1
Corso di dottorato in Scienze Giuridiche
Giustizia costituzionale e diritti fondamentali
Università di Pisa
Tutor: Prof. Francesco Dal Canto Candidato dottorando: dott. Stefano Magnani
Titolo della tesi: Corte dei conti e principio costituzionale di unità della giurisdizione
Approccio metodologico e linee generali di ricerca - Sintesi della tesi:
§ Approccio metodologico e linee generali di ricerca:
La tesi, che si articola in cinque capitoli, affronta il tema dell’unicità della giurisdizione; e, in particolare, il ruolo della magistratura contabile.
L’approccio metodologico che ci è proposti di utilizzare è quello ritenuto più funzionale alla comprensione del fenomeno oggetto di ricerca che postula un taglio interdisciplinare ma con prevalente ispirazione giuridico-costituzionale.
Tale approccio è quello mutuato dalla scienza della pubblica amministrazione e consiste nel tracciare un “bilancio” dei cambiamenti e delle resistenze, allo scopo di cogliere le criticità politico-istituzionali che hanno caratterizzato l’evoluzione dell’istituzione contabile facendone esaltare nel tempo il suo carattere ontologicamente versatile, attraverso l’apporto imprescindibile delle discipline giuridiche, storiche ed economico-organizzative; e, sia pure sullo sfondo, attraverso un contributo di tipo comparatistico.
L’interdisciplinarità contraddistingue in nuce un istituzione, quale quella contabile, in cui i magistrati affrontano quotidianamente tematiche che si pongono al confine tra scienza delle finanze, contabilità pubblica e diritto, esercitando la propria giurisdizione e le altre funzioni su più fronti e con differenti conseguenze.
Vi sono stati sviluppi sul piano del costituzionalismo e della teoria del diritto per la necessità ricondurre la tematica in discorso entro i crismi della razionalità giuridica e dei sistemi normativi contemporanei.
Entro tali coordinate si così inteso descrivere l’evoluzione dell’organizzazione e delle funzioni della Corte dei conti all’interno di un complesso intreccio di relazioni istituzionali che vede agire più soggetti aventi ognuno una propria autonomia di rango costituzionale, come il riferimento al Consiglio di Stato, in più occasioni utilizzato quale paradigma esemplificativo nel descrivere l’evoluzione della giurisdizione esentata dalla revisione in sede Costituente.
2
Dal delicato equilibrio fra poteri dello Stato può scorgersi l’evoluzione dell’istituzione contabile che pare modellarsi e mutare al variare delle esigenze statuali, pur mantenendosi ancorato al tradizionale ambito d’incidenza delle competenze del magistrato contabile, attestandone nel tempo la sua perdurante vitalità.
Muoversi fra il mantenimento delle radici storiche e la propensione al cambiamento pare rientrare nel carattere dinamico della Corte dei conti per la sua capacità di adeguarsi ai nuovi compiti e funzioni a fronte della graduale estensione degli ambiti d’intervento economico dello Stato nella vita pubblica. Un riscontro di tale attitudine è stata rinvenuta negli atti dell’Assemblea costituente attraverso una disamina approfondita della VI° disp. trans. con particolare riferimento alle magistrature speciali esentate dalla revisione costituzionale, mentre la VII° disp. trans. è stata presa in considerazione solo per le eventuali interazioni con quella che la precede, ossia per la circostanza di avere con la VI° disp. trans. una base costituzionale comune sui cui si è indagato e che potrebbe dirsi contraddistinta per l’unicità della giurisdizione “nazionale”.
Si è voluto così evidenziare le aporie dell’attuale sistema giurisdizionale e così comprenderne le cause; e, al contempo, valorizzando l’unicità della giurisdizione quale risultato a cui tendere in un ordinamento che ha riconosciuto, sia pure entro certi limiti, il pluralismo delle magistrature esaltando la funzione nomofilattica delle supreme magistrature e il loro coordinamento da parte delle Sezioni Unite della Corte di cassazione per la risoluzione delle questioni più complesse.
3 Sviluppo della tesi:
Nel primo capitolo, a partire da un attento esame della VI° e VII° disp. trans, il lavoro si apre offrendo una lettura costituzionalmente orientata del principio di unicità della giurisdizione e del conseguente ruolo che i Costituenti intesero affidare alle magistrature speciali.
Il tema delle giurisdizioni speciali è stato affrontato raccogliendo e rielaborando la documentazione riguardante i lavori delle Sezioni della seconda sotto-commissione e dell’Assemblea costituente accompagnata dalla lettura di editoriali e articoli pubblicati sui principali quotidiani e riviste nazionali che, all’epoca, descrissero le fasi più significative del percorso “costituente”.
Dall’iter di approvazione dell’art. 100, Cost, sono emersi spunti di riflessione tanto sul piano dell’attività di controllo svolta dalla Corte quanto sul delicato equilibrio nei rapporti tra l’istituzione contabile e il potere esecutivo che fecero porre al centro dell’attenzione il tema dell’indipendenza del magistrato contabile dal Governo.
Altro punto rilevante è stato l’esame della funzione giurisdizionale espletata dall’istituzione contabile, espressione della deroga, sul piano costituzionale, al principio dell’unità della giurisdizione e il cui iter assembleare porterà all’approvazione dell’art. 103, Cost., rispetto alla regola generale posta dall’art. 102, Cost.
Attraverso l’esame dei lavori della Costituente è stato possibile comprendere le vicende storiche, politiche e costituzionali che portarono il legislatore a prevedere per la Corte dei conti una duplice disciplina: quella del controllo, nell’ambito del potere esecutivo e giurisdizionale, nella parte dedicata al potere giudiziario.
Dalla trattazione della VI° e VII° disp. trans sono emerse le peculiarità e le disomogeneità rispetto all’impianto costituzionale complessivo e le conseguenze cui esse diedero origine in sede attuativa per le rispettive magistrature dando luogo a quelli che sono stati definiti sentieri costituzionali paralleli, ma distinti, destinati a non incontrarsi ma che presupponevano una base costituzionale comune.
Interrogarsi su tali disposizioni ha reso necessario chiedersi se con esse il legislatore costituente si fosse prefigurato una rottura radicale con il sistema pre-vigente o avesse voluto intraprendere la strada della continuità costituzionale e se tali disposizioni avessero contribuito alla loro attuazione, anche attraverso l’approfondimento degli aspetti legati ai tempi della loro approvazione e del valore, natura ed efficacia di esse rispetto alle altre disposizioni contenute nella Carta fondamentale.
L’esame dei lavori preparatoriè proseguita sui progetti portarono all’approvazione dell’art. 108, Cost, in cui il Costituente fece esplicito riferimento alle magistrature speciali e alla necessità che ad esse fosse garantita l’indipendenza su un duplice livello: il primo, presupposto, che è quello che
4
riguarda il piano del controllo e della tutela della pubblica finanza; il secondo, presupponente, che afferisce all’esercizio della giurisdizione.
Le interrelazioni fra funzioni di controllo e giurisdizionali, l’acceso dibattito sull’unità o meno della giurisdizione; e, a seguire, le ricadute del dibattito sia sull’ordinamento (e posizione costituzionale) della Corte dei conti sia sulla sua indipendenza, rappresentarono gli aspetti più significativi affrontati in sede costituente.
Si è così inteso dapprima affrontare il tema della legittimazione costituzionale delle giurisdizioni speciali e il delicato tema del vulnus della loro indipendenza.
A seguire si è provveduto a commentare la clausola eccettuativa posta dal comma 1 della VI° disp. trans.) all’indomani dell’entrata in vigore della Costituzione.
Ciò ha portato ad affrontare la questione della rilevanza costituzionale del termine quinquennale rispetto alla garanzia dell’indipendenza delle giurisdizioni speciali con particolare riferimento a quella interna al Consiglio di Stato e a confrontarne gli sviluppi rispetto a quella contabile.
Si è giunti, da ultimo, ad esporre alcune considerazioni sul livello di indipendenza nelle giurisdizioni speciali anche alla luce delle direttive implicite contenute nella Sentenza della Corte costituzionale n. 16/2011.
Nel secondo capitolo si è messo in luce il ruolo peculiare che la Corte di cassazione avrebbe dovuto avere nel promuovere il coordinamento tra le diverse giurisdizioni nel segno dell’unità della giurisdizione.
La pluralità degli organi giurisdizionali ha portato a riconoscere la centralità dell’ordinamento giudiziario e il carattere di eccezione con riferimento alle magistrature speciali: tanto per la prima, quanto per le seconde sono state apprestate anche discipline transitorie attraverso cui l’una e le altre potessero conformarsi al nuovo sistema costituzionale.
Il problema, come si è tentato di evidenziare, è che i percorsi così tracciati dalle disposizioni di attuazione avrebbero in seguito portato ad una evoluzione a fasi alterne delle magistrature (ordinaria e speciali) in modo disarticolato e non attraverso una riorganizzazione complessiva che considerasse in modo integrato l’intero sistema giurisdizionale nazionale.
Il tema della riforma dell’ordinamento giudiziario e quello della revisione delle speciali giurisdizioni avrebbe potuto essere affrontato entro una comune logica di politica giudiziaria, così valorizzando, ad esempio, il ruolo della Corte di cassazione che di lì a qualche anno avrebbe ceduto il “testimone” alla neo-istituita Corte costituzionale nel gravoso compito di garantire la legalità costituzionale.
A distanza di tanti anni dal varo della Costituzione, ci si è posti questi interrogativi dal momento
5
il ruolo di coordinamento di tutte le magistrature alla Suprema Corte di Cassazione ispirato al principio di leale collaborazione tra giurisdizioni.
Nel corso del lavoro si è inteso dimostrare che la proposta di favorire il formarsi di una nomofilachia più univoca tra le giurisdizioni rappresenta una soluzione ineludibile perché è irrealistico predicare l’eliminazione pura e semplice della pluralità delle giurisdizioni. Si è argomentato che tanto la Corte di cassazione quanto le Supreme magistrature speciali amministrativa e contabile espletano ognuna una funzione nomofilattica riferita al plesso giurisdizionale di appartenenza (Adunanza Plenaria per il Consiglio di Stato e Sezioni Riunite per la Corte dei conti) e che tali orientamenti potrebbero suscitare smarrimento in quei casi in cui le opzioni ermeneutiche espresse dovessero essere tra loro difformi su controversie che si pongono al confine fra le attribuzioni dell’una e quelle dell’altra.
Tutto ciò ha così offerto lo spunto per verificare se il tema dell’attuazione del dettato costituzionale auspicato dal Costituente con l’approvazione delle citate disposizioni transitorie fosse stato all’epoca correttamente inteso dal decisore politico oppure se l’adeguamento delle giurisdizioni avrebbe potuto essere perseguito partendo da un’altra prospettiva e cioè rafforzando il ruolo della Corte di cassazione anche attraverso una lettura combinata tra le citate disposizioni transitorie.
Si è potuto constatare come sussista un fil rouge fra la parziale in-attuazione della VI° e VII° disp. trans.e l’attuale compresenza di plessi giurisdizionali diversi, privi di un vertice comune, unitamente allo straordinario ampliamento della sfera della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (e di quello contabile), sempre più spesso chiamati a pronunciarsi su questioni che intersecano la competenza del giudice ordinario, rischiando di essere essi stessi fattori di disordine e di incoerenza degli orientamenti giurisprudenziali.
L’obiettivo che si è voluto perseguire è stato quello di dimostrare l’intollerabile tasso di disordine che può farsi risalire già nella fase costituente, allorquando si decise di porre in un limbo le principali supreme magistrature amministrative speciali del Consiglio di Stato e della Corte dei conti esentandole dalla revisione, ma senza prevedere per esse un progetto di riforma complessivo da integrare con quello che occorreva scrivere per l’ordinamento giudiziario.
Per comprendere tali implicazioni, però, non si è potuto prescindere da un’analisi storica e politico-costituzionale della Corte di cassazione al momento del varo della Costituzione per verificare se essa avrebbe potuto o meno garantire quel ruolo di giurisdizione-capofila e di coordinamento che, se attuata, avrebbe potuto evitare o quanto meno ridurre le zone d’ombra all’epoca (e tuttora) esistenti tra le giurisdizioni.
E’ stato così affrontato l’aspetto organizzativo della magistratura ordinaria combattuta tra tendenze
giurisdizione-6 capofila da parte della Corte di cassazione.
Si è così potuto cogliere, da un lato, le ragioni storiche e costituzionali di un’occasione mancata; e, dall’altro, i riflessi che ciò ha verosimilmente determinato sull’annosa querelle tra unità della giurisdizione “auspicata” e pluralità della giurisdizione “praticata”.
Si è così passati ad esporre alcune considerazioni sulle varie tesi a confronto con particolare riferimento, all’“unità delle giurisdizioni intorno alla Corte di cassazione” nella sua duplice chiave ricostruttiva e, da ultimo, valorizzando la scelta del modello “integrato” di unicità della giurisdizione intorno alla Corte di cassazione nella versione dell’unità della tutela giurisdizionale.
Successivamente, è stata indagata la giurisprudenza della Corte costituzionale riguardante il tema dell’adeguamento delle giurisdizioni speciali in generale e in particolare, della stessa Corte dei conti.
Dapprima, la revisione delle giurisdizioni speciali “minori”, l’adeguamento delle giurisdizioni
speciali esentate dalla revisione e il “limitato” adeguamento della Corte dei conti al nuovo ordinamento nella giurisprudenza della Corte costituzionale: il riferimento è, ad esempio, alla giurisdizione domestica, alla composizione collegio elettorale per nomina dei giudici costituzionali, alla nomina governativa di consiglieri della Corte dei conti e alla mancata proporzionalità delle retribuzioni delle giurisdizioni speciali rispetto a quella spettante ai magistrati ordinari, al potere di nomina governativa e indipendenza nei giudizi di conto, al rapporto informativo annuale per referendari e primi referendari della Corte dei conti, all’impugnazione delle norme attuative Statuto speciale per istituzione Sezione giurisdizionale Corte conti a livello regionale.
Nel capitolo terzo si ripercorre l’evoluzione storica della magistratura dei conti negli Stati moderni, con particolare riguardo all’esperienza francese e inglese, e poi nell’ordinamento italiano, affrontandosi, in ogni possibile aspetto, i temi dell’indipendenza della Corte dei conti e i tratti più caratteristici della sua specialità.
Sul piano metodologico si è inteso partire dall’analisi della funzione tradizionale di riscontro contabile attingendo dagli approfondimenti dottrinali dell’epoca.
La Corte dei conti affonda le sue radici nelle funzioni di controllo e tenuta della pubblica finanza tale per cui l’acquisizione di una connotazione propriamente giurisdizionale può dirsi relativamente recente ed appare il frutto di una delle sue possibili evoluzioni.
Si tratta di una documentazione utile per comprendere la storia e l’evoluzione della magistratura dei conti: il controllo sulla pubblica finanza è coevo alla nascita di un’organizzazione sociale organizzata.
Le vicende storiche dei primi popoli dell’antichità dimostrano come in essi possono scorgersi in nuce i più svariati istituti ora deputati al controllo contabile, ora all’individuazione di eventuali responsabilità per la gestione del denaro pubblico.
7
Anche sul piano dell’esercizio della funzione giurisdizionale ci si è avvalsi del prezioso materiale che ha accompagnato l’attività istituzionale dell’ente dall’unificazione in poi, tracciandone periodicamente la sua evoluzione.
La genesi storica dell’istituto, il raffronto tra le Carte costituzionali e della legislazione estera sulla Corte dei conti ci consegna la tendenza “unificatrice” degli Stati nella contabilità e nel controllo pubblico.
Particolarmente utile per questa ricerca è stato altresì l’esame sistematico delle “attribuzioni costituzionali, amministrative e giurisdizionali” e gli approfondimenti svolti dai più autorevoli giuristi dell’epoca – con notevoli competenze anche in campo economico-finanziario – sull’ordinamento, organizzazione e sullo status del personale magistratuale e amministrativo.
Si è proceduto ad esporre l’evoluzione delle funzioni di controllo e giurisdizionali della
magistratura dei conti negli Stati moderni e nel Regno d’Italia, il loro fondamento sul piano costituzionale e i modelli di gestione di pubblica finanza e contabilità erariale, con particolare riferimento al sistema francese, inglese e a quello belga quale paradigma di quello italiano.
A seguire, sono stati esaminati i caratteri dell’indipendenza e dell’autonomia della speciale giurisdizione nel dibattito parlamentare di approvazione della nuova legge sull’ordinamento della Corte dei conti, le funzioni e le guarentigie della Corte dei conti dalla sua istituzione all’avvento della Repubblica.
Nel capitolo quarto ci si occupa dei tentativi di riforma che hanno riguardato la Corte dei conti a partire dai lavori della Commissione Bicamerale del 1997 fino alle recenti riforme a Costituzione invariata che hanno condotto all’ampliamento delle competenze di controllo e giurisdizionali di tale giudice speciale.
Nel lavoro è stato evidenziato che al momento del passaggio dalla monarchia allo Stato
repubblicano erano venuti in evidenza le ambiguità che avevano già caratterizzato la collocazione della Corte dei conti nell’ambito dell’ordinamento statale nel quale essa conservò le sue peculiarità a seguito del suo inquadramento in Costituzione.
Importante fu il contributo offerto dal giudice delle leggi il quale, pur riconoscendo che la Corte dei conti fosse il principale organo della “giurisdizione contabile”, giunse però a negarne il carattere esclusivo, affermando che nella materia della contabilità pubblica la specificazione delle singole controversie di competenza della magistratura contabile dovesse sempre essere accompagnata dall’“interpositio legislatoris”.
Un dato significativo, però, è che per anni tali modelli non furono assoggettati, se non in minima parte, a quel processo di ammodernamento che i nuovi scenari di riferimento di finanza pubblica
8 avrebbero ampiamente giustificato.
A ciò si aggiunga che anche il tema dell’indipendenza delle speciali giurisdizioni auspicata ai sensi dell’art. 108, comma 2, Cost. non fu mai posto all’ordine del giorno dal decisore politico.
In questo, le disposizioni transitorie non diedero un impulso sufficiente, anche se non mancarono tentativi di riforma a livello costituzionale: alcuni, invero, solo abbozzati; altri, invece, pur giungendo ad una fase di condivisione, per ragioni contingenti, non furono approvati.
Il riferimento è, in particolare, ai lavori della Commissione Bicamerale del 1997/1998 per le riforme costituzionali i cui progetti e lavori rappresentano ancor oggi importanti spunti di riflessione tanto sul piano generale, quando si parla di attuazione e di attualizzazione della Costituzione; quanto, in particolare, su quello di una razionalizzazione delle magistrature in cui il nuovo assetto delle speciali giurisdizioni sarebbe dipeso dalle scelte operate in tema di unicità.
Pertanto, nel corso del lavoro è stata esaminata l’evoluzione della Corte dei conti dai lavori della Commissione Bicamerale alle recenti riforme a Costituzione invariata evidenziando l’ampliamento delle competenze di controllo e giurisdizionali della Corte dei conti e le ricadute sul piano ordinamentale con l’avvento del Codice di Giustizia contabile (d.lgs. n. 174/2016).
L’esame del Codice di Giustizia contabile è stato effettuato con particolare riferimento al processo di adeguamento ai principi costituzionali del giusto processo e del sistema delle garanzie processuali; nonché, i segnali di un livellamento tra le giurisdizioni speciali e quella ordinaria, il loro ruolo nel processo di integrazione europea e le difficoltà incontrate dalla Corte dei conti nei rapporti con la Corte di Giustizia.
Infine, nel capitolo quinto si svolgono alcune articolate considerazioni finali sul ruolo della funzione nomofilattica e sul valore costituzionale dell’unicità nella tutela dei diritti fondamentali a partire dalla peculiare esperienza nel nostro ordinamento della giurisdizione contabile della Corte dei conti.
Il tema dell’unicità della giurisdizione è stato scandagliato partendo dalla prospettiva di una delle magistrature speciali, la Corte dei conti, che con la prima e con il Consiglio di Stato condivide l’esercizio di quella funzione nomofilattica che assolve un ruolo strategico sul piano dell’unicità della giurisdizione nazionale.
Si è proceduto così all’approfondimento sull’evoluzione dell’istituto della nomofilachia e sullo sviluppo delle competenze riconosciute alle “Sezioni Riunite in sede giurisdizionale” della Corte dei conti con l’obiettivo di dimostrare, sul piano empirico, la fondatezza del paradigma costituzionale a cui si è inteso aderire, ossia l’esercizio coordinato della funzione nomofilattica al servizio dell’unicità della giurisdizione e il ruolo centrale della Corte di cassazione attraverso cui assicurarne la tutela.
9
operano presso le altre speciali magistrature è finalizzato ad esprimere una giurisdizione unitariamente intesa sul piano funzionale nel suo momento più alto, quale espressione di tutte le sensibilità che compongono la giurisdizione nazionale.
In questo lavoro essa è stata descritta come un prisma avente un proprio nucleo duro, originario, rappresentato da una base di immediata derivazione costituzionale le cui proiezioni evocano altrettante magistrature - ordinaria e speciali - che da esso si irradiano e che portano seco tali prerogative comuni.
Una giurisdizione nazionale è di per sé unica se esprime un potere dello Stato, e questo risalta soprattutto quando ci si rapporta con le autorità sovranazionali; ma, altresì, ciò può accadere quando si tratta di tutelare i diritti degli individui a livello domestico, nei casi più controversi e complessi in cui non è sempre chiara la linea di demarcazione fra le attribuzioni di un giudice rispetto a quelle di un altro.
E’ in questi casi che occorrerebbe trovare un momento di sintesi, ossia ricercare una risposta univoca nell’ordinamento giurisdizionale, attraverso il coinvolgimento di tutte le magistrature, quando nessuna di esse è in grado singolarmente di provvedervi.
La pluralità delle magistrature non smentisce questo assunto, nel senso che non fa altro che risaltare le varie proiezioni di cui è composto il prisma della giurisdizione nazionale che, a sua volta, può avere nell’esercizio coordinato della funzione nomofilattica quel momento di sintesi e di unicità a cui occorre riconoscere un indubbio valore costituzionale.
Si è così giunti, al termine di questo lavoro, ad esporre alcune considerazioni sul ruolo della
funzione nomofilattica e sul valore costituzionale dell’unicità nella tutela dei diritti fondamentali. L’esame della funzione nomofilattica, fra pluralità delle magistrature e unicità della giurisdizione, è stato affrontato partendo dall’interpretazione della legge nei lavori dell’Assemblea Costituente con alcuni cenni sulla funzione nomofilattica nell’ordinamento italiano; in particolare, nella giurisdizione ordinaria mediante il tradizionale ruolo svolto dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite e quella assolta nella giurisdizione amministrativa esercitata dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato. Sono seguite alcune considerazioni sulle affinità e differenze dell’Adunanza Plenaria rispetto alle omologhe Sezioni Unite della Corte di cassazione nell’esercizio della funzione nomofilattica.
A seguire sono state esaminate le competenze delle Sezioni Riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale; in particolare, l’esercizio della funzione nomofilattica.
Su tali premesse è stata infine avanzata una proposta di coordinamento delle funzioni nomofilattiche a tutela dell’unicità della giurisdizione già contenuta nel “Memorandum sulle tre giurisdizioni superiori” e la VI° e la VII° disp. trans. sono state così poste a confronto valorizzando il ruolo della prima nelle Sent. n. 262/2017 e n. 24/2018.
10
Conclusivamente, si è proceduto a compiere considerazioni sul ruolo strategico assolto dal valore costituzionale dell’unicità della giurisdizione nella tutela dei diritti fondamentali.
Piacenza/Pisa, 30 maggio 2019 Il candidato-dottorando dott. Stefano Magnani
