viene apposto il vincolo preordinato all’esproprio, non lasciando più così distinzione tra zonizzazione e localizzazione. E’ superato infatti l’orientamento
che riconduceva i vincoli conformativi alle prescrizioni del PRG, e quelli espropriativi al Piano Attuativo.
PIANO REGOLATORE CIMITERIALE.
Il Piano Regolatore Cimiteriale o Piano Cimiteriale, previsto dalle norme del Regolamento di Polizia Mortuaria, è un piano di settore, di competenza esclusiva di ingegneri21, di durata ventennale, che regola le future sepolture, le loro tipologie, l’eventualità di ampliamento o la ridefnizione delle aree cimiteriali e l’istituzione dei vincoli relativi
Il piano cimiteriale deve essere composto da una planimetria 1:500 da aggiornare ogni 5 anni22, disegni in scala adeguata delle varie zone, edifci e servizi23, deve prevedere aree destinate alle sepolture private24, può prevedere campi speciali per religioni diverse25, deve prevedere una analisi geologica26, una relazione tecnica27, una distanza di duecento metri dall’abitato riducibili a cinquanta o cento metri28, un’area minima per le inumazioni29, servizi per il pubblico e per il personale, un sistema di allontanamento delle acque meteoriche30, una recinzione31, una camera mortuaria32, un ossario comune33 e un cinerario comune34.
Il Piano Cimiteriale è un Piano di Settore, ma non è un piano urbanistico strictu sensu, inoltre non è un piano urbanistico attuativo non essendo dipendente
21Consi. St. sez IV, 22 maggio 2000 n. 2938 , secondo il quale”la materia
cimiteriale rientra fra quelle di carattere igienico – sanitario, quali ad esempio le fognature, e pertanto è di esclusiva competenza degli ingegneri”
22Art 54 D.P.R. 285/1990 23Art 56 D.P.R. 285/1990 24 Art 91 D.P.R. 285/1990 25 Art 100 D.P.R. 285/1990 26 Art 55 D.P.R. 285/1990 27 Art 56 D.P.R. 285/1990 28 Art 57 D.P.R. 285/1990 29 Art 58 D.P.R. 285/1990 30 Art 60 D.P.R. 285/1990 31 Art 61 D.P.R. 285/1990 32 Art 64 D.P.R. 285/1990 33 Art 67 D.P.R. 285/1990 34 Art 80 D.P.R. 285/1990
dal PRG comunale, ma preordinato al medesimo.
NOZIONE DI VINCOLO CIMITERIALE.
Il vincolo cimiteriale è un vincolo urbanistico di
inedifcabilità ex lege35, assoluto, rientrante nella categoria dei vincoli conformativi della tipologia “fasce di rispetto” anche dette “limitazioni legali della proprietà privata”.
Il vincolo cimiteriale è quindi innanzitutto un vincolo di in edifcabilità ex lege, in quanto consistente nella compressione o nell’annullamento della facoltà di edifcare sui fondi limitrof al bene demaniale destinato a cimitero36, è pertanto un vincolo urbanistico posto con legge dello Stato e come tale operante indipendentemente dagli strumenti urbanistici vigenti ed eventualmente anche in contrasto con essi37.
35Consi, St, sez. VI, 4 luglio 2014, n. 3410; Consi. St., sez. VI, 27 luglio 2015,
n. 3667.
36 I cimiteri sono luoghi predisposti alla sepoltura dei morti ed alla
conservazione dei loro resti. Nell’ordinamento italiano la materia è considerata oggetto di amministrazione locale e demandata ai Comuni. Il nostro ordinamento prevede altresì, che vi sia un cimitero per ogni Comune, a cui carico sono imposte le spese di costruzione ed amministrazione dello stesso, la manutenzione , la vigilanza e la messa in ordine sono di competenza del sindaco.
I cimiteri devono rispondere a requisiti tecnici fssati nell'interesse della pubblica igiene, dovendo quindi distare almeno duecento metri da casa di abitazione, opifci, eccetera; le fabbriche che contrastino con tale disposizione non possono essere ampliate (art. 113 e segg. Regolamento Polizia Mortuaria).
L'area del cimitero, destinata ad inumazione comuni, deve essere almeno 10 volte superiore allo spazio che è necessario alle inumazioni di un anno; giacché solo dopo 10 anni è lecito scavare il terreno, accentrare le ossa nell'ossario e destinare lo stesso terreno nuovo seppellimento.
Inoltre l'area destinata a cimitero, o i suoi ampliamenti, deve essere priva di acque, facilmente scassabili sino alla profondità di 2,5 m, priva di rocce, possibilmente a valle degli abitati. (artt. 120-121 Regolamento Polizia Mortuaria).
La scelta del luogo ove sorgerà il cimitero e dunque dove si verrà ad instaurare il vincolo cimiteriale per i fondi limitrof è a carico dell’ASL.
37Cassazione Penale, sez. III, 26 febbraio 2009 n. 8626;
Consiglio di Stato, sez. V, 27 agosto 1999 n. 1006; Cassazione penale, sez III, n. 8553/1996;
Il vincolo cimiteriale determina dunque uno stato di inedifcabilità ex lege, derogabile solo in base a due presupposti espressamente previsti ex art 338 co 4 RD 1265/1934.
CRITERI DI DETERMINAZIONE DEL VINCOLO CIMITERIALE.
All’interno della nozione del vincolo in esame, troviamo indicata la distanza minima di rispetto fssata in duecento metri dal perimetro cimiteriale. Dunque la determinazione di tale distanza opera dal perimetro del cimitero come punto di partenza, allontanandosi fno ai duecento metri, come distanza minima di rispetto.
Emerge però, dalla lettura delle deroghe edifcatorie concesse sulla fascia di rispetto cimiteriale, che il limite dei duecento metri viene ancora richiamato, non più calcolato del perimetro del cimitero, ma determinato come distanza minima che deve essere rispettata tra l’impianto cimiteriale ed il centro abitato.
Dunque all’interno delle deroghe, in caso di ampliamento del cimitero, la fascia di rispetto cimiteriale verrà calcolata con criterio inverso rispetto al criterio ordinario, infatti non sarà più calcolato dal perimetro cimiteriale, ma dovrà essere calcolato dal centro abitato verso il cimitero.
A tal proposito sono sorte delle problematiche nell’inquadrare, a livello pratico, la nozione di “centro abitato”, cioè se possa essere inteso come agglomerato compatto di edifci solo residenziali; agglomerato di edifci residenziali e pertinenziali; ovvero anche solo singoli fabbricati sparsi, abitatativi e pertinenziali.
La diatriba è stata dissolta da diverse sentenze sia del Consiglio di Stato, sia dei T.A.R..
Il vincolo cimiteriale riguarda anche gli edifci sparsi38, anche aventi destinazione diversa da quella abitativa39, poiché anche per essi si pongono le esigenze40 fondanti il vincolo cimiteriale, quindi esigenze igienico sanitarie, di sacralità dei luoghi e di espansione del perimetro cimiteriale, pertanto anche la costruzione di case sparse, e persino la realizzazione di edifci isolati, non destinati ad abitazione, deve rispettare la distanza minima di duecento metri, senza che sia richiesta al Consiglio comunale, previo parere positivo della Asl competente, l’autorizzazione ad edifcare sul terreno sottoposto a vincolo cimiteriale41.
CARATTERISTICHE DEL VINCOLO
CIMITERIALE.
Il vincolo cimiteriale è un vincolo urbanistico di in edifcabilità ex lege, assoluto, conformativo, le cui caratteristiche sono:
-perpetuità, il vincolo infatti non soggiace alla perenzione quinquennale per non espropriazione, ma è perpetuo42;
-non sanabilità degli abusi commessi su beni sottoposti a vincolo cimiteriale, non è inoltre possibile esperire il condono per realizzazione di
38 Consi. St., V, 14 settembre 2010, n. 6671; Consi. St. 3 maggio 2007, n. 1933;
TAR Campania, Napoli, II, 13 febbraio 2009, n. 802; ; TAR Campania, Napoli, II, 25 gennaio 2007, n. 711.
39 Il vincolo cimiteriale deve essere rispettto anche poer i fabbricati con
utilizzati per il ricovero di attrezzi agricoli. Consi. St., V, 23 agosto 2000, n. 4574.
40 TAR Toscana, sez. III, 25 ottobre 2011 n. 1542; TAR Abruzzo, L'Aquila, I, 14
ottobre 2008, n. 1141.
41 TAR Toscana, sez. II, 27 novembre 2008, n. 3046; Consi. St., sez. V, 3
maggio 2007, n. 1933; Consi. St., sez. V, 27 agosto 1999, n. 1006; TAR Toscana, sez III, 12 novembre 2013, n. 1553.
opere, anche se il vincolo cimiteriale è istituito dopo l’edifcazione del manufatto, se questo è costruito in assenza di permessi a costruire, dunque è irrilevante la data di realizzazione dell’abuso43; vige anche l’insanabilità tacita di tali abusi44.
-inoperatività del silenzio-assenso per il condono relativo ad opere edifcate in zona soggetta a vincolo cimiteriale, il vincolo cimiteriale non permette il rilascio delle concessioni in sanatoria45.
43 TAR Lazio, Latina, 17 novembre 2014, n. 961, secondo il quale: secondo il
quale:‘..le opere abusive non sono, in ogni caso, suscettibili di sanatoria, qualora siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali, a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesaggistici, nonché dei parchi e le aree protette nazionali, regionali e provinciali, purché istituiti prima del-l’esecuzione di dette opere in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici…..Non è in ogni caso possibile la sanatoria delle ope-re abusive ope-realizzate anche prima dell’apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbani-stiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.’;
TAR Campania, Napoli,14 novembre 2014 n. 5942, secondo il quale: ‘il vin-colo di rispetto cimiteriale pertanto preclude il rilascio della concessione, anche in sanatoria (ai sensi dell’art 33 L. 28 febbraio 1985 n. 47), senza ne-cessità di compiere valutazione in ordine alla concreta compatibilità dell’o-pera con i valori tutelati dal vincolo’;
TAR Toscana, Firenze, 2 febbraio 2015 n 181, secondo il quale:
‘secondo il consolidato orientamento della Sezione, dal quale non vi sono ragioni per discostarsi, il vincolo imposto dall’art 33 RD 1265/1934 e del-l’art 57 DPR n 285/1990 è un vincolo assoluto di in edifcabilità ex lege, tale da prevalere addirittura anche su eventuali disposizioni urbanistiche con-trarie, con conseguente insanabilità delle opere realizzate all’interno della fascia di rispetto cimiteriale, a prescindere da qualsiasi valutazione in con-creto della compatibilità del manufatto rispetto al vincolo medesimo. Que-sto, dal canto suo, risponde ad una pluralità di funzioni, quali assicurare condizioni di igiene e salubrità, garantire tranquillità e decoro ai luoghi di sepoltura, consentire futuri ampliamenti dell’impianto funerario, ed opera indipendentemente il tipo di fabbricato riguardando anche gli edifci spar-si’;
44 TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 23 luglio 2014, n. 4129, secondo il
quale:‘…ciò in quanto l’acclarata sussistenza di un vincolo assoluto di inedifcabilità sull’area di intervento ex art 32 L 47/1985 rende, a norma del successivo art 35 co 16, l’abuso commesso..non sanabile tacitamente’;
CAPITOLO II
VINCOLO CIMITERIALE TRA INEDIFICABILITA’ ASSOLUTA EX LEGE E DEROGHE
INEDIFICABILTA' ASSOLUTA EX ART. 338 co 1 R.D. 1265/1934.
L’art 338 co 1 R.D. 1265/1934, come modifcato dall’ art. 28 L. 1 Agosto 2002 n.166, vieta la realizza-zione di nuove costruzioni su terreni che si trovino a meno di duecento metri dal perimetro cimiteriale. La giurisprudenza ha precisato che tale divieto di costruzione intorno ai cimiteri è assoluto, rendendo la zona gravata dal vincolo assolutamente inedifca-bile in riferimento a qualsiasi tipologia di fabbricato o di costruzione, sia ad uso abitativo che di diversa destinazione.
Il vincolo cimiteriale è inderogabile ed esiste ope
legis, infatti quest’ultimo esiste a prescindere dal
fatto che lo strumento urbanistico primario o secon-dario l’abbia recepito46
In detta fascia di rispetto è vietato sia costruire
nuovi edifci, sia porre in essere alterazioni signif-cative dei fabbricati preesistenti.
In proposito, si evidenzia una sostanziale diffe-renza tra il legislatore del 1934 e il nuovo testo legi-slativo del 2002, poiché nel precedente dettato era vietata l’edifcazione e nulla veniva detto in relazio-ne agli ampliamenti e/o cambiamenti di destina-zione d’uso dei fabbricati preesistenti all’istitudestina-zione della fascia di rispetto, mentre, con la nuova dispo-sizione del 2002, si prevede la possibilità di recupe-rare fabbricati, cioè di effettuare interventi funzio-nali agli edifci, tra cui la possibilità di effettuare
ampliamenti nella misura massima del dieci per cento o effettuare il cambio di destinazione d’uso47.
Rientrano, con la nuova disposizione, nella cate-goria di interventi sui fabbricati che ricadono nelle fasce di rispetto cimiteriale, anche i punti a), b), c), d), dell’art 31 L. 5 Agosto 1978 n. 457, di cui trattasi nello specifco nel paragrafo dedicato alle deroghe del vincolo cimiteriale per edifcazione di opera nuova.
Il vincolo cimiteriale di inedifcabilità ha caratte-re di assolutezza, cioè non ha necessità di provvedi-menti attuativi, ciò è dimostrato dal fatto che:
– ha qualità gerarchica tale da prevalere su
disposi-zioni contrarie o difformi degli strumenti urbanisti-ci48;
- durante il percorso di formazione di una variante al Piano Regolatore Comunale, sono illegittime le modifcazioni alla zona di rispetto cimiteriale, senza congrua specifcazione della destinazione dell’area sottoposta a vincolo o inosservanza della procedura di attuazione prevista dalla Legge Sanitaria.
Quanto normato, sia dal Legislatore del 1934, sia dal testo modifcato del 2002, inerisce ai cimiteri ci-vili ed alla cultura religiosa italiana tradizionale, cioè a zone destinate alla tumulazione od inumazio-ne di salme con rito cattolico cristiano, ma poiché alla luce delle nuove culture ed etnie residenti at-tualmente in Italia, si potrebbero avere diverse esi-genze di trattamento delle salme così da rendere inoperative le regole dettate dalle norme sanitarie e dei regolamenti di polizia mortuaria.
47 Art. 338 co 7 RD 1265/1934 mod. ex art. 28 L 166/2002.
Nel silenzio del legislatore si presume che queste norme disciplinanti il vincolo cimiteriale, stante il loro carattere di assolutezza, possano essere estese in via analogica49 anche a situazioni diverse, sia su
base religiosa che culturale, poiché l’interesse socia-le della salubrità dei luoghi, dunque la tutela del-l’integrità della salute di tutti i cittadini, per il legi-slatore è di primaria importanza e quindi tale inte-resse non potrà mai essere derogato o ridotto.
L’art 100 D.P.R. 295/1990 sancisce il principio di unicità del luogo delle sepolture. I piani regolatori cimiteriali possono prevedere, all’interno dei cimi-teri, reparti speciali e separati destinati alla sepoltu-ra di salme ed alla conservazione di resti (ceneri od ossa) di persone professanti un culto diverso da quello cattolico o di persone facenti parte di comu-nità stranieri, che abbiano chiesto di avere un repar-to proprio per la sepoltura dei propri connazionali. Quando si parla di culti diversi da quello cattolico si fa riferimento a tutte quelle confessioni i cui rap-porti sono regolati da Intese stipulate con lo Stato Italiano o , in mancanza, regolati dal Regolamento 28 febbraio 1930 n. 289, per le sepolture dei defunti Ebrei, Testimoni di Geova, Valdesi.
Le considerazioni fn qui esposte si riferiscono ai casi in cui si parli in via generale di nuova edifca-zione intorno al perimetro cimiteriale, tutte le even-tuali deroghe saranno esposte nei seguenti paragra-f.
49 Salvo si discuta, in altro contesto, in ordine all’applicabilità dell’analogia
al vincolo cimiteriale, stante anche la sua natura di limite della proprietà privata.
