UNIVERSITÀ DI PISA
DIPARTIMENTO DI GIURISPRUDENZA
CORSO DI LAUREA MAGISTRALE IN GIURISPRUDENZA
Tesi di Laurea
La riforma del Terzo Settore e dell’’Impresa Sociale
IL RE LA T O R E:
Chiar.ma Prof.ssa Luisa Azzena
Il CANDIDATO:
Ilaria Buscema
1 A mia madre e a mio padre, genitori speciali a cui devo tutto. A mio nonno Antonio e a mia nonna Marcella, nonni come pochi, che mi hanno amato incondizionatamente e oggi sarebbero stati orgogliosi di me, vi penso sempre. A zia Rosita che ha incoraggiato sin dall’inizio i miei studi, ma non ha potuto vederli compiuti, sarai sempre nel mio cuore. A Salvatore, il mio Amore, che mi ha sostenuto per tutti questi anni che saputo fornirmi un aiuto prezioso.
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INDICE
INTRODUZIONE
CAPITOLO 1
1 - LA RIFORMA DEL TERZO SETTORE: LEGGE 6 GIUGNO
2016 N.106 ... 7
1.1 – LE LEGGI ABROGATE E COORDINAMENTO ... 15
1.2 – LINEE GUIDA ALLA RIFORMA DEL TERZO SETTORE
... 17
1.3 – CODICE DEL TERZO SETTORE (D.LGS. 117/2017) .. 20
1.4 – IL REGISTRO UNICO ... 29
1.5 – GLI ENTI DEL TERZO SETTORE (ARTICOLO 4 D.LGS
117) ... 30
1.6 – ATTIVITA’ ESERCITABILI: ATTIVITA’ D’INTERESSE
GENERALE E ALTRE ATTIVITA’ ... 34
1.7 – ATTIVITA’ SECONDARIE E RACCOLTA FONDI ... 37
1.8 – IL PATRIMONIO ... 38
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CAPITOLO 2
2 – IL TERZO SETTORE E LA SUA PROMOZIONE... 41
2.1 – TERZO SETTORE E INTERVENTO PUBBLICO ... 43
2.2 – COME SI E’ EVOLUTO IL TERZO SETTORE IN ITALIA
... 45
2.3 – QUANTITA’ E QUALITA’ ENTI NO PROFIT: UN
QUADRO STATISTICO ... 53
2.4 – FUNZIONI-OBIETTIVO DEI SOGGETI DEL TERZO
SETTORE: ADVOCACY, EROGATIVA E PRODUTTIVA ... 60
2.5 – ALCUNI AMBITI DI INNOVAZIONE (RETI
ASSOCIATIVE E DISICPLINA DEL VOLONTARIATO) ... 61
2.6 – NUOVE FORME DI SOSTEGNO ... 72
CAPITOLO 3
3 – L’ IMPRESA SOCIALE ... 74
3.1 – LA CREAZIONE DELL’IMPRESA SOCIALE (Decreto
Legislativo N°155 del 2006) ... 77
3.2 – LA REVISIONE DELLA DISCIPLINA IN MATERIA DI
IMPRESA SOCIALE (Decreto Legislativo 3 luglio 2017, n.
112 e Legge delega 6 giugno 2016, n.106) ... 83
3.3 – INTEGRAZIONI E CORREZIONI DEI DECRETI
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3.4 – ATTIVITA’ ESERCITABILI: ATTIVITA’ D’INTERESSE
GENERALE E ALTRE ATTIVITA’ ... 96
3.5 – ASSENZA DELLO SCOPO DI LUCRO ... 101
3.6 – STRUTTURA PROPRITARIA E DICIPLINA DEI GRUPPI
... 105
3.7 – NASCITA E COSTRUZIONE DELLA NUOVA IMPRESA
SOCIALE ... 107
3.8 – LE SCRITTURE CONTABILI ... 111
3.9 – AGEVOLAZIONI FISCALI ... 113
3.10 – COINVOLGIMENTO DEI LAVORATORI, DEGLI
UTENTI E DI ALTRI SOGGETTI INTERESSATI ALLE
ATTIVITA’ ... 115
3.11 – ATTIVITA’, BUSINESS MODEL E CAPITALE UMANO
... 117
3.12 – MERCATI E RISORSE ECONOMICHE ... 122
4 – CONCLUSIONI ... 129
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INTRODUZIONE
Il presente lavoro affronta il tema, talvolta molto delicato, della riforma del terzo settore e dell’impresa sociale. Alla base di questo lavoro vi è la consapevolezza che la materia del terzo settore ha un sistema normativo complesso, sviluppatosi nel corso degli anni ma ancora oggi in continua evoluzione.
In Italia il termine “terzo settore” si è diffuso verso la fine deli anni ottanta, la definizione si riferisce agli enti attivi all’interno del no-profit e comprende una realtà molto vasta, a cui afferiscono, per esempio, associazione di volontariato e servizio civile, imprese sociali, ex onlus e vi rientrano in generale quegli enti che perseguono finalità solidaristiche o sociali senza scopo di lucro.
Il 25 Maggio del 2016 il Parlamento approvò in via definitiva la Legge delega n.106 “Delega al governo per la riforma del terzo
settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile universale”, attraverso cui è stata promossa, finalmente, l’importante
lavoro di unificazione e semplificazione di tutto il mondo del terzo settore, avviando un’opera riformatrice unica e necessaria.
Il legislatore delegante ha ritenuto di dover compiere questo lavoro di unificazione attraverso l’adozione di 4 decreti legislativi, di cui uno, il n.117 del 2017 rappresenta “il codice del terzo settore”, i restanti decreti hanno ad oggetto la riforma dell’istituto del 5x1000, del servizio civile e dell’impresa sociale.
Nel presente lavoro cercherò quindi, di dare un quadro completo seppur sintetico della disciplina della riforma del terzo settore analizzando l’impresa sociale all’interno della Legge delega n.106 del 2016.
6 L’analisi è stata svolta mettendo in luce gli aspetti fondamentali del confronto tra la disciplina passata e quella approvata di recente, analizzando elementi rimasti invariati e quelli modificati.
A seguito del primo capitolo di natura introduttiva riguardante la riforma del terzo settore, il secondo capitolo individua la promozione del terzo settore a livello statale soffermandosi sull’evoluzione della disciplina e le differenti realtà che compongono questo settore. Il terzo capitolo analizza gli aspetti dell’impresa sociale all’interno della nuova disciplina, ci si sofferma in particolare sulla creazione dell’impresa sociale sul piano normativo con un’analisi delle principali norme. L’analisi prosegue con l’individuazione degli ambiti in cui può operare l’impresa sociale e le finalità che questa deve perseguire.
Per concludere si esaminano i principali atti e documenti richiesti per la sua costituzione, illustrando i molteplici aspetti dell’impresa sociale cercando di evidenziare attraverso le novità introdotte, i cambiamenti organizzativi di questa realtà.
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1 - LA RIFORMA DEL TERZO SETTORE: LEGGE 6 GIUGNO 2016 N.106
La legge “Delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile universale”, n. 106/2016, è stata approvata in via definitiva dal Parlamento il 25 maggio del 2016. Pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 18 giugno1, è entrata ufficialmente in vigore il 3 luglio successivo.
Il testo, frutto degli emendamenti apportati al disegno legge presentato dal Governo (che ha iniziato il suo iter parlamentare in Commissione Affari Sociali, Commissione XII, il 1 ottobre 2014), rappresenta una riforma fondamentale all’interno del nostro ordinamento.
La legge delega 106/2016 definisce il Terzo settore come il complesso degli enti privati costituiti con finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale che, senza scopo di lucro, promuovono e realizzano attività d'interesse generale, mediante forme di azione volontaria e gratuita o di mutualità o di produzione e scambio di beni e servizi, in coerenza con le finalità stabilite nei rispettivi statuti o atti costitutivi. Più in particolare:
nel Terzo settore non rientrano le formazioni e le associazioni politiche, i sindacati e le associazioni professionali di categorie economiche;
le disposizioni della legge delega e dei decreti attuativi da questa discendenti non si applicano alle fondazioni bancarie; i settori delle attività di interesse generale sono razionalizzati
attraverso la compilazione di un elenco unico, con il tentativo di unificare la normativa precedentemente prevista ai fini fiscali e civilistici, senza però escludere che settori di attività possano caratterizzarsi come connotanti del lavoro di
8 specifici enti del Terzo settore. Inoltre è stato previsto che l'aggiornamento periodico delle attività di interesse generale sia effettuata con D.P.C.M. da adottare su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, acquisito il parere delle Commissioni parlamentari competenti.
Tra le finalità perseguite dalla delega, all'articolo 4, vi è la revisione
della disciplina contenuta nel codice civile in tema di associazioni e fondazioni, da attuare secondo i seguenti principi e criteri direttivi:
semplificazione e revisione del procedimento per il riconoscimento della personalità giuridica;
individuazione delle disposizioni generali e comuni applicabili agli enti del Terzo settore;
individuazione delle attività di interesse generale che caratterizzano gli enti del Terzo settore;
prevedere il divieto di distribuzione, anche in forma indiretta, degli utili o degli avanzi di gestione e del patrimonio, salva la specifica previsione per l'impresa sociale;
garantire, negli appalti pubblici, condizioni economiche non inferiori a quelle previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro adottati dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative
definizione delle informazioni obbligatorie da inserire negli statuti e negli atti costitutivi;
distinzione, nella tenuta della contabilità e dei rendiconti, della diversa natura delle poste contabili in relazione al perseguimento dell'oggetto sociale e definizione dei criteri e vincoli in base ai quali l'attività d'impresa svolta dall'ente in forma non prevalente e non stabile risulta finalizzata alla realizzazione degli scopi istituzionali;
previsione di obblighi di trasparenza e informazione anche con forme di pubblicità dei bilanci e degli altri atti
9 fondamentali dell'ente nonché attraverso la loro pubblicazione nel suo sito internet istituzionale;
disciplina del regime di responsabilità limitata delle persone giuridiche;
garanzia del rispetto dei diritti degli associati;
applicazione alle associazioni e fondazioni che esercitano stabilmente attività di impresa, delle norme del codice civile in materia di società e di cooperative e mutue assicuratrici (di cui ai titoli V e VI del libro V) in quanto compatibili;
disciplina del procedimento per ottenere la trasformazione diretta e la fusione tra associazioni e fondazioni, nel rispetto del principio generale della trasformabilità tra enti collettivi diversi introdotto dalla riforma del diritto societario;
riorganizzazione del sistema di registrazione degli enti (e degli atti gestionali rilevanti), attraverso la messa a punto di un Registro unico nazionale del Terzo settore (da istituirsi presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali), l'iscrizione al quale sia obbligatoria per tutti gli enti che si avvalgano "prevalentemente o stabilmente" di fondi pubblici, privati raccolti attraverso pubbliche sottoscrizioni, o di fondi europei
L'articolo 5 della legge 106/2016 ha fornito criteri e principi
direttivi per una precisa definizione delle attività di volontariato, di promozione sociale e di mutuo soccorso. In particolare:
armonizzazione delle diverse discipline vigenti in materia di volontariato e di promozione sociale e riconoscimento delle tutele dello status di volontario e della specificità delle organizzazioni di volontariato e di quelle operanti nella protezione civile;
10 introduzione di criteri e limiti relativi al rimborso spese delle attività dei volontari, preservandone il carattere di gratuità e di estraneità alla prestazione lavorativa;
revisione dei Centri di servizio per il volontariato - CSV; superamento del sistema degli osservatori nazionali per il
volontariato e per l'associazionismo di promozione sociale; istituzione del Consiglio nazionale del Terzo settore quale
organismo di consultazione a livello nazionale degli enti del Terzo settore;
L'articolo 6 specifica le caratteristiche necessarie affinché
l'impresa sociale possa essere ricompresa tra gli enti del Terzo settore. In particolare deve:
svolgere attività d'impresa per finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale;
individuare settori di attività propri dell'impresa sociale nell'ambito delle attività di interesse generale comprese nell'elenco unico comune a tutti gli enti del Terzo settore; prevedere forme di distribuzione dei dividendi che assicurino
la prevalente destinazione degli utili al conseguimento dell'oggetto sociale, da assoggettare a condizioni e comunque nei limiti massimi previsti per le cooperative a mutualità prevalente
adottare modalità di gestione responsabili e trasparenti; favorire il più ampio coinvolgimento dei dipendenti, degli
utenti e di tutti i soggetti interessati alle sue attività; prevedere l'obbligo di redigere il bilancio;
coordinare la disciplina dell'impresa sociale con il regime delle attività di impresa svolte dalle organizzazioni non lucrative di utilità sociale;
prevedere la nomina, in base a principi di terzietà, di uno o più sindaci con funzioni di vigilanza.
11 Ai sensi dell'articolo 7 della legge delega, le funzioni di vigilanza,
monitoraggio e controllo sono svolte il Ministero del lavoro e delle
politiche sociali, con il coordinamento del Presidente del Consiglio, e il coinvolgimento del Consiglio nazionale del Terzo settore, nonché, per quanto concerne gli aspetti inerenti alla disciplina delle organizzazioni di volontariato di protezione civile, con il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri.
L'articolo 8 ha per oggetto la delega al Governo per il riordino e la
revisione della disciplina del Servizio civile nazionale. L'intento è
giungere all'istituzione di un Servizio civile universale volto alla difesa non armata della patria e alla promozione dei valori fondativi della Repubblica, primo fra tutti quello della solidarietà. Questi i principali criteri direttivi:
previsione di un meccanismo di programmazione, di norma triennale, dei contingenti di giovani italiani e stranieri regolarmente soggiornanti di età compresa tra 18 e i 28 anni che possono essere ammessi, tramite bando pubblico, al servizio civile universale;
definizione dello status giuridico dei soggetti che prestano il servizio con riconoscimento di uno specifico rapporto di Servizio civile con lo Stato, esente da ogni imposizione tributaria e non assimilabile ad un rapporto di lavoro;
previsione di un limite di durata del servizio, non inferiore a otto mesi complessivi, e comunque, non superiore ad un anno, che contemperi le finalità dello stesso con le esigenze di vita e di lavoro dei giovani coinvolti ed il riconoscimento e la valorizzazione delle competenze acquisite dai giovani durante l'espletamento del servizio civile, nei percorsi di istruzione e in ambito lavorativo;
12 riordino e la revisione della Consulta nazionale per il Servizio civile, quale organismo di consultazione, riferimento e confronto per l'amministrazione, sulla base del principio di rappresentatività di tutti gli enti accreditati, anche con riferimento alla territorialità e alla rilevanza per ciascun settore di intervento.
E' infine previsto il riordino della disciplina tributaria e delle
varie forme di fiscalità di vantaggio a favore degli enti del Terzo settore, da attuare in base ai seguenti principi e criteri:
revisione complessiva della definizione di ente non commerciale ai fini fiscali, anche connessa alle finalità di interesse generale perseguite dall'ente;
razionalizzazione delle agevolazioni fiscali connesse all'erogazione di risorse al terzo settore;
riforma dell'istituto del cinque per mille, anche con lo scopo di rendere noto l'utilizzo delle somme devolute con tale strumento normativo;
razionalizzazione dei regimi fiscali di favore relativi al terzo settore;
introduzione di misure per la raccolta di capitali di rischio e, più in generale, per il finanziamento del Terzo settore;
assegnazione di immobili pubblici inutilizzati.
Il fine ultimo, chiaramente evidenziato dalle “Linee guida per una Riforma del Terzo Settore”, è da riscontrarsi nella volontà di conferire, da parte del legislatore, un riconoscimento normativo univoco per il frastagliato mondo del volontariato, della cooperazione sociale, dell’associazionismo no profit, delle fondazioni e delle imprese sociali, cercando allo stesso tempo di riordinare e revisionare il materiale normativo esistente.
13 Il legislatore nazionale ha provveduto, in attuazione della legge delega 6 giugno 2016, n. 106, ad emanare ben quattro decreti legislativi sulle tematiche attinenti al Terzo Settore. Si tratta in particolare del:
Decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 111, Disciplina del 5x1000, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 166 del 18 luglio 2017 ed entrato in vigore il 19 luglio 2017;
Decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 112, Disciplina dell’impresa sociale, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 167 del 19 luglio 2017 ed entrato in vigore il 20 luglio 2017;
Decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, Codice del Terzo settore, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 179 del 2 agosto 2017 ed entrato in vigore il 3 agosto 2017.
Decreto legislativo n. 40 del 6 marzo 2017, entrato in vigore il 18 aprile 20172
Tali fonti normative modificano sostanzialmente il panorama del Terzo settore e dell’economia sociale, tanto che la disciplina soprarichiamata viene spesso denominata “Riforma del Terzo settore”.
La costruzione di fondamenta giuridiche, la valorizzazione del principio di sussidiarietà verticale e orizzontale, la promozione dell’impresa sociale, l’ampliamento delle forme di sostegno economico sia di derivazione pubblica che privata, sono tra le ragioni che hanno spinto il Parlamento a promuovere una riforma attesa da tempo da tutta la realtà del non profit italiano. Infatti, ogni ente costituito fino ad oggi è stato disciplinato separatamente dagli altri come se facesse parte di una realtà a sé stante e il legislatore è
2 Decreto legislativo n. 40 del 6 marzo 2017, entrato in vigore il 18 aprile 2017
("Istituzione e disciplina del servizio civile universale, a norma dell'articolo 8 della legge 6 giugno 2016, n. 106)
14 sempre risultato cieco di fronte alle evidenti somiglianze esistenti tra i vari enti.
In particolare, con il d.lgs. 117/2017, istituendo il Codice del Terzo settore (di seguito anche “Codice” o “Cts”) si è inteso riordinare, semplificare e rivedere in modo organico, coerente e sistematico le disposizioni vigenti in materia di enti non lucrativi che perseguono finalità civiche, solidaristiche o di utilità sociale, così da garantire e favorire il più ampio esercizio del diritto di associazione e in modo da sostenere l’autonoma iniziativa dei cittadini che concorrono a perseguire il bene comune.
Lo stesso legislatore afferma, nelle linee guida della riforma, l’importanza dell’esistenza del Terzo settore, affermando la necessita per lo Stato che lo stesso esista: senza le attività realizzate dal mondo del sociale organizzato, non sarebbe possibile, sulla base delle risorse economico-finanziarie destinate alla programmazione sociale, sanitaria ed assistenziale, garantire l’espletamento dei servizi alla persona e dunque l’esercizio dei diritti sociali.
Il Codice del Terzo settore si suddivide in dodici titoli e complessivamente la disciplina risulta declinata in ben 104 articoli. Il titolo I del Codice reca le disposizioni generali. Il titolo II si occupa degli enti del Terzo settore in generale, il titolo III reca la disciplina del volontariato e dell’attività di volontariato; il titolo IV reca la disciplina delle associazioni e delle fondazioni del Terzo settore; il titolo V si occupa di particolari categorie di enti del Terzo settore; il titolo VI è dedicato al Registro unico nazionale del Terzo settore (Runts o Registro), mentre il titolo VII tratta dei rapporti con gli enti pubblici. Il titolo VIII si occupa della disciplina relativa alla promozione e al sostegno degli enti del Terzo settore e il titolo IX reca la regolamentazione attinente ai titoli di solidarietà degli enti del Terzo settore e altre forme di finanza sociale. Il titolo X contiene il
15 regime fiscale, il titolo XI la disciplina dei controlli e del coordinamento e il titolo XII chiude il Codice con le disposizioni transitorie e finali.
1.1 – LE LEGGI ABROGATE E COORDINAMENTO
L’intervento del legislatore è ampio e tendenzialmente onnicomprensivo, anche per questo il Decreto prende il nome di “Codice” che si rapporta in modo coerente e sinergico con gli altri decreti legislativi di riforma adottati dal Governo pressoché contemporaneamente (in particolare quello sull’impresa sociale). Il Codice e gli altri decreti di riforma, operano numerose abrogazioni necessarie a seguito delle nuove regole introdotte. Le leggi abrogate sono importanti e molto significative:
– la legge quadro sul volontariato (L. 266/91)
– la legge sull’associazionismo di promozione sociale (L. 383/2000) – il decreto legislativo istitutivo delle Onlus (D.lgs. 460/97)
– il decreto legislativo istitutivo dell’impresa sociale (D.lgs. 155/06) – la legge sulle erogazioni liberali, la cosiddetta “più dai, meno versi” (L. 80/05)
– sono modificati alcuni articoli importanti della legge sulle cooperative sociali (L.381/91)
Di particolare rilievo è l’abrogazione della legge sul volontariato e di quella sull’associazionismo, oltre alla scomparsa dal nostro ordinamento della qualifica fiscale di “Onlus”. Va però ricordato che mentre le Onlus e la relativa “anagrafe” vanno completamente a sparire, non è così per le organizzazioni di volontario e per le associazioni di promozione sociale, le cui nuove caratteristiche trovano descrizione all’interno degli articoli del Codice e continueranno ad essere riconoscibili attraverso l’iscrizione in
16 sezioni specifiche del Registro Unico Nazionale del Terzo Settore. Anche i Centri di Servizio per il Volontariato sono oggetto di ampia riforma sia per quanto riguarda la loro missione che per la loro presenza territoriale che per le risorse ad essi destinate
L’introduzione nell’ambito normativo del Terzo settore, obbliga a effettuare alcune preliminari riflessioni in merito al coordinamento delle disposizioni del predetto Codice con le disposizioni resistenti in materia e contenute in altre norme di legge, nonché inquadrare l’applicabilità delle disposizioni contenute nel Codice secondo la stabilita gerarchia delle fonti.
L’art. 3, co. 1, stabilisce che le disposizioni del Codice trovano applicazione, ove non espressamente derogate e nei limiti di compatibilità, anche alle categorie di ETS che hanno una disciplina particolare. Si pensi, al riguardo, alle cooperative sociali e alle imprese sociali.
In sintesi, la norma impone un’attività di coordinamento tra discipline, sia quelle speciali contenute in altre fonti (intendendosi per tali quelle non ricomprese nel Codice) sia quelle particolari presenti nel Codice che derogano ai principi generali contenuti nel titolo II dello stesso Codice. A titolo d’esempio, può farsi menzione della previsione dettata in punto di denominazione sociale per le organizzazioni di volontariato che, in conformità a quanto a quanto previsto nell’art. 32, co. 3, del Codice deve essere formata con l’indicazione dell’acronimo ODV o con l’indicazione di organizzazione di volontariato; stessa regola vale per le associazioni di promozione sociale (APS) di cui all’art. 35 e per gli enti filantropici di cui all’art. 37. Tale regola speciale relativa alla formazione della denominazione sociale degli ODV e delle APS deroga all’evidenza ai criteri generali fissati nell’art. 12 del Codice
17 che prevede l’obbligo di denominare “ente del Terzo settore” o “ETS” gli enti iscritti nel Registro.
L’art. 3 co. 2, rinvia alla disciplina del codice civile per quanto non previsto dal Codice del Terzo settore: l’integrazione della disciplina contenuta nel Codice del Terzo settore, allora, avverrà primariamente con riferimento alle previsioni del codice civile e delle Disposizioni di Attuazione relative agli enti del libro I, che rivestiranno una funzione meramente suppletiva.
L’art. 3, co. 3, sancisce, infine, l’inapplicabilità delle previsioni contenute nel Codice del Terzo settore alle fondazioni di origine bancaria (d.lgs. 153/1999), fatta eccezione per quanto previsto dal Capo II del Titolo VIII: in tali ambiti, infatti, si descrivono disciplina e funzioni dei centri di servizio per il volontariato al cui finanziamento contribuiscono le fondazioni di origine bancaria.
1.2 – LINEE GUIDA ALLA RIFORMA DEL TERZO SETTORE
Le Linee guida emanate per la stesura della riforma del Terzo settore hanno una pluralità di contenuti eterogenei, sintomo dell’ampiezza e della portata storica della proposta di riforma.
Le linee guida fanno riferimento ad un “settore che si colloca tra lo
Stato e il mercato, tra la finanza e l’etica, tra l’impresa e la cooperazione, tra l’economia e l’ecologia, che dà forma e sostanza ai principi costituzionali della solidarietà e della sussidiarietà. E che alimenta quei beni relazionali che, soprattutto nei momenti di crisi, sostengono la coesione sociale e contrastano le tendenze verso la frammentazione e disgregazione del senso di appartenenza alla comunità nazionale”.
Per realizzare il cambiamento economico, sociale, culturale e istituzionale si auspica ad uno sforzo comune, partecipazione e
18 autorganizzazione dei cittadini per mettere in rete risorse, competenze e sperimentare soluzioni innovative.
Risulta in questo contesto un forte convincimento sul ruolo del profit e no profit che possono oggi declinarsi e complementare per rafforzare i diritti di cittadinanza attraverso la costruzione di reti solidali nelle quali lo Stato, le Regioni e i Comuni e le diverse associazioni e organizzazioni del terzo settore collaborino in modo sistematico per elevare i livelli di protezione sociale, combattere le vecchie e nuove forme di esclusione e consentire a tutti i cittadini di sviluppare le proprie potenzialità.
Tra gli obiettivi principali vi è quello di costruire un nuovo Welfare partecipativo, fondato su una governance sociale allargata alla partecipazione dei singoli, dei corpi intermedi e del terzo settore al processo decisionale e attuativo delle politiche sociali, al fine di ammodernare le modalità di organizzazione ed erogazione dei servizi del welfare, rimuovere le sperequazioni e ricomporre il rapporto tra Stato e cittadini, tra pubblico e privato, secondo principi di equità, efficienza e solidarietà sociale.
Un secondo obiettivo è valorizzare lo straordinario potenziale di crescita e occupazione insito nell’economia sociale e nelle attività svolte dal terso settore, che, a ben vedere, è l'unico comparto che negli anni della crisi ha continuato a crescere, pur mantenendosi ancora largamente al di sotto, dal punto di vista dimensionale, rispetto alle altre esperienze internazionali. Esiste dunque un tesoro inestimabile, ancora non del tutto esplorato, di risorse umane, finanziarie e relazionali presenti nei tessuti comunitari delle realtà territoriali che un serio riordino del quadro regolatorio e di sostegno può liberare in tempi brevi a beneficio di tutta la collettività, per rispondere agli attuali bisogni del secondo welfare e generare nuove opportunità di lavoro e di crescita professionale. Il terzo obiettivo della riforma è di premiare in modo sistematico con adeguati
19 incentivi e strumenti di sostegno tutti i comportamenti donativi o comunque prosociali dei cittadini e delle imprese, finalizzati a generare coesione e responsabilità sociale.
Per realizzare gli eterogenei obiettivi le linee guida emanate si sono posti numerosi obiettivi:
Ricostruire le fondamenta giuridiche, definire i confini e separare il grano dal loglio. Per superare le vecchie dicotomie tra pubblico/ privato e Stato/mercato e passare da un ordine civile bipolare a un assetto “tripolare”, dobbiamo definire in modo compiuto e riconoscere i soggetti privati sotto il profilo della veste giuridica, ma pubblici per le finalità di utilità e promozione sociale che perseguono. Abbiamo inoltre bisogno di delimitare in modo più chiaro l’identità, non solo giuridica, del terzo settore, specificando meglio i confini tra volontariato e cooperazione sociale, tra associazionismo di promozione sociale e impresa sociale, meglio inquadrando la miriade di soggetti assai diversi fra loro che nel loro insieme rappresentano il prodotto della libera iniziativa dei cittadini associati per perseguire il bene comune. Occorre però anche sgomberare il campo da una visione idilliaca del mondo del privato sociale, non ignorando che anche in questo ambito agiscono soggetti non sempre trasparenti che talvolta usufruiscono di benefici o attuano forme di concorrenza utilizzando spregiudicatamente la forma associativa per aggirare obblighi di legge.
Valorizzare il principio di sussidiarietà verticale e orizzontale. L’azione diretta dei pubblici poteri e la proliferazione di enti e organismi pubblici operanti nel sociale si è rivelata spesso costosa e inefficiente. Nel sistema di governo multilivello che caratterizza il nostro Paese l’autonoma iniziativa dei cittadini per realizzare concretamente la tutela dei diritti civili e sociali garantita dalla Costituzione deve essere quanto più possibile valorizzata. In un quadro di vincoli di bilancio, dinanzi alle crescenti domande di
20 protezione sociale abbiamo bisogno di adottare nuovi modelli di assistenza in cui l’azione pubblica possa essere affiancata in modo più incisivo dai soggetti operanti nel privato solidale. Pubblica amministrazione e terzo settore devono essere le due gambe su cui fondare una nuova welfare society.
Far decollare davvero l’impresa sociale, per arricchire il panorama delle istituzioni economiche e sociali del nostro Paese dimostrando che capitalismo e solidarietà possono abbracciarsi in modo nuovo attraverso l’affermazione di uno spazio imprenditoriale non residuale per le organizzazioni private che, senza scopo di lucro, producono e scambiano in via continuativa beni e servizi per realizzare obiettivi di interesse generale.
Assicurare una leva di giovani per la “difesa della Patria” accanto al servizio militare: un Servizio Civile Nazionale universale, come opportunità di servizio alla comunità e primo approccio all'inserimento professionale, aperto ai giovani dai 18 ai 29 anni che desiderino confrontarsi con l’impegno civile, per la formazione di una coscienza pubblica e civica.
Dare stabilità e ampliare le forme di sostegno economico, pubblico e privato, degli enti del terzo settore, assicurando la trasparenza, eliminando contraddizioni e ambiguità e fugando i rischi di elusione.
1.3 – CODICE DEL TERZO SETTORE (D.LGS. 117/2017)
Il D. Lgs. 117/2017, Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo
1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106, entrato in vigore il 3 agosto 2017, provvede "al riordino e alla revisione organica della disciplina speciale e delle altre disposizioni vigenti relative agli enti del Terzo settore, compresa la disciplina tributaria applicabile a tali enti" configurandosi come uno strumento unitario in grado di garantire la "coerenza giuridica, logica e sistematica" di
21 tutte le componenti del Terzo settore al fine di "sostenere l'autonoma iniziativa dei cittadini che concorrono, anche in forma associata, a perseguire il bene comune, ad elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale, favorendo la partecipazione, l'inclusione e il pieno sviluppo della persona e valorizzando il potenziale di crescita e di occupazione lavorativa, in attuazione dei principi costituzionali". Il Codice:
delimita il perimetro del Terzo settore enumerando gli enti che ne fanno parte individuati in: organizzazioni di volontariato (ODV), associazioni di promozione sociale (APS), enti filantropici, imprese sociali, incluse le cooperative sociali, reti associative e società di mutuo soccorso. Viene inserita in tale perimetro la nozione di ente del terzo settore definito come "ente costituito in forma di associazione, riconosciuta o non riconosciuta, o di fondazione, per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento di una o più attività di interesse generale in forma volontaria e di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi" e prevede l'obbligo, ponendo un temine di 18 mesi (fino a febbraio 2019), affinché tutti gli enti di terzo settore modifichino i loro statuti inserendovi l'indicazione di ente del Terzo settore o l'acronimo ETS;
definisce lo status di volontario e reca norme volte a favorire la promozione e il riconoscimento della cultura del volontariato in ambito scolastico e lavorativo;
razionalizza i settori delle attività di interesse generale attraverso la compilazione di un elenco unico, con il
tentativo di fondere la normativa attualmente prevista ai fini fiscali con quella prevista ai fini civilistici. Introduce nuovi
22 settori di attività, fra i quali si segnalano: commercio equo e solidale; comunicazione a carattere comunitario; alloggio sociale; accoglienza umanitaria ed integrazione sociale di stranieri; agricoltura sociale; adozioni internazionali; riqualificazione di beni pubblici inutilizzati o di beni confiscati alla criminalità organizzata. Viene inoltre prevista la possibilità di aggiornare l'elenco delle attività di interesse generale con D.P.C.M. da adottarsi su proposta dei ministri lavoro/MEF, acquisito il parere delle commissioni parlamentari competenti. Infine, le attività di interesse generale potranno essere finanziate anche attraverso la richiesta a terzi di lasciti, donazioni e contributi di natura non corrispettiva;
prevede, accanto all'esercizio delle attività di interesse generale, l'esercizio di attività diverse e la possibilità di costituire uno o più patrimoni destinati ad uno specifico
affare;
integra la nozione vigente di distribuzione indiretta;
fornisce dettagliati criteri per determinare la natura
commerciale o non commerciale degli ETS, tenendo conto
delle attività da essi svolte e delle modalità operative concretamente impiegate;
dispone l'applicazione agli ETS, diversi dalle imprese sociali, del regime fiscale previsto dal Titolo X del Codice, che reca specifiche misure di sostegno. Agli stessi enti applica le norme del TUIR relative all'IRES, in quanto compatibili; - introduce un regime fiscale opzionale per la determinazione del reddito d'impresa degli enti non commerciali del Terzo settore (vale a dire quegli enti che svolgono in via esclusiva o prevalente attività di interesse generale) basato sui coefficienti di redditività (una
23 percentuale variabile che si applica al reddito imponibile su cui viene poi calcolata l'imposta). Il nuovo regime è costruito sulla falsariga del regime forfetario degli enti non commerciali, disciplinato dall'articolo 145 del Tuir;
opera il rafforzamento della lotta al dumping contrattuale a danno del settore cooperativo e garantisce
l'assenza degli scopi lucrativi attraverso il principio di proporzionalità tra i diversi trattamenti economici dei lavoratori dipendenti;
prescrive l'obbligo, per gli enti del Terzo settore,
qualificati nello statuto come ETS, di iscriversi nel Registro unico nazionale del Terzo settore e di indicare gli
estremi dell'iscrizione negli atti, nella corrispondenza e nelle comunicazioni al pubblico. A questo proposito, prevede che il Registro sia pienamente operativo a febbraio 2019, in quanto concede un anno di tempo per l'adozione dei provvedimenti attuativi a livello nazionale e ulteriori sei mesi alle Regioni per provvedere agli aspetti di propria competenza. Nel periodo transitorio, continua a valere l'iscrizione ad uno dei registri attualmente previsti dalle normative di settore (Registro delle associazioni di promozione sociale, il Registro delle organizzazioni di volontariato, Albi regionali delle cooperative sociali). Più precisamente, disciplina l'istituzione ed il funzionamento a regime, presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, del Registro unico nazionale del Terzo settore, suddiviso in specifiche sezioni, ciascuna delle quali è dedicata ad una delle categorie di enti definite dal Codice. Il Registro è gestito operativamente e con modalità informatiche su base territoriale, da ciascuna Regione e Provincia autonoma. Oltre alle modalità di iscrizione, aggiornamento dei dati, cancellazione e migrazione in altra
24 sezione degli enti interessati, la disciplina assoggetta ciascuno degli enti iscritti al Registro ad una revisione periodica almeno triennale finalizzata alla verifica della permanenza dei requisiti richiesti. L'attuazione completa del Registro è prevista entro un anno dall'entrata in vigore del Codice. Entro tale termine, un decreto ministeriale, previa intesa in Conferenza Stato-regioni, definisce la procedura per l'iscrizione nel Registro e individua i documenti da presentare e le modalità di deposito degli atti, unitamente alle regole per la predisposizione, la tenuta, la conservazione e la gestione del Registro nonché le sue modalità di comunicazione con il Registro delle Imprese con riferimento alle imprese sociali e agli altri enti del Terzo settore iscritti in quest'ultimo. Le Regioni e le Province autonome entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto ministeriale disciplinano con proprie leggi i procedimenti per l'emanazione dei provvedimenti di iscrizione e di cancellazione degli enti del Terzo settore, e sulla base della struttura informatica unitaria rendono operativo il Registro unico;
introduce l'obbligo, per tutti gli enti del Terzo settore, di redazione del bilancio. Fanno eccezione gli enti con ricavi/entrate/rendite o proventi al di sotto dei 220.000 euro che possono redigere il rendiconto di cassa;
prevede l'adozione, con decreto, di Linee guida in materia
di bilancio sociale e di valutazione di impatto sociale dell'attività svolta dagli enti del Terzo settore;
obbliga gli enti del Terzo settore con ricavi/rendite/proventi o entrate superiori ad 1 milione di euro a depositare presso il Registro unico nazionale del Terzo settore, e pubblicare nel proprio sito internet, il bilancio sociale, tenendo conto della natura dell'attività esercitata e delle dimensioni dell'ente,
25 anche ai fini della valutazione dell'impatto sociale delle attività svolte;
vincola gli enti del Terzo settore con ricavi/rendite/proventi o entrate superiori a cinquantamila euro a pubblicare annualmente ed aggiornare nel proprio sito Internet, o nel sito Internet della rete associativa cui aderiscono, gli eventuali emolumenti, compensi o corrispettivi a qualsiasi titolo attribuiti ai componenti degli organi di amministrazione e controllo, ai dirigenti nonché agli associati;
dispone dei rapporti degli enti del Terzo settore con gli enti pubblici;
istituisce il Consiglio nazionale del Terzo settore presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali;
disciplina i Centri di servizio per il volontariato(CSV),
dando attuazione alla revisione del sistema di tali centri, prevedendo per essi specifiche forme di finanziamento e determinati compiti e funzioni. Viene inoltre disposto per il sistema dei CSV un nuovo modello di governance, che prevede una revisione dell'attività di programmazione e controllo di compiti e gestione dei CSV, svolta mediante organismi regionali o sovraregionali (OTC) tra loro coordinati sul piano nazionale (ONC);
disciplina i titoli di solidarietà degli enti del terzo settore nonché le altre forme di finanza sociale;
prevede il "social bonus" ovvero un credito di imposta a favore di coloro che effettuano erogazioni liberali in denaro a favore di ODS e APS che hanno presentato al Ministero del lavoro e delle politiche sociali un progetto per sostenere il recupero degli immobili pubblici inutilizzati o di beni mobili o immobili confiscati alla criminalità organizzata;
26 disegna specifici regimi fiscali agevolati per gli ETS che si
iscrivono al Registro unico nazionale. Resta inteso che tale
normativa si applica agli ETS a decorrere dal periodo successivo all'intervenuta autorizzazione da parte della Commissione europea, e non prima del periodo di imposta successivo a quello di operatività del Registro unico nazionale. A tale regola generale, derogano alcune agevolazioni fiscali per le quali non è prevista l'autorizzazione comunitaria, ed è quindi concessa una anticipata entrata in vigore al 1° gennaio 2018 (deducibilità/detraibilità delle erogazioni liberali effettuate a favore degli ETS; social bonus; esenzioni e agevolazioni riconosciute ai fini dei tributi locali e delle imposte indirette; regime di esenzione IRES dei redditi immobiliari riconosciuto alle ODV e alle APS);
detta le norme in materia di controlli e coordinamento. Più precisamente, assegna all'Ufficio del Registro Unico nazionale del Terzo settore il compito di esercitare controlli e poteri sulle fondazioni del Terzo settore; dispone in tema di sanzioni a carico dei rappresentanti legali e dei componenti degli organi amministrativi; demanda al Ministero del lavoro e delle politiche sociali lo svolgimento di una serie di attività di monitoraggio, vigilanza e controllo, miranti a garantire l'uniforme applicazione della disciplina degli enti del Terzo Settore e l'effettuazione dei relativi controlli, identificandone e disciplinandone il relativo oggetto; disciplina i controlli di natura fiscale
le disposizioni del Codice sono pienamente operative a partire dal febbraio 2019 (termini per la modifica degli statuti con l'indicazione
27 della denominazione ETS; messa a regime del Registro unico nazionale del Terzo settore)3.
3 Atti normativi finora emanati per attuare i principi, le misure e gli
interventi previsti dal Codice: Atto di indirizzo recante, per l'anno 2017, l'individuazione degli obiettivi generali, delle aree prioritarie di
intervento e delle linee di attività finanziabili attraverso il Fondo per il finanziamento di progetti e di attività di interesse generale nel Terzo settore, di cui all'articolo 72 del Codice del Terzo settore, nonché attraverso le altre risorse finanziarie specificamente destinate al sostegno degli enti del Terzo settore di cui all'articolo 73 del Codice medesimo, 13 novembre 2017;
Avviso per il finanziamento di iniziative e progetti di rilevanza nazionale, ai sensi dell'articolo 72 del Decreto legislativo del 3 luglio 2017, 15 novembre 2017;
Protocollo d'intesa Social bonus tra il Ministero del Lavoro, l'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (ANBSC), l'Agenzia del Demanio (AD) e l'Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI), finalizzato a conseguire un'efficiente gestione dei beni immobili pubblici inutilizzati e dei beni mobili e immobili confiscati alla criminalità organizzata, da destinare allo svolgimento delle attività degli enti del Terzo settore. Mediante il recupero di questi beni, le attività sono rivolte alla riqualificazione dei territori degradati, al miglioramento del contesto urbano e sociale, all'incentivazione di iniziative di diffusione di legalità e all'inclusione sociale dei soggetti svantaggiati, 28 novembre 2017; Decreto del Ministro del Lavoro, che stabilisce la disciplina attuativa per
la fruizione dei contributi destinati alle organizzazioni di volontariato per l'acquisto di autoambulanze, autoveicoli per attività sanitarie e beni strumentali, 16 novembre 2017 - Linee guida per la presentazione delle domande per l'erogazione di contributi in favore di organizzazioni di volontariato per l'acquisto di autoambulanze, autoveicoli per attività sanitarie, di beni strumentali e di beni da donare a strutture sanitarie pubbliche utilizzati direttamente ed esclusivamente per attività di interesse generale ai sensi dell'articolo 76 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 e del D.M. 16 novembre 2017 n. 2320 - Annualità 2017, 22 dicembre 2017;
Lettera direttoriale "Codice del Terzo settore. Questioni di diritto transitorio. Prime indicazioni " della Direzione Generale del terzo settore e della responsabilità sociale delle imprese, ha fornito le prime
indicazioni riguardanti la definizione di Ente del Terzo settore, le norme organizzative degli Enti medesimi, la disciplina del volontariato, il regime fiscale, il sistema del registro unico nazionale del Terzo settore, il nuovo sistema di governance dei Centri di Servizio per il Volontariato (CSV), 29 dicembre 2017;
Sottoscritti accordi di programma con tutte le Regioni e le Province autonome per il sostegno delle attività di organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale operanti a livello territoriale: queste attività sono finanziate da risorse statali, pari a 26 milioni di euro, ripartite tra le Regioni e Province autonome, dicembre 2017;
28
Circolare interpretativa emanata dal Ministero del Lavoro avente per oggetto prime indicazioni su questioni di diritto transitorio inerenti al Codice del Terzo settore. In particolare, la circolare è finalizzata a fornire elementi utili alla disciplina del periodo transitorio intercorrente tra l'entrata in vigore del Codice e l'operatività del Registro unico nazionale del Terzo settore, 29 dicembre 2017;
DPCM 11 gennaio 2018 Istituzione di una cabina di regia con il compito di coordinare le politiche di governo e le azioni di promozione ed indirizzo delle attività degli enti del terzo settore, emanato ai sensi dell'art. 97 del Codice del Terzo settore. La Cabina di regia costituisce la sede di confronto e di raccordo politico, strategico e funzionale tra le amministrazioni statali, le regioni e gli enti locali, al fine di assicurare, attraverso il coordinamento tra i diversi livelli istituzionali, le politiche di Governo e le azioni di promozione e di indirizzo, delle attività degli enti del Terzo settore. In particolare, la Cabina: coordina l'attuazione del codice del Terzo settore al fine di assicurarne la tempestività, l'efficacia e la coerenza ed esprimendo, dove prescritto, il proprio orientamento in ordine ai relativi decreti e linee guida; promuove le attività di raccordo con le amministrazioni pubbliche interessate, nonché la definizione di accordi, protocolli di intesa o convenzioni, anche con enti privati, al fine di valorizzare l'attività degli enti del Terzo settore e a sviluppare azioni di sistema; svolge il monitoraggio sullo stato di attuazione del Codice del Terzo settore, formulando eventuali indicazioni e proposte correttive e di miglioramento;
Avviso pubblico per l'attuazione dell'articolo 65, commi 3 e 4 del Codice del Terzo Settore, a seguito dell'entrata in vigore del D.lgs. n. 117 del 3 luglio 2017, ha avviato le procedure per la nomina degli Organismi Territoriali di Controllo (OTC), chiamati a svolgere - quali uffici territoriali dell'Organismo Nazionale di Coordinamento (ONC) - funzioni di controllo dei centri di servizio per il volontariato nel territorio di riferimento, 19 gennaio 2018;
Insediamento, presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, del Consiglio Nazionale del Terzo Settore, organismo di consultazione a livello nazionale. Il Consiglio Nazionale è composto da 33 membri effettivi e altrettanti supplenti, espressione delle associazioni e delle reti associative più rappresentative sul territorio nazionale, delle Regioni ed Enti locali, di altre Istituzioni pubbliche, nonché da esperti qualificati in materia. Il Consiglio ha funzione prevalentemente consultiva ed esprime pareri sugli schemi degli atti normativi e sull'utilizzo delle risorse del Fondo per il finanziamento di progetti e attività di interesse generale nel Terzo Settore; sulle linee guida in materia di bilancio sociale e di
valutazione di impatto sociale dell'attività degli enti del Terzo Settore; sulle operazioni di trasformazione, fusione, scissione e cessione
d'azienda effettuate dalle imprese sociali. Inoltre, il Consiglio, è coinvolto anche nelle attività di vigilanza, monitoraggio e controllo nel Terzo Settore, 19 febbraio 2018.
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1.4 – IL REGISTRO UNICO
Per divenire Ente del Terzo settore (ETS) risulta necessaria l’iscrizione al Registro Unico Nazionale del Terzo settore, istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, articolato su base regionale. Si tratta di un registro pubblico, accessibile a tutti gli interessati in forma telematica.
Il Registro è articolato in sezioni, ciascuna delle quali dedicata ad una diversa tipologia di ente del Terzo settore: organizzazioni di volontariato, associazioni di promozione sociale, enti filantropici, imprese e cooperative sociali, reti associative, società di mutuo soccorso ed una residuale dedicata agli “altri enti” del Terzo settore. L’iscrizione avviene mediante il deposito di una serie di atti, documenti e dichiarazioni contenenti informazioni essenziali sulla “identità” dell’ente (statuto, atto costitutivo) e la scelta della sezione nella quale intende ottenere l’iscrizione. In particolare, si segnala che dovrà risultare dal Registro la consistenza degli organi sociali, il soggetto titolare della legale rappresentanza e l’indicazione dei poteri loro spettanti e delle relative limitazioni. I dati dovranno essere periodicamente aggiornati in relazione alle modifiche intervenute nello statuto, agli organi sociali o alle delibere di atti di straordinaria amministrazione.
Annualmente, gli enti del Terzo settore depositano presso il Registro i rendiconti ed i bilanci preventivi. Qualora l’ente sia cancellato dal Registro per inadempimento agli obblighi di deposito, o per scioglimento o estinzione dell’ente o ancora a seguito di provvedimento dell’Autorità giudiziaria o della Pubblica amministrazione (a seguito di attività di controllo), l’ente perde la qualifica di “ente del Terzo settore” e può eventualmente continuare a operare, in base alle norme comuni del codice civile, solo previa
30 devoluzione dell’incremento patrimoniale realizzato nel corso degli esercizi in cui è stato iscritto al Registro unico nazionale.
Effetto di primaria importanza derivante dall’iscrizione è la “opponibilità ai terzi degli atti depositati”. Ciò significa che gli atti, la cui iscrizione nel Registro è obbligatoria, una volta pubblicati nel Registro, producono effetti giuridici anche nei confronti dei terzi. In altri termini, i terzi non potranno eccepire di non aver avuto conoscenza di un determinato atto, in quanto, una volta effettuata la pubblicità nelle forme di legge nel Registro, tale atto si considera conosciuto e produttivo di effetti (quand'anche non ne avessero avuto effettiva conoscenza).
1.5 – GLI ENTI DEL TERZO SETTORE (ARTICOLO 4 D.LGS 117)
Uno degli elementi principali della riforma è da individuarsi nell’aver ridefinito il quadro civilistico degli enti del Terzo settore, superando, non senza criticità, l’insieme frammentato di tutte le norme giuridiche esistenti. Ciò non esclude tutte le possibili insufficienze o incongruenze della riforma in esame dal momento che sono riscontrabili alcuni punti deboli che gli studiosi non hanno mancato di evidenziare. Prima di guardare nel dettaglio l’articolo 4 del decreto legislativo n. 117, in cui vi è un’elencazione di tutti gli ETS, è opportuno sottolineare i requisiti necessari per essere qualificati come ETS:
Forma giuridica: solo associazione o fondazione, non società. Attività svolta: rientrante all’interno di quelle ammesse
dall’articolo 5 del d.lgs. 117.
Finalità perseguite: civiche, solidaristiche e di utilità sociale. Iscrizione al RUNTS (ad eccezione delle imprese sociali per
31 L’articolo 4 del D.lgs. n.117 dispone “ Sono enti del Terzo settore le
organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale, gli enti filantropici, le imprese sociali, incluse le cooperative sociali, le reti associative, le società di mutuo soccorso, le associazioni, riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di carattere privato diversi dalle società costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento di una o più attività di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di 30 mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi, ed iscritti nel registro unico nazionale del Terzo settore”.
Gli ETS individuati dalla norma del Codice sono allora: 1. Organizzazioni di volontariato
2. Associazione di promozione sociale 3. Enti filantropici
4. Imprese sociali, incluse le cooperative sociali 5. Reti associative
6. Società di mutuo soccorso
7. Altri enti del Terzo settore che comprendono associazioni riconosciute e non riconosciute e fondazioni non classificate nelle precedenti categorie, nonché” gli altri enti di carattere privato diversi dalle società”.
Il Codice prevede, in molti casi, disposizioni di carattere generale che, in quanto tali, sono applicabili a tutti gli ETS e previsioni “caratterizzanti” gli specifici profili giuridici contenuti nel Codice. Caso particolare è rappresentato dall’impresa sociale, come novellata dal d.lgs. 112/2017, qualifica che l’ETS può acquisire soddisfatte determinate condizioni e a cui è collegato, a differenza di quanto
32 avveniva con la precedente normativa (d.lgs. 155/2006), un apposito regime fiscale, incentivi alla capitalizzazione e la possibilità di redistribuire, a differenza del divieto assoluto che sussisteva prima della riforma, parte degli utili.
A bene vedere ci troviamo di fronte ad un insieme eterogeneo di soggetti che vengono fatti coesistere anche se di diversa tipologia e finalità istitutive, realtà che nel corso di questi anni hanno operato in settori differenti e con modalità diverse le une dalle altre. Non a caso il legislatore ha pensato di ammettere anche gli enti di carattere privato diversi dalle società purché operino perseguendo finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale e realizzando attività che richiamano quelle proprie delle associazioni di volontaria e delle fondazioni (azione volontaria e erogazione gratuita di denaro), società di mutuo soccorso (mutualità), imprese sociali (produzione o scambio di beni e servizi).
La riforma si inserisce in un contesto sociale consolidato dove esistono diverse realtà che nel corso di questi anni sono state sostenute e hanno operato grazie alle rispettive discipline speciali. Intervenire i questo settore può far sorgere il dubbio che il legislatore non abbia tenuto in debita considerazione le profondo differenze esistenti tra i vari operatori ma solo le caratteristiche comuni più evidenti.
Il Codice, in quanto tale, dovrebbe essere idoneo da solo a fornirci tutto il materiale giuridico - normativo esistente relativo a tutti gli ETS. In realtà non è così.
Infatti, diverse sono le disposizioni del Codice che fanno un rinvio diretto ad altre fonti normative esterne allo stesso e deputate a disciplinare in parte, quando non completamente, determinate materie. Basti pensare al rimando fatto dall’articolo 40 al decreto legislativo n.112/2017 contenente l’intera disciplina dell’impresa
33 sociale o a quello di riforma dell’istituto del 5X1000. Inoltre per quanto riguarda le cooperative sociali è previsto che, pur divenendo imprese sociali di diritto, continueranno ad essere regolate secondo la propria disciplina68 così come le società di mutuo soccorso. Arriviamo di conseguenza ad avere un sistema non omogeneo, non sistematico e tantomeno esaustivo, in contrasto con i principi ispiratori della legge di riforma.
L’articolo 3 del D.lgs. n.117 individua, infatti, le norme applicabili agli ETS: “Le disposizioni del presente Codice si applicano, ove non
derogate ed in quanto compatibili, anche alle categorie di enti del Terzo settore che hanno una disciplina particolare. Per quanto non previsto dal presente Codice, agli enti del Terzo settore si applicano, in quanto compatibili, le norme del Codice civile e le relative disposizioni di attuazione. Salvo quanto previsto dal Capo II del Titolo VIII, le disposizioni del presente Codice non si applicano agli enti di cui al decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153”.
In prima battuta il nostro interprete dovrà andare a ricercare, al di fuori del CTS, se esiste una normativa speciale applicabile all’istituto; successivamente dovrà valutare se è compatibile l’applicazione delle norme generali del CTS (art.1-16); infine troverà sempre, come “veste base”, le norme del Codice civile.
Tornando alla individuazione degli ETS, è opportuno sottolineare come nonostante l’iscrizione al RUNTS sia imprescindibile per l’acquisizione dello status di ente del T.s., questa tuttavia non abbia affatto carattere costitutivo.
Infatti, ben potranno esistere degli enti che pur operando nello stesso campo degli ETS decideranno di non iscriversi e di rimanere al di fuori del T.s. e ai quali, di conseguenza, non saranno applicate le nuove disposizioni emanate. Uno degli effetti della mancata
34 iscrizione sarà, ad esempio, l’impossibilità per l’ente di operare in convenzione con la Pubblica Amministrazione.
Una volta acquisita la qualifica ogni ente esistente o di nuova costituzione entra quindi a far parte a pieno titolo del vasto mondo del T.s. godendo, di fatto, di benefici maggiori o minori rispetto a quelli prima posseduti sulla base della propria normativa.
1.6 – ATTIVITA’ ESERCITABILI: ATTIVITA’ D’INTERESSE GENERALE E ALTRE ATTIVITA’
L’attività svolta dagli ETS individuati dal Codice, in via esclusiva o principale, dovrà rientrare tra quelle qualificate come attività di interesse generale ed elencate all’art. 5 del Codice. La loro realizzazione è improntata al “… perseguimento, senza scopo di
lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale …”.
L’elencazione di 26 tipologie di attività è tassativa, nel senso che solo le attività elencate costituiscono attività d’interesse generale ai fini del Codice. La lista comprende tutte le attività che già storicamente gli ETS svolgono ed include attività che possiamo definire nuove in cui gli ETS possono avere un ruolo fondamentale per la promozione dell’interesse generale come, ad esempio, la riqualificazione di beni pubblici inutilizzati o di beni confiscati alla criminalità organizzata. Tale elencazione, se pur disomogenea in termini di classificazioni, è caratterizzata da categorie generali, da categorie più specifiche e da attività con specifici riferimenti normativi, con la conseguenza che potrebbe rendere difficoltoso circoscrivere il reale ambito di azione degli enti.
Tale ampliamento consente di allargare i confini del Terzo settore “classico” inserendovi all’interno soggetti con finalità e percorsi diversi da quelli canonici quali operatori che si occupano di
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criminalità organizzata”, “cura di procedure di adozione internazionale”, “alloggio sociale”: realtà esistenti che trovano
ufficialmente una loro collocazione.
Nonostante lo sforzo di individuazione, l’elenco non è tuttavia concepito come completo. È prevista la possibilità di aggiornarlo tramite Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottarsi su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, (di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze) dopo aver preventivamente acquisito il parere delle commissioni parlamentari competenti le quali dovranno esprimersi sul merito entro trenta giorni dalla trasmissione.
Inoltre potrà verificarsi l’eventualità di una revoca della qualifica di ETS attraverso un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri con cui si esclude, dal novero delle attività, proprio quella appartenente ad uno specifico ente, il quale si troverà a perdere la qualifica per atto ministeriale.
Un’eventualità da tenere in considerazione e che solleva dubbi di legittimità. Al seguente articolo 6, si ammette la possibilità di esercitare attività diverse da quelle d’interesse generale, “a
condizione che l’atto costitutivo o lo statuto lo consentano e siano secondarie e strumentali rispetto alle attività di interesse generale”.
Per valutare se effettivamente ci sarà il rispetto di tale clausola viene adottato come parametro di riferimento il rapporto tra le risorse destinate allo svolgimento di opere di carattere secondario e quelle impiegate nelle attività di interesse generale.
L’esclusione del perseguimento dello scopo di lucro è sancita dall’articolo 8. Gli eventuali ricavi che l’ente può realizzare devono essere impiegati per la realizzazione delle attività statutarie “... e'
vietata la distribuzione, anche indiretta, di utili ed avanzi di gestione, fondi e riserve comunque denominate a fondatori, associati, lavoratori e collaboratori, amministratori ed altri componenti degli
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organi sociali ...”. La necessità che i fondi degli ETS siano impiegati
solo ed esclusivamente per il perseguimento degli scopi statutari è un dato consolidato da qualche tempo. Di normativa in normativa è sempre stata confermata l’impossibilità per i vari operatori di utilizzare o distribuire i fondi per ragioni diverse da quelle istitutive o per trarne personale godimento.
Nonostante ciò, agli ETS viene in parte imposta l’assunzione di una struttura a carattere societario, almeno per quelli che esercitano la propria attività esclusivamente o principalmente in forma d’impresa commerciale.
Infatti, in vari punti del CTS, si prevede che agli enti del T.s. possano essere applicate alcune disposizioni proprie dello statuto dell’impresa commerciale in particolare quelle riguardanti gli aspetti contabili. Basti menzionare l’obbligo, ex articolo 11, comma 2°, di registrazione al registro delle imprese e quello ex articolo 13, comma 4°, di tenuta delle scritture contabili di cui all’articolo 2214 del Codice civile. La struttura interna ricalca quella prevista per un’impresa : nomina e revoca dei componenti degli organi associativi, approvazione del bilancio di esercizio, deliberazione sulla responsabilità dei componenti degli organi associativi, deliberazione sull’ esclusione degli associati, deliberazione sulle modifiche statutarie, presenza di un organo amministrativo obbligatorio, istituzione di un organo di controllo.
Ai componenti dell’Organo di controllo sono applicate due disposizioni civilistiche proprie del Collegio sindacale: l’art. 2397 C.c., secondo comma, che impone la scelta di almeno un membro (quando l’organo sia collegiale) dagli albi professionali individuati con decreto del Ministro della Giustizia, o tra i professori universitari di ruolo, in materie economiche o giuridiche; l’altra disposizione richiamata è l’articolo 2399 C.c., concernente le cause di
37 ineleggibilità e di decadenza dei sindaci, in cui potranno incorrere i singoli componenti.
Anche attraverso questa statuizione si rafforza la vicinanza degli ETS alle imprese, prevedendo, di fronte alla presenza delle condizioni richieste, l’istituzione di un organo di controllo professionale a tutti gli effetti, precedentemente non contemplato se non per espressa decisione delle parti ed eventualmente composto dai soci stessi e non da esterni all’associazione.
L’obbligo della revisione legale dei conti (salvo quanto previsto dall’art. 30, comma 6) svolta da parte di un professionista o di una società, è stato introdotto dall’articolo 31, per quelle associazioni e fondazioni che superino per due esercizi consecutivi i limiti individuati nell’articolo.
1.7 – ATTIVITA’ SECONDARIE E RACCOLTA FONDI
Stando a quanto disposto nell’art. 6, il legislatore prevede la possibilità di esercitare altre attività, diverse da quelle elencate dall’art. 5, se atto costitutivo e statuto lo consentano, purché secondarie e strumentali alle attività d’interesse generale.
La secondarietà e la strumentalità dell’attività devono essere valutate tenendo conto delle risorse impiegate, anche gratuite e volontarie, in tali attività rispetto a quelle impiegate nelle attività d’interesse generale. I criteri e i limiti saranno oggetto di definizione con un successivo decreto interministeriale che ci auguriamo consenta una individuazione certa di tali attività. Occorre mettere in luce, come la previsione nello statuto e il conseguente esercizio di attività diverse secondarie o strumentali rispetto all’attività principale, saranno oggetto di un apposito decreto del Ministero del lavoro di concerto con il Mef, sentita la cabina di regia presso il Consiglio dei ministri di cui all’art. 97 del Codice, anche tenendo conto dell’insieme delle
38 risorse (finanziarie, umane, organizzative) impiegate in tali attività in rapporto a quelle impiegate per il perseguimento delle attività di interesse generale. Il decreto dovrà fissare parametri quantitativi e qualitativi, tenendo in considerazione l’insieme dei ricavi e dei costi di tali attività.
Del carattere strumentale o sussidiario dell’attività tiene conto l’organo di amministrazione che nella relazione al bilancio o nella relazione di missione deve fornire ampia documentazione.
Un ETS, per finanziare le proprie attività d’interesse generale, ai sensi dell’art. 7, può realizzare attività di raccolta fondi anche in forma organizzata e continuativa, sia impiegando risorse dell’ente, inclusi volontari e dipendenti, che impiegando risorse di terzi, sempre nel rispetto dei principi di trasparenza e correttezza nei confronti dei sostenitori. Anche in questo caso occorre aspettare le linee guida che verranno adottate con decreto ministeriale.
1.8 – IL PATRIMONIO
Il Codice regolamenta, in modo diverso da quanto previsto dal libro I del codice civile e dalle relative norme di attuazione, le forme di acquisizione della personalità giuridica degli ETS, disponendo che per l’ottenimento della stessa l’ente debba dotarsi di un fondo di dotazione iniziale. Nello specifico, l’art. 22 prevede che:
- le associazioni debbano essere dotate di un patrimonio non inferiore a 15.000 euro;
- le fondazioni debbano essere dotate di un patrimonio minimo non inferiore a 30.000 euro.
Nel caso in cui il patrimonio sia costituito da beni differenti dal denaro, occorre una relazione giurata effettuata da un revisore legale
