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UNIVERSITÀ DI PISA
Dipartimento di Giurisprudenza
CORSO DI LAUREA MAGISTRALE IN
GIURISPRUDENZA
TESI DI LAUREA
LA FORMA DI GOVERNO SEMIPRESIDENZIALE:
IL CASO IRLANDESE
Candidato Relatore
Gregorio Politi Chiar.mo Prof. Paolo Passaglia
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“Cinnte, is dlúthchuin d'ár sochai é an obair agus an iarracht a dhéanann gach éinne a thungann tacaíocht agus aire d'ár saoránaigh soghonta, le go mbeidh cáilíocht bheatha níos fearr acu.”
[Certainly, the work and efforts of all those who, in so many different ways, enrich and support the lives of so many that need help and are vulnerable forms a vital component of our society.]
PRESIDENT MICHAEL D. HIGGINS 30 June 2017.
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INDICE
Introduzione………...8
CAPITOLO I
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
1. La genesi dell’istituto………..…9 1.1 L’elezione……….…..10 2. L’elettorato passivo………..………....11 2.1 L’elettorato attivo………12 3. L’entrata in carica……….12 4. Le funzioni………134.1 La funzione di Capo dello Stato………...14
4.2 La funzione di Custode della Costituzione………..15
4.3 La discrezionalità nell’esercizio delle funzioni………...…16
4.3.1 L’art. 26 Cost. ………..19
4.3.2 La convocazione delle Camere……….20
4.3.3 Il rapporto con il Governo………21
4.3.4 Il perdono……….22
4
4.5 I poteri conferiti dalla legge……….25
4.6 Il ruolo del Consiglio di Stato………..25
5. La rimozione……….27
5.1 L’impeachment………...28
6. La Commissione presidenziale……….29
CAPITOLO II
GLI ALTRI ORGANI DELLO STATO
1. Il Parlamento……….311.1 Le origini dell’istituto……….32
1.2 Le immunità dei membri……….32
1.3 Il Parlamento come esclusivo titolare della funzione legislativa………..35
2. Le funzioni………38
2.1 L’esercizio della funzione legislativa………..39
2.2 Le fasi del procedimento ordinario………..40
2.3 Le leggi in materia finanziaria……….42
2.4 La procedura abbreviata………..43
2.5 La procedura di revisione costituzionale……….44
2.6 Il rapporto tra le Camere e il Presidente………...44
2.7 La delega legislativa………45
5
3.1 L’elettorato passivo……….50
3.2 Il sistema elettorale……….52
3.3 L’elezione dei rappresentanti………..53
3.4 Il potere legislativo dominante del Dáil………...70
3.5 L’art. 27 Cost………..70
4. Il Senato………71
4.1 La composizione……….72
4.2 Il principio vocazionale………...72
4.3 L’elezione………...73
4.4 I rapporti tra Camera e Senato……….77
5. Il Governo……….77
5.1 Il Gabinetto……….78
5.2 La posizione del Primo ministro……….81
5.3 Il potere legislativo del Governo……….84
5.4 Il rapporto tra Governo e Parlamento………..85
5.5 La responsabilità collegiale e individuale………86
CAPITOLO III
LA FORMA DI GOVERNO
1. Il semipresidenzialismo………921.1 Le origini del modello……….93
6
1.3 La forma di governo semipresidenziale………...96
1.4 L’evoluzione del modello………...98
1.5 La comparazione tra le esperienze europee……….99
1.6 I sistemi elettorali presidenziali……….100
1.7 Il ruolo del Presidente della Repubblica………101
1.8 Il Presidente come potere di riserva………...102
1.9 Il rapporto tra le istituzioni………103
2. Il semipresidenzialismo della V Repubblica francese……….105
2.1 Il prototipo francese………..107
2.2 Le teorie dottrinali……….107
2.3 Il ruolo del Presidente francese………..109
2.3.1 I poteri del Presidente……….111
2.3.2 I poteri emergenziali………...111
2.4 Il rapporto tra gli organi……….112
3. La repubblica di Weimar……….113
3.1 Il regime dualistico………114
3.2 L’elezione del Capo dello Stato……….114
3.3 Il Presidente come Custode della Costituzione…………..115
3.4 Il rapporto fiduciario del Governo………116
3.5 I motivi dell’inefficienza del sistema democratico………117
CONCLUSIONI
1. Una visione generale………...1197
2. Il ruolo del Dáil………...121
3. Un semipresidenzialismo “intermittente” ………..122
BIBLIOGRAFIA
………...124SITOGRAFIA
………126SENTENZE
………1268
INTRODUZIONE
La base dello studio che si intraprende è l’analisi della forma di governo semipresidenziale, forma che troviamo presente in molte democrazie europee. In particolare, sarà preso come modello di riferimento il semipresidenzialismo della Repubblica d’Irlanda, con tutte le peculiarità che lo caratterizzano. Peculiarità tali che la domanda da porsi è se si possa davvero definire il sistema come semipresidenziale. È ciò che sarà oggetto di studio e al quale proveremo a dare una risposta anche con gli strumenti offerti dalla comparazione giuridica. Saranno analizzati prima di tutto gli organi di governo, quali il Presidente, figura simbolo della forma di governo semipresidenziale, e il Parlamento, prima con uno sguardo d’insieme, poi nel dettaglio, suddiviso in Camera dei Rappresentanti e Senato. All’inizio dei primi due capitoli verrà fatto un cenno prima di tutto alle origini degli istituti che ci servirà per comprendere meglio perché si è sviluppato il semipresidenzialismo in Irlanda. Faremo poi un’analisi più specifica degli istituti servendoci della dottrina degli studiosi irlandesi, e delle sentenze ritenute più importanti che riguardano oltre agli organi in generale, il loro modo di funzionamento. Infine, nell’ultimo capitolo, verrà dato uno sguardo d’insieme del sistema semipresidenziale, dove verranno presi in analisi i modelli, prima in generale, e poi nello specifico, come quello francese e della Repubblica di Weimar, per poter cogliere appieno le differenze con questa esperienza.
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CAPITOLO I
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Sommario: 1. La genesi dell’istituto. - 1.1 L’elezione. – 2. L’elettorato passivo. - 2.1 L’elettorato attivo. – 3. L’entrata in carica. - 4. Le funzioni. - 4.1 La funzione di Capo dello Stato. - 4.2 La funzione di custode della Costituzione. - 4.3 La discrezionalità nell’esercizio delle funzioni. - 4.3.1 L’art. 26 Cost. - 4.3.2 La convocazione delle Camere. - 4.3.3 Il rapporto con il Governo. - 4.3.4 Il perdono. - 4.4 Il principio di non responsabilità. - 4.5 I poteri conferiti dalla legge. - 4.6 Il ruolo del Consiglio di Stato. - 5. La rimozione. - 5.1 L’impeachment. - 6. La Commissione presidenziale.1 LA GENESI DELL’ISTITUTO
La Costituzione del 1937 adotta la forma di governo che si definisce semipresidenziale, presentando però delle differenze rispetto a ciò che si osserva in altri ordinamenti1, infatti, si assiste ad un intricarsi dei vari poteri riservati al Presidente e agli altri organi dello Stato, i quali sono provenienti dall’influenza del vicino Regno Unito e, in parte, dovuti alla religione cattolica degli abitanti.La figura del Presidente rappresenta un nuovo organo, che non era presente nella Costituzione precedente del 1922, e prende il posto del Governatore generale derivante dalla Corona inglese, a testimonianza del ruolo che ha rappresentato il dominio straniero sull’isola2.
1 N. Olivetti Rason, Un semipresidenzialismo “intermittente”: il caso irlandese, in L.
Pegoraro, A. Rinella (a cura di), Semipresidenzialismi, CEDAM, Padova, 1997,p. 169.
2 J.M. Kelly, The Irish Constitution, Dayton Ohio, LexisNexis Butterworths, Dublin,
10
1.1 L’ELEZIONE
Il Presidente (in irlandese Uachtarán na hÉireann) è la prima figura istituzionale disciplinata nella Costituzione; egli è eletto direttamente dal popolo con il sistema della rappresentanza proporzionale del singolo voto trasferibile e a scrutinio segreto, lo stesso sistema elettorale che è seguito per le elezioni della Camera dei Rappresentanti. Le occasioni che hanno permesso a questo sistema di funzionare completamente, cioè in cui ci sono stati più di due candidati alla presidenza, sono state quattro (1945,1990,1997,2011). Alle ultime elezioni si è registrato un record con ben sette candidati alla presidenza3, e questa tendenza
sembra continuare anche per le prossime elezioni che si terranno nel 20184, ma non di rado accade che sia proposto un unico
candidato, in quel caso non sono necessarie elezioni, e l’iter è il seguente: il presidente di seggio dichiara che il candidato è unico, provvede a informare il Taoiseach5, pubblica la notizia nell’Iris
Oifigiùil (la Gazzetta ufficiale) e il candidato assume la carica di
Presidente direttamente.
Le disposizioni che disciplinano l’elezione del Presidente si trovano nella Costituzione all’art. 12.1-8: prevedono che l’elezione del Presidente si svolga sessanta giorni prima del termine del mandato, salvo casi eccezionali, ovvero dimissioni e incapacità permanente accertata, in cui l’elezione deve svolgersi entro sessanta giorni da
3 RTE’,Presidential candidates in first debate, 19 oct. 2011, consultabile
all’indirizzo: https://www.rte.ie/news/2011/0928/306676-president/.
4 Justine McCarthy, Pádraig Ó Céidigh is fourth senator to declare intention to
contest presidency, The Times, 18 March 2018, consultabile all’indirizzo: https://www.thetimes.co.uk/article/padraig-o-ceidigh-is-fourth-senator-to-declare-intention-to-contest-presidency-s0zvt78zk.
11 tale evento6; in questo caso eccezionale il ministro per l’Ambiente fissa la data e nomina un presidente di seggio adatto a condurre le elezioni, contare i voti espressi, accertare e dichiarare il risultato7; per quel che riguarda le disposizioni di dettaglio le elezioni sono disciplinate dalla legge8 e a tal proposito troviamo il Presidential
Election Act promulgato nel 1993.
2 L’ELETTORATO PASSIVO
I requisiti per la candidatura sono espressi all’art. 12.4 Cost: possono essere eletti tutti i cittadini irlandesi che abbiano compiuto i 35 anni di età. Al riguardo, però, sembra ci sia un conflitto di interpretazione tra il testo irlandese e quello inglese9: “reached his
thirty-fifth year of age”, infatti, sembrerebbe voglia intendere che
siano sufficienti i 34 anni di età10, ma nonostante ciò i candidati
hanno sempre abbondantemente superato questa soglia11.
Ci sono tre modi per candidarsi: è necessario per chi non sia già stato eletto Presidente in precedenza, essere stato proposto da almeno quattro circoscrizioni amministrative, oppure da non meno di venti persone, ognuna delle quali sia in quel momento membro di una delle Camere del Parlamento12; si può designare un solo
candidato, quindi uno stesso membro della Camera o del Senato può
6 Vedi art. 12.3.3° Cost.
7 B. Doolan, Constitution law and constitutional rights in Ireland, Gill and Macmillan,
Dublin, 1988, p. 56.
8 Art. 12.5 Cost. Trad. it. tratta da “Le carte d’Europa: un viaggio in CD-ROM
attraverso le storie costituzionali dei 15 Paesi dell’Unione Europea” - a cura della Fondazione Lelio e Lisli Basso Issoco, consultabile all’indirizzo: http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/IRLA/IRLANDA.pdf
9 L’art. 25.5.4 della Costituzione detta la prevalenza del testo irlandese su quello
inglese.
10 J.M. Kelly, op cit., pp. 395-96.
11 J. Casey, Constitutional Law in Ireland, Round hall sweet & Maxwell,Dublin,
2000, p. 79.
12
esprimere una sola preferenza, per questo motivo solitamente il numero delle candidature è scarno; per chi invece abbia già ricoperto la carica di Presidente è sufficiente una autocandidatura: questa ipotesi si è verificata nel 1952 con O’Kelly, nel 1983 con Hillery13, nel 2004 con McAleese14 e, infine, nel 2018 con Higgins15.
2.1 L’ELETTORATO ATTIVO
La Costituzione stabilisce che può votare per l’elezione del Presidente chi ha il diritto di voto anche al Dáil, quindi tutti i cittadini irlandesi che abbiano compiuto il diciottesimo anno di età. In seguito una modifica dell’art. 16 Cost. ha consentito ai cittadini stranieri residenti di votare nelle elezioni riservate al Dáil o alle elezioni europee, purché essi siano cittadini di uno Stato membro; di conseguenza la promulgazione dell’Electoral Act del 1985 ha creato una categoria più specifica di votanti, che sono chiamati “elettori presidenziali”, cioè i cittadini irlandesi che possono votare non solo nelle altre elezioni dello Stato, ma anche in quelle presidenziali e per i referendum16.
3 L’ENTRATA IN CARICA
13 D.G. Morgan, Lineamenti di diritto costituzionale irlandese, Giappichelli, Torino,
1998, p. 113.
14 Irish Examiner, Mary McAleese appointed to second term as President, October
2004, consultabile all’indirizzo:
https://www.irishexaminer.com/breakingnews/ireland/mary-mcaleese-appointed-to-second-term-as-president-169064.html.
15 F. Kelly-S. Bardon,Seán Gallagher asks councils to help candidates contest
presidency, Irish Times, July 2018, consultabile all’indirizzo:
https://www.irishtimes.com/news/politics/se%C3%A1n-gallagher-asks-councils-to-help-candidates-contest-presidency-1.3560002.
13
Il Presidente entra in carica il giorno successivo a quello in cui cessa il mandato del suo predecessore; nei giorni antecedenti viene celebrata una cerimonia, al Dublin Castle, durante la quale egli presta giuramento sottoscrivendo davanti alle altre cariche dello Stato - tra cui i ministri, deputati e senatori, giudici della Corte suprema e dell’Alta Corte, membri dei corpi diplomatici - la seguente dichiarazione:
“in the presence of almighty God, I do solemnly and sincerely
promise and declare that I will maintain the constitution of Ireland and uphold its laws, that I will fulfil my duties faithfully and conscientiously in accordance with the constitution and the law, and that I will dedicate my abilities to the service and welfare of the people of Ireland. May God direct and sustain me.”
Si osserva in dottrina17 che è poco chiaro sia se questa
dichiarazione sia dovuta o sia una semplice formalità, visto che, almeno per adesso, nessuno ha rinunciato; sia se potrebbe sorgere un problema nel caso in cui il Presidente si rifiutasse di pronunciarla o se ne prediligesse una forma modificata, ma la questione è considerata di scarsa importanza.
La durata dell’incarico è di sette anni, salvo dimissioni o morte, eventualmente rinnovabili di altri sette anche non consecutivi. Infine, chi è eletto Presidente non può ricoprire altre cariche pubbliche e, nel caso in cui sia già membro di una delle due Camere il seggio è considerato vacante.
4 LE FUNZIONI
17 B. Doolan, op. cit., p. 56.
14 Il Presidente è titolare di due funzioni, quella di “Capo dello Stato” e di “Custode della Costituzione”, che esplica in due modi: esercita un dovere, quindi subendo l’influenza del Governo, ovvero esercita un potere, che è di sua discrezionalità, previo consulto del Consiglio di Stato tranne se si tratta di sciogliere il Dáil su richiesta del
Taoiseach, poiché in questo caso ha discrezionalità piena. L’utilità di
avere un organo simile, titolare di queste due funzioni, è stata oggetto di ampio dibattito: nel 1967 una commissione composta da deputati e senatori ha stilato un Report, con il quale si voleva modificare il metodo di elezione e concedere al Presidente ulteriori poteri, ma la proposta non ebbe seguito18. La dottrina riscontra che
non è sufficiente far presente che nella prassi soltanto il potere ex art. 26 Cost. è stato usato, perché la stabilità politica avuta fin ora non si può considerare non soggetta a cambiamenti e comunque la Costituzione deve prevedere ogni eventuale situazione futura, se, quindi, questi poteri sono necessari, il Capo dello Stato è la persona più consona per esercitarli; invece i poteri discrezionali non potrebbero essere esercitati da un giudice perché richiedono un esercizio di stampo politico e non giuridico19.
4.1 LA FUNZIONE DI CAPO DELLO STATO
L’incarico di Presidente è di essere Capo dello Stato, incaricato dalla Costituzione di essere garante dei diritti dei cittadini, di conseguenza egli deve avere prevalenza rispetto alle altre cariche. L’art. 12 Cost., tuttavia, non precisa esplicitamente cosa si intenda per “Capo dello Stato”; questa mancanza deve essere ricollegata all’influenza esercitata dalla Corona inglese successivamente al
18 J. Casey, op. cit., p. 92.
15
1937 fino all’entrata in vigore del Republic of Ireland Act nel 1949. Il Presidente è comandante supremo delle forze armate, nomina le cariche, ricopre incarichi di tipo onorifico20; ma il suo ruolo, in
verità, è puramente formale, ed infatti i suoi poteri sono esercitati su previo parere del Governo21. Al riguardo, ci fu il caso della
Presidente M. Robinson, che effettuò un viaggio all’estero non autorizzato22 e instaurò contatti con forze dell’Irlanda del Nord che
suscitarono proteste e portarono alle sue dimissioni, approfondiremo più avanti l’esito di queste azioni.
4.2 LA FUNZIONE DI CUSTODE DELLA COSTITUZIONE
Dalle parole pronunciate da De Valera23, l’espressione di “Custode
della Costituzione” si riferisce ai poteri che, a differenza di quelli presentati nel paragrafo precedente, egli può svolgere di sua iniziativa e senza l’assenso del Governo. La maggior parte di essi riguardano il procedimento legislativo, i restanti due sono il potere di rifiuto di scioglimento delle Camere e il potere di convocazione di uno o entrambi i rami del Parlamento. I due poteri finora usati sono stati quello di convocazione congiunta delle Camere e il potere di rinvio degli atti alla Corte suprema ex art. 26 Cost. Quest’ultima funzione ha mostrato criticità in un caso particolare, nel 1976 con l’Emergency Powers Bill, approvato durante un periodo di forti tensioni con l’I.R.A. Infatti, il Governo riteneva che in questa circostanza fosse applicabile l’art. 28.3.3 Cost.24, e allora il Presidente fece uso del potere conferito dall’art.
20 Ad esempio quello di Presidente della Croce Rossa irlandese. 21 Art. 13.9 Cost.
22 Il Presidente ha bisogno del consenso del Governo, art. 12.9 Cost. 23 D.G. Morgan, op. cit., p. 104.
24 L’articolo consente tenere in vigore una legge approvata dal Parlamento per
16 26 Cost., suscitando grande clamore tra i ministri; specie il ministro della Difesa lo criticò aspramente e, alcuni giorni dopo, il Presidente si dimise. L’episodio fa capire come il Governo possa ritenere che alcune scelte del Presidente siano considerate fuori luogo, e come per la funzione di “Capo di Stato” è necessario che entrambi gli organi collaborino tra loro per non far perdere la fiducia del popolo nelle istituzioni, al punto che il Governo ha un potere di veto sulle comunicazioni che riguardino la Nazione che il Presidente vuole inviare al Parlamento25.
4.3 LA DISCREZIONALITÀ NELL’ESERCIZIO DELLE
FUNZIONI
Come già scritto, molti poteri sono esercitati su autorizzazione del Governo, tuttavia il Presidente ha conservato alcuni poteri discrezionali. Uno di questi è disciplinato dall’art. 13.2.1 Cost., secondo cui il Presidente può sciogliere la Camera su indicazione del Taoiseach nel caso in cui il Governo non goda più della maggioranza del Dáil, e il comma successivo precisa che può farlo “a sua assoluta discrezione”. Questo passaggio merita di essere approfondito: esclusivamente in questa circostanza, infatti, non c’è l’obbligo per il Presidente di consultare il Consiglio di Stato, e anche se questa facoltà di respingere lo scioglimento della Camera non è ancora mai stata esercitata, è errato ritenere che questo potere sia caduto in desuetudine26, è più plausibile pensare che prevalga la
volontà del popolo espressa con le elezioni rispetto a quella del Presidente27. Se si verificasse questa eventualità, al Taoiseach non
resterebbe che presentare le dimissioni. Questo potere di rifiutare
25 Art. 13.7. Cost. 26 J. Casey, op. cit., p. 84. 27 B. Doolan, op. cit., p. 62.
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lo scioglimento è presente in altre costituzioni ispirate al modello inglese, ed esso può essere esercitato qualora si ritenga che sia presente un governo alternativo che goda di una maggioranza e duri in carica per un periodo di tempo non limitato, queste condizioni, ritenute quindi applicabili, sono però difficili da realizzare, ecco perché risulta più immediato e pratico consentire lo scioglimento del Dáil. Una situazione difficile potrebbe essere quella che si presenti a seguito di elezioni del Dáil senza una maggioranza solida, nel caso in cui ci fosse l’impossibilità di nominare un Taoiseach e quello uscente chiedesse lo scioglimento della Camera: il Presidente, in questo caso, avrebbe una difficile scelta da compiere. È importante notare che il Presidente non ha un ruolo attivo nella scelta del Taoiseach, essa è compito del Dáil e non è incaricato di nominare alcuno per la formazione del Governo. Non è obbligato a giustificare l’eventuale rifiuto e non è sottoposto a controllo da parte dei giudici, tuttavia non è detto che questo non sia un motivo per ricorrere allo strumento di impeachment. La dottrina precisa28
che i termini usati rispettivamente nell’art. 13.2.2 e all’art. 28.10 Cost. sono poco chiari: il Presidente dovrebbe interpretare le disposizioni riferendosi a un voto di sfiducia, ma è vero che, nella prassi, un Governo che non abbia raggiunto la maggioranza su una questione non è mai stato inteso come se avesse perso la fiducia della Camera, si pensa allora che questi articoli debbano essere interpretati alla lettera, per cui la perdita della maggioranza deve essere manifestata chiaramente con un voto nel Dáil, anche perché il Taoiseach entra in carica in questo modo e parrebbe strano se decadesse dalla carica in modo diverso.
Un altro potere discrezionale che il Presidente conserva è quello riguardante i progetti di legge finanziaria (Money Bills): se si forma
18
un conflitto tra le due Camere per una legge che sia considerata una legge finanziaria, il Senato, se ritiene che non sia tale può chiedere al Presidente di formare una Committee of Privileges. In questo caso il Presidente è obbligato a consultare il Consiglio di Stato. Se la richiesta è accolta, il Presidente costituisce la Committee of
Privileges con un numero uguale di deputati e senatori29 e un
Presidente facente parte della Corte suprema, che ha diritto di voto solo in caso di parità, e la decisione presa sarà “definitiva e inappellabile”30. Anche questo potere non è mai stato usato, perché
è difficile che le due Camere siano tra loro disomogenee a tal punto da entrare in conflitto tra loro. Deve, dunque, essere considerata come una salvaguardia del Presidente verso il Senato, ma è interessante notare che, nonostante la presenza del Consiglio di Stato quale organo consultivo, il Presidente conservi una propria discrezionalità sulle modalità di svolgimento.
Altro potere discrezionale è enunciato all’art. 24 Cost., sempre riguardante la salvaguardia del Senato: in questo caso il Governo può ridurre il tempo di valutazione di una legge, il Taoiseach può certificarla come “urgente e immediatamente necessaria” e deve comunicarlo al Presidente e ai Presidenti delle due Camere31, il Dáil deve comunicare quanto tempo ha il Senato per valutare il progetto di legge, e l’effetto sarà quello di escludere il Senato dal processo legislativo. Il Senato non può evitarlo respingendo o emendando il progetto di legge, poiché una volta determinato il periodo di tempo, esso si considera approvato da entrambe le Camere32. Anche qui il Presidente deve consultare il Consiglio di Stato, ma non è vincolato
29 Non è specificato in costituzione quale debba essere il numero. 30 Art. 22.2.5 Cost.
31 Art. 24.1 Cost. 32 Art. 24.2 Cost.
19
alle sue scelte, esercita quindi la sua funzione di garanzia33. In
ultimo, è bene ricordare che questa procedura non può essere usata per un progetto di legge che modifichi la Costituzione.
4.3.1 L’ART. 26 COST.
L’art. 26 Cost. è sempre manifestazione di un potere discrezionale del Presidente e riguarda la costituzionalità delle leggi. Anche se la decisione ultima appartiene al Presidente, egli è obbligato a chiedere un consulto del Consiglio di Stato, che può demandare qualunque progetto di legge34 alla Corte suprema affinché valuti sesia conforme alla Costituzione35. Così, prima che il progetto di legge
giunga alla Corte, essa ha già esplicato un controllo di costituzionalità preventivo. Il potere dell’art. 26 Cost. è stato usato una dozzina di volte, ed è inoltre previsto un limite temporale di utilizzo: deve essere usato non oltre sette giorni dalla data di presentazione del progetto di legge, quindi il Presidente ha solo questo tempo per riflettere, consultare il Consiglio di Stato, valutare i pareri, prendere una decisione, e non può firmare finché è pendente il giudizio alla Corte suprema36.
Il giudizio si sviluppa in questo modo: la Corte, composta da almeno 5 membri, valuta le questioni demandate dal Presidente, esamina le relazioni del relatore e quelle presentate dall’ Attorney General, infine decide in pubblica udienza e non oltre i sessanta giorni37, si
pronuncia globalmente tramite un giudice del collegio senza che
33 N. Olivetti Rason, La forma di governo in Irlanda, in A. Pace (a cura di), Studi in
onore di Leopoldo Elia, Giuffrè, Milano, 1999, p. 1083.
34 Esclusi i Money Bills, i progetti di legge di revisione costituzionale, e per la
procedura di urgenza.
35 Art. 26.1.1 Cost. 36 Art. 26.1.3 Cost. 37 Art. 26.2.1 Cost.
20
siano conosciute eventuali opinioni dissenzienti38. Questo modo di
decidere prevede che, qualora un progetto sia solo parzialmente costituzionale, esso venga respinto totalmente. Se è rilevata l’incostituzionalità, il Presidente deve rifiutare di firmare, oppure deve sottoscrivere il progetto di legge “appena possibile”39.
Nell’esperienza concreta alcuni progetti sono stati inviati alla Corte suprema su volontà del Governo, con l’intento di usare questo strumento affinché essa si pronunciasse prima che una legge fosse valutata incostituzionale, infatti ex art. 34.3.3 Cost. una volta esaurito questo potere la legge non può più essere sottoposta a controllo da alcuna Corte ed è pacificamente accettato che il Presidente non si opponga40. La Corte ha fatto presente che il
ricorso all’art. 26 Cost. comporta due svantaggi: «non è compito della Corte conferire a qualunque parte di un progetto un crisma di costituzionalità […] possono esistere parti del progetto o di disposizioni in esso contenute, sulle quali la Corte non si è pronunciata […] la decisione della Corte sarebbe pertanto meno chiarificatrice di quanto potrebbero desiderare»41; il secondo
svantaggio è quello di operare da parte della Corte una valutazione in astratto senza poterla vedere nel contesto: «[…]qualora non si riscontri alcuna incompatibilità, la decisione non potrebbe mai più essere messa in discussione da alcuna Corte oppure se la costituzionalità possa meglio essere accertata per mezzo di un’azione, in cui specifiche questioni di incostituzionalità verrebbero rilevate sulla base di fatti provati o riconosciuti»42,
quindi i vantaggi e gli svantaggi devono essere considerati a seconda del singolo caso.
38 Art. 26.2.2 Cost.
39 Art. 26.3.3. Cost.
40 D.G. Morgan, op. cit., p. 217. 41 Ibidem.
21
4.3.2 LA CONVOCAZIONE DELLE CAMERE
L’ultimo potere discrezionale del Presidente è quello di convocazione delle Camere, disciplinato dall’art. 13.2.3. Cost. ed anche in questo caso il Presidente deve consultare il Consiglio di Stato. Questo potere è stato utilizzato soltanto in tre occasioni in cui c’era stato l’assenso del Governo43, infatti esso implica una serie di
situazioni spiacevoli: il Parlamento è vacante, si presenta un’emergenza improvvisa e il Governo rifiuta di convocare le Camere; ma questo potere non sembra andare al di là della semplice possibilità di convocazione del Parlamento, anzi sembra che richieda l’assenso del Governo, ed effettivamente le comunicazioni tra gli organi sono disciplinate dall’art. 13.7.3 Cost., per cui serve il via libera dal Governo, quindi sembra un potere spogliato della sua reale efficacia. Inoltre, il Presidente non ha neppure l’autorità di sottoporre al Parlamento qualunque progetto di sua iniziativa per venire in contro alle situazioni di emergenza44.
4.3.3 IL RAPPORTO CON IL GOVERNO
Per quanto riguarda il rapporto tra i due organi occorre analizzare, quindi, l’art. 13 Cost., secondo cui il Presidente nomina il Taoiseach su indicazione espressa del Dáil e nomina gli altri ministri su indicazione di quest’ultimo; può accettare le dimissioni di un ministro su indicazione sempre del Taoiseach, si tratta quindi di un ruolo che è formale. Poche volte è successo che il Presidente abbia revocato l’incarico ad un ministro su indicazione del Taoiseach, per43 J. Casey, op. cit., p. 91.
22 motivi che egli ritenesse sufficienti45. Come già accennato, un caso fu quello della Presidente Robinson, che stravolse questo rapporto tra i due organi, aprì uno spiraglio di contatto più ampio rispetto ai suoi predecessori, il tutto a vantaggio del ruolo presidenziale, come se avesse la facoltà di criticare i consigli forniti dal Governo e con il rischio che il Presidente interferisse con il funzionamento stesso del Governo46. Inoltre, si discusse su quali attività potesse svolgere che
non fossero menzionate nella Costituzione e nella legge, il caso specifico riguardava un invito a presiedere una commissione alle Nazioni Unite nel 1993. Il Governo negò che potesse farlo per una questione politica, tuttavia anche la Costituzione sembra negare al Presidente di svolgere attività non espressamente previste dalla legge47 e lo stesso per i poteri addizionali che devono essere
specificati48. Il Presidente, come Capo di Stato, svolge alcuni ruoli non in Costituzione, ma sembra che una legislazione sia necessaria affinché possa operare legalmente.
4.3.4 IL PERDONO
Il Presidente ex art. 13.6 Cost. ha il potere di commutare le pene, però sempre sotto controllo del Governo49, eccezion fatta per lepene capitali. Questa facoltà è concessi anche ad altre autorità; il
Criminal Justice Act del 1951 attribuisce questo potere al Governo,
che può delegarlo al Ministero della Giustizia50, da ciò si ricava che
non può delegare la sua funzione di informare il Presidente. Il potere di perdono è stato usato raramente e la Costituzione non lo
45 Art. 28.9.4 Cost.
46 J.M. Kelly, op. cit., p. 207. 47 Art. 12.1 Cost.
48 Art. 13.10 Cost. 49 Art. 13.9 Cost. 50 J. Casey, op. cit., p. 82.
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specifica nel dettaglio, inoltre, il potere del Presidente di rimettere le pene capitali è adesso inoperante in virtù del Criminal Justice Act del 1990, secondo il quale nessuno può più essere condannato alla pena capitale, eventualmente solo all’ergastolo. Questo potere potrebbe rientrare in uso solo con l’abolizione della suddetta legge, tuttavia l’Irlanda ha ratificato il Protocollo CEDU sull’abolizione della pena di morte51.
4.4 IL PRINCIPIO DI NON RESPONSABILITÀ
L’articolo 13.8.1 disciplina che il Presidente non può rispondere al Parlamento o ad alcuna Corte per l’esercizio dei suoi poteri, questo si applica sia a quei poteri come detto sotto controllo del Governo, sia a quelli discrezionali. Al riguardo ci sono state alcune sentenze della High Court: il primo caso Draper v. The President52 riguarda una cittadina affetta da disabilità che voleva fermare le elezioni finché i voti via posta non fossero consentiti prima dello svolgimento delle stesse e chiese un’ingiunzione per impedire al Taoiseach di chiedere al Presidente lo scioglimento del Dáil. Cercò di coinvolgere il Presidente nella controversia, ma la Corte si rifiutò di procedere alla richiesta. Il giudice O’ Higgins disse:“wished to make it clear, without hearing any submissions from [State counsel], that the bringing of proceedings against the President of Ireland appeared prima facie to be in open defiance of the Constitution and appeared prima facie to be an abuse of the process of the Court […] The removal of the President from the proceeding does not depend on any consent
51 Ibidem.
24 from [State counsel] or the plaintiff […] The Court would not hear any address of submission in defence of that action which was in open defiance of Article 13.8 […] The court expresses condemnation of the action taken in that respect.”
Un caso più complesso in State (Walshe) v. Murphy53, dove fu ritenuto che il corrispondente District Justice non fosse stato validamente nominato perché mancavano i requisiti di legge; fu risposto che fosse stato nominato dal Presidente con l’art. 35.1 Cost. e che sempre questo potere non potesse essere contestato da alcuna Corte54. Il Presidente della High Court, Finlay, affermò che questo principio debba essere applicato a quei poteri sotto sua discrezione, ma non può essere usato per evitare un controllo giurisdizionale di una funzione che in realtà appartiene all’esecutivo:
“the ordinary meaning of a person being answerable to
another person or to another institution is that he can be made of forced to answer for, or give account of his conduct to that institution. [These proceedings] do not in my view in any way involve the President in the sense that he could be made in any way to account for or explain his [function of appointing a justice].”55
Ultimo caso da segnalare è quello di O’ Malley v. An Taoiseach56,
dove, di nuovo, era stata proposta un’ordinanza per impedire al
Taoiseach dal chiedere al Presidente lo scioglimento del Dáil. Il
ricorso fu respinto dal giudice Hamilton perché: “il dovere costituzionale di sciogliere il Dáil investe il Presidente e quest’ultimo non è tenuto a rispondere dell’esercizio e dell’adempimento di tale dovere dinanzi ad alcuna Corte. Il dovere
53 [1981] IR. 275. 54 J. Casey, op. cit., p. 96. 55 J.M. Kelly, op. cit., p. 222. 56 D.G. Morgan, op. cit., p. 110.
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costituzionale di proporre al Presidente lo scioglimento grava sul
Taoiseach e, secondo la mia opinione, le Corti non hanno il potere di
frapporsi tra il Presidente e il suo consigliere costituzionale, in questa materia di esclusiva pertinenza del Capo dello Stato. In breve, se la porta principale è stata sbarrata, sarebbe sbagliato permettere un attacco attraverso la porta di servizio”57.
In conclusione, il principio di non responsabilità è il motivo per cui la presidenza non è discussa nel Dáil: rispecchia il tentativo di tenere la carica distante dalle controversie politiche58.
4.5 I POTERI CONFERITI DALLA LEGGE
Altri poteri possono essere conferiti al Presidente, come afferma l’art. 13.10 Cost., ma sono puramente formali59 perché rimangono
sempre sotto l’influenza del Governo. Ricordiamo, ad esempio, il potere di nominare i membri del consiglio e dei professori del
Dublin Institute for Advanced Studies, di nominare il Governatore
della Banca Centrale, il potere esecutivo nelle relazioni internazionali – egli, infatti, riceve i diplomatici delle altre nazioni -anche se questo potere è stato esercitato dalla Corona inglese fino al 194860.
4.6 IL RUOLO DEL CONSIGLIO DI STATO
57 High Court, 23 Maggio 1988. 58 J. Casey, op. cit., p. 97. 59 J.M. Kelly, op. cit., p. 223. 60 B. Doolan, op. cit., p. 63.26
Il Consiglio di Stato di supporto ai poteri discrezionali del Presidente e l’obbligo di consultazione sono espressamente previsti agli artt. 22,24,26 e 27 Cost.
La sua composizione è disciplinata all’art. 31 Cost. e tre sono le categorie di componenti; i membri ex officio sono: il Primo ministro, il suo vice, il Presidente della Corte suprema, il Presidente della High Court, il Presidente del Dáil, il Presidente del Senato e il Procuratore Generale; in aggiunta tutti coloro che hanno ricoperto la carica di Presidente, di Primo ministro, di Presidente della Corte suprema e di Presidente del Consiglio Esecutivo, oltre ad altri sette membri, che possono essere nominati dallo stesso Presidente durante il suo mandato ed al contempo rimossi qualora lo ritenga necessario61.
Ogni membro al primo incontro deve pronunciare e sottoscrivere la dichiarazione dell’art. 31.4: “in the presence of almighty God, I do solemnly and sincerely promise and declare that I will faithfully and conscientiously fulfil my duties as a member of the council of state.” Le riunioni sono convocate dal Presidente e si svolgono solitamente nella sua residenza. L’art. 32 Cost. precisa che il Presidente deve convocare il Consiglio quando è espressamente previsto; deve poi giustificare il motivo della riunione. Non è stabilito, invece, che un membro sia obbligato ad esprimere una valutazione e il Presidente non è vincolato ad ascoltare le proposte, anche se unanimi, quindi è a sua discrezione62. L’elenco dei poteri che richiedono la
convocazione del Consiglio è contenuto nella Costituzione ed è esaustivo, infatti non si stabilisce che altri siano contenuti in atti aventi forza di legge. La dottrina osserva che la presenza del Presidente della Corte suprema e della High Court contribuiscono
61 Art. 31.7 Cost. 62 Ivi, p. 64.
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alla procedura ex art. 26 Cost., quindi non dovrebbero poter esprimere al riguardo alcuna opinione63.
Il vero potere del Consiglio si espleterebbe in una ipotesi alquanto remota: se il Presidente fosse incapace di esercitare le sue funzioni e altrettanto i membri della Commissione presidenziale, allora il Consiglio dovrebbe organizzarsi per far eseguire altrimenti le funzioni riservate al Presidente.
5 LA RIMOZIONE
Abbiamo visto che il Presidente non è responsabile nell’esercizio delle sue funzioni, tuttavia ciò non significa che i suoi poteri siano esclusi dal perimetro della legge. Diverse sono le occasioni in cui può essere soggetto a rimozione: il primo caso è il procedimento di impeachment, un altro, invece, se è stato riconosciuto in modo inequivocabile dalla Corte suprema, composta da almeno cinque membri, in uno stato di incapacità permanente64. La norma non è mai stata applicata e i termini nonprecisano quale procedura debba essere seguita65, non è chiaro se
la decisione dei cinque giudici della Corte debba essere presa all’unanimità, oppure, nel caso fossero di più a giudicare, cinque fosse la maggioranza minima richiesta. Indefinito è il metro di valutazione da adottare, ma in questo caso di sembra corretto usare il ragionevole dubbio dei processi penali66. Allo stesso modo non è
chiarificato chi debba promuovere questo controllo: sembra che spetti al Governo, in virtù delle reciproche relazioni tra i due organi,
63 J. Casey, op. cit., p. 99.
64 Art. 12.3.1. Cost. 65 J. Casey, op. cit., p. 97. 66 B. Doolan, op. cit., p. 57.
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o a chi sia titolare di un interesse67. In dottrina si ritiene che, dopo
la valutazione della Corte suprema, l’incarico cessi automaticamente68.
5.1 L’IMPEACHMENT
La Costituzione riprende questo istituto dagli Stati Uniti, l’art. 12.10.1 fa riferimento a “stated misbehaviour”, quindi un riferimento molto ampio che può andare da illeciti penali al rifiuto di nominare un Taoiseach. L’accusa può essere promossa da una delle due Camere del Parlamento, che in questo caso amministra la giustizia che di solito è competenza delle Courts, è richiesta comunque una mozione scritta firmata da almeno trenta membri di quella Camera69. In seguito a ciò, nessun provvedimento può essere
intrapreso se non è supportato da almeno due terzi dei membri della Camera che promuove l’accusa; l’altra Camera del Parlamento, che fin ora non è stata coinvolta, ha il dovere di promuovere l’inchiesta ex art. 12.10.5 Cost., tuttavia può delegare questa funzione ad un tribunale o ad una commissione ad hoc70. Il
Presidente ha il diritto di essere presente e di essere rappresentato durante l’accusa. Infine, se dal risultato dell’inchiesta emerge la fondatezza dell’accusa, è necessaria un’ulteriore maggioranza dei due terzi per rimuoverlo dalla carica: quindi è interessante notare che per tutto lo svolgimento della procedura si rende necessaria una maggioranza dei due terzi per entrambe le Camere, cosa assai difficile da realizzare per un Governo, in quanto è necessario l’assenso di più partiti politici.71 In dottrina è stato fatto presente
67 Ibid.
68 Ibid.
69 Art. 12.10.3. Cost. 70 J. Casey, op. cit., p. 98. 71 Ibid.
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che anche le Courts possono essere competenti a giudicare sul processo di impeachment, ma solo in alcuni casi: non possono andare nel merito della questione, solo controllare che i requisiti previsti in Costituzione siano rispettati72. Dopo l’impeachment si
procede a nuove elezioni, ma la Costituzione non vieta al Presidente deposto dalla carica di ricandidarsi, se ha svolto solo il suo primo mandato73.
6 LA COMMISSIONE PRESIDENZIALE
L’Irlanda non prevede la figura del vice-presidente, al suo posto è disciplinato uno speciale organo, che prende il nome di Commissione presidenziale, incaricato di sostituire il Presidente nelle sue funzioni; ciò non implica necessariamente che il Presidente sia stato deposto dalla carica, ma soltanto che sia incapace di svolgere temporaneamente le sue funzioni.La Commissione è composta dai Presidenti di entrambe le Camere e dal presidente della Corte suprema; se quest’ultimo è impossibilitato viene sostituito dal Presidente della High Court, mentre i primi due sono sostituiti dai rispettivi vice-presidenti74. Al
riguardo la sentenza Loftus v. Attorney General75 della Corte
suprema ha stabilito che essi rimangono in carica per poter svolgere il loro incarico nella Commissione, fino all’entrata in carica del nuovo Presidente della Camera in seguito a nuove elezioni dovute allo scioglimento del Dáil76; in ultimo, si prevede che la
Commissione funzioni anche solo con due membri.
72 B. Doolan, op. cit., p. 59.
73 Ibid.
74 Art. 14.2. Cost. 75 [1979] IR. 221.
30 L’organo ha espletato i suoi poteri in alcune occasioni: per la morte del Presidente Childers, per le dimissioni di O’ Dálaigh e Robinson e proprio nel 1992, durante l’assenza di quest’ultima, sciolse il Dáil. Inoltre, nel 1995 nominò Séan Barrett come ministro della Difesa e, nel 1997, il Trattato di Amsterdam fu firmato dall’allora ministro degli Affari Esteri in nome della Commissione77. 77 Ivi, p. 228.
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CAPITOLO II
GLI ALTRI ORGANI DELLO STATO
Sommario: 1. Il Parlamento. - 1.1 Le origini dell’istituto. - 1.2 Le immunità dei membri. - 1.3 Il Parlamento come esclusivo titolare della funzione legislativa. – 2. Le funzioni. - 2.1 L’esercizio della funzione legislativa. - 2.2 Le fasi del procedimento ordinario. - 2.3 Le leggi in materia finanziaria. - 2.4 La procedura abbreviata. - 2.5 La procedura di revisione costituzionale. - 2.6 Il rapporto tra le Camere e il Presidente. - 2.7 La delega legislativa. – 3. Il Dáil Eireann. - 3.1 L’elettorato passivo. - 3.2 Il sistema elettorale. - 3.3 L’elezione dei rappresentanti. - 3.4 Il potere legislativo dominante del Dáil. - 3.5 L’art. 27 Cost. – 4. Il Senato. - 4.1 La composizione. - 4.2 Il principio vocazionale. - 4.3 L’elezione. - 4.4 I rapporti tra Camera e Senato. – 5. Il Governo. - 5.1 Il Gabinetto. - 5.2 La posizione del Primo ministro. - 5.3 Il potere legislativo del Governo. - 5.4 Il rapporto tra Governo e Parlamento. - 5.5 La responsabilità collegiale e individuale.
1 IL PARLAMENTO
Il nome ufficiale del Parlamento che troviamo nell’art. 15.1.1. Cost. è Oireachtas. È composto dal Presidente, da una Camera dei Rappresentanti, chiamata Dáil Éireann, e dal Senato, il SeanadÉireann. Le Camere, così dice l’art. 15.1.3. Cost., sono ubicate nei
pressi di Dublino, ma in realtà entrambe si trovano presso la
Leinster House fin dal 192278. In virtù della separazione dei poteri,
la funzione legislativa appartiene al Parlamento, che, in questo senso, ha anche il compito di supervisionare il Governo, concedendo o negando il proprio assenso, risultando così responsabile della permanenza in carica nella legislatura, del Governo stesso. Oltre a questo, opera un sistema interno di equilibrio, ricordiamo ad
32 esempio la procedura ex art. 26 Cost. e il fatto che il Dáil che possa essere controllato dal Senato.
1.1 LE ORIGINI DELL’ISTITUTO
Le previsioni della Costituzione che si riferivano al Parlamento risalgono al 1922, esse erano comprese nell’art. 12 e 13: il primo istituiva una legislazione del “Re e le due Camere”, ma il riferimento al Re fu rimosso nel 1936 ed il Senato fu abolito, quindi il Parlamento si ridusse ad una sola Camera. L’abolizione del Senato accese il dibattito sui vantaggi di un sistema bicamerale oppure monocamerale, che si rispecchia oggi nel fatto che il Senato, creato dalla Costituzione del 1937, è un organo indebolito rispetto al passato. Lo stesso vale anche per il Dáil che, nel 1922, era descritto come “Chamber of Deputies”, ma nel 1937 si preferì usare il termine “House of Representatives”, una definizione americana79.
1.2 LE IMMUNITA’ DEI MEMBRI
I membri di ogni Camera, eccetto casi particolari80, godono di
immunità dall’arresto: è infatti prevista per illeciti civili e penali, anche se un abuso di questo diritto può far scattare un provvedimento da parte della rispettiva Camera di appartenenza81. L’ art. di riferimento è il 15.10-12-13 Cost.: il primo comma afferma che ogni Camera debba redigere il proprio statuto e regolamento, prevedendo sanzioni per la loro violazione, regolare la custodia dei documenti ufficiali e la protezione dei membri contro chi li ostacoli nell’esercizio delle loro funzioni; gli altri due commi indicano che i
79 J.M. Kelly, op. cit., pp. 229-230. 80 Tradimento e violazione della pace. 81 B. Doolan, op. cit., p. 51.
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membri delle Camere non possono essere arrestati mentre si recano o si trovano all’interno delle Camere, né essere sottoposti a giudizio per le dichiarazioni pronunciate all’interno delle stesse, perché dentro le Camere godono dell’immunità.
Furono oggetto di disputa in tribunale nel 1975 alcuni discorsi fatti da due deputati: l’avvocato affermò che, in virtù dell’art. 15.13 Cost., i deputati non erano responsabili e che la legge82 non permetteva di
decidere su affermazioni fatte all’interno del Parlamento. Un’altra questione, verso un terzo deputato, fu sollevata dal Committee of
Procedure and Privileges. Il dibattito riguardava la possibilità di
limitare l’immunità, ma fu specificato che la commissione aveva un peso equivalente a quello della Camera di appartenenza, quindi il deputato era giudicabile83. Nella sentenza Att. Gen. v. Hamilton
(No.2)84 tre deputati del Dáil avevano presentato accuse che
avevano portato all'istituzione di un tribunale d'inchiesta sull'industria delle carni bovine, il Presidente di tale tribunale stabilì che i deputati non potevano essere obbligati a rivelare l'identità della fonte delle accuse che erano state formulate da loro all'interno del Dáil. Queste accuse furono considerate "espressioni" ai sensi dell'art. 15.13 Cost. e si ritenne che la ripetizione da parte dei deputati di tali accuse nelle dichiarazioni probatorie presentate al tribunale non costituisse una rinuncia al privilegio conferito ai deputati in relazione alle loro dichiarazioni all'interno della Camera. Nel corso dei procedimenti di revisione giudiziaria istituiti dall’Attorney General, la Corte suprema dichiarò che l'immunità che si collega alle dichiarazioni rese all'interno del Dáil non era stata persa dalla ripetizione delle stesse accuse fuori dal Dáil nel
82 Tribunals of Inquiry Act, 1921. 83 J.M. Kelly, op. cit., pp. 300-301. 84 [1993] 3 IR. 227.
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tribunale. Nel corso del suo giudizio, Finlay fece la seguente dichiarazione sui deputati interessati:
“have been put in the position, as a result of the proceedings
at the Tribunal, of an attempt being made to compel them under the sanctions provided to answer questions in order to disclose the identity of informants who gave them the information upon which they based the allegations they made in speeches in Dáil Éireann. As such, there can be no doubt in my mind that they are persons who, as members of the Dáil, have made utterances in respect of which the attempt to compel them to answer questions before the Tribunal is an attempt to make them amenable to an authority other than the Dáil and the jurisdiction of the Tribunal to compel answers to those questions is, accordingly, ousted.”
La Corte suprema stabilì che i deputati godevano di questa immunità all’interno della Camera di appartenenza e, come nel caso di specie, se avessero replicato i discorsi diffamatori con volontà, coscienza e libertà fuori dalla Camera non sarebbero stati protetti dall’immunità, ma avrebbero risposto delle proprie affermazioni; di conseguenza sembra che l’art. 15.13 Cost. possa essere limitato85. Tutti i documenti del Parlamento sono protetti, compresi quelli dei suoi membri, per evitare che ci sia un’interferenza e una corruzione nell’esercizio delle funzioni. Cosa si debba intendere specificatamente è stato sancito nella sentenza Howlin v. Morris: si è stabilito che le registrazioni telefoniche tra i membri del Parlamento rientrano nell’art. 15.10 Cost., ma anche che quelle che non sono correlate all’esercizio delle funzioni non rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo.
85 J. Casey, op. cit., p. 133.
35 In conclusione, il privilegio appartiene alla Camera di appartenenza e non al singolo membro86. Come già detto, ogni Camera crea propri regolamenti e sanzioni interne per le relative violazioni compiute, ma, come ha precisato l’Oireachtas Committee nel 1967, l’art. 15.10 Cost. ha efficacia solo sulle questioni di disciplina: se il Parlamento non può sanzionare in maniera diretta, lo statuto interno invece può definire i reati verso il Parlamento che possono essere puniti davanti alle corti ordinarie87, limitando così il privilegio
dell’immunità.
1.3. IL PARLAMENTO COME ESCLUSIVO TITOLARE
DELLA FUNZIONE LEGISLATIVA
Nell’art. 15.2.1. Cost. viene precisato che il potere legislativo è di competenza esclusiva del Parlamento e nessun’altra autorità può esercitarlo, a meno che non si presenti una specifica delega.
Nella Costituzione precedente, l’art. 12 affidava al Parlamento il potere legislativo esclusivo per “la pace, l’ordine e il buon governo”. Le interpretazioni dei giudici in relazione a questo articolo hanno portato a dire che solo il Parlamento può creare le leggi: nella sentenza Kennedy v. Law Society of Ireland88 si afferma, infatti che un uso eccessivo della delega danneggerebbe l’intento legislativo e che le Courts hanno il compito di assicurare il rispetto delle leggi che approva il Parlamento. Una delega che persegue, anche se in buonafede, una proposta non permessa dalla legge scavalca l’ambito di applicazione dei poteri, questa è la dichiarazione di Fennelly:
86 J.M. Kelly, op. cit., p. 299. 87 B. Doolan, op. cit., p. 52. 88 [2002] 2 IR. 458.
36
“The Oireachtas may, by law, while respecting the
constitutional limits delegate power to be exercised for stated purposes. Any excessive exercise of the delegated discretion will defeat the legislative intent and may tend to undermine the democratic principle and ultimately the rule of law itself. Secondly, the courts have the function of review of the exercise of powers. They are bound to ensure respect for the laws passed by the Oireachtas. A delegate of powers which pursues, through in good faith, a purpose not permitted by legislation by, for example, combining it with other permitted purposes is enlarging by stealth the range of its own powers. These principles […] must inform any test for deciding whether a power has been exercised ultra vires.”
In un’altra sentenza, Dunne v. Donohoe89, si era stabilito che i
membri della polizia in mancanza di specifici requisiti non erano competenti a valutare se un porto d’armi, in base al Firearms Act del 1925, poteva o meno essere concesso; non si trattava di una condizione esplicata dal Parlamento e l’imposizione di questa regola era un’invasione del potere legislativo, come Keane osservò:
“For a [Garda] Superintendent to add, in effect, condition by
requiring every applicant to provide a gun safe which would be available for inspection by the gardaí, would be to place the applicants in the same position as if, in respect of that particular district, the Oireachtas has so prescribed by primary or secondary legislation. Neither the Commissioner nor the district officers have been empowered by the legislature to impose such preconditions”.
89 [2002] 2 IR. 533, [2002] 2 ILRM 200.
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L’art. 15.3. Cost. consente di istituire e riconoscere consigli funzionali e professionali che rappresentino settori della vita sociale ed economica del Paese, riflettendo quelle idee che erano prevalenti negli anni ’30 e ’40 del 1900 nel contesto delle riunioni cattoliche, ma non è mai stata usata90.
L’art. 15.4.1. Cost. non permette al Parlamento di adottare una legge che sia incostituzionale, la disposizione non si applica però a progetti che emendano la Costituzione. Al riguardo in Riordan v. An
Taoiseach (No. 1)91 si cercò di mettere in dubbio la validità del 15th
Amendment of the Constitution Act del 1995, sostenendo che
nonostante fosse stato approvato dal popolo era invalido, perché era una legge del Parlamento, quindi ricadeva nella competenza dell’articolo, ma la Corte suprema rigettò la domanda con un’attenta analisi della struttura della Costituzione: infatti una proposta di modifica della Costituzione è di solito progettata per cambiare qualcosa della Costituzione e, fino a quando non sarà emanata, sarà incoerente con il testo costituzionale, ma una volta approvata dal popolo ai sensi dell’art. 46 Cost. e promulgata dal Presidente come legge, farà parte della Costituzione e non potrà più essere definita incostituzionale. Quando il Presidente promulga un disegno di legge per emendare la Costituzione, che sia stato debitamente approvato dalla popolazione ex art. 46 Cost. come una legge con il significato dell’art. 46.5 Cost., la sta promulgando come parte della legge fondamentale perché è un emendamento approvato dalle persone. Tale legge è quindi in una posizione differente rispetto a quella definita nell’art. 15.4 Cost., che riguarda solo le leggi emanate dal Parlamento92.
90 J. Casey, op. cit., p. 101.
91 [1999] 4 IR. 321.
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2 LE FUNZIONI
Nell’esplicare le sue funzioni il Parlamento è titolare sia di alcuni doveri sia di altre ipotesi in cui ha un potere discrezionale, ad esempio nei progetti di legge. La dottrina osserva che ogni Camera non ha gli stessi poteri, infatti il Dáil, che è eletto direttamente dal popolo, è titolare di poteri più forti rispetto al Senato, che invece è eletto da un numero ristretto di soggetti93. Molti di questi atti sono gestiti soltanto dal Dáil, ad esempio la nomina del Taoiseach e degli altri membri di Governo, che successivamente sono approvati dal Presidente della Repubblica. Importante da segnalare è la riunione in seduta comune pubblica, che si tiene almeno una volta l’anno94, tranne in casi eccezionali95. Come detto ogni Camera deve avere il suo regolamento e il potere di infliggere sanzioni. Si prevede che si debba eleggere un Presidente e un Vice-residente per ogni Camera: il Presidente del Dáil è chiamato Ceann Comhairle e il suo Vice Leas-Cheann Comhairle; per il Senato il Presidente è il Chathaoirleach e il
suo Vice è il Leas-Chathaoirleach. La Costituzione non prevede la rimozione del Presidente e Vice-presidente delle Camere, la disciplina si trova nel regolamento interno: gli artt. 87.2 e 78.2 affermano che possono essere approvati o rimossi dalla Camera di appartenenza, ma ad oggi non c’è mai stato bisogno di provvedere96.
Queste cariche hanno ulteriori poteri stabiliti dalla Costituzione: entrambi i Presidenti sono membri della Commissione presidenziale, oppure, se espressamente previsto dalla legge, sono membri dell’Appeal Board, che riguarda l’appello al rifiuto di
93 B. Doolan, op. cit., p. 36. 94 Art. 15.7. Cost.
95 In caso di particolari emergenze può svolgersi privatamente con l’assenso dei 2/3
dei membri presenti.
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registrare un nuovo partito politico97. In relazione al Presidente del
Dáil, egli è titolare di un privilegio: può essere già un membro eletto
del Dáil ancor prima che si svolgano le successive elezioni98, perché
alcune azioni gli sono limitate a causa del ruolo che ricopre. L’Electoral Act del 1963 disciplina nel dettaglio questa ipotesi: prevede infatti che il Presidente del Dáil sia rieletto nello stesso collegio elettorale del quale era membro; al riguardo si osserva99
che con un collegio singolo si precluderebbe la rappresentanza. Questo potere esclusivo non è previsto, però, per il Presidente del Senato.
2.1 L’ESERCIZIO DELLA FUNZIONE LEGISLATIVA
La procedura legislativa è disciplinata agli artt. 20-27 Cost.: non vi è una disciplina particolare, ma la gestione viene lasciata ai regolamenti interni di ogni Camera100. Il Parlamento legittima i
progetti con un dibattito sul contenuto con le varie linee partitiche nel rispetto dell’art. 15.2.1 Cost. e generalmente ogni atto è promosso dal Governo, che spesso si serve di esperti indipendenti101. Un parlamentare, anche appartenente
all’opposizione, potrebbe proporre un progetto di legge, però è difficile che così vada a buon fine. Nella fase embrionale del procedimento il Dipartimento incaricato deve consultare il Dipartimento delle Finanze, dell’Amministrazione Pubblica e chi ne abbia interesse; viene poi sottoposto al Governo con le opinioni dei vari Dipartimenti e se viene dato l’assenso, il Dipartimento redige i titoli e il contenuto, che poi viene trasmesso a giuristi specializzati.
97 B. Doolan, op. cit., pp. 37-38. 98 Art. 16.6. Cost.
99 Ibid.
100 J. Casey, op. cit., p. 139. 101 D.G. Morgan, op. cit., p. 194.
40
Successivamente è ritrasmesso al Governo e al ministro delle Finanze, che lo devono approvare; in seguito va alla stampa (white
print) e viene approvato definitivamente dal Governo. È inviato al Bill Office del Parlamento dove viene numerato e dopo la
presentazione al Dáil è infine stampato su carta verde, o gialla se al Senato102.
2.2 LE FASI DEL PROCEDIMENTO ORDINARIO
Le fasi del procedimento ordinario sono cinque, si inizia con una introduzione del progetto di legge: chi lo propone chiede che venga autorizzato il prosieguo alla Camera e, quindi, viene stampato e fatto circolare tra i membri; per ovviare a questa autorizzazione superflua, nel 1974 nel Dáil e nel 1979 nel Senato, si è fatto in modo di usare la presentation dove non occorre il consenso della Camera per circolare, ed è preferito questo atto, rispetto all’introduzione, che tuttavia è riservato solo ad alcuni soggetti quali ministri, parlamentari appoggiati da sette deputati o cinque senatori e al Presidente del Senato103. La seconda fase prevede unapartecipazione condivisa: si discutono i principi generali del progetto, ciascun membro può esprimere il proprio parere su cosa debba contenere senza però entrare nel dettaglio, ed infatti viene usata la formula: “che il progetto venga letto una seconda volta”. Esiste un altro metodo, più raro, per opporsi al progetto di legge: si chiede che non venga data la seconda lettura, si usa qui la formula: “che le parole da cancellare rimangano”; fu usato solo nel 1982 quando dovevano svolgersi le elezioni generali. Queste deliberazioni permettono di votare contro, invece se il progetto è
102 Ivi, p. 195.
41
approvato si va alla fase successiva. La terza fase prevede la partecipazione della commissione: si entra nel dettaglio vincolandosi ai principi stabiliti nella seconda fase. Si analizza ogni emendamento e se possibile si cerca di velocizzare la procedura, ad esempio le sezioni di materie identiche possono essere discusse insieme. Solo successivamente ci si occupa del titolo e del preambolo e ci si accerta se un emendamento rientri o meno nel titolo: se accade ciò “essa può emendare conseguentemente il titolo e riferirne alla Camera”. Il progetto viene poi trasmesso alla Camera, che deve acconsentire al passaggio al report stage104. Per la scelta
della commissione esistono quattro ipotesi: il Committee of the
whole House, una commissione speciale, un Joint Committee on Legislation, un Select Committee. La commissione più usata è la
prima, che coinvolge l’intera Camera. La quarta fase (Report Stage) consiste nell’esame del lavoro svolto dalla commissione, ma essendo il lavoro svolto dall’intera Camera ed i progetti presentati dal Governo, c’è sempre l’assenso della maggioranza e quindi si riduce a una mera formalità105. Non si possono proporre
emendamenti uguali a quelli respinti, e nel caso in cui un emendamento introduca una modifica non discussa o che porti un onere per le risorse pubbliche, il progetto deve essere recommitted alla commissione106. Si giunge finalmente all’ultima fase, si procede
con la seguente formula: “che il progetto sia approvato”. La discussione è limitata al merito del progetto e gli emendamenti possono vertere solo sul lessico. Concluso ciò il progetto è trasmesso all’altra Camera che inizia la propria analisi dalla seconda fase. Questa procedura è uguale per entrambe le Camere, ma nel caso in cui dal Dáil il progetto passi al Senato, questo ha un termine
104 Ivi, pp. 203-204.
105 Ivi, pp. 205-206. 106 Ibid.
