- 342/VV/2011 - Resoconto dell’attività della Settima Commissione in materia di programmi di gestione ex art. . 37 co. 1 D.L. n. 98/2011 convertito con l. n. 111/2011, ed indicazioni operative.
(delibera 19 dicembre 2019)
I dirigenti degli uffici giudiziari sono tenuti a redigere annualmente il programma di gestione degli affari civili, strumento introdotto dall’art. 37 co. 1 D.L. n. 98/2011 convertito con l. n.
111/2011 e finalizzato ad introdurre una programmazione nella gestione degli affari civili in funzione dello smaltimento dell’arretrato cd. patologico e della riduzione dei tempi del processo.
Negli anni il CSM ha supportato gli uffici giudiziari tramite proprie circolari e risoluzioni, finalizzate essenzialmente a proporre una metodologia di lavoro volta a rendere efficace la programmazione ed a consentire il raggiungimento degli obiettivi programmati, in un’ottica di trasparenza ed in vista della comparazione dell’efficienza del servizio giustizia sul territorio a livello nazionale.
Nell’esercizio della normazione secondaria in materia, il Consiglio ha sempre curato di mettere in evidenza le motivazioni dell’impegno gestionale richiesto agli uffici, muovendo dai dati resi pubblici dal Ministero e dalla ratio sottesa all’art. 37 D.L. n. 98/2011, e ciò per evitare il rischio di interpretazioni ed applicazioni che trasformino l’adempimento in un mero passaggio burocratico, od approcci improntati a scetticismo o sottovalutazione nelle realtà locali più problematiche in termini di risorse o, all’opposto, già sufficientemente virtuose. In particolare ogni anno, nell’ambito delle indicazioni operative fornite agli uffici, il Consiglio si preoccupa di rammentare che l’obiettivo di rendimento deve garantire la qualità della giurisdizione, che per questo va formulato tenuto conto dei carichi esigibili e avuto riguardo alle risorse effettivamente disponibili.
A fronte di un dettato normativo di “non chiarissima formulazione”, che ha comportato in prima battuta delle conseguenti “incertezze applicative”, il Consiglio - pur nell’evoluzione che si può cogliere nelle disposizioni emanate in materia, dalla circolare 2 maggio 2012 alla risoluzione del 23 settembre 2015, sino alla nuova circolare del 7 dicembre 2016 – ha prontamente ricondotto il programma di gestione nell’ambito del diritto tabellare. Diritto che, da strumento volto a “contemperare l’obiettività e l’imparzialità dei giudizi con le esigenze della continuità e prontezza delle funzioni giurisdizionali” (Corte Cost. sent. n. 146/1969 e 272/1998), è quindi divenuto anche strumento per l’affermazione, all’interno degli uffici giudiziari, di un’organizzazione attenta all’efficienza ed agli aspetti gestionali.
Ciò con la necessaria sensibilità per gli aspetti propri di un’organizzazione peculiare quale quella giudiziaria, che vede al centro del proprio agire le persone ed i diritti, e che riconosce al giudice un ampio tasso di autonomia operativa nella gestione del contenzioso civile;
autonomia che, per evitare il rischio di una frammentarietà di azione, va ricondotta ad unità nell’ambito del servizio complessivamente reso dall’ufficio giudiziario, tramite opportune azioni di coordinamento nel lavoro dei singoli magistrati.
In quest’ottica, la procedimentalizzazione proposta dal Consiglio per la predisposizione del programma di gestione presupporrebbe che, idealmente, ogni magistrato assegnato all’ufficio elabori il programma di gestione del proprio ruolo, e così la sezione con riguardo agli affari di propria competenza tabellare, e che, attraverso la prescritta procedura partecipata, venga
garantita la circolarità delle informazioni all’interno dell’intero ufficio, tramite la diffusione a tutti i magistrati delle relazioni dei presidenti di sezione. Gli obiettivi che si pone l’ufficio nel suo complesso riguardano infatti ciascun magistrato, a prescindere dal settore in cui è chiamato ad operare.
E’, quindi, importante sottolineare che proprio in funzione della valorizzazione della procedura partecipata prevista dalla legge, e, quindi della considerazione dell’esigenza di stabilire obiettivi coerenti con la necessità di salvaguardare la professionalità del singolo magistrato e, per essa, garantire “il tempo” della decisione quale garanzia irrinunciabile della sua qualità, già a partire dal 2018 è stato richiesto agli uffici di allegare l’invio a tutti i magistrati delle relazioni dei Presidenti di sezione “al fine di garantire la possibilità di presentare eventuali osservazioni” (delibera 24 ottobre 2018, indicazioni procedurali per la formazione dei programmi di gestione per l’anno 2019); relazioni che, secondo quanto previsto dalla “Nuova circolare in materia di programmi di gestione dei procedimenti civili prevista dall’art. 37 decreto-legge n. 98/2011 (delibera Plenum del 7 dicembre 2016), deve contenere, oltre ai “i prospetti statistici, la proposta di elaborazione dei carichi esigibili e le proposte di gestione dei ruoli civili della sezione”, anche “il verbale dell’assemblea dei giudici di sezione e le osservazioni eventualmente proposte”.
Nel contesto europeo, a dispetto dell’indiscussa produttività dei magistrati italiani, il fenomeno dell’arretrato civile patologico è notoriamente motivo di allarme e di attenzione per il nostro paese. La ragionevole durata del processo costituisce elemento di valutazione dei sistemi giudiziari, integrando un principio-diritto fondamentale, che la Corte EDU commisura, tra l’altro, al comportamento dell’autorità giudiziaria nell’organizzazione del proprio lavoro, comportamento di cui lo Stato è direttamente responsabile. Peraltro a livello europeo all’efficienza degli uffici giudiziari viene attribuito un ruolo fondamentale nel rafforzamento dello stato di diritto, in quanto mezzo per assicurare la responsabilità dei cittadini e delle istituzioni.
Benchè competa, all’evidenza, allo Stato di assicurare le risorse umane, materiali e finanziarie necessarie all’adeguato funzionamento della giustizia, il Consiglio si è costantemente adoperato per incrementare e sostenere la dimensione gestionale dell’organizzazione del lavoro all’interno degli uffici giudiziari, verificando nel corso degli anni la risposta sempre più consapevole e sfidante da parte uffici.
D’altronde la Raccomandazione CM/-Rec (2010) 12 “sui giudici: indipendenza, efficacia e responsabilità”, all’art. 20 ricorda e prescrive che “I giudici, che fanno parte della società che servono, non possono rendere giustizia in modo efficace senza godere della fiducia del pubblico. Essi devono informarsi sulle aspettative della società nei confronti del sistema giudiziario nonché sulle doglianze in merito al funzionamento dello stesso. A ciò possono contribuire meccanismi permanenti per la raccolta di tali dati gestiti dai consigli superiori della magistratura o altre autorità indipendenti.
Ed ancora, gli art. 14 e 16 della Magna Carta dei Giudici (Principi fondamentali) adottata Consiglio consultivo dei giudici europei (CCJE) il 17 novembre 2010 ricordano che “La giustizia deve essere trasparente e debbono formare oggetto di pubblicazione informazioni sul funzionamento del sistema giudiziario”, e che “Il giudice deve utilizzare tecniche appropriate di gestione del processo e del carico di lavoro (case management)”.
A risorse date, e, quindi, tenuto conto anche della capacità di lavoro oggettivamente sostenibile dal singolo magistrato, il Consiglio ha sempre rimarcato l’esigenza di rendere conto pubblicamente non solo dei dati statistici dei flussi e delle pendenze ma altresì delle scelte di priorità nella definizione del contenzioso, ed, altresì, l’esigenza che gli uffici conformino l’assetto organizzativo al fine di definire in via preferenziale le cause risalenti
nonché quelle aventi priorità legale e quelle nelle quali la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo chiede ai giudici nazionali una diligenza eccezionale, essendo passibili di verifica circa la congruità delle scelte adottate rispetto a siffatti obiettivi.
Il programma di gestione rappresenta, in definitiva, la modalità con cui l’ufficio rende conto dell’uso delle risorse a disposizione e della loro effettiva finalizzazione al perseguimento degli indirizzi prescritti a livello nazionale e sovrannazionale, e sottopone alla valutazione di congruità le proprie scelte.
Il lavoro di consuntivazione e di programmazione richiesto agli uffici presuppone, in primo luogo, la corretta tenuta dei dati statistici, ed altresì la capacità di lettura degli stessi. Si tratta di impegno che solo in parte risulta agevolato dall’informatizzazione del lavoro giudiziario, e che richiederebbe la presenza di personale amministrativo adeguatamente formato ed aggiornato all’uso degli applicativi ministeriali, che sono in continua evoluzione, nonché la presenza negli uffici di specifiche figure professionali a supporto del lavoro di analisi dei dirigenti, dei RID e delle Commissioni flussi operanti presso le Corti d’Appello. Di fatto, in diversi distretti (8 su 26 corti d’appello e 3 sezioni distaccate) manca lo statistico distrettuale, il cui apporto risulta fondamentale per la valutazione dei flussi di lavoro, resa particolarmente complessa per la necessità di armonizzare i dati estrapolati dal Datawarehouse ministeriale con le articolazioni del lavoro proprie dei singoli uffici giudiziari, in adempimento delle previsioni degli strumenti tabellari, che costituiscono la modalità attraverso cui si concreta la distribuzione degli affari e la pianificazione dei dirigenti degli uffici.
Inoltre il personale amministrativo presenta scoperture più o meno marcate, con significative ricadute sulla tempestività e correttezza dell’aggiornamento dei dati.
Sulle strategie organizzative gravano infine le incognite legate alle continue modifiche normative, alla mutevolezza dei flussi di ingresso e dunque della domanda di giustizia, ed, altresì, quelle dipendenti dalla mobilità del personale e dall’effettiva presenza del personale in organico.
Occorre inoltre considerare che ai Presidenti dei Tribunali è stata di recente devoluta anche l’attività di coordinamento degli uffici del giudice di pace, e che negli uffici in cui manca il dirigente amministrativo al capo dell’ufficio è altresì richiesto di assumerne le funzioni.
In un siffatto quadro di riferimento e, dunque, a risorse date, lo sforzo degli uffici giudiziari per accrescere la cultura organizzativa e del dato giudiziario ed impostare il lavoro su obiettivi, in primis quello dell’abbattimento dell’arretrato patologico, è stato assolutamente straordinario ed ha consentito di raggiungere risultati rimarchevoli.
Detti risultati sono compiutamente fotografati nell’analisi sui programmi di gestione che, per gli anni 2017, 2018 e 2019 il CSM, con il supporto della STO, ha demandato al proprio ufficio statistico, resa possibile dall’adozione di format e template maggiormente idonei allo scopo. I documenti di analisi predisposti dall’ufficio statistico, messi a disposizione degli uffici giudiziari, testimoniano un trend positivo costante di abbattimento dell’arretrato patologico, oltre che, in linea generale, la capacità degli uffici giudiziari, pur in contesti sfavorevoli, di definire un numero di procedimenti maggiore delle nuove iscrizioni e di ridurre, al tempo stesso, la durata media dei processi.
Più nel dettaglio, ed a mero titolo di esempio, dall’analisi emerge che:
nei Tribunali il tasso di riduzione dell’arretrato è passato dal 7% nel 2017 al 9% nel 2018; mantenendo detto tasso di smaltimento, la pendenza degli ultratriennali, pari a 569.816 fascicoli al 31.12.2018 (e tenendo conto anche dei procedimenti che lo diventeranno nel corso del tempo) si dimezzerebbe in circa 7 anni; l’aumento del tasso di riduzione dal 7% al 9% comporta che la previsione del dimezzamento si è
compressa di tre anni nel corso di un solo anno; in precedenza infatti il dimezzamento dell’arretrato patologico era previsto nell’arco di dieci anni
nelle Corti d’Appello sono stati ottenuti risultati ugualmente significativi e soddisfacenti, con una riduzione nel 2018 delle cause a rischio “legge Pinto” di oltre il 13%; il mantenimento di un tale tasso di smaltimento consentirebbe di dimezzare in circa 5 anni l’arretrato patologico (tenuto conto anche dei procedimenti che diventerebbero ultra biennali nel corso del tempo).
Eloquenti risultano in proposito anche i dati dell’arretrato patologico resi pubblici dal Ministero della Giustizia, che mostrano l’andamento, rispetto al totale delle pendenze, del sottoinsieme costituito dagli affari civili che, alla data di riferimento, non sono stati risolti entro i termini previsti dalla legge e per i quali i soggetti interessati potrebbero richiedere allo Stato un risarcimento per irragionevole durata (cosiddetti procedimenti “a rischio Pinto”):
Numero di procedimenti civili pendenti a fine periodo - Arretrato civile.
Dato nazionale relativo a Corte di Cassazione, Corte di appello e Tribunale ordinario.
Anni 2013 - 2018 e I semestre 2019.
Anno
Arretrato Civile Ultra-annuali in Cassazione
Peso % della materia tributaria sull'arretrato della Cassazione
Ultra-biennali in Corte di Appello
Ultra-triennali in Tribunale(1)
2013 69.916 40% 198.803 646.146
2014 70.746 44% 196.903 592.128
2015 74.803 48% 175.894 516.148
2016 77.544 50% 152.499 459.622
2017 77.133 52% 127.244 407.017
2018 75.206 56% 110.033 369.436
I semestre
2019 77.289 56% 101.930 351.699
-
L’attendibilità delle analisi di competenza del CSM, demandate all’ufficio statistico, presuppone una base dati correttamente implementata.
A tal proposito va rammentato che gli uffici giudiziari hanno avviato da tempo, grazie anche alla rete dei RID ed all’impegno congiunto dei magistrati e del personale delle cancellerie, un’attività di bonifica dei dati che ha consentito di azzerare nella stragrande maggioranza degli uffici il fenomeno delle cosiddette false pendenze nel registro SICID, e di ottenere significativi miglioramenti anche per il registro SIECIC.
Le analisi demandate all’ufficio statistico evidenziano tuttavia ancora diversi dati anomali, che confermano la difficoltà incontrata dagli uffici sia nella corretta registrazione dei dati che nella relativa lettura, ed autonoma estrazione, e che impediscono un lavoro di analisi più approfondito nonché la possibilità di effettiva comparazione dei dati a livello distrettuale e nazionale, rischiando in alcuni casi di non rappresentare adeguatamente la capacità di pianificazione del lavoro degli uffici giudiziari, offuscandone, sotto questo profilo, l’immagine.
Nella consapevolezza della gravosità dell’impegno che la redazione del programma di gestione e la sua concreta attuazione comportano per gli uffici, e forte dell’esperienza pluriennale che ha consentito di evidenziare criticità e problematiche ricorrenti, la Settima Commissione del CSM, tramite la STO, ha quindi avviato negli ultimi anni un lavoro con i
dati giudiziari, e nel maggio scorso ha dedicato una giornata dell’annuale corso RID alla formazione congiunta con i componenti dei Consigli Giudiziari e delle Commissioni Flussi, ossia con le figure cui è demandato, a livello locale, il supporto nella cura del dato giudiziario e la prima valutazione di congruità della programmazione posta in essere dai capi degli uffici, avuto anche riguardo alla necessaria consuntivazione dei risultati dall’annualità precedente.
A metà novembre il CSM ha, quindi, riunito in specifici incontri i dirigenti degli uffici giudiziari suddivisi per specializzazione e dimensione, per rinnovare il proprio impegno a supporto della predisposizione dei piani di gestione e per fornire, tramite il proprio ufficio statistico e la STO, i chiarimenti e le informazioni necessarie.
Nei prossimi mesi, tramite la Settima Commissione e la STO si propone, inoltre, di supportare il lavoro di prima lettura dei programmi di gestione demandato alle Commissioni Flussi ed ai Consigli Giudiziari, sollecitando, ove necessaria, la doverosa interlocuzione con i capi degli uffici. Per consentire alla Commissioni Flussi di elaborare pareri maggiormente accorti e di svolgere, se necessario, attività istruttoria, si reputa pertanto opportuno prorogare il termine per i Consigli Giudiziari al 31 marzo 2020 (essendo peraltro raramente rispettato il vigente termine di 30 giorni dalla trasmissione del programma di gestione da parte del dirigente dell’ufficio).
Vi è, infatti, la consapevolezza che la redazione del programma di gestione per il 2020 può rappresentare un appuntamento cruciale per consentire agli uffici di consolidare le competenze gestionali, ed al CSM di verificare ulteriori semplificazioni delle relative procedure, al fine di poter affrontare al meglio, nel 2021 le nuove sfide connesse all’obbligatorietà della programmazione della gestione degli affari penali, in un rinnovato contesto tabellare.
Nell’auspicio che il lavoro svolto per assicurare programmi di gestione per il 2020 privi di anomalie porti i risultati sperati, il Consiglio, all’esito delle analisi dei programmi di gestione per l’anno 2019, ha stabilito di segnalare unicamente nel testo della delibera le criticità riscontrate, escludendosi pertanto la formulazione di rilievi nella delibera di presa d’atto.
Tanto premesso, il Consiglio
delibera
di invitare gli uffici a completare la procedura per la redazione dei programmi di gestione 2020 prestando una particolare attenzione alla verifica della congruità dei dati e della concretezza e sostenibilità degli obiettivi, e ad avvalersi per ogni necessario chiarimento del previsto supporto di un rappresentante della Commissione Flussi, dei Rid e dei MagRif, nonchè degli statistici distrettuali, dall’ufficio statistico presso il CSM e della STO;
di invitare le Commissioni flussi ed i Consigli Giudiziari ad effettuare la prima verifica ad essi rispettivamente demandata nel rispetto del termine del 31 marzo 2020;
di predisporre per il 2021, tramite il supporto della STO, una modulistica ulteriormente semplificata, verificando altresì le modalità per mettere a disposizione degli uffici dati statistici maggiormente fruibili ai fini della programmazione richiesta, tenuto conto di quanto segnalato dai dirigenti degli uffici nelle giornate di incontro svoltesi del novembre 2019;
di comunicare la presente risoluzione al Ministero della Giustizia – Direzione Generale di Statistica, affinché nell’ambito delle proprie competenze e di quanto previsto nell’attività di collaborazione con il consiglio, possa impartire le necessarie istruzioni ai funzionari statistici distrettuali, affinché venga garantito il necessario supporto in special modo alle Commissioni flussi, cui è demandato di esprimere un primo parere sul raggiungimento degli obiettivi del piano di gestione 2019 nonché sulla congruità del piano di gestione 2020.
