PARERE AL MINISTRO PER LE RIFORME COSTITUZIONALI E I RAPPORTI CON IL PARLAMENTO, AI SENSI DELL'ARTICOLO 1, COMMA 2, DELLA LEGGE 14 NOVEMBRE 1995, N. 481, SULLO SCHEMA DI DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI RECANTE DEFINIZIONE DEI CRITERI DI PRIVATIZZAZIONE E DELLE MODALITÀ DI DISMISSIONE DELLA PARTECIPAZIONE DETENUTA DAL MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE NEL CAPITALE DI FERROVIE DELLO STATO S.P.A. (N. 251)
L’8aCommissione Lavori pubblici, comunicazioni, esaminato lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante definizione dei criteri di privatizzazione e delle modalità di dismissione della partecipazione detenuta dal Ministero dell'economia e delle finanze nel capitale di Ferrovie dello Stato S.p.A.(n. 251),
premesso che:
- lo schema di decreto in esame è volto a definire le modalità di privatizzazione e di collocamento sul mercato della partecipazione detenuta dallo Stato, attraverso il Ministero dell’economia e delle finanze, nel capitale del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A., attualmente pari al 100 per cento;
- il provvedimento precisa, nelle premesse, che nella scelta delle modalità con le quali realizzare la privatizzazione devono essere assicurati, tra l’altro, gli obiettivi dell’azionariato diffuso e della stabilità dell’assetto proprietario, anche in considerazione della tutela delle caratteristiche di servizio di pubblica utilità dell’attività svolta dal Gruppo;
- tra le condizioni specifiche poste per la privatizzazione assumono particolare rilievo le previsioni, contenute anch’esse nelle premesse dello schema, che all’apertura ad altri soci del capitale della società si accompagni altresì l’assegnazione allo Stato della proprietà dell’infrastruttura ferroviaria relativa alla rete e che il gestore dell’infrastruttura ferroviaria continui a garantire a tutti gli operatori l’accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura stessa, valutando a tal fine anche l’evoluzione verso una completa indipendenza societaria del gestore stesso;
- nel testo in esame è comunque fatto salvo il mantenimento, da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, di una partecipazione nel capitale di Ferrovie dello Stato Italiane non inferiore al 60 per cento;
- lo schema di decreto prevede che l’alienazione della quota di partecipazione pubblica potrà essere effettuata anche in più fasi, attraverso un’offerta pubblica di vendita che potrà essere rivolta al pubblico dei risparmiatori in Italia, ai dipendenti del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane e a investitori italiani e internazionali;
- al fine di favorirne la partecipazione all’offerta, lo schema prevede altresì la possibilità di forme di incentivazione per i dipendenti del Gruppo (in termini di quote dell’offerta riservate e/o di prezzo e/o di modalità di finanziamento) e per i risparmiatori (in termini di prezzo);
- l’articolo 13 del decreto-legge n. 335 del 1994, richiamato nelle premesse dello schema, impone la destinazione dei proventi delle operazioni di privatizzazione alla riduzione del debito pubblico, attraverso il versamento al fondo di ammortamento dei titoli di Stato di cui all’articolo 2 della legge n. 432 del 1993;
rilevato che:
- lo schema di decreto ha un contenuto estremamente sintetico e non affronta i dettagli e gli aspetti più importanti dell’operazione di privatizzazione, in quanto la sua approvazione costituisce solo la fase preliminare del processo; da parte di tutti gli attori coinvolti, vi è quindi la piena consapevolezza che il completamento della privatizzazione presupporrà ulteriori passaggi, di notevole complessità e delicatezza, che richiederanno necessariamente tempi non brevi;
- tra gli aspetti che il Governo si è riservato di definire in una fase successiva, particolarmente rilevante è quello della scelta se collocare sul mercato una quota dell’intera holding di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. o singoli segmenti di attività;
- un altro aspetto cruciale ancora da definire è quello della modalità tecnica attraverso cui si intende assicurare il mantenimento della proprietà pubblica dell’infrastruttura ferroviaria, specie qualora il Governo decida di non procedere ad un’effettiva separazione societaria del gestore (RFI S.p.A.) dal resto del Gruppo. Tale decisione è rilevante anche per comprendere quale sia l’effettivo perimetro societario oggetto della privatizzazione;
- in ogni caso, dovrebbe essere garantita la conservazione all’interno del Gruppo del notevole know-how tecnico e gestionale di RFI in materia di manutenzione, sviluppo e sicurezza delle reti ferroviarie, nonché di regolazione dei flussi di traffico ferroviario, che rappresenta un’eccellenza a livello internazionale e uno degli asset fondamentali della società;
- Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. gestisce una infrastruttura critica secondo quanto definito nella direttiva 2008/114/CE, recepita nell'ordinamento italiano dal decreto legislativo 11 aprile 2011, n. 61, con le conseguenti ricadute sulla sicurezza nazionale;
ritenuto che:
- la privatizzazione di Ferrovie dello Stato Italiane riveste carattere strategico, sia in quanto rappresenta una delle più importanti operazioni economico-finanziarie degli ultimi anni, sia perché riguarda una delle principali aziende del Paese, in grado di incidere direttamente sulla politica nazionale dei trasporti (anche oltre il settore strettamente ferroviario), ed è pertanto da auspicare che sia foriera di importanti e positive ripercussioni economiche, industriali, occupazionali e sociali;
- accanto a settori di indubbia eccellenza come i collegamenti ad alta velocità, tra i migliori del mondo, il settore ferroviario in Italia sconta ancora gravi carenze nel trasporto passeggeri regionale e locale e nel trasporto merci, penalizzando pesantemente l’attività e la vita di cittadini e imprese. Tali carenze sono però riconducibili solo in parte a problemi di efficienza e organizzazione delle singole
imprese trasportistiche, derivando anche da limiti di carattere strutturale del sistema, relativi ad esempio agli squilibri tra le diverse modalità di trasporto della catena logistica e ai meccanismi di affidamento dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale;
- per tali ragioni, fermo restando l’obiettivo di reperire risorse finanziarie da destinare alla riduzione del debito pubblico, la privatizzazione deve costituire anche l’occasione per una grande operazione di politica industriale, volta al rilancio del settore ferroviario, favorendo la liberalizzazione del comparto e il risanamento dei segmenti oggi più carenti come appunto il trasporto pubblico locale e il trasporto merci, per accrescere gli investimenti e recuperare l'efficienza dei servizi a vantaggio dei cittadini e delle imprese;
- al fine di conseguire tali risultati, appare essenziale in primo luogo una puntuale azione di vigilanza sul mercato ferroviario, tesa a garantire condizioni concorrenziali, eque e non discriminatorie per l’accesso nonché livelli adeguati di tariffe e di qualità dei servizi, attraverso la collaborazione sinergica tra l’Autorità di regolazione dei trasporti, il Governo e il Parlamento, nel rispetto delle reciproche competenze;
- allo scopo di realizzare le testé richiamate condizioni concorrenziali eque e non discriminatorie, appare opportuno che nella definizione del processo di privatizzazione vengano ricondotti al controllo della proprietà della rete tutti gli asset di natura tecnologica e infrastrutturale del Gruppo (depositi, officine, scali, ecc.) che nel corso degli anni sono stati assegnati alla proprietà delle società del Gruppo stesso esercenti il trasporto di persone o di merci;
- in secondo luogo, per il rilancio del settore ferroviario si impone l’attuazione di una serie di riforme normative e amministrative del sistema logistico e trasportistico nazionale nel suo complesso, attraverso il potenziamento delle dotazioni infrastrutturali (specialmente quelle dedicate ai collegamenti e agli scambi intermodali di merci e passeggeri), il riequilibrio delle politiche tariffarie e di incentivazione tra le diverse modalità di trasporto e la ridefinizione delle modalità di affidamento dei servizi pubblici di mobilità a livello regionale e locale, individuando
bacini di utenza e livelli di servizi e tariffe in grado di contemperare le esigenze di economicità ed efficienza della gestione con quelle sociali del servizio pubblico universale (trasporti funzionanti a costi accessibili per tutti i cittadini);
- è auspicabile che tali processi di riforma, in parte già avviati, si realizzino con un ampio confronto tra Governo e Parlamento e prima della privatizzazione di Ferrovie dello Stato Italiane, in quanto il quadro legislativo e regolatorio che ne scaturirà è suscettibile di incidere direttamente sulle prospettive e sulle scelte operative del Gruppo, per quanto riguarda sia i servizi offerti agli utenti, sia la valorizzazione degli asset ai fini della stessa privatizzazione;
- anche dopo la privatizzazione, appare indispensabile garantire da parte dell’azienda il rispetto di tutti gli obblighi legati al servizio universale, evitando il prevalere di logiche puramente mercatistiche che premino solo i settori di attività più remunerativi (come ad esempio i collegamenti ad alta velocità) e assicurando i necessari investimenti pubblici e privati anche per servizi meno profittevoli, ma di grande rilevanza sociale (come il trasporto regionale e locale), sia pure accompagnati da misure di progressivo efficientamento e razionalizzazione;
- in relazione alle incentivazioni tese a favorire l’accesso dei dipendenti del Gruppo al capitale sociale, anche in un’ottica di possibile compartecipazione alle scelte gestionali, dovrebbero comunque evitarsi forme obbligatorie di compensazione (anche parziale) con gli istituti di trattamento di fine rapporto o di previdenza complementare degli stessi dipendenti, lasciando alla decisione del lavoratore di aderire o meno alle incentivazioni che gli verranno proposte;
tenuto conto che:
- il 3 dicembre 2015 presso la Camera dei deputati sono state approvate una serie di mozioni (nn. 1-01068, 1-01070, 1-01072, 1-01077, 1-01078 e 1-01080) sul progetto di privatizzazione di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A., che impegnano il Governo, tra l’altro, a mantenere il controllo pubblico dell’infrastruttura ferroviaria e
a non procedere al collocamento sul mercato di quote del capitale sociale del Gruppo senza prima aver illustrato in modo puntuale al Parlamento tutti gli aspetti e i risvolti economici, industriali, occupazionali e sociali conseguenti al piano di privatizzazione;
- l’articolo 1, comma 677, della legge n. 208 del 2015 (legge di stabilità 2016) prevede che, nel caso di alienazione di quote o di aumento di capitale riservato al mercato del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. entro il 31 dicembre 2016, il Ministero dell'economia e delle finanze presenti alle Camere una relazione che evidenzi in modo puntuale l'impatto economico, industriale e occupazionale derivante dalla privatizzazione;
richiamando gli elementi informativi acquisiti nel corso delle audizioni svolte dalla Commissione con i rappresentanti dell’Autorità di regolazione dei trasporti, con i vertici di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A., con il Ministro dell’economia e delle finanze, con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e con i rappresentanti delle organizzazioni sindacali del comparto ferroviario e, in particolare:
- prendendo atto della volontà del Governo di non procedere alla privatizzazione prima di aver definito un nuovo piano industriale per il Gruppo, teso anche a risanare e rilanciare le attività ancora in sofferenza come il trasporto merci e il trasporto pubblico regionale e locale;
- e contestualmente evidenziando come nel corso delle audizioni svolte i nuovi vertici del Gruppo abbiano esplicitamente sottolineato la difficoltà di predisporre un adeguato piano industriale di sviluppo a fronte di una ancora incerta definizione delle regole fondamentali del settore, in particolare per quanto riguarda il trasporto pubblico locale, la cui riforma appare pertanto premessa fondamentale per procedere a una privatizzazione coerente con gli obiettivi dichiarati dal Governo;
considerate le osservazioni espresse in sede consultiva sullo schema di decreto in esame dalle Commissioni Bilancio e Finanze del Senato in data 13 gennaio 2016;
esprime parere favorevole con le seguenti condizioni:
1) che, come indicato anche nelle osservazioni rese dalla Commissione Bilancio, sia chiarito nell’articolato quanto prefigurato in premessa circa il mantenimento della proprietà statale dell’infrastruttura, ivi compresi gli asset che sono stati nel corso degli anni assegnati alla proprietà delle società del Gruppo eservcenti il trasporto di persone e di merci, anche al fine di fugare eventuali incertezze sul complesso societario oggetto di alienazione;
2) che sia data piena e puntuale applicazione a quanto previsto dalle citate mozioni approvate presso la Camera dei deputati e dall’articolo 1, comma 677, della legge di stabilità 2016, nel senso che il Governo, prima di procedere all’effettivo collocamento sul mercato delle quote azionarie di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A., informi tempestivamente il Parlamento:
- sulle modalità che saranno adottate in via definitiva per la privatizzazione, con particolare riguardo alle soluzioni tecniche prescelte per il mantenimento della proprietà pubblica dell’infrastruttura ferroviaria e, conseguentemente, per l’assetto societario del gestore dell’infrastruttura stessa;
- sul nuovo piano industriale che sarà preventivamente approvato da Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. e su eventuali provvedimenti legislativi o regolatori che possano incidere sui settori di attività e sull’operatività del gruppo, in particolare investendo maggiori risorse e dando priorità al trasporto regionale e locale e al trasporto merci;
- sui conseguenti effetti economici, industriali, occupazionali e sociali attesi dalla privatizzazione;
e con le seguenti osservazioni:
1) tra i diversi modelli di privatizzazione possibili, si ritiene preferibile il collocamento sul mercato di una quota dell’intera holding di Ferrovie dello Stato Italiane, in quanto appare quello in grado di assicurare la migliore tutela dell’azienda sia sotto il profilo dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione industriale, sia sotto quello della valorizzazione economica e patrimoniale;
2) qualunque sia la forma prescelta, è comunque opportuno assumere le iniziative atte a conservare all’interno della holding il consolidato know how tecnico e gestionale di RFI S.p.A. in materia di infrastrutture ferroviarie, in quanto parte essenziale ed indispensabile degli asset e delle capacità imprenditoriali del Gruppo;
3) fermo restando quanto sopra, al fine di garantire pienamente la proprietà pubblica della rete ferroviaria, il Governo valuti l'opportunità di porre in essere misure che portino alla completa indipendenza societaria del gestore dell'infrastruttura rispetto alla holding Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A oggetto dell'operazione in questione;
4) occorre in ogni caso evitare che la privatizzazione causi un'ulteriore divisione in due del Paese, tra zone con collegamenti ad alta velocità che si sviluppano e zone con collegamenti a bassa velocità che declinano inesorabilmente;
5) per quanto riguarda il trasporto pubblico locale, se la procedura per le assegnazioni dei servizi ferroviari che sarà seguita sarà quella delle gare ad evidenza pubblica, preventivamente alla privatizzazione occorre determinare come verranno accorpati i diversi bacini di utenza (territori o regioni) da mettere a gara, al fine di evitare che le richieste di partecipazione si concentrino solo su quelli più interessanti;
6) richiamando anche le osservazioni espresse dalla Commissione Finanze in sede consultiva, si raccomanda al Governo di destinare una parte delle risorse rivenienti dalla privatizzazione, per quote e verificato il volume complessivo degli introiti, anche a misure dirette agli investimenti strutturali sulla rete ferroviaria, riqualificando le reti di trasporto regionale e locale e di trasporto merci;
7) al fine di assicurare la tutela degli interessi nazionali sia per quanto attiene alla sicurezza nazionale, sia nella politica dei trasporti, in merito all’ingresso nel capitale di Ferrovie dello Stato Italiane di nuovi soggetti privati, valuti il Governo la possibilità di adottare misure tese a selezionare gli stessi, onde prevenire possibili conflitti d’interesse, specie nel caso di investitori e partner stranieri o aventi natura industriale;
8) infine, si raccomanda di evitare forme obbligatorie di scambio tra le eventuali incentivazioni per favorire l’accesso dei dipendenti del Gruppo al capitale azionario e gli istituti di trattamento di fine rapporto o di previdenza complementare degli stessi dipendenti;
Sen. MATTEOLI, estensore
Roma, 19 gennaio 2016
