Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 19febbraio 1992, ha deliberato di approvare l'allegato parere.

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Parere sul disegno di legge concernente:

"Conversione in legge del decreto legge 1 febbraio 1992, n.46, relativo alla permanenza in servizio di magistrati".

Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 19 febbraio 1992, ha deliberato di approvare l'allegato parere.

Il decreto-legge l° febbraio 1992 n. 46 ha modificato la normativa dell'ordinamento giudiziario relativa al collocamento a riposo dei magistrati per limiti di età.

Il Consiglio è stato richiesto dal Ministro di Grazia e Giustizia, ai sensi dell'art. lO della L. 24/3/1958 n. 195, di dare il suo parere sul disegno di legge di conversione di tale decreto.

1.1.- L'int.ervent.o leaislat.ivo

L'art. 1 del decreto-legge, aggiungendo un terzo comma all'art. 5 del R.D.L. 31/5/1946 n. 511, ha previsto la permanenza in servizio dei magistrati fino al compimento del

settantaduesimo anno di età, sottoponendola alla condizione della previa comunicazione del consenso al Consiglio superiore della magistratura almeno sei mesi prima del compimen- to del settantesimo anno.

L'art. 2 del decreto, dettando una normativa transitoria, ha disposto che il termine semestrale per la comunicazione del consenso non si applichi ai magistrati che compio- no il settantesimo anno di età entro sei mesi dall'entrata in vigore del decreto-legge.

La normativa che ci occupa è entrata in vigore il 2/2/1992 (pubblicazione sulla G.U. dell'l/2/1992).

1

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1.2.-

^Nella ^relazione al Parlamento le ragioni dell'i- niziativa legislativa vengono ravvisate nella necessità di non aggravare i già rilevanti vuoti esistenti nell'organico della magistratura utilizzando esperienze e forze professionali di magistrati anche oltre il limite d'età in precedenza inderogabilmente previsto.

Tutto ciò anche al fine di affrontare ad organici com- pleti il dilagante fenomeno della criminalità organizzata nonché l'insostenibile carico di lavoro che grava, sia nel settore civile che in quello penale, su tutti gli uffici giudiziario

1.3.-

Come è facile comprendere l'effetto pratico delle disposizioni in esame sarà quello di un tendenziale azzera- mento dei collocamenti a riposo per raggiunti limiti di età dei magistrati nell'arco del biennio compreso tra il

2/2/1992 ed il 2/2/1994.

Tanto premesso, è necessario sottolineare che il pro- blema costituito dalle carenze di organico della magistratura non è certamente sorto in questo periodo ed anzi, per le ragioni che verranno esposte, sembra che esso, proprio nel prossimo futuro, sia destinato ad attenuarsi, tanto da poter risultare presto superato.

Anche per questo motivo non risulta affatto opportuno in materia un intervento legislativo d'urgenza.

Una tale modalità di intervento, infatti, comporta sempre effetti negativi in una materia che necessita invece del massimo grado di ponderazione ed attenzione, sia per evitare

i rischi di involontarie contraddizioni ed incongruenze (te- nuto conto della complessità ed estrema disorganicità della normativa), sia per evitare le disfunzioni e le distorsioni che certamente si verificano -con evidenti effetti negativi sul buon andamento della Pubblica Amministrazione- quando si muta senza preavviso il quadro di riferimento nel cui ambito

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i singoli interessati operano le loro scelte per potenziare ed utilizzare al meglio la loro professionalità, ciò che corrisponde anche all'interesse della

P.A..

Nel caso in esame poi l'intervento d'urgenza può provo- ,care persino effetti controproducenti rispetto agli scopi stessi che dichiara di ~refiggersi, se non altro per la man- cata previsione di una normativa transitoria organica e com- pleta.

2.- La situazione deali oraanici della maaistratura

2.1.-

Gli effetti della nuova normativa risoetto alle assunzioni.

Come già accennato, nella relazione al disegno di legge n. 3223/S, di conversione del decreto-legge n. 46/1992,

la decisione governativa di innalzare di due anni il limite di età per il collocamento a riposo è motivata con l'esigen-

za di ovviare ai rilevanti vuoti di organico, che -si so- stiene- nella migliore delle ipotesi potrebbero essere col- mati soltanto fra un biennio, o addirittura in un periodo maggiore, se si tiene presente la necessità del tirocinio.

Premesso che la legge prevede attualmente un organico complessivo di 8.509 magistrati, compresi 150 uditori giudiziari senza funzioni, si deve rilevare che ne sono effettivamente presenti in servizio 7.892 (compresi gli uditori senza funzioni), con una scoper~ura di 617 uni~à, cbe dovrebbe -pur calcolandosi i pensionamenti al compimento del settantesimo anno, secondo la normativa precedente al decre- to in esame- risul~are in ogni caso all'incirca dimezza~a en~ro il giugno 1992 e quasi in~egralmen~e riempi~a en~ro il gennaio 1993. A questa data, infatti, saranno completati i due concorsi per trecento posti ciascuno, indetti con d.m.

14 giugno 1990,presidente TROJANO, e con d.m. 12 gennaio

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1991, presidente CORDA. Nel gennaio 1993, pertanto, pur te- nendosi conto dei 73 magistrati che nello stesso periodo dovrebbero essere collocati a riposo, la scopertura sarà quin- di ridotta a circa 90 posti, o anche meno, se venissero no- minati anche gli idonei, nella misura dellO' dei posti messi a concorso. Un concorso è stato inoltre appena indetto -oer ulteriori 300 Qosti- con d.m. 30 dicembre 1991: le pro- ve scritte sono fissate per il 20, 21 e 22 maggio prossimi.

I tempi per l'espletamento dei concorsi avrebbero potuto e potrebbero essere molto minori se fosse stato approvato il disegno di legge governativo n. 5727/C, avente ad oggetto la modifica della composizione e del funzionamento delle com- missioni esaminatrici del concorso per uditore giudiziario.

Secondo le stime ministeriali, infatti, l'approvazione avrebbe consentito un risparmio di circa quindici mesi rispetto ai ventotto che costituiscono la durata media attua- le. E poiché la relazione a quel disegno di legge giustamen- te affermava che la situazione di difficoltà del sistema giudiziario impone l'urgenza di provvedere, proprio un tale intervento ci si sarebbe caso mai aspettati per accelerare i tempi di copertura dell'organico.

Se si vuole esaminare la situazione dei magistrati effettivamente in servizio negli uffici (non tenendo conto, perciò, degli uditori in tirocinio), si rileva che i vuoti saranno dimezzati entro il gennaio 1993 e quasi integralmen- te riempiti entro il gennaio-febbraio 1994(1).

lnfatt; ; 307 v;ncitor; del concorso indetto con d... 3 dice8bre 1988, preso LAUDATO, avranno le funz;on; ;l 16 sette..bre 1992; ì 163 vìncìtori del concorso ìndetto con d.M. 24 aprile 1~, preso SCORZA le avranno il 16 ottobre successivo e ì 310 vinc;tori del concorso ;ndet- to con d... 4 dice8bre 1989, preso PANZARANl, le avranno ìl 21 gennaio 1993; i 9 v;nc;tor;

del concorso rì.ervato 8glì uffici giudiziari dì Bolzano assuMeranno le funzionì ;l 16 agosto 1992. Un totale, perc;b, di 789 udìtorì assu.eranno le funzìoni nell'arco di 11 ...ì. Nel gilqlO 1993 sart ter8inato il tirocinio dei vincitori del concorso TROJAf«J e nel gemaio 1994

ìl t;rocinio dei vinc;tori del concorso CORDA.

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La disciplina introdotta con il decreto legge di cui si tratta avrebbe poi un effetto certamente non ricercato perché, se tutti i magistrati interessati esprimessero il consenso al trattenimento in servizio, verrebbe meno la di- sponibilitA di 233 posti di organico a suo tempo calcolati come disponibili per gli anni 1992 e 1993 ai sensi delle leggi 4 febbraio 1985 n. 11 e 3 febbraio 1989 n. 32 per de- terminare i posti da mettere a concorso. I vincitori del concorso indetto con d.m. 12 aennaio 1991, che saranno assunti nel aennaio 1993, dovrebbero attendere il 31 dicembre

1995 oer assumere le funzioni aiudiziarie e ancora maaaior temQo dovrebbero attendere i vincitori dell'ultimo concorso indetto con d.m. 28 aennaio 1992: ci si troverebbe cosl di fronte non al riemQimento dei vuoti di organico, ma ad una sostituzione delle nuove leve con le oiù anziane in assolu- to: effetto gyesto non dichiarato e, si ritiene, non deside- rato se si vuole veramente Densare ad una Qiù efficace lotta contro la criminalità organizzata(2).

2. ^{Con il} conferi.ento delle funzioni ai 789 uditori attual.ente in tirocinio, nel ~naio 1993, i posti di pianta organica vacanti saranno 694 (1.483 - 789= 694). Circa 300 posti d0- vranno e..ere a..egnati ai vincitori del concorso TROJANO, assunti in servizio s.-pre nel gennaio 1993 e che avr8nnO CO8plet8to il tirocinio nel gennaio 1994. Un certo nu.ero dei ri- 88nenti 394 posti dovranno essere .-ntenuti scoperti per l'eventuale reingresso in ruolo dei 227 ugistrati collocati fuori ruolo, e d'altra parte solo a partire dal 1994 si 8vranno i pri.i coll~ti a ripoao di coloro che avranno -.,ifestato i l consenao al tratt.,i~to in servizio. Po;ché t.l; colloc88enti s.ranno, secondo i dat; aggi orn.t i ;n posaesso del Cona;- gl;o, 69 nel 1994, 125 nel 1995, 114 nel 1996, 121 nel 1997 e 131 nel 1998, i vincitori del concorso CORDA dovr8nnO attendere i l 31 di ce8bre 1995 per .vere le funzioni, ..ntre i vincitori del concorso bendito con d... 28 gennaio 1992, dovranno attendere i l 1998.

Si noti che Dar QUesti ultimi vincitori si profil. .ddirittura la necessità di rallentare i t..,; del concorso p~rio perché i posti di ruolo orQan;co a loro destinati CO8incerMno . essere dispon;bili solo dal 1 Qenna;o 1994 e raqa;unaeranno l8 Quota di 300 solo nel diceere

~.

5

(6)

La conversione del decreto legge, pertanto, imporrebbe paradossalmente di rallentare in misura rilevante l'assun- zione e il conferimento di funzioni ai vincitori degli ultimi due concorsi.

2.2.-

I maaistrati interessati alla germanenza in servizio.

La relazione al disegno di legge di conversione afferma che scopo delle norme emanate è quello di trattenere dispo- nibilità di lavoro ed esperienze professionali per fare fronte all'insostenibile carico di lavoro che grava sugli uffici giudiziario

Tuttavia, si deve sottolineare che i magistrati interessati all'applicazione della legge nell'arco del primo biennio risultano 233, dei quali 191 titolari di uffici direttivi o semi-direttivi ed i rimanenti in gran parte operanti presso la Corte di Cassazione.

In conseguenza, gli effetti più rilevanti (che mai si potrebbero definire massicci) si avrebbero, almeno per quan- to riguarda la produttività intesa in senso quantitativo, essenzialmente con riguardo alla Corte di Cassazione; ma è ben noto che lo strumento più importante per aumentare la quantitA del. prodotto giurisdizionale" della Corte suprema à stato ritenuto quello di una disciplina dell'accesso che, ponendo un limite alla rilevanza dell'anzianità, privilegi le attitudini allo svolgimento delle funzioni di legittimi- tA. Selezione attitudinale e ringiovanimento che risultano, però, in antitesi con gli scopi dichiarati e, comunque, con quelli effettivamente raggiungibili con la nuova disciplina, poich6 questa comporta inevitabilmente un aumento dell'età dei magistrati addetti alla Corte e la prosecuzione nell'e-

sercizio delle funzioni "ope legis", senza alcuna reale valutazione dell'effettiva utilità per il servizio.

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Analoghe considerazioni, poi, potrebbero essere fatte anche al di fuori dei problemi della Corte di Cassazione con riferimento all'intera magistratura.

Non è infine secondario osservare che il trattenimento in servizio interessa solo per un quarto magistrati in servizio nei distretti meridionali nei quali, notoriamente, vengono invece destinati i più giovani magistrati. Con la

conseguenza che non verrebbe raggiunto proprio un altro degli scopi dichiarati del decreto.

2.3.-

Gli effetti suoli uffici direttivi

La nuova disciplina appare inoltre in contrasto con le linee di tendenza emergenti dai lavori parlamentari della legislatura appena conclusa sul tema della temporaneità degli uffici direttivi e di collaborazione direttiva.

La tendenza del legislatore(3) , infatti, in pieno ac- cordo con l'opinione della grande maggioranza della magistratura e della cultura giuridica, è nel senso di limitare nel tempo l'esercizio delle funzioni direttive e di collaborazione direttiva, mentre l'effetto del decreto legge è quello di allungarlo. Tra l'altro, tale allungamento avviene

Aope legis", sul semplice presupposto dell'espressione del consenso dell'interessato e senza alcuna valutazione dell'o- perato del dirigente.

2.4.-

Effetti della nuova disciDlina sul conferimento deali uffici direttivi.

3. La ca..ra ha approvato il 30 luglio 1991 una disciplina dei consigli giudiziar;, della te.- porane;t. delle funzion; e degl; incarichi direttivi alla stregua della quale la durata dell';ncarico d;rettivo e S9id;rett;vo sarebbe di 4 anni.

.,

(8)

Come già ricordato, in deroga alla norma generale di cui all'art. l, che prevede la manifestazione del consenso al trattenimento in servizio "almeno sei mesi prima del compimento del settantesimo anno", l' art. 2 del decreto dà fa-

coltà a coloro che compiranno 70 anni entro il 2 agosto 1992 di manifestare tale consenso anche il giorno precedente il raggiungimento del limite di età.

In tale contesto di incertezza, fino all'agosto 1992 (ma gli effetti, per i motivi che seguono, si risentiranno in pratica molto più a lungo), la Commissione speciale per gli uffici direttivi del Csm -la quale, per evitare troppo lunghi periodi di scopertura degli uffici, deve procedere alla pubblicazione delle vacanze con un semestre d'anticipo- non potrà che disporre la pubblicazione del posto, acquisire

le domande, espletare il concorso, procedere al concerto col Ministro e formulare dunque le proprie proposte al plenum,

con l'immanente possibilità che tutta l'attività espletata (anche la deliberazione del plenum) sia posta nel nulla dal consenso al trattenimento in servizio per un ulteriore biennio che il titolare dell'ufficio direttivo che si sarebbe reso vacante decida, in ipotesi, di manifestare solo alla vigilia del collocamento a riposo.

Siffatta situazione comporta i seguenti inconvenienti:

a) evidente disfunzione della P.A. a causa dell'inutile espletamento di una delle più gravose, complesse e delicate attività del Consiglio;

b) possibile definitiva frustrazione dell'obiettivo di attribuire il posto a concorso al più qualificato degli aspiranti, che potrebbe essere designato a ricoprire altro ufficio (nel caso, assai frequente, di domande per più uffici), in ipotesi meno corrispondente alle sue specifiche attitudini, non più recuperabili per l'ufficio a concorso quando questo si renderà poi definitivamente vacante;

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c) impossibilità di tempestivo accertamento da parte della Commissione per gli uffici direttivi del presupposto di legittimazione "ad quem" (consistente nella possibilità per l'aspirante di ricoprire il posto a concorso per almeno un biennio o per almeno un anno per i posti di presidente di sezione e avvocato generale presso la Corte suprema di Cas- sazione) in tutti i casi nei quali, al momento della valutazione, non sia scaduto il termine per la comunicazione del consenso, con assai probabili conseguenze sul piano delle controversie dinanzi alla giustizia amministrativa e relativo effetto di paralisi sul funzionamento degli uffici.

E' poi evidente che la verosimile manifestazione del consenso al trattenimento in servizio da parte di quasi tutti i titolari di uffici direttivi provocherà anche gli ulteriori effetti:

a) di elidere, per un biennio, la possibilità di ricam- bi ai vertici degli uffici giudiziari applicando anche nuovi criteri in corso di elaborazione, volti a valorizzare sempre meglio i profili della professionalità, delle attitudini e del merito rispetto a quello dell'anzianità, seguendo anche

l'indirizzo legislativo di recente manifestatosi (cfr. i criteri dettati per la designazione del procuratore naziona- le antimafia e dei suoi sostituti);

b) di cristallizzare lo status auo, contro la tendenza a realizzare la temporaneità degli incarichi direttivi por- tata avanti dallo stesso legislatore al fine di evitare la

formazione di possibili e deprecabili situazioni di poter~.

3.- I Dossibili interventi alternativi

I rilievi che precedono impongono in conclusione una valutazione negativa in ordine al decreto-legge così formu-

lato.

9

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Questa valutazione potrebbe in qualche modo attenuarsi solo tenendo conto delle seguenti osservazioni.

Un intervento legislativo diretto ad elevare di due anni il l.imite di età per il collocamento a riposo dei magistrati potrebbe in realtà trovare più ragionevole spiegazio- ne nell'opportunità di trattenere nell'ordine giudiziario esperienze professionali ancor valide e molto qualificate, in un contesto caratterizzato da un generale allungamento della durata media della vita e dell'efficienza lavorativa.

Tuttavia, non va neppure trascurato che non tutti pervengono al settantesimo anno nelle stesse (buone) condizioni di salute(4) e che sussiste anche l'esigenza per l'istituzione di rinnovarsi, coerentemente ad una linea di tendenza che ^- come sopra si è notato - è già emersa nell'ordinamento generale. Pertanto un eventuale aumento a 72 anni del limite dell'età pensionabile per i magistrati dovrebbe accompagnar-

si, da un lato, ad una previsione di temDoraneità nel conferimento degli uffici direttivi e di collaborazione direttiva e, dall'altro, alla reversibilità delle funzioni. Infatti il mantenimento in servizio dei magistrati per un ulteriore biennio dovrebbe comunque escludere la loro permanenza al vertice di uffici giudiziari, sia per venire incontro alla esigenze di temporaneità e di rinnovamento dianzi poste in luce, sia per verificare l'esistenza di adeguate motivazioni professionali. Al compimento dei 70 anni, dunque, il magistrato con ufficio direttivo o semidirettivo, che chieda di esser trattenuto in servizio per altri due anni, dovrebbe esser destinato a comporre un collegio di legittimità o di

4. Va ricordato ;n proposito che ;l d;segno d; legge predisposto a suo te8PQ dall'allora "in1- stro di 6.6. on. Vassall;, relativa..nte alla possibile util;zzazione d; 8ag;str8ti da poco collocati a riposo, prevedeva all'art. 1 ~ 5 la possib;l;t. di un accert_to di ;done1- t' alla Caltinu8z;~ dello svolgiMnto delle fW1zi~i.

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merito(S); il che presuppone, appunto, oltre la temporanei- tà, anche la reversibilità delle funzioni.

In ogni caso inoltre, ove la scelta del legislatore do- vesse orientarsi in tale direzione, sarebbe indispensabile prevedere un'adeguata disciplina transitoria, anche con riguardo ai tempi di entrata in vigore della nuova normativa, per evitare le disfunzioni connesse all'impatto di questa

con i concorsi in via di espletamento per la copertura degli uffici. E sarebbe altresì necessario farsi carico, per evitare un sostanziale blocco del reclutamento per un periodo non trascurabile, dell'eventualità di prevedere un aumento della pianta organica in misura corrispondente al prevedibi-

le numero dei magistrati da trattenere in servizio (con le corre late esigenze di copertura ex art. 81 della Costituzio- ne).

Sotto altra prospettiva -ed alternativamente alle ipotesi appena formulate- va rilevato che l'esigenza da molti avvertita che l'amministrazione della giustizia possa conti- nuare a giovarsi dell'opera preziosa di tanti magistrati ul- trasettantenni, perfettamente validi sotto ogni profilo, si potrebbe soddisfare prevedendo con legge rapporti di collaborazione flessibili, simili a quelli dei professori univer- sitari a contratto. In tal modo non si dovrebbero controlla- re le condizioni fisiche e psichiche del magistrato che eventualmente presentasse domanda, ma si dovrebbe valutare l'istanza nella sua globalità, in relazione alle caratteri- stiche professionali e di carriera dell'interessato ed

~

concrete esiQenze dell'ufficio oresso il Quale lo stesso si dichiarasse disoonibile a orestare la orooria ooera. Si con-

la proposta alla base del già citato disegno di legge

5. Prop~;o ;n tal senso e~a, ;nfatt;,

"VasAll;".

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cilierebbero così la permanenza di forze valide nella giuri- sdizione ed il necessario avvicendamento, senza doversi pe- raltro procedere ad allargamenti degli organici.

Il grado di complessità delle questioni da affrontare, specialmente per le interazioni operanti in materia di ordinamento giudiziario, impone in definitiva di sottolineare ancora una volta l'assoluta inopportunità del ricorso per il tema in questione allo strumento della decretazione d'urgenza.