LE SPESE DELLO STATO XVIII LEGISLATURA DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI DOCUMENTI DOC. XIV N. 1 VOL. I

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LE SPESE DELLO STATO

in circa 136 milioni, che dovrebbe essere raggiunto attorno al 2020. Si osserva tuttavia che, con le debite differenze, le riduzioni di spesa registrate per canoni, indennità di occupazione ed oneri condominiali sui capitoli di bilancio delle Amministrazioni sembrano coerenti con le cifre fornite dali' Agenzia.

Lo sforzo compiuto per ridurre la spesa e dismettere gli immobili condotti in locazione passiva deve, dunque, proseguire con un elevato grado di priorità, sia perché i risultati sinora ottenuti sono incoraggianti, sia perché la riduzione di spazi porta ad una stabile riduzione dei costi anche in termini di spese di funzionamento. I risparmi che ne derivano, tuttavia, per quanto duraturi e significativi, non sembrano di entità tale da incidere in maniera determinante sulla riduzione della spesa nel suo complesso.

2.3. La spesa per l 'informatica

Nell'ambito della spesa sostenuta dalle amministrazioni centrali, assume rilievo- sia da un punto di vista quantitativo che strategico - quella attinente ali 'informatica nel suo complesso.

In questo capitolo se ne vuole offrire una prima valutazione, condotta attraverso un questionario puntuale rivolto alle singole Amministrazioni centrali.

Oltre alla distinzione nei due grandi aggregati economici (spesa corrente e spesa in conto capitale), l'obiettivo dell'analisi è anche quello di evidenziare l'andamento di questa tipologia di spesa ed i primi risultati delle azioni di contenimento e razionalizzazione dettate dal legislatore in un settore in cui la centralizzazione dei servizi e beni offerti appare già consolidata.

Un 'ulteriore specifica richiesta fonnulata alle Amministrazioni ha riguardato la composizione della spesa con.focus su alcune voci di rilievo nel settore informatico.

Il 20 l 7 è stato il primo anno di attuazione d eli' Agenda digitale 2017/2019, importante obiettivo del Governo, che ha legato la crescita del Paese allo sviluppo digitale dello stesso ed alla messa a disposizione delle pubbliche amministrazioni di strumenti abilitanti adeguati agli obiettivi posti e coerenti con i programmi europei, non dimenticando l'esigenza fortemente sentita di razionalizzazione e riqualificazione della relativa spesa.

Già a partire dalla legge di stabilità per il2016 (articolo l, comma 515, della legge n . 208 del 2015) sono stati posti obiettivi di razionalizzazione della spesa ICT,⁴⁴collegando i risparmi ottenibili ad un processo di riqualificazione della stessa, in un più ampio contesto di crescita e razionalizzazione della Pubblica amministrazione nel suo complesso.

La suddetta disposizione, in particolare ha fissato per il triennio 2016-2018, un obiettivo di risparmio del 50 per cento della spesa annuale media, con riferimento al triennio 2013-2015 , per la gestione corrente di tutto il settore informatico; a fronte dei risparmi ottenuti, le Amministrazioni sono tenute a riqualificare la spesa per l 'informatica rafforzando gli investimenti in materia di innovazione tecnologica⁴⁵^.

44 Information and communication lechno/ogy.

45 La legge n. 208 del 2015 al! 'art. 1, commi da 51 2 a 517 ha previsto una serie di disposizioni tra loro collegate con la finalità di razionalizzare gli acquisti di beni e servizi informatici nella pubblica amministrazione. In particolare, con il comma 512, si pone l'obbligo per tutte le amministrazioni pubbliche (inserite nell'elenco ISTAT), di provvedere ai propri approvvigionamenti esclusivamente tramite Consip, tranne il caso in cui il servizio in convenzione non abbia le caratteristiche idonee a soddisfare i bisogni dell'amministrazione (deroga motivata autorizzata dall'organo di venice e trasmessa alla Corte dei conti); con il conuna 513 si stabilisce che all'interno del Piano triennale per l'informatica della pubblica amministrazione deve essere contenuto per ciascuna amministrazione l'elenco dei beni e servizi informatici e di connettività e i relativi costi, individuando quei servizi ritenuti di particolare rilevanza strategica; il comma 514, poi, sulla base della programmazione contenuta nel Piano triennale per l'acquisi zione dei predetti beni e servizi strategici, stabilisce che Consip (o altro soggetto aggregatore) e Agid propongono alle amministrazioni iniziative e misure (anche organizzati ve e di processo) volte al contenimento della spesa per l 'informatica; nel comma 515 si afferma che tale procedura si pone un obiettivo di risparmio di spesa su base triennale (2016-2018) pari al 50 per cento della spesa annuale media per la gestione con·ente del solo settore informatico relativa al triennio precedente, al netto dei canoni per servizi di connettività e della spesa effettuata tramite Consip, documentata nel Piano triennale. Inoltre, sempre il comma 5 l 5, esclude dall'obiettivo di risparmio l'Inps, l'lnail, Sogei, la stessa Consip S.p.A. per le prestazioni e i servizi erogati dalle stesse società, e le spese di investimento della giustizia necessarie a completare l'informati zzazione del

CORTE DEI CONTI Relazione sul rendiconto cnemlc dello Stato

Sezioni riunite in sede di controllo 2017 193

XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XIV N. 1 VOL. I

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l CONTI DELLO STATO E LE POLITICHE DI BILANCIO

In tale contesto un ruolo importante è affidato alla Consip S.p.A. ed alle altre centrali di committenza, il cui grado di utilizzo dovrebbe favorire, come la norma prevede, il conseguimento di importanti risparmi ed una migliore individuazione dei fabbisogni delle Amministrazioni.

Appare rilevante quindi la valutazione sia a livello aggregato che distinta per Ministero dell'utilizzo degli strumenti di razionalizzazione della spesa messi a disposizione da Consip.

In questa sede si vuole fornire una prima esposizione di come si compone la spesa per l'informatica al fine di comprenderne e valutarne l'andamento, anche in relazione ai menzionati obiettivi di razionalizzazione.

Per l'anno 2017, inoltre, si è posta l'attenzione ad alcuni particolari fenomeni ritenuti rilevanti. Si tratta, in pat1icolare, delle proroghe contrattuali e degli ambiti settoriali cui le stesse sono stélte applic<lte, dell<l estern<llizzazione della spes<l tnunite società in house e partecipate dei Ministeri e delle risorse umane impiegate nell 'IT. Infine, viene effettuata una prima ricognizione della spesa finanziata o cofinanziata da fondi europei.

Occorre subito sottolineare che i dati pervenuti dalle Amministrazioni, relativi agli impegni de li 'anno, non risultano direttamente confrontabili con la classificazione economica del bilancio dello Stato, che evidenzia solo alcune voci riferibili alla spesa per infonnatica⁴⁶. Si tratta di una classificazione risalente negli anni, contenuta nella Circolare n. 3, "Gestione del bilancio di previsione dello Stato. A11icolazione dei capitoli di spesa" del Ministero d eli' economia e delle finanze, del 31 gennaio 2000, che, soprattutto per quanto riguarda la spesa per l 'informatica, appare allo stato attuale non più rispondente al mutato quadro delle nuove componenti di natura economica.

Le risultanze di seguito esposte afferiscono esclusivamente a quanto comunicato dalle Amministrazioni in risposta al 4uestionario, integrato da spe(;ifici approfondimenti resisi necessari al fine di garantire una maggior coerenza dei dati analizzati.

Trattandosi di una prima rilevazione nell'ambito del Rendiconto generale dello Stato si è ritenuto di acquisire i dati del biennio 2016/17 al fine di avviare un osservatorio dinamico delle spese per l'informatica.

2.3.1. Il quadro generale

La prima tavola riguarda la suddivisione della spesa corrente e in conto capitale, per tipulogie di spesa, dassifi(;ata sewutlo le VO(;i tli rilievo del settore (es. a(;4uisto e manutenzione di hardware e software, licenze, formazione , consulenza). È stata valorizzata un'ulteriore voce residua! e nella quale sono ricomprese le altre spese riconducibili ali 'IT, gestite quindi dai Ministeri al di fuori delle voci già individuate. È stata, altresì, prevista una rilevazione volta a quantificare la quota da ricondurre ali 'utilizzo di strumenti Consip (convenzioni, accordi quadro, mercato elettronico, sistema dinamico di acquisizione).

La seconda tavola, invece, espone i dati per ciascuna Amministrazione ed ha lo scopo di far emergere l 'incidenza della spesa per l 'informatica per ogni Ministero, evidenziandone anche in questo caso l'utilizzo degli strumenti Consip.

Si è ritenuto di prendere in esame la spesa con riferimento agli impegni di competenza per ciascuno degli esercizi 2016 e 20 l 7, per una prima analisi evolutiva de li' azione delle

processo civile e penale degli uffici giudiziari. l rispmmi derivanti queste nonne devono essere prioritariamente utilizzati dalle amministrazioni per investimenti in materia di innovazione tecnologica; infine, i commi 516 e 51 7, prevedono che le procedure di approvvigionamento in materia informatica in deroga ai commi 512 e 514 siano comunicate all'Autorità Nazionale Anticonuzione e all'Agenzia per l'lta lia Digitale, per Je consentire le necessarie azioni di monitoraggio e controllo ed è previsto che la mancata osservanza delle precedenti disposizioni rilevi sotto diversi profili di responsabilità, anche disciplinare ed erariale.

46 All'interno del bilancio dello Stato l'evidenza della spesa per l'infonnatica è data soltanto all'interno delle categorie 2 (per la spesa corrente) e 21 (per quella in conto capitale), ma è collocata, per la spesa corrente, nella classificazione di quarto livello ed è costituita unicamente dalla voce hardware e software (distinte tra acqui sto di servizi, e manutenzione ordinaria e riparazioni), mentre per quella capitale, nella classificazione di terzo livello, all'intemo della categoria degli investimenti fissi lordi, sempre costituita unicamente dalla voce hardware e software.

194 Relazione sul rendiconto Ctl OI'ail' dello StHto CORTE DEI CONTI

2017 Sezioni riunite in sede di controllo

Camera dei Deputati Senato della Repubblica

– 194 –

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LE SPESE DELLO S TATO

amministrazioni anche sotto il profilo dell'attuazione della citata legge di stabilità 2016 (art. l, comma 515, della legge n. 208 del 20 15).

TAVOLA45 LA SPESA PER L'INFORMATICA PER TIPOLOGIA DI SPESA

r.· . Il/ 111/g 101(1

r . )

_Jpesa _

Cate2oria Il - Altre categorie

Spesa conto

Calcstoria XXI Altre cate&!!.!!E._ TOTALE Tipologia di Impegno Impegno Impegno Impegno l m pegno l mpegno Impegno l m pegno Impegno

spçli:i 2016 2017 2016 2017 2016 2017 2016 2017 2016 2017

Acqu isto 9.965,73 9.504,79 2 10,59 208,63 66.399,39 88.295,64 45,76 12,02 76.621,47 98.021,08 l·lardwon:

Acquis to

9. 117,52 8-256,01 0,00 1,94 44.329,70 57.601,59 13,65 12,66 53.460,88 65.872,21

Software - -

- -

Manutenzione

31.456,81 39.908,33 56,24 47, 13 2,732,85 1.806,78 0,00 0,94 34.245,89 41 .763,18 Hard ware

Manutenzione

68.903,88 73.116,38 5,00 10,00 48.604,33 46.697,57 672,78 513,94 118.185,99 120.337,89 . Sollwnrc _Licenze _36.906,91 _54.695.72

-

_{0,91 _} _ _ 3.46 1.66 63.52 1 17 . ffi. ll53.55

f'ormazinnc L078.65 2.368.1 9 3. 10 22,55 613. 18 252.09 0.00 0.00 1.694,93 2.M2 82

Con., ulcnzt 13.006.32 17.673.32 11.30 0.00 529.4 1 669.33 0,00 0.00 13.547.04 18.342.66

"Ali;;· spese

riconducibili 154.641,01 143.028,02 4,14 5,37 65.062,89 74.035,05 958,05 673,35 220.666,09 217.741,79

all' !T Totale spes11

per 325.075,84 348.550,76 291,28 295,62 254.882,64 342.514,21 1.693,70 1.214,57 581.943,46 692.575,16 ùl/hrmntit·u

di cui

Strwneuti 141,344,53 170,126,67 /09,52 84.00 113. 720,10 /94.858,58 545,80 389,97 255 7/ 9,95 365 459,22

Co!I.H/1

Fonte: elaboraziOn e Cmie det coni t su dati fom1t1 dalle Ammm1straz10lll ..

L'esame della tavola 45 evidenzia una spesa complessiva, riferita alle sole Amministrazioni centrali, pari a circa 692,5 milioni (985 ,5 milioni comprese le Agenzie fi scali), in incremento rispetto al 2016 del 19 per cento, 110,5 milioni in valori assoluti (il 9, 7 per cento se si considerano anche le Agenzie fiscali con un aumento pari a 87 milioni).

Equamente suddivisa risulta la ripartizione della spesa tra quella di parte corrente e quella in conto capitale. Infatti, la prima si attesta sul50,4 per cento, mentre la seconda al49,6 per cento.

A tal proposito, va evidenziata, anche se presenta carattere residuale, la spesa che rimane al di fuori delle categorie 2 e 21, che ammonta per il 2017 a l ,5 milioni (quasi 2 milioni nel 20 16).

Confrontando, poi, i dati con l'esercizio precedente, deve sottolinearsi un incremento della spesa in conto capitale che passa da 256,6 a 343,6 milioni ( + 33,9 per cento).

Osservando i dati per tipologia di spesa, emerge chiaramente la rilevanza quantitativa della voce "Altre spese riconducibili all'IT" che costituisce il31,4 per cento della spesa complessiva ( 43, l comprese le Agenzie). Si tratta di una voce resi duale che al suo interno contempla poste di rilievo, come ad esempio la connettività e le spese per gli apparati di telecomunicazione. Un confronto con i dati di consuntivo, aggregati secondo la classificazione economica, fa apparire con evidenza come la stessa non sia adeguata a far emergere le effettive tipologie di spesa e, quindi, non aiuti la comprensione delle dinamiche sottese all'utilizzo delle risorse. L'altra voce che presenta il maggiore importo è quella relativa ali' acquisto e alla manutenzione software che insieme costituiscono il 26,9 per cento della spesa (circa 186 milioni).

Da notare come risulti estremamente bassa la spesa relativa alla formazione, che costituisce solo lo 0,4 per cento del totale. La spesa per consulenza risulta, invece, pari a 18,3 milioni, in crescita del35,4 per cento rispetto ali ' esercizio precedente (13,5 milioni nel 2016). Dalle risposte fornite viene dichiarato trattarsi, in massima parte, di consulenza tecnico-specialistica legata al supporto fornito per l'esercizio degli strumenti infonnatici e per la implementazione di software gestionali.

CORTE DEI CONTI Relazione sul rendiconto encralc dello Stato

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l CONTl DELLO STATO E LE POLITICHE DI BILANCIO

250.000,01!

200.000,00

15U.UUO,UO

100.000,00

50.000,00

LA SPESA PER L'INFORMATICA - COMPOSIZIONE PER MINISTERO Esercizi finanziari 2016-2017

Acquisto Hardware 1\.cquisto Soft\vare

GRAFICO l

(in migliaia)

• Altre spese riconducibili all'IT Consulenza

• F om1azione

• Licenze

• Manutenzione Hardware

• Manutenzione Software

• ..

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o o o o o =

,... ,... ,... ,... ,... ...

MEF GIUSTIZIAINTERNO, DIFESA MIUR LAVORO MIT MlllACT MAECI SALUTE MJPAAF MISE o\ll)lt;;'\ 1:.

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati fornili dalle Ammi n istrazioni

Le varie componenti di spesa, così come delineate nel questionario, per il 20 17 mostrano una diversa composizione tra le varie Amministrazioni (vedi grafico 1).

Passando all'esame delle spese effettuate tramite strumenti Consip, si evidenzia come l'incidenza della spesa tramite Consip si attesti al52,8 per cento nel2017 (laddove nel2016 era pari al43,9 pe1 ceulu). Tali risullali eviùeuziauu uulivellu ùi ulilizzu sia pur cresceule, iule11uiui di impegni, ma ancora lontano dalle aspettative che tale strumento è destinato ad assolvere secondo le aspettative del Legislatore ed al quale sono collegati importanti obiettivi di rispannio e razionalizzazione.

Con riferimento, infine, all'allocazione della spesa emerge come non sempre la classificazione sia coerente con quella del bilancio dello Stato, anche con riferimento alla fondamentale distinzione tra spese di parte corrente ed in conto capitale.

I grafici sotto riportati evidenziano come includendo le Agenzie, il 53 per cento degli impegni complessivi sia a carico dell'Amministrazione finanziaria.

La tavola 46 che distingue per Amministrazione, evidenzia come quattro Amministrazioni costituiscano circa il 78,2 per cento di tutta la spesa delle Amministrazioni centrali. Solo il Ministero dell'economia e delle finanze - Agenzie fiscali escluse - ne costituisce un terzo (se includessimo anche le Agenzie la percentuale salirebbe al 84,7 per cento). Nel confronto con l 'esercizio precedente si evidenzia un tendenziale aumento della spesa infonnatica per quasi tutte le amministrazioni, con alcune, in particolare, che presentano notevoli incrementi.

196 Relazione sul rendiconto •en ralc> dello Stato CORTE DEI CONTI

– 196 –

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TAVOLA46 LA SPESA PER L'INFORMATICA PER MINISTERO

(in mif!/iaio)

corrente SI"''" conio rn r!,l.lnl•

Catc oria Il Altre cate.J:,oric XXI AUre categorie TOTALE SPESA

Amminislrazionc Impegno Impegno Impegno Impegno Impegno Impegno Impegno

2016 2017 2016 2017 2016 2017 2016

s.,r.un: ^16.248.27 ^{16.540 49} o.oo o 00 136,45

-

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di rui S.Jrumenti Cnnsif!. 2 4 799,54 0,011 11,1111 136,45 128.81 11,110

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AMBIENTE 587.00 822.00 0.00 0.00 449.00 798.00 0.00

di CIIi Stmmenti COIISt{' 529,00 781,00 0,00 0,00 449,00 798. 00 o.oo

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Fonte: elaboraztone Corte det conii su datt fomttt dalle Ammtmstraztom

LA SPESA PER L'INFORMATICA PER MINISTERO

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AL NETTO DELLE AGENZIE

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Impegno Impegno

2017 2016

o.oo 16.384 72 11,00 2.898,86 0.00 41.026.09 0,00 - 3.140,77 0,00 11.564 61

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0.00

0.00 2.682,56 607,91 119.090,71 386.03 Y7,07Y. Y8 0,00 46.543.10 0.00

o 00 230.883 00 0, 00 88} 02.00 o.oo 6.684.23 0,00 4.653,66 o. o o 54.252,00 U.UU

0.00 1.036.00

0,00 97R,on

0,00 9.785 OR 0.00 7. 261.93 o.oo 19.423.86

0.00 50. 18

606.66 13.457.46 3.94 6. 118,30 1.214,57

389. 97 255.719.95

GRAFIC02

CORTE DEI CONTI Relazione sul rendiconto dello Stato

Sezioni riunite in sede di controllo 2017

Impegno 2017 4

l 1.197,54

l.m.§L

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156.497 135.742.61

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197

(6)

l CONTI DELLO STATO E LE POLITICHE DI BILANCIO

GRAFICO 2 SEGUE

LA\'lli!O

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COMPRESE LE AGENZIE

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Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati fomiti dalle Amministrazioni

Con riferimento ali 'utilizzo degli strumenti Consip la percentuale dei valori impegnati dei Ministeri è pari al 52,8 per cento. Anche qui la situazione appare fortemente diversificata: alcuni presentano percentuali d 'impegno molto elevate, quali lo Sviluppo economico (98,9 per cento), la Giustizia (86,7 per cento), gli Affari esteri e la Cooperazione internazionale (83 ,3 per cento) e l'Ambiente (97 ,5 per cento).

T./\ SPESA PER L'INFORMATICA- UTILIZZO STRUMENTI CONSIP Esercizi finanziari 2016-201 7

Impegno Impegno Impegno Impegno Impegno Impegno Impegno Impegno

20 16 2017 20 16 2017 2016 2017 20 I6 20 17

Il Ca tegoria --- Categoria XX I C81cgori <t ---

Spesa corrente Spesa conto capitale

• di cui Strumf:'nt i Consip Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati fomiti dalle Amministrazioni

Relazione sul rendiconto em·m le dello Stato

• altri strunwnti

GRAFIC03

Impegno 20 16

Impegno 20 17

TOTA LE

CORTE DEI CONTI

19S 2017 Sezioni riunite in sede di controllo

– 198 –

(7)

2.3 .l. l. La spesa per informatica delle Agenzie fiscali

Le Agenzie Fiscali svolgono funzioni essenziali del Ministero de li ' economia e delle finanze, a supporto del Ministero e dei singoli cittadini nella materia fiscale. Si è, pertanto, ritenuto, per completezza di informazione, di prendere in considerazione la relativa spesa per l'informatica, peraltro di importo molto rilevante, pur tenendola in distinta evidenza da quella dell'amministrazione centrale vera e propria (Dipartimenti MEF).

TAVOLA 47

LA SPESA PER L'INFORMATICA DELLE AGENZIE FISCALI

(in miJd iaiu)

Spesa corr'ente Spesa conto capitale

TOTALE SPESA

Amministrazione Categoria Il Altre categorie Categoria XXI Altre categorie

Impegno Impegno Impegno Impegno Impegno Impegno Impegno Impegno Impegno Impegno

2016 2017 2016 2017 2016 201 7 2016 2017 2016 201 7

Totale AGENZIE 225.555,41 202.205,28 3.316,31 3.287,29 85.164,16 85.620,76 2.143,62 1.823,38 316.179,49 292.936,71

AGENZIA ENTRATE 170.324, Il 147.817,98 0,00 O,OC 48.041 ,16 53.247,86 0,00 0,00 218.365,27 201.065,84

AGENZ IA DOGANE E

55.23 l ,30 54.387,30 0,00 0,00 37.123,00 32.372,90 0,00 0,00 92.354,30 86.760,20 MONOPOLI

AGENZIA DEL DEMANIO 0,00 0,00 3.3 16,3 1 3.287,29 0,00 0,00 2.143,62 1.823,38 5.459,92 5.110,67

. . . .

Fonte: elaborazione Corte det conti su dali fomttt dalle Ammm1strazJOnt

La spesa comunicata si attesta, per il complesso delle Agenzie fiscali, nel2017 a circa 293 milioni, in diminuzione rispetto al precedente esercizio del 7,4 per cento. Aggregando tale valore a quello dei Ministeri si può evidenziare come la spesa per l'informatica si attesti complessivamente a 985,5 milioni, importo cui le Agenzie contribuiscono per circa il 30 per cento.

GRAFIC04

LA SPESA PER L'INFORMATICA DELLE AGENZIE FISCALI

(in migliaia) 250.000,00

• AGENZIA ENTRATE • AGENZIA DOGANE E MONOPOLI

200.000,00 • AGENZIA DEL DEMANIO

150.000,00

l_ ··- l

100.000,00

l_

50.000,00

l

0,00

2016 2017 2016 201 7 2016 2017

Spesa corrente Spesa conto capitale Spesa totale

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati fomiti dalle Amministrazioni

CORTE DEI CONTI Relazione sul rendiconto encralo dello Stato

2017 199 Sezioni riunite in sede di controllo

(8)

l CONTI DELLO STATO E LE POLITICHE DJ BILANC IO

Inoltre, come evidenziato nel grafico 4, risulta un ampio divario tra la spesa corrente e quella in conto capitale, particolarmente evidente per quanto riguarda l'Agenzia delle entrate.

Rispetto al 2016, si rileva un tendenziale ribasso della spesa totale di tutte le Agenzie che passa da 316 a 293 milioni ( -23 milioni) e che incide particolarmente sul!' Agenzia delle entrate (-17,3 milioni).

2.3.2. La razionalizzazione della spesa

Dali' obiettivo già richiamato di riduzione della spesa per l 'informatica e connessa riqualificazione sono esclusi alcuni enti la cui capacità di spesa ne li 'ambito ITC è particolarmente rilevante (vedasi nota 1). Le Amministrazioni, nella quasi totalità, hanno dichiarato di realizzare le suddette riduzioni attraverso l 'utilizzo delle convenzioni Consip e aderendo al Piano Triennale AgiD.

L'andamento in crescita delle spese mostra come il processo di razionalizzazione appaia lento e a volte soggetto a mutamenti organizzativi non sempre accompagnati nel biennio dali 'impiego di professionalità tecniche proprie, piuttosto che con il ricorso ali' outsourcing. A questo si aggiunga anche la complessità nella razionalizzazione dell'impiego delle tecnologie in termini di centralizzazione e virtualizzazione dell'infrastruttura, di erogazione dei servlZl telematici e delle soluzioni software applicative e di sicurezza in uso.

Ulteriore difficoltà risiede nelle procedure richieste in questo particolare settore, particolarmente legato all'esigenza di salvaguardia di standard qualitativi, utilizzazione di strumenti sempre più innovativi, a garantire punti di accesso unici, a costituire e rendere fruibili banche dati centralizzate per il deposito delle informazioni.

Gli incrementi di spesa registrati sono stati giustificati da esigenze di innovazione tecnologica tendente al miglioramento de li' efficienza operativa interna attraverso nuovi sistemi gestioni'! li cooperanti ed efficienti, ali 'informatizzi'lzione d eli' erogi'lzione dei servizi a utenti interni ed esterni, consentendo l'accesso telematica ad alcuni servizi.

L'esigenza di "ammodernamento" delle infrastrutture informatiche finalizzate ad ottimizzare i processi amministrativi ed i servizi sono in atto in molte Amministrazioni e dovrebbero portare, nel medio e lungo periodo ad un risparmio per l'Amministrazione stessa. In questo senso, un'espansione della spesa per l 'informatica appare principalmente dovuta ai costi di funzionamento (primo tra tutti quelli relativi al contratto di connettività), su cui le amministrazioni hanno ritenuto comunque di investire e di proseguire con contratti già in uso.

lì percorso di riduzione deìla spesa si mostra quindi lungo e complesso; occone che le pianificazioni siano sempre più rivolte ad un ' ottica pluriennale, in grado di conseguire economie di scala ricorrendo anche a tecniche di vi11ualizzazione, nonché di utilizzo di applicazioni "in riuso" in una collaborazione sinergica tra amministrazioni .

Ad oggi dalle risultanze del questionario non emerge un quadro che consenta di valutare positivamente l 'avvio del percorso virtuoso di razionalizzazione che dovrà culminare alla chiusura del 2018 con la concreta valutazione dei risparmi attesi⁴⁷.

47 Si veda in tal senso la Circolare n. 16 del 17 maggio 2016 della Ragioneria generale dello Stato (in tema di assestamento del bilancio), in particolare il punto 2.6 sulle "Disposizioni di contenimento della spesa per l'assestamento 2016". Il comma 515 individua l'obiettivo di risparmio di spesa annuale, da raggiungere alla fine del triennio 2016 - 2018, in relazione alle norme sul! 'acquisizione centralizzata di beni e servizi da parte delle Amministrazioni pubbliche in misura pari al 50 per cento della spesa annuale media per la gestione corrente del solo settore informatico relativa al triennio 2013-2015 quale base di riferimento; tale rispmmio prevede alcune limitate deroghe, escludendo, tra l'altro, dali 'applicazione delle disposizioni in questione l'Amministrazione della Giustizia con esclusivo riferimento alle spese di investimento necessarie al completamento dell'informatizzazione del processo civile e penale. A tal proposito occorre precisare il risparmio di spesa annuale nella misura indicata dal citato comma 515 è da conseguire come media nel triennio 2016-2018: in altre parole il risparmio può essere conseguito, ad esempio, interamente in un solo anno oppure ripartito nel triennio in modo uniforme o con diversa modalità, purché venga rispettato l'obiettivo complessivo in media annuale, da valutare in sede di consuntivo per l 'anno finanziario 2018.

200 Rehtzione sul rendiconto •twntle dello Swto CORTE DEI CONTI

– 200 –

(9)

2.3.4. L'utilizzo degli strumenti Consip

Con il decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 414, concernente le "Attività informatiche dell'Amministrazione statale in materia finanziaria e contabile", e i relativi decreti ministeri ali attuativi, è stata affidata alla Consip la gestione delle attività infonnatiche de Il' Amministrazione statale in materia finanziaria e contabile, successivamente sono state affidate alla Società anche tutte le altre attività informatiche del MEF. Dal 2000 in poi, a seguito dei decreti legislativi di riorganizzazione delle amministrazioni centrali e la creazione delle Agenzie fiscali (decreto legislativo n. 300 del 1999 di riforma d eli' organizzazione del Governo) alla Consip sono stati affidati moli di sempre maggior peso nella razionalizzazione degli acquisti di tutti i beni e servizi e, specificamente, di quelli informatici. Nel 2012, considerata la necessità di ridurre la spesa corrente delle Amministrazioni pubbliche e in particolare quella relativa agli acquisti di beni e servizi, già oggetto di diversi interventi normativi (si veda in proposito il decreto legge n. 78 del 201 0), il legislatore è intervenuto affidando a Consip il ruolo di centrale unica di committenza per il Sistema pubblico di connettività (SPC), le Reti telematiche delle pubbliche amministrazioni , la Rete internazionale della Pubblica Amministrazione (Ripa) e i contratti quadro per l 'acquisizione di applicativi informati ci e per l'erogazione di servizi di carattere generale riguardanti il funzionamento degli uffici della PA (mticolo 4, cmmna 3-quater, del decreto-legge 6luglio 2012, n. 95)^{4 8}.

Da ultimo, con la già citata legge 28 dicembre 2015 , n. 208 (legge di stabilità 20 16), si è focalizzata l 'attenzione sulla razionalizzazione della spesa per l 'informatica della pubblica amministrazione, attraverso misure che consentano di ottenere, nell'arco del triennio 2016-201 8, risparmi di spesa da reinvestire in innovazione tecnologica.

Al fine di rendere più cogente l 'utilizzo di strumenti di razionalizzazione degli acquisti in ambito informatico, si è, peraltro, stabilita una stretta sinergia tra Consip e l' Agenzia per I 'Italia digitale (AgiD) in modo tale che le procedure di acquisizione di beni e servizi informatici per le pubbliche amministrazioni siano sempre più coerenti con gli obiettivi di innovazione stabiliti dal Governo e rispondenti in tempi adeguati ai fabbisogni delle Amministrazioni.

T AVOLA 48

L A SPESA PER U TILIZZO DEGLI STRUMENTI CONSIP

(in migliaia) i Spesa corrente -impegni Spesa conto capitale-

Spesa totale - impegni Amministrazione

l

Ca tegoria Il Altre categorie Ca tegoria XXI Altre ca tcgorie

2017 2017 2016 201 7 2016 20 17 201 6 2017 20 16 20 17

SALUTE 2.762.4 l 4.799.54 0.00 0.00 136.45 128.81 0.00 0.00 2.898.86

M1UR 3. 140,77 3.073.65 0.00 0.00 Q.OO 22.3 1 0,00 0,00 3,140 77 3.095,96

MIPAAF 1.509.49 1.483.64 0.00 243.86 4.02 ___Q,qQ, 1.753.35 1.487,66

MAECI 1.337.52 6.696.78 0.00 Q,QQ_ 0.00 0.00 2,682.56 14.337.1 6

GIUSTIZIA 60.966.23 49.238.35 96.38 1.!2Q._ 35:i_84,67 86.046.68 -m.1o 386.03 97.079.98 135.742.61 INTERNO 11.135,63 L3.1i60.,R2 0,00 0,00 c 4045,14 0,00 0,00 20.948,37 • 6.711 96

Mlf

-

^{46.914 00} ^0,00 ^0,00 ^47.187,00 ^0,00 ^0.00 ^{88.302 00} 92.77.5,00

M ISE 3.461 , 18 1.880,34 0,00 0,00 1.192,48 2.323 ,52 0,00 0.00 4.653 6(, 4.203 1)(, DIFÈSA 9.2 18,00 23.604,00 o ⁰⁰ ^0,00 10.1i34 00 13.597.00 0,00 0,00 19.852,00 J i .2o1 ,Q[

t\ MUIENTE 529,00 781 ,00 o 00 0.00 449,QQ_ 0,00 0,00 978,00 15 79,00

LAVORO 4. 12858 _ o_.oo 0.00 3. 133 35 10.301.06 _ o.oo ^0,00 7.26 1.9 3 15.C>OC, 1•1X MIT

- -

_{2.040 73}^0,00 ^{9.786 72}_2.896,41 _{13. 14}^0,00 _12.45^0,00 _4.051.34^50J..§_ _3,652,34 _13,10^0,00 ^0,00_{3 94} 6. 118 30 ^50,18 ^11.225,046.565.13

Totale 141.344.53 170.126.67 109,52 84.00 113.720.10 194.858.58 545.80 389.97 255.719,95 Fonte: elaboraztonc Corte det conii su datt fonu t1 dalle Amtmmstraztont ..

48 A partire dal 2006, per dare attuazione al programma di razionalizzazione degli acquisti sono state introdotte una serie di nonne, sempre p iù stringenti, che hanno obbli gato le Amministrazioni p ubbliche ad utilizzare gli strumenti Consip. In particolare, si tratta della legge 27 dicembre 2006, n. 296, del decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52, come convertito dalla legge di conversione del 6 luglio 20 12, n. 94; del decreto-legge n. 95 del 20 12, convet1ito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135; della legge 24 d icembre 2012, n. 228; del decreto-legge 24 giugno 20 14, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114; della legge 28 dicembre 2015, n. 208.

CORTE DEI CONTI Relazione sul rendiconto >eneralc dello Stato

Sezioni riunite in sede di controllo 20 17 201

(10)

l CONTI DELLO STATO E LE POLITICHE DJ BILANCIO

Nell'ambito dell'utilizzo degli strumenti Consip, le Amministrazioni, sia per la parte corrente che per quella in conto capitale, ricorrono in varia misura a tutti gli strumenti offerti (convenzioni, accordi-quadro e sistema dinamico di acquisizione). Inoltre, tutte le amministrazioni si avvalgono del Mercato elettronico della pubblica amministrazione (MePa) attraverso Richieste di offerta (RDO) e Ordini diretti di acquisto (ODA). Da segnalare che le amministrazioni che presentano una più elevata spesa per l 'informatica in conto capitale, e che quindi effettuano i maggiori investimenti, sono quelle della giustizia, economia e finanze, interno e lavoro e politiche sociali.

Tra le spese di maggiore rilevanza devono segnalarsi quelle che si riferiscono al servizio di telefonia fissa e mobile, connettività e licenze software, talvolta collegate ad acquisti hardware.

Inoltre, quattro amministrazioni rappresentano più dell' 82,7 per cento della intera spesa effettuata attraverso Consip (Giustizia, Difesa, MEF e Interno).

202

GRAFICO 5

RIPARTIZIONE DEGLI STRUMENTI CONSIP PER AMMINISTRAZIONE

MIBACT 2,39%

LAVORO

MIUR : SALUTE 1,23% : 1,13%)

INTERNO 34,5J'Vu 8,19'Vu

MAECI 1,05%

l

MIPAAF

!-'.

^AMBIENTE

0..!8%

0,69%

MIT : ' 0,02% !

Strumenti Consip 2016

l

^MAE

0

CI / ! i SALU

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TE MISE MIUR r\Mll l f' TI-;

! 3,92 Yo !-₁ Yo .

1 l ,35 Yo 0,85% U,4J%·

1. \\'0IW MIT

J.27o/.)

ME•"

MIPAAF 0,41%

Strumenti Consip 2017 Fonte: elahorazione Corte dei conti su dRti fomiti dR Ile Amministra7.ioni

Rela;.iom: sul 1 t:ltùiwnlo elle l ulc ùdlo Sta lo CORTE DEl CONTI

– 202 –

(11)

L'esame complessivo dei dati evidenzia un ricorso alle procedure Consip pari al 52,8 per cento nel2017 (43,9 per cento nel2016) del totale della spesa IT complessiva dei Ministeri, in aumento di circa 9 punti percentuali rispetto all'esercizio precedente (+109 milioni), ma comunque non soddisfacente a livello complessivo. Diverse sono le motivazioni addotte dalle Amministrazioni per il mancato ricorso alle procedure Consip. Tra queste, vanno segnalate le più ricorrenti. Per alcune forniture, che richiedono specifiche tecniche o particolari misure di sicurezza, l'Amministrazione ha dichiarato di poterle reperire solo sul mercato. Altro motivo ricorrente è l 'assenza di convenzioni Con si p attive al momento del verificarsi delle esigenze⁴⁹^.

Peraltro, dall'istruttoria è emerso che alcune Amministrazioni hanno incentivato il ricorso alle procedure Consip, proprio per poter raggiungere l 'obiettivo di risparmio di spesa annuale, da conseguire entro la fine del triennio 2016-2018, tanto da far registrare il maggior ricorso sopra evidenziato.

È interessante notare come alcune amministrazioni utilizzino gli strumenti Consip maggiormente per la spesa in conto capitale; tra questi risultano particolarmente significativi di dati riferiti ai Ministeri della giustizia, del lavoro, degli affari esteri e cooperazione internazionale e interno.

2.3.4. Il ruolo delle società

in house

e partecipate

L 'utilizzo di società in house per lo svolgimento delle attività informatiche, secondo quanto dichiarato dalle singole Amministrazioni, risulta principalmente in capo al MEF, che si avvale della Sogei S.p.A. per supportare operativamente il Ministero e le Agenzie fiscali. Sono al momento attive due convenzioni, rispettivamente per l 'area "Economia" (Dipartimenti del tesoro, della Ragioneria generale dello Stato, dell'Amministrazione generale del personale e dei servizi) e per l 'area "Finanze" (Dipartimento delle finanze, Agenzie fiscali e Guardia di finanza).

Considerata la rilevanza della spesa pubblica gestita dalla Sogei, sia da un punto di vista quantitativo rispetto allo scenario complessivo della spesa IT dei Ministeri, che qualitativo considerato il diversificato ambito di azione su attività strategiche per l 'IT pubblica, appare oppmtuno delinearne brevemente il perimetro di azione.

Ripercorrendo la legislazione che ha portato alla esternalizzazione delle attività informatiche del MEF emerge come l'esigenza di disporre di partners tecnologici per lo svolgimento di servizi strumentali ali 'esercizio di funzioni pubbliche fosse avvertita sin dal 1976,⁵⁰quando, il MEF fu autorizzato ad affidare "ad una società specializzata, costituita con prevalente partecipazione statale anche indiretta, la realizzazione e la conduzione tecnica del sistema informativo per il funzionamento dell'anagrafe tributaria per il periodo dì tempo occorrente alla completa funzionalità del sistema stesso, e comunque per una durata non superiore a cinque anni". In attuazione di tale disposizione l'allora Ministero delle finanze stipulava con la nascente Sogei S.p.A., apposita convenzione. La successiva legislazione prorogava e consolidava il ruolo di Sogei come partner tecnologico non solo del MEF ma anche di altre Amministrazioni, affidando nel tempo alla Società una funzione propulsiva nel!' attuazione di progetti di innovazione strategici per il Paese e per il raggiungimento degli obiettivi dell'Agenda digitale.

Negli anni Novanta il decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 414, istituiva Consip S.p.A., affidandole le attività infonnatiche dell'Amministrazione statale in materia finanziaria e contabile e rendendola quindi, attraverso successivi provvedimenti attuativi, braccio operativo prima dell'informatica della Ragioneria Generale dello Stato e poi anche degli altri dipartimenti del MEF, tranne quello delle Finanze già supportato da Sogei.

49 Di tal e aspetto se n'è avuto un riscontro diretto nel capitolo sull'affidabilità dei dati contabili contenuto nel Volume III della presente relazione e al quale si rinvia.

50Decreto-legge 30 gennaio 1976, n. 8, convetiito con modificazioni dalla legge 27 marzo 1976, n. 60 .

CORTE DEI CONTI Relazione sul rendiconto >cncralc dello Stato

(12)

l CONTI DELLO STATO E LE POLJTJCHE DlBILANCJO

Due anni dopo,⁵¹ veniva attribuita a Consip anche l'attuazione del Programma per la razionalizzazione degli acquisti della PA, previsto dalla legge finanziaria per il 2000.

Da tale punto di partenza, norme successive hanno reso la Consip il principale strumento di acquisto centralizzato e di razionalizzazione della spesa della pubblica amministrazione.

Più di recente, con decreto-legge 6luglio 2012, n. 95, in coerenza con più generali obiettivi di revisione della spesa pubblica, le attività informatiche precedentemente svolte da Consip sono state trasferite, mediante operazione di scissione societaria, alla Sogei S.p.A.; le attività di realizzazione del Programma di razionalizzazione degli acquisti, di centrale di committenza e di e-procurement, hanno continuato, invece, ad essere svolte da Consip S.p.A. .

Sogei, è tenuta ad avvalersi di Consip, nella sua qualità di centrale di committenza, per le acquisizioni di beni e servizi, sulla base di apposita convenzione tra le due società in house disciplinante i relativi rapporti nonché i tempi e le modalità di realizzazione delle attività.

Inoltre, al fine di razionalizzare le risorse, ridune i costi garantendo efficienza operativa, e realizzare i progetti di innovazione tecnologica previsti anche n eli 'ambito de li' Agenda digitale italiana è stata prevista, per il Ministero dell'economia e delle finanze la stipula di un Accordo quadro per disciplinare, in maniera unitaria per tutto il Dicastero compreso il sistema informativo della fiscalità, lo svolgimento delle correlate attività di progettazione tecnica, sviluppo e conduzione degli obiettivi di controllo e monitoraggio della finanza pubblica e di razionalizzazione ed efficientamento dell'Amministrazione pubblica. Alla stipula dell'accordo- quadro avrebbero dovuto seguire accordi derivati per ciascun Dipartimento ed Agenzia. ⁵²

Non essendosi nei successivi tre anni posto in essere l ' accordo-quadro di cui sopra, con l'art. l, comma 1126 della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio per il2018) sono stati prorogati ':fino al completamento delle pmcedul"e in col"so pel" la stipula del nuovo atto regolativo gli istituti contrattuali al momento in essere", nello specifico le due menzionate convenzioni MEF- Economia e MEF- Finanze, entrambe scadute.

Ad oggi, quindi, la convenzione quadro unitaria per l 'intero MEF, che avrebbe dovuto regolare, in modalità unifonne i rapporti tra il Ministero e la Sogei e permettere il raggiungimento de !l' obiettivo di razionalizzazione della spesa per l 'informatica nonché l' omogeneizzazione delle tariffe corrisposte alla Sogei, non risulta ancora operativa, né conseguentemente lo sono gli accordi dipartimentali derivati.

Considerati anche gli obiettivi di spcnding rcvimv sottesi a tale riorganizzazione si auspica che il Ministero dell ' economia provveda quanto prima alla prevista formali zzazione della menzionata convenzione quadro unica.

Altre due Amministrazioni hanno riferito di avvalersi di società per la gestione di alcuni servizi di informatica. Si tratta del Ministero per i beni e le attività culturali che si avvaìe delia società Ales S.p.A. in house per le attività di assistenza informatica, ad alcune direzioni generali (spettacolo, cinema e segretariati regionali) e del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali per la realizzazione del Sistema Informativo nazionale per lo sviluppo dell'agricoltura (SIAN).

2.3.5. Il ricorso alla proroga contrattuale

Considerata la patiicolare natura delle spese in esame, i cui prezzi dei servizi sono fortemente condizionati dali' evolversi della tecnologia, un approfondimento merita il tema delle proroghe contrattuali delle quali le Amministrazioni dimostrano di fare uso nelle acquisizioni informatiche, dando continuità ali' efficacia dei contratti oltre il limite naturale degli stessi, anche in aggiunta e successivamente all'attivazione dd sesto quinto contrattuale.

Il nuovo Codice degli appalti pubblici, approvato con d.lgs. n. 50 del 2016, ha preso in considerazione la materia dei rinnovi e delle proroghe contrattuali, distinguendo chiaramente i due istituti ed esprimendone, in linea con quanto già contenuto nel diritto comunitario, il principio

51 Legge finanziaria n. 488 del 1999 e vedasi il decreto del MEF del 24 febbrai o 2000.

52 Legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 20 15), art. l, comma 297.

CORTE DEI CONTI

204

l

Relazione sul rendiconto gcm:.mk dello Stato

– 204 –

(13)

LE SPESE DELLO S TATO

del generale divieto di applicazione, salvo i casi in cui sussista una specifica previsione nei documenti di gara.

All'articolo 35, comma 4, il Codice fa cenno, in tennini generali, al "rinnovo" dei contratti con riferimento al calcolo del valore stimato di un appalto pubblico di lavori, servizi e forniture che deve tenere conto anche di qualsiasi forma di eventuali opzioni o rinnovi del contratto esplicitamente stabiliti nei documenti di gara.

Il riferimento alla proroga è invece contenuto ali 'articolo l 06, comma 11, che ugualmente ne prevede la possibilità solo se espressamente regolata nei documenti di gara. Il legislatore fa riferimento alla c.d. proroga tecnica, ovvero al prolungamento per un breve periodo oltre la durata del contratto strettamente necessario a garantire la continuità della prestazione e che viene pertanto ammessa nelle more della conclusione di una nuova procedura di gara già avviata.

Il comunicato dell'Autorità nazionale anticorruzione dell'Il maggio 2016, nel chiarire le condizioni in base alle quali continuano ad applicarsi le disposizioni previgenti ali 'attuale codice, menziona le sole proroghe tecniche, purché limitate al tempo strettamente necessario per l 'aggiudicazione della nuova gara, stabilendo l 'illegittimità di quelle proroghe che non possano qualificarsi come tecniche.

Il Consiglio di Stato, con sentenza del5 marzo 2018 n. 1337, ha stabilito che la proroga del rapporto contrattuale deve necessariamente avvenire alle stesse condizioni alle quali il contratto in via di risoluzione era stato stipulato e, dunque, considerando il contenuto dell'offerta economica e dell'offerta tecnica che avevano consentito all'appaltatore di aggiudicarsi la gara.

Il ricorso all'istituto della proroga appare quindi, con il nuovo codice, così definito e limitato; essendo anche, per sua natura, inidoneo ad innovare, anche in termini economici, l'originario equilibrio presente nel rapporto negoziate originario, fa permanere le condizioni contrattuali pregresse.

Si tratta, quindi, di un istituto straordinario a cui le Amministrazioni devono far ricorso solo con l'obiettivo di salvaguardare la continuità operativa dei servizi e dell'apparato amministrativo nel suo complesso e per il tempo strettamente necessario alla conclusione di una procedura di gara già in corso.

Il tema riveste interesse n eli 'ambito delle acquisizioni informatiche dei Ministeri in considerazione delle continue evoluzioni e aggiornamenti dei prezzi dei fattori produttivi presenti sul mercato ed è strettamente legato agli acquisti tramite Consip S.p.A.

Attraverso un questionario mirato alle Amministrazioni centrali, sono stati acquisiti i dati relativi alle principali proroghe adottate nel 2017, connesse agli ambiti settoriali a cui si riferiscono.

Dalle risposte fomi te è emerso uno scenario variegato tra le varie Amministrazioni le quali, tra l'altro, non chiariscono se le proroghe contrattuali in questione siano state disposte direttamente ovvero tramite contratti prorogati da Consip quale centrale di committenza.

Complessivamente viene dichiarato un importo di circa 131 milioni di acquisti in proroga, di cui il 48 per cento circa rappresentato dalle proroghe per i Contratto servizi-quadro con Sogei (di cui 25,4 milioni per l'area c.d. Finanze e 31, l milioni per l'area c.d. Economia); oltre il 30 per cento riguarda l'assistenza sistemistica e applicativa, l' help desk, la gestione della sicurezza di rete. Una quota pari al 9 per cento riguarda il servizio "Sistema infonnativo nazionale per lo sviluppo dell'agricoltura" e una quota di poco più del5 per cento afferisce al sistema pubblico di connettività. La voce residuale "Altre spese IT", che in quanto tale non consente di conoscere nel dettaglio le voci che la compongono, rappresenta circa il 7,4 per cento del totale.

La tavola che segue espone i maggiori settori in cui si sono verificate proroghe contrattuali nel 2017.

CORTE DEI CONTI Relazione sul rendiconto ocncralc dello Stato