Diritto Amministrativo
Centro di Eccellenza di Diritto Amministrativo (CEDA) Vademecum sulle procedure di attuazione e sul contenzioso dei contratti pubblici PNRR
Ottobre 2022
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1. Premesse e contesto di riferimento
L’Unione europea ha risposto alla crisi economica provocata dall’emergenza epidemiologica da Covid-19 con il Next Generation EU (di seguito anche solo “NGEU”).
Il programma “Next Generation EU” è stato presentato dalla Commissione europea il 27 maggio 2020 e approvato nello storico Consiglio europeo del 17 – 21 luglio 2020, in cui i 27 Stati membri dell’Unione hanno scelto la via maestra della solidarietà, contraendo un debito comune di 750 miliardi di euro per rispondere alla crisi pandemica.
Il programma ha il duplice obiettivo di supportare il recupero dei punti di PIL perduti e, soprattutto, di gettare le basi per un solido sviluppo economico, a 360 gradi, fondato su innovazione, digitalizzazione, sostenibilità e coesione sociale.
Si tratta di un programma di portata inedita e senza dubbio di grande ambizione, che prevede investimenti e riforme volti ad accelerare la transizione ecologica e digitale, migliorare la formazione delle lavoratrici e dei lavoratori, nonché a conseguire obiettivi di equità territoriale, generazionale e di genere.
A tal fine, nell’ambito del citato NGEU l’Unione Europea ha approntato due principali strumenti:
− il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (c.d. “RRF”), istituito con Regolamento 2021/241/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021;
− il Pacchetto di Assistenza alla Ripresa per la Coesione e i Territori d’Europa (c.d. “REACT-EU”), previsto dal Regolamento 2020/2221/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 dicembre 2020.
L’Italia è la prima beneficiaria, in valore assoluto, delle misure contemplate nei suddetti due principali strumenti approntati dal NGEU (cfr. seguente grafico n. 1):
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Ripartizione dei fondi NGEU. Fonte: OpenPolis (grafico n. 1)
Il solo RRF garantisce risorse per 191,5 miliardi di euro, da impiegare nel periodo 2021 – 2026, dei quali 68,9 miliardi derivanti da sovvenzioni erogate a fondo perduto.
Il citato Regolamento 2021/241/UE ha giustificato la istituzione del RRF “(…) mancando uno strumento che preveda un sostegno finanziario diretto connesso al conseguimento dei risultati e all’attuazione di riforme e investimenti pubblici da parte degli Stati membri in risposta alle sfide individuate nell’ambito del semestre europeo, compresi il Pilastro europeo dei diritti sociali e gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’ONU, e che si ponga l’obiettivo di avere un impatto duraturo sulla produttività e sulla resilienza economica, sociale e istituzionale degli Stati membri”.
Peraltro, con l’approvazione del Regolamento 2021/241/UE (v. in particolare gli artt. 3 e 4 dello stesso), l’Unione europea ha tracciato alcune direttive generali cui gli Stati beneficiari devono conformarsi nell’impiego delle risorse suddette, in particolare in tema di:
• transizione ecologica: i primari obiettivi legati alla transizione verde discendono direttamente dall’“European Green Deal”, vale a dire da un programma elaborato dalle istituzioni europee nel 2021 e finalizzato a far raggiungere all’UE la neutralità climatica entro il 2050, oltre a ridurre, entro il 2030, le emissioni di gas a effetto serra del 55% rispetto allo scenario del 1990. Il regolamento del NGEU, al proposito, prevede che un minimo del 37%
della spesa per investimenti e riforme programmata nei Piani nazionali debba essere utilizzato al fine del perseguimento dei suddetti obiettivi climatici (v. art. 3, lett. a), e art. 4, par. 1, del Regolamento 2021/241/UE, nonché art. 2, par. 11, del Regolamento
3 2018/1999/UE). Inoltre, tutti gli investimenti e le riforme previste da tali Piani devono rispettare il principio del "non arrecare danni significativi" all’ambiente, ai sensi dell’articolo 17 del Regolamento (UE) 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio;
• transizione digitale: come previsto dagli artt. 3, lett. b), e +18, par. 4, lett. f), del Regolamento 2021/241/UE, i Piani nazionali devono dedicare a tale obiettivo almeno il 20%
della spesa complessiva, in termini di investimenti e riforme. La parte dei Piani nazionali dedicata alla riforma digitale in esame deve prevedere:
− la razionalizzazione e digitalizzazione della pubblica amministrazione e lo sviluppo dei servizi pubblici digitali;
− il miglioramento della connettività, anche tramite un'ampia diffusione di reti di telecomunicazione (TLC) ad altissima capacità;
− la sostenibilità dei costi per gli utenti e una maggiore velocità di realizzazione della rete;
− il sostegno alla ricerca e sviluppo (R&S) nelle TLC e l’adozione delle tecnologie digitali da parte delle imprese, in particolare delle piccole e medie;
− l’incremento delle competenze digitali di cittadini e lavoratori, così come la relativa capacità di accesso a strumenti e servizi digitali, con particolare riguardo ai gruppi sociali vulnerabili;
• crescita intelligente, sostenibile e inclusiva: i Piani nazionali devono rispondere alle conseguenze economiche e sociali della crisi pandemica attraverso strategie economiche che portino ad una ripresa rapida, solida e inclusiva e che migliorino la crescita potenziale. Tali Piani sono tenuti pertanto a contemplare misure atte a contribuire al miglioramento della produttività, della competitività e della stabilità macroeconomica, in linea con le priorità delineate nella Strategia annuale per la crescita sostenibile (v. art. 3 lett. c) del Regolamento 2021/241/UE);
• coesione sociale e territoriale: ai sensi degli artt. 3, lett. d), 4 e 18 del Regolamento 2021/241/UE, i Piani suddetti devono inoltre:
− rafforzare la coesione e ridurre le disparità locali, regionali e fra centri urbani e aree rurali;
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− affrontare sfide generali, come quelle legate alle disuguaglianze di genere e di reddito e alle tendenze demografiche;
− descrivere le tendenze e i cambiamenti intervenuti negli ultimi anni, anche in conseguenza dell’epidemia da COVID- 19;
− illustrare l’approntamento di strumenti idonei ad alleviare la crisi e a promuovere la coesione e la risoluzione degli squilibri territoriali;
• salute e resilienza economica, sociale e istituzionale: mediante l’elaborazione dei Piani suddetti gli Stati membri devono rafforzare la propria capacità di risposta a shock economici, sociali e ambientali e a cambiamenti strutturali, in modo equo, sostenibile e inclusivo (v. art.
3, lett. e), del Regolamento 2021/241/UE);
• politiche per le nuove generazioni, l’infanzia e i giovani: i Piani nazionali devono infine migliorare i sistemi educativi e di cura della prima infanzia, nonché le competenze di tutta la popolazione, comprese quelle digitali (v. art. 3, lett. f), del Regolamento 2021/241/UE).
L’Italia ha manifestato la volontà di utilizzare appieno la propria capacità di finanziamento tramite i prestiti della RRF, che per il nostro Paese è stimata in 122,6 miliardi.
In attuazione del suddetto programma Next Generation EU di livello europeo, come gli altri Stati membri, l’Italia ha quindi provveduto a dotarsi di un Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), approvato con D.L. 6 maggio 2021, n. 5, conv. in legge 1° luglio 2021, n. 101.
Tale Piano:
− illustra alla Commissione europea come il nostro Paese intenda investire i fondi derivanti dal programma Next generation EU;
− descrive i progetti e gli interventi (di seguito anche solo “interventi PNRR”) che l’Italia intende realizzare grazie ai fondi comunitari e, nella specie, delinea i programmi di gestione di tali risorse;
− presenta un calendario di riforme, finalizzate all’attuazione del Piano stesso.
In quanto alla sua struttura ed organizzazione, il PNRR è stato realizzato in conformità alle linee guida emanate dalla Commissione europea e si articola, quindi, su tre tematiche principali:
• digitalizzazione e innovazione;
• transizione ecologica;
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• inclusione sociale.
Il PNRR raggruppa i progetti di investimento in 16 “componenti”, a loro volta raccolte in sei
“Missioni” (cfr. grafico n. 2):
1. digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo;
2. rivoluzione verde e transizione ecologica;
3. infrastrutture per una mobilità sostenibile;
4. istruzione e ricerca;
5. coesione e inclusione;
6. salute.
Fonte: Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, 24 (grafico n. 2)
Il PNRR adottato dal Governo italiano nei termini appena ricordati è stato definitivamente approvato con decisione esecutiva del Consiglio dell’Unione Europea in data 13 luglio 2021.
6 Tanto precisato, il presente vademecum si pone l’obiettivo di offrire un quadro d’insieme delle regole che disciplinano le modalità e procedure attuative degli interventi previsti dal PNRR.
Si tratta di una disciplina speciale e derogatoria che costituisce la cornice giuridica entro cui i soggetti attuatori del PNRR sono chiamati, a vario titolo, ad operare per l’affidamento e la realizzazione dei contratti pubblici aventi ad oggetto i relativi interventi.
A tale speciale disciplina procedimentale e contrattuale, peraltro, si connette un peculiare regime di norme processuali atte a delineare, nell’ambito delle regole del processo amministrativo, un rito accelerato e semplificato per le controversie che interessano le procedure di cui sopra, di cui parimenti verrà dato conto offrendone un quadro di sintesi e operativo.
2. Norme di riferimento 2.1 Fonti normative UE
Al livello eurounitario, il testo normativo di riferimento è rappresentato dal citato Regolamento europeo n. 2021/241 del 12 febbraio 2021, con cui il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea hanno istituito “il dispositivo per la ripresa e la resilienza”.
2.2. Fonti normative nazionali di rango primario
Fra le norme nazionali rilevanti in tema di PNRR, si richiamano in particolare:
• il D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 e s.m.i., recante il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture e relative disposizioni attuative;
• il D.L. 18 aprile 2019, n. 32, conv., con mod., dalla legge 14 giugno 2019, n. 55 (c.d. “Decreto Sblocca cantieri”), recantedisposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici;
• il D.L. 16 luglio 2020, n. 76, conv. con mod. in legge 11 settembre 2020, n. 120 (c.d. “Decreto Semplificazioni”), recante misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale;
• la legge 30 dicembre 2020, n. 178 (legge di bilancio), che ha posto le basi del funzionamento del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza;
• il D.L. 1° marzo 2021, n. 22, conv., con mod., in legge 22 aprile 2021, n. 55, recante
"Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni dei Ministeri”;
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• il D.L. 31 maggio 2021, n. 77, conv. con mod. in legge 29 luglio 2021, n. 108 (c.d. “Decreto Semplificazioni bis”), che definisce il quadro normativo nazionale finalizzato a semplificare e agevolare la realizzazione dei traguardi e degli obiettivi stabiliti dal PNRR;
• il D.L. 6 maggio 2021, n. 59, conv. con mod. dalla legge 1 luglio 2021, n. 101, recante “Misure urgenti relative al Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza e altre misure urgenti per gli investimenti”, il quale ha approvato il Piano nazionale per gli investimenti complementari finalizzato ad integrare con risorse nazionali gli interventi del PNRR;
• il D.L. 9 giugno 2021, n. 80, conv. con mod. dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, recante
“Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia”, avente ad oggetto misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni, funzionale all'attuazione del PNRR.
2.3 Fonti normative nazionali di attuazione
Per ciò che concerne le fonti normative nazionali di attuazione delle disposizioni afferenti al PNRR, si segnalano in particolare:
• il Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze 6 agosto 2021 e s.m.i., avente ad oggetto l’assegnazione delle risorse finanziarie previste per l’attuazione degli interventi del PNRR, nonché la ripartizione dei traguardi e degli obiettivi per scadenze semestrali di rendicontazione;
• il Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 15 luglio 2021, che individua gli obiettivi iniziali, intermedi e finali determinati per ciascun programma, intervento e progetto del Piano, oltre alle relative modalità di monitoraggio;
• il D.L. 6 novembre 2021, n. 152, conv. con mod. dalla legge 29 dicembre 2021, n. 233, recante “Disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose”;
• il D.L. 30 aprile 2022, n. 36, conv. con mod. dalla legge 29 giugno 2022, n. 79, recante
“Ulteriori misure urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza”.
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3. La Governance e i soggetti attuatori 3.1 La Governance
La Cabina di regia
(art. 2 del Decreto Semplificazioni bis)
Presso la Presidenza del Consiglio dei ministri è istituita la Cabina di regia per il PNRR, composta dal Presidente del Consiglio dei ministri, che la presiede, e dai Ministri e i Sottosegretari di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri competenti, in dipendenza delle tematiche di volta in volta esaminate in ciascuna seduta.
Alla Cabina di regia sono affidati poteri e compiti di indirizzo, impulso e coordinamento generale ai fini dell’attuazione degli interventi del PNRR.
Nella specie, la suddetta Cabina di regia provvede a:
− elaborare indirizzi e linee guida per l’attuazione degli interventi del PNRR, anche con riguardo ai rapporti con i diversi livelli territoriali;
− effettuare il monitoraggio periodico sullo stato di attuazione degli interventi, formulando all’uopo indirizzi specifici sulle attività di verifica e controllo svolte dal Servizio centrale per il PNRR.
Il Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale (art. 3 del Decreto Semplificazioni bis)
Il Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale è deputato a svolgere funzioni consultive e di supporto in relazione alle materie e questioni legate all’attuazione dei progetti e degli interventi PNRR. Esso è composto dai rappresentanti:
− del Governo;
− delle Regioni;
− delle Province autonome di Trento e di Bolzano;
− degli Enti locali e dei rispettivi organismi associativi;
− delle parti sociali;
− delle categorie produttive e sociali;
− del sistema dell'università e della ricerca;
− della società civile.
9 La segreteria tecnica
(art. 4 del Decreto Semplificazioni bis)
La segreteria tecnica è una struttura istituita per svolgere funzioni di supporto alle attività della Cabina di regia e del Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale.
Tale struttura ha durata temporanea superiore a quella del Governo che la istituisce e si estende fino al completamento dei progetti e interventi del PNRR, con un termine massimo di durata comunque stabilito alla data del 31 dicembre 2026.
L’Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione (art. 5 del Decreto Semplificazioni bis)
Presso la Presidenza del Consiglio dei ministri è istituita l’Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione, ovverosia una struttura di missione cui sono assegnate una serie di funzioni, e segnatamente:
− individuare gli ostacoli all’attuazione corretta e tempestiva delle riforme, dei progetti e degli interventi definiti nell’ambito del PNRR, proponendo misure e rimedi atti a rimuoverli;
− coordinare l’elaborazione di proposte mirate al superamento delle criticità derivanti dalla normativa vigente e dalle relative misure attuative, onde assicurare maggiore coerenza ed efficacia della normazione avente ad oggetto progetti e interventi PNRR;
− curare la redazione di un programma di azioni prioritarie per la razionalizzazione e revisione della normativa che regola l’attuazione del PNRR.
Il Servizio centrale per il PNRR (art. 6 del Decreto Semplificazioni bis)
Il Servizio centrale per il PNRR è istituito presso il Ministero dell'Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, quale ufficio centrale di livello dirigenziale generale preposto al monitoraggio e alla rendicontazione delle attività connesse all’attuazione del PNRR.
In particolare, tale ufficio svolge dunque compiti di coordinamento operativo, monitoraggio, rendicontazione e controllo del PNRR.
In coerenza con tali assegnazioni, il Servizio centrale per il PNRR è altresì responsabile della gestione del Fondo di Rotazione del Next Generation EU – Italia e dei connessi flussi finanziari, nonché della gestione del sistema di monitoraggio sull'attuazione delle riforme e degli
10 investimenti di che trattasi, assicurando il necessario supporto tecnico alle amministrazioni centrali titolari degli interventi PNRR.
Ufficio audit PNRR
(art. 7 del Decreto Semplificazioni bis)
Presso il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – Ispettorato generale per i Rapporti finanziari con l'Unione europea (IGRUE) è istituito un ufficio dirigenziale di livello non generale avente funzioni di audit del PNRR ex art. 22 par. 2, lett. c), punto ii), del Regolamento (UE) 2021/241.
Tale ufficio opera in posizione di indipendenza funzionale rispetto alle strutture coinvolte nella gestione del PNRR e si avvale, nello svolgimento delle funzioni di controllo relative a linee di intervento realizzate a livello territoriale, dell'ausilio delle Ragionerie territoriali dello Stato.
3.2 I soggetti attuatori
In via generale, l’art. 1, comma 4, lett. l), del Decreto Semplificazioni bis stabilisce in capo all’Amministrazione centrale (vale a dire la Presidenza del Consiglio dei Ministri e i singoli Ministeri) la titolarità dell’attuazione degli interventi PNRR.
Ciascuna amministrazione centrale titolare di interventi previsti nel PNRR è chiamata a provvedere al coordinamento delle relative attività di gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo dell’attuazione di tali risorse e interventi.
Fermo quanto sopra, sono tuttavia contemplati alcuni casi in cui le amministrazioni centrali, pur conservando la detta titolarità, agiscono soltanto come intermediarie del procedimento di attuazione degli interventi, affidandone la realizzazione ad altri soggetti, denominati “soggetti attuatori” o “realizzatori” (cfr. successivo par. 5 del presente documento) ovverosia i soggetti pubblici o privati che provvedono all' attuazione del PNRR (cfr. art. 1, comma 4, lett. o), del Decreto Semplificazioni bis).
Nella fattispecie tali soggetti, che assumono così la responsabilità della realizzazione operativa degli interventi, sono molto spesso enti territoriali (Regioni, Province, Comuni, etc.) e/o altri soggetti pubblici o privati, come i soggetti gestori delle infrastrutture idriche, le autorità di sistema portuale, gli organi direttivi per le Zone Economiche Speciali (ZES) o, ancora, per le Zone Logistiche Semplificate (ZLS).
Fermo quanto sopra, vale da subito anticipare che la realizzazione operativa degli interventi
11 previsti dal PNRR compete alle amministrazioni centrali, le Regioni, le Province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, sulla base delle proprie specifiche competenze istituzionali oppure della diversa titolarità degli interventi definita nel PNRR, e che vi provvedono secondo una delle seguenti modalità:
− mediante le proprie strutture;
− avvalendosi di soggetti attuatori esterni individuati nel PNRR;
− secondo i procedimenti e i termini previsti allo scopo nell’ambito dalla normativa nazionale ed europea vigente in materia.
Come si vedrà più avanti, i soggetti attuatori beneficiano di alcune regole di semplificazione che concernono l’attuazione dei progetti e degli interventi del PNRR (cfr. artt. 8 – 11 del Decreto Semplificazioni bis).
4. I principi guida dei soggetti attuatori degli interventi PNRR
Occorre in primo luogo osservare come le amministrazioni attuatrici e gli organismi titolari dei progetti finanziati nell’ambito del PNRR siano tenuti, ai sensi dell’art. 1, comma 1043, della legge n. 178/2020, ad agire nel rispetto:
• della normativa nazionale e comunitaria, ivi compresa la normativa afferente agli aiuti di Stato;
• del principio di sana gestione finanziaria, in particolare in materia di prevenzione dei conflitti di interessi, delle frodi e della corruzione, nonché in tema di recupero di quei fondi che siano stati indebitamente assegnati.
In virtù delle peculiarità proprie del PNRR, inoltre, ai sensi dell’art. 18, par. 4, del Regolamento 2021/241/UE, le Amministrazioni sono chiamate ad osservare alcuni specifici principi, obblighi e divieti, volti a garantire la conformità delle procedure di attuazione degli interventi rispetto al quadro normativo di riferimento del Piano. A tal proposito, si segnalano in particolare:
1. il principio del “non arrecare danno significativo” (cd. “Do No Significant Harm”), secondo il quale nessuna misura finanziata nell’ambito del RRF e dei relativi PNRR nazionali può porsi in contrasto con il raggiungimento degli obiettivi europei in tema ambientale, in coerenza con
12 l'articolo 17 del Regolamento (UE) n. 2020/852 (v. art. 18, par. 4, lett. d), del Regolamento (UE) 2021/241);
2. il principio del contributo all’obiettivo climatico e digitale (cd. “tagging”), individuato dall’art.
18, par. 4, lett. e) e f), del Regolamento (UE) 2021/241 e posto al fine di garantire che gli interventi e le riforme PNRR contribuiscano al perseguimento degli obiettivi definiti dall’Unione europea in tema di impatto climatico e di transizione digitale – purché si tratti, naturalmente, di temi pertinenti alla tipologia di intervento considerata;
3. l’obbligo di conseguimento di specifici targets, milestones e obiettivi finanziari descritti nel PNRR (v. artt. 18, 20 e 24 del Regolamento (UE) 2021/241). In caso di mancato raggiungimento degli obiettivi previsti nei tempi assegnati, ai sensi dell’art. 8, comma 5, del Decreto Semplificazioni bis, è prevista l’applicazione di apposite clausole di riduzione e/o revoca dei contributi PNRR e di conseguente riassegnazione delle somme;
4. in tema di costi per il personale, l’obbligo di rispettare quanto specificamente previsto dall’art.
1 del D.L. n. 80/2021, conv. con mod. in legge 6 agosto 2021, n. 113, secondo cui le amministrazioni centrali titolari di interventi possono porre a carico dei finanziamenti PNRR soltanto le spese del personale specificamente destinato a realizzare progetti di cui le PP.AA.
hanno la diretta titolarità di attuazione, nei limiti degli importi che saranno previsti dalle corrispondenti voci di costo del quadro economico del progetto;
5. gli obblighi in materia di comunicazione e informazione, ai sensi dell’art. 34 del Regolamento (UE) 2021/241. Si tratta, ad esempio, dell’obbligo di fare riferimento esplicito alla provenienza europea del finanziamento (utilizzando la dicitura “finanziato dall’Unione europea – Next Generation EU”), o di apporre, sulla documentazione relativa agli interventi PNRR, l’emblema dell’Unione europea;
6. il divieto del c.d. “doppio finanziamento”, stabilito dall’art. 9 del Regolamento 2021/241/UE, in virtù del quale la medesima voce di costo di un intervento non può essere rimborsata più di una volta a valere su fonti di finanziamento pubbliche, anche di diversa natura.
Proprio con riferimento al suddetto divieto del doppio finanziamento, si segnala che, nel mese di dicembre 2021, il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – Servizio centrale per il PNRR presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze (c.d. “MEF”) ha pubblicato una nota di chiarimento, ovverosia la circolare n. 33/2021 del 31 dicembre 2021, contenente le istruzioni
13 tecniche per la selezione dei Progetti PNRR. Con tale circolare, il Servizio centrale per il PNRR – istituito ex art. 6 del Decreto Semplificazioni bis – ha fornito alle Amministrazioni centrali, titolari di interventi previsti nel PNRR, alcune indicazioni in merito ai requisiti minimi da rispettare nell’attivazione delle procedure di selezione ed esecuzione degli interventi PNRR, al fine di scongiurare eventuali dubbi ed incertezze in merito.
In particolare, la nota in commento ha fornito specifici chiarimenti in relazione alla distinzione fra i due concetti di doppio finanziamento e di cumulo delle misure agevolative, precisando quanto segue:
− il divieto di doppio finanziamento, alla cui stregua il medesimo costo, sostenuto per l’attuazione di un intervento, non può essere coperto da più fonti di finanziamento pubbliche, sancisce un principio generale di gestione finanziaria teso, ovviamente, a evitare l’indebito arricchimento ai danni dello Stato e applicabile al bilancio dell’Unione europea, ma valido anche quale regola generale per l’ordinamento interno a ciascuno Stato membro;
− il principio del cumulo, diversamente, concerne la possibilità di sommare forme di sostegno pubblico differenti, a condizione che il soggetto attuatore imputi le stesse misure a copertura di quote diverse di un progetto o di un investimento. Tale ipotesi è prevista e consentita nell’ambito dei PNRR dall’art. 9 del suddetto Regolamento (UE) 2021/241, secondo cui “Il sostegno fornito nell’ambito del dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF) si aggiunge al sostegno fornito nell'ambito di altri programmi e strumenti dell'Unione”.
È pertanto ammessa la possibilità di cumulare all’interno di un unico progetto fonti finanziarie differenti “(…) a condizione che tale sostegno non copra lo stesso costo” (id est, il divieto di doppio finanziamento).
Ferma, dunque, la distinzione tra i principi in questione, il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – Servizio centrale per il PNRR, con la suddetta Circolare n. 33/2021, conferma che le misure finanziate in ambito PNRR possono essere cumulate con altre agevolazioni, salvo i limiti previsti dalla normativa nazionale ed europea vigente, ivi compresa quella riferita agli aiuti di Stato.
Al riguardo, valga quanto di seguito ipotizzato a titolo esemplificativo: se una misura del PNRR è in grado di finanziare il 40% del valore di un dato progetto, la quota rimanente del 60% può essere finanziata attraverso altre fonti. Ciò purché si rispettino le disposizioni di cumulo di volta in volta
14 applicabili e, complessivamente, non si superi il 100% del relativo costo. In quest’ultimo caso, infatti, parte dei costi finirebbero per essere finanziati due volte, in violazione del divieto di doppio finanziamento.
5. Le differenti modalità di realizzazione degli interventi previsti nel PNRR
Sulla scorta delle considerazioni sinora svolte, l’allegato alla Circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 14 ottobre 2021 n. 21 – denominato “Istruzioni tecniche per la selezione dei progetti PNRR” – individua (cfr. p. 7) due diverse modalità di attuazione degli interventi PNRR, e segnatamente:
• modalità “a titolarità”, anche detta modalità di “attuazione diretta”: in questo caso è l’Amministrazione centrale, attraverso le proprie strutture amministrative (Dipartimenti, Servizi, Uffici, etc.), ad operare direttamente in veste di soggetto attuatore.
L’Amministrazione centrale, in tali ipotesi, si occupa e risulta responsabile:
o degli adempimenti amministrativi connessi alla realizzazione dell’interventi, quali, ad esempio, l’espletamento delle procedure di gara e gli affidamenti diretti nei confronti di enti in house;
o delle attività connesse alla gestione, monitoraggio, controllo amministrativo e rendicontazione delle spese sostenute durante le fasi di attuazione dell’intervento;
• modalità “a regia”: in questo caso, la realizzazione dei progetti viene invece affidata a enti territoriali e/o altri soggetti pubblici o privati selezionati direttamente dalle Amministrazioni centrali titolari dell’intervento, secondo le modalità ritenute più idonee dalle Amministrazioni stesse, in base alle caratteristiche dell’intervento da realizzare e in linea con quanto indicato dallo stesso PNRR.
A titolo meramente esemplificativo, si riportano qui di seguito le più comuni procedure di selezione all’uopo esperite:
o procedura concertativa-negoziale, in cui il progetto viene individuato in esito a un percorso di concertazione con i soggetti istituzionalmente competenti. Tale procedura si utilizza, ad esempio, qualora sia già stato individuato il soggetto attuatore nell’ambito delle schede di
15 dettaglio delle Componenti del PNRR, oppure qualora sia da individuare attraverso un percorso di condivisione con le Amministrazioni competenti in materia;
o procedura di selezione tramite avviso pubblico, in cui i progetti sono individuati attraverso la raccolta di proposte progettuali rispondenti ad un’apposita procedura ad evidenza pubblica, che può essere:
- valutativa con graduatoria, se la valutazione delle proposte progettuali avviene tramite l’attribuzione di un punteggio di merito (secondo i criteri individuati nell’avviso pubblico) per la definizione di una graduatoria e i progetti sono finanziati in ordine decrescente dal punteggio massimo e fino a concorrenza delle risorse disponibili;
- a sportello, nel qual caso le proposte progettuali, che rispondono ai requisiti minimi di partecipazione, vengono finanziate secondo l’ordine cronologico di presentazione delle istanze, sulla base del raggiungimento di valori soglia e fino a concorrenza delle risorse disponibili;
o individuazione di progetti tramite procedure previste da appositi atti normativi (es. leggi di finanziamento), che prevedono un’assegnazione di risorse per perseguire specifiche finalità di sviluppo. Successivi decreti rendono operativi gli indirizzi di politica nazionale, attivando procedimenti amministrativi finalizzati all’attribuzione delle risorse, generalmente operando una ripartizione territoriale della dotazione finanziaria e definendo i criteri per la selezione e la realizzazione degli investimenti.
Peraltro, è necessario chiarire che la suddetta modalità “a regia” può essere declinata, in concreto, ponendo in essere due differenti procedimenti. Nella specie, i fondi volti a finanziare gli interventi PNRR possono essere assegnati, da parte delle Amministrazioni centrali, attraverso lo svolgimento di procedure di gara indette, alternativamente, con:
i. bandi destinati alla realizzazione di iniziative proposte da organismi privati, ai quali le Amministrazioni centrali affidano l’intervento, attraverso le procedure sopra descritte. I privati assegnatari dei finanziamenti in oggetto, all’esito della procedura, si assumono la responsabilità diretta dell’esecuzione degli interventi;
ii. bandi destinati a raccogliere proposte provenienti dalle pubbliche amministrazioni, le quali, una volta selezionate attraverso le apposite procedure sopra descritte, dovranno, a loro
16 volta, indire procedure ad evidenza pubblica per individuare i soggetti realizzatori dei singoli interventi1.
In altre parole, in questi casi, si rende necessaria l’indizione di una procedura di gara pubblica a valle della prima procedura indetta per l’assegnazione dei finanziamenti di cui sopra. Per descrivere tali fattispecie, l’espressione “gare di gare” o “procedure di secondo livello” appare particolarmente calzante per indicare il doppio passaggio per cui le risorse europee assegnate alle PP.AA. vengono poi da queste, a loro volta, riassegnate, attraverso apposita gara, a terzi soggetti attuatori (o “realizzatori”).
In ordine a quanto sopra, occorre peraltro precisare che:
− nell’ipotesi sub i), i bandi di finanziamento prevedono che il privato soggiaccia a rigidi vincoli di gestione e rendicontazione delle risorse assegnate, che solitamente non si estendono alle modalità di individuazione del soggetto esecutore dei lavori progettati (benché vi siano eccezioni da valutare caso per caso2);
− di norma, i bandi pubblicati per l’assegnazione di risorse ai progetti degli enti pubblici di cui all’ipotesi sub ii) – dunque quelli afferenti alla prima delle due procedure previste, in questo caso, per l’attuazione degli interventi – non specificano quale tipo di procedura ciascun ente debba seguire a valle dell’assegnazione dei detti fondi europei, fatta eccezione per alcuni casi in cui è lo stesso avviso pubblico a indicare la tipologia di procedimento ad evidenza pubblica da avviare per individuare i soggetti privati realizzatori dell’intervento.
Tanto chiarito, può comunque osservarsi che, in generale, la modalità “a regia” sinora descritta – in entrambe le due differenti declinazioni appena richiamate – sembra aver trovato nella prassi, di gran lunga, un maggior utilizzo rispetto a quella “a titolarità” o “ad attuazione diretta”; di
1 Giova precisare che, secondo le definizioni fornite dai bandi e dagli avvisi pubblici del PNRR, i c.d. “soggetti destinatari” o “beneficiari” sono da individuarsi nei soggetti, pubblici o privati, destinatari immediati e diretti delle risorse europee, mentre i c.d. “soggetti realizzatori” sono, di fatto, le imprese e, in generale, i soggetti privati, a cui è affidata – tramite apposita procedura di gara – la realizzazione e l’esecuzione degli interventi.
2 Si ricorda, infatti, che, ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. a), del D.Lgs. n. 50/2016 e s.m.i., le disposizioni del Codice dei contratti pubblici si applicano talvolta anche agli appalti di lavori commissionati da soggetti privati, in particolare
“(…) agli appalti di lavori, di importo superiore ad 1 milione di euro, sovvenzionati direttamente in misura superiore al 50 per cento da amministrazioni aggiudicatrici, nel caso in cui tali appalti comportino una delle seguenti attività:
1) lavori di genio civile di cui all’allegato I; 2) lavori di edilizia relativi a ospedali, impianti sportivi, ricreativi e per il tempo libero, edifici scolastici e universitari e edifici destinati a funzioni pubbliche”.
17 conseguenza, gli enti territoriali hanno assunto un ruolo centrale nell’esecuzione del PNRR, qualificandosi come soggetti attuatori di gran parte dei progetti del Piano.
In tal senso, giova segnalare che, secondo le stime effettuate, circa il 36% delle risorse del PNRR sarà affidato a Regioni, Province, Comuni, Città metropolitane o ad altre amministrazioni locali (per un totale di 66 miliardi di euro, che si estendono a 80 miliardi se si considera non solo il PNRR, ma anche il Piano nazionale per gli investimenti complementari)3.
Si è inoltre rilevato che il coinvolgimento degli enti territoriali interessa tutte le sei Missioni del Piano, con una particolare concentrazione nell’area della Missione 5 (inclusione e coesione), destinata prevalentemente ai Comuni, e nell’area della Missione 6 (salute) destinata quasi esclusivamente alle Regioni, come rappresentato nel grafico seguente:
Fonte: Documento illustrativo della proposta di Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, approvato con Decisione di esecuzione del Consiglio il 13 luglio 2021.
È appena il caso di precisare che, trattandosi di un piano di investimenti e di interventi di matrice europea, gli enti territoriali sono tenuti al rispetto degli obblighi di monitoraggio, di rendicontazione e di controllo, nonché ai doveri di prevenire e correggere eventuali irregolarità, oltre all’obbligo di restituire tutte le risorse indebitamente utilizzate.
3 Fonte: “Il ruolo degli enti locali nella gestione del Pnrr”, openpolis.it.
18
6. L’attuazione degli interventi PNRR secondo la modalità “a regia”:
le procedure di “secondo livello” per l’affidamento di contratti pubblici
Nell’ambito dell’attuazione degli interventi PNRR secondo la suddetta modalità “a regia”, le c.d.
“procedure di secondo livello” (cfr. par. 5 sub ii), esperibili dalle Pubbliche Amministrazioni, risultano regolate principalmente dalle seguenti disposizioni normative:
− D.L. n. 76/2020 e s.m.i., convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 (c.d. “Decreto Semplificazioni”);
− D.L. n. 77/2021 e s.m.i., convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108 (c.d.
“Decreto Semplificazioni bis”);
− D. Lgs. n. 50/2016 e s.m.i. (di seguito anche solo “Codice dei contratti pubblici” o “Codice”), ove non espressamente derogato dai suddetti decreti.
Come noto, infatti, al fine di contrastare e superare la gravissima crisi epidemiologica da COVID- 19, assieme alle conseguenti ricadute di carattere sociale ed economico degli ultimi anni, il legislatore ha varato talune importanti riforme tra le quali, per quel che più rileva in questa sede, assumono pregnante rilievo quelle che hanno interessato il settore dei contratti pubblici.
Queste riforme sono state strutturate nella precipua finalità di semplificare e accelerare l’affidamento e la realizzazione delle commesse pubbliche, attraverso la definizione di regole speciali e temporanee in deroga alle prescrizioni e alle procedure previste in via ordinaria dalle norme vigenti in materia.
In particolare, si evidenzia che, in tale contesto, il Decreto Semplificazioni ha introdotto un regime speciale e transitorio che prevede, tra l’altro, procedure di affidamento da esperirsi in deroga alle norme del D.Lgs. n. 50/2016 e s.m.i. e da applicarsi soltanto alle procedure ad evidenza pubblica per l’assegnazione dei contratti pubblici la cui determina a contrarre (o qualunque altro atto di avvio del procedimento) sia adottata entro il termine ultimo del 30 giugno 2023 (v. art. 1, comma 1, del Decreto Semplificazioni4).
4 Il termine del 31 dicembre 2021, posto dal Decreto Semplificazioni, è stato infatti prorogato dal Decreto Semplificazioni bis alla data del 23 giugno 2023.
19 Inoltre, con la successiva approvazione ed entrata in vigore del Decreto Semplificazioni bis del 2021, sono state apportate ulteriori modifiche alla citata disciplina derogatoria del 2020.
Tanto premesso e precisato, va detto che il regime speciale introdotto dal Decreto Semplificazioni – così come modificato, integrato e/o prorogato dal Decreto Semplificazioni bis – contempla differenti modelli di regole e procedure derogatorie, a seconda che l’oggetto del contratto pubblico da affidare abbia un valore inferiore o superiore rispetto alle soglie individuate dall’art.
35 del Codice (contratti definiti rispettivamente “sotto soglia” o “sopra soglia”), come di seguito specificato.
• In relazione ai contratti pubblici sotto soglia, l’art. 1, comma 2, del Decreto Semplificazioni delinea due tipologie di procedure applicabili:
o nei casi in cui gli interventi abbiano ad oggetto lavori di importo inferiore a € 150.000,00 o forniture e servizi (compresi quelli di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione) di importo inferiore a € 139.000,00, la stazione appaltante potrà procedere mediante affidamento diretto (vale a dire senza la previa consultazione di più operatori economici), fermi i principi di cui all'articolo 30 del Codice. È necessario inoltre che, nel rispetto del principio di rotazione, vengano selezionati operatori economici in possesso di pregresse e documentate esperienze analoghe a quelle oggetto di affidamento (lett. a)5;
o è prevista l’applicabilità della procedura negoziata senza (previa pubblicazione del) bando di gara di cui all'art. 63 del Codice. Tale procedura prevede che la stazione appaltante, nel rispetto del principio di rotazione degli inviti, proceda alla consultazione di almeno:
- 5 operatori economici, nel caso di forniture e servizi (compresi quelli di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione) di importo pari o superiore a € 139.000,00 e fino alla soglia di cui all’art. 35 del Codice (attualmente € 215.000,00), oppure nel caso di lavori di importo pari o superiore a € 150.000,00 e inferiore a € 1.000.000,00;
- 10 operatori economici, per lavori di importo pari o superiore a € 1.000.000,00 e fino alla soglia di cui all'art. 35 del Codice (attualmente € 5.382.000,00);
5 Così come modificato dall’art. 51, comma 1, n. 2.1, del Decreto Semplificazioni bis.
20 (lett. b)6;
Nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici sotto soglia di che trattasi (affidamento diretto e procedura negoziata senza bando di gara) non è richiesta la garanzia provvisoria di cui all’art. 93 del Codice, salvo che, considerata la tipologia e la specificità della singola procedura, ricorrano particolari esigenze – motivate dalla stazione appaltante – che ne giustifichino la richiesta. In tale ultima ipotesi, tuttavia, gli importi indicati dall’art. 93 devono essere comunque dimezzati (art. 1, comma 4, del Decreto Semplificazioni).
• Per ciò che concerne i contratti pubblici sopra soglia, ai sensi dell’art. 2 del Decreto Semplificazioni, le stazioni appaltanti possono utilizzare tre modalità di affidamento:
o in generale, e con i termini ridotti ex art. 8, comma 1, lett. c), del Decreto Semplificazioni, è possibile esperire:
- la procedura aperta (ex art. 60 del Codice), con termini di ricezione delle offerte non inferiori a 15 giorni dalla data di invio del bando di gara;
- la procedura ristretta (ex art. 61 del Codice), con termini di ricezione:
a) per le domande, non inferiori a 15 giorni dalla data di invio del bando di gara;
b) per le offerte, non inferiori a 10 giorni dall’invito a presentare offerta;
- previa motivazione sulla sussistenza dei presupposti previsti dalla legge, la procedura competitiva con negoziazione (ex art. 62 del Codice) – con termini di ricezione delle offerte non inferiori a 10 o 15 giorni, a seconda dei casi previsti dal comma 5 dello stesso art. 62 – oppure del dialogo competitivo (ex art. 64 del Codice)
(comma 2);
o la procedura negoziata senza (previa pubblicazione del) bando (ex art. 63 del Codice), previa pubblicazione dell’avviso di indizione della gara o di altro atto equivalente e fatto salvo il rispetto del principio di rotazione, nelle seguenti ipotesi:
− quando, per ragioni di estrema urgenza derivanti dagli effetti negativi della crisi causata dalla pandemia da COVID-19 o dal periodo di sospensione delle attività determinato dalle misure di contenimento adottate per fronteggiare la crisi, i termini, anche abbreviati, previsti dalle procedure ordinarie non possano essere rispettati;
6 Così come modificato dall’art. 51, comma 1, n. 2.2, del Decreto Semplificazioni bis.
21
− in caso di singoli operatori economici con sede operativa collocata in aree di preesistente crisi industriale complessa;
− quando, per ragioni di estrema urgenza derivanti da circostanze imprevedibili, non imputabili alla stazione appaltante, l'applicazione dei termini, anche abbreviati, previsti dalle procedure ordinarie può compromettere la realizzazione degli obiettivi o il rispetto dei tempi di attuazione di cui al PNRR nonché al PNC e ai programmi cofinanziati dai fondi strutturali dell'Unione europea (cfr. art. 48, co. 3, D.L. n.
77/2021) (comma 3);
o in caso di determina o altro atto di avvio del procedimento equivalente adottato entro il 31 dicembre 2021, una procedura in deroga7 a ogni disposizione di legge, fatto salvo in ogni caso il rispetto delle norme penali, del Codice antimafia, dei principi ex artt. 30, 34 e 42 del Codice e dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza alla UE, nelle seguenti ipotesi:
− in presenza di una delle suddette circostanze previste ex art. 2, comma 3;
− “(…) nei settori dell’edilizia scolastica, universitaria, sanitaria, giudiziaria e penitenziaria, delle infrastrutture per attività di ricerca scientifica e per la sicurezza pubblica, dei trasporti e delle infrastrutture stradali, ferroviarie, portuali, aeroportuali, lacuali e idriche, ivi compresi gli interventi inseriti nei contratti di programma ANAS-Mit 2016-2020 e RFI-Mit 2017 – 2021 e relativi aggiornamenti,
7 Con parere dell’ANAC del 26 ottobre 2020 sono state fornite alcune indicazioni e precisazioni in merito alla detta procedura in deroga ex art. 2, comma 4, del Decreto Semplificazioni.
In particolare, in tale sede è stato anzitutto precisato che la procedura in deroga in esame opera “(…) per quanto non espressamente disciplinato” dall’art. 2 del DL Semplificazioni e, pertanto, deve ritenersi che, nei casi previsti dal comma 4 di cui sopra, il ricorso alla procedura in deroga non è un obbligo, bensì una facoltà, rimanendo sempre possibile utilizzare anche le altre procedure previste dallo stesso art. 2, commi 2 e 3.
Come rimarcato dall’ANAC, l’applicazione di questa norma incontra tuttavia l’obiettiva difficoltà di individuare in concreto le disposizioni del Codice dei contratti pubblici che riguardano i suddetti principi e vincoli inderogabili, anche perché le norme della Direttiva UE la cui applicazione era rimessa alla discrezionalità degli Stati membri in Italia interessano comunque regole e profili rilevanti per la disciplina degli affidamenti (motivi di esclusione ex art.
80, comma 5, qualificazione lavori pubblici, casi di risoluzione del contratto ex art. 108 del Codice dei contratti pubblici, etc.)
Ciò posto, allo scopo di scongiurare il rischio di “(…) vuoti normativi” importanti e comportamenti disomogenei tra gli operatori del settore, secondo l’Autorità si potrebbe richiamare espressamente e specificamente nella lex specialis “(…) il contenuto di tutte quelle disposizioni derogate che dovessero, invece, ritenersi necessarie alla maggiore speditezza del procedimento di aggiudicazione e della esecuzione del contratto”.
22 nonché per gli interventi funzionali alla realizzazione del Piano nazionale integrato per l’energia e il clima (PNIEC) , e per i contratti relativi o collegati ad essi”;
− per gli “(…) interventi per la messa a norma o in sicurezza degli edifici pubblici destinati ad attività istituzionali, al fine di sostenere le imprese ed i professionisti del comparto edile, anche operanti nell’edilizia specializzata sui beni vincolati dal punto di vista culturale o paesaggistico, nonché di recuperare e valorizzare il patrimonio esistente”
(comma 4).
Fermo quanto sopra, laddove invece la Pubblica Amministrazione intenda avvalersi di uno schema procedimentale e contrattuale diverso – da quello dell’appalto – per attuare gli interventi finanziati con i fondi PNRR, alla stregua di quanto previsto dal Codice, i relativi contratti di concessione o di Partenariato Pubblico Privato (c.d. “PPP”) potranno essere affidati per mezzo dell’esperimento delle seguenti procedure e modalità:
• affidamento della concessione o del Partenariato Pubblico Privato (di tipo contrattuale) mediante finanza di progetto (c.d. “project financing”) di cui all’art. 183 del Codice, eventualmente anche ad iniziativa privata;
• affidamento ad una società mista (c.d. “Partenariato Pubblico Privato istituzionale”8), il cui socio privato sia scelto a valle di una c.d. “procedura a doppio oggetto” ex art. 17 del d.lgs. n.
175/2016 e art. 5, comma 9, del Codice.
In proposito, va precisato che la disamina delle peculiarità e delle caratteristiche di tali istituti esula dal perimetro del presente documento. Cionondimeno, in questa sede vale segnalare come
8 Sul punto, si richiama la distinzione tra partenariato contrattuale e istituzionale, delineata per la prima volta nel Libro Verde della Commissione europea, COM/2004/327, pp. 8 – 23.
In particolare, nel suddetto Libro Verde si specifica che:
− “Il termine PPP di tipo puramente contrattuale riguarda un partenariato basato esclusivamente sui legami contrattuali tra i vari soggetti. Esso definisce vari tipi di operazione, nei quali uno o più compiti più o meno ampi – tra cui la progettazione, il finanziamento, la realizzazione, il rinnovamento o lo sfruttamento di un lavoro o di un servizio - vengono affidati al partner privato” (par. 2, p. 9);
− “(…) le operazioni PPP di tipo istituzionalizzato implicano la creazione di un'entità detenuta congiuntamente dal partner pubblico e dal partner privato.50 Tale soggetto comune ha quindi la missione di assicurare la fornitura di un’opera o di un servizio a favore del pubblico. Negli Stati membri, le autorità pubbliche ricorrono a volte a queste strutture, in particolare per la gestione di servizi pubblici a livello locale (ad esempio, per i servizi d'approvvigionamento idrico o per la raccolta dei rifiuti)” par. 3, pp. 18 – 19).
23 in più occasioni, a livello istituzionale9, sia stata sottolineata la centralità del Partenariato Pubblico Privato – di tipo sia contrattuale che istituzionale10 – ai fini dell’efficace ed efficiente attuazione di alcuni degli interventi previsti dal PNRR11.
A tale specifico riguardo, peraltro, si evidenzia come, nell’ultimo decennio, si sia registrato un frequente ricorso all’utilizzo del suddetto modello di cooperazione partenariale da parte delle amministrazioni, alla luce degli indubbi vantaggi procurati dallo stesso – rispetto al ricorso all’appalto tradizionale – nella realizzazione e gestione di interventi pubblici complessi, ad esempio in termini di migliore e più efficace integrazione di competenze e capitali pubblico- privati.
7. Le peculiarità della fase di affidamento e di esecuzione delle procedure per l’affidamento di contratti pubblici finanziati con il PNRR
Come sopra accennato, il Decreto Semplificazioni bis ha introdotto specifiche disposizioni atte a regolare l’affidamento e l’esecuzione di contratti pubblici aventi ad oggetto gli interventi
9 Cfr. comunicato stampa reso dal Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE), in occasione dell’evento “Il partenariato pubblico-privato (PPP) per gli investimenti e il PNRR”, organizzato, con la collaborazione del Ministero dell’Economia (MEF) e delle Finanza e con la Fondazione IFEL dell’ANCI, nell’ambito del FORUM PA 2022, tenutosi il 17 giugno 20220 presso l’Auditorium della Tecnica di Roma.
(https://www.programmazioneeconomica.gov.it/il-partenariato-pubblico-privato-ppp-per-gli-investimenti-e-il- pnrr-il-dipe-al-forum-pa-2022/).
10 V. precedente nota n. 8.
11 Tra gli esempi di interventi PNRR da realizzarsi con PPP contrattuale, ricordiamo la proposta di finanza di progetto ad iniziativa privata presentata ex art. 183, comma 15, del d.lgs. n. 50/2016 dal raggruppamento costituito tra Sogei S.p.A., Leonardo S.p.A., C.D.P Equity S.p.A. e Tim S.p.A., volta alla realizzazione del Polo Strategico Nazionale (PSN), intervento previsto dal PNRR (Missione 1, Componente 1, Investimento 1.1 Cloud PA/Polo Strategico Nazionale) per accelerare la trasformazione digitale della PA e portare il 75% delle amministrazioni italiane ad utilizzare servizi in cloud entro il 2026 (https://innovazione.gov.it/dipartimento/focus/polo-strategico-nazionale/#aggiudicata-la-gara- per-il-polo-strategico-nazionale).
Tra le iniziative da attuarsi mediante società mista (PPP), si ricorda altresì l’Avviso per la “concessione di finanziamenti destinati alla realizzazione o ammodernamento di infrastrutture tecnologiche di innovazione”, intervento previsto dal PNRR (Missione 4, Componente 2, Investimento 3.1) e per il quale è previsto (ex art. 4, comma 2, dell’Avviso) che “Il soggetto proponente dovrà avvalersi, nella implementazione dell’iniziativa, del contributo di soggetti privati, che, individuati nel rispetto della normativa europea e nazionale, cofinanzino l’iniziativa stessa attraverso un’operazione di partenariato pubblico-privato”(https://www.mur.gov.it/it/atti-e-normativa/avviso-n- 3265-del-28-12-2021).
24 finanziati, in tutto o in parte, con le risorse stanziate nell’ambito del PNRR e del PNC (cfr. artt. 47 – 52).
Si provvede dunque, qui di seguito, a illustrare i contenuti e gli aspetti salienti di tale peculiare disciplina, richiamandone norme e prescrizioni di riferimento, in ragione delle diverse fasi e dei principali adempimenti che caratterizzano le procedure di affidamento nonché la stipula e l’esecuzione dei contratti pubblici di che trattasi.
In proposito, rimarcando quanto già precisato al precedente par. 6, giova comunque evidenziare che talune delle seguenti disposizioni erano già state introdotte dal Decreto Sblocca cantieri nel 2019 e dal Decreto Semplificazioni nel 2020, per poi essere richiamate dal Decreto Semplificazioni bis nel 2021, il quale ne ha sancito la proroga e ne ha disposto l’applicazione a tutte le procedure di affidamento che vengano avviate, con determina a contrarre (o altro atto equivalente per l’avvio del procedimento), entro la data del 30 giugno 2023 (v. artt. 51 – 52 del Decreto Semplificazioni bis).
DISPOSIZIONI DI CARATTERE GENERALE
• Responsabile Unico del Procedimento (RUP)
o il RUP, con propria determinazione adeguatamente motivata, convalida e approva ciascuna fase progettuale o di esecuzione del contratto, anche in corso d'opera (v. art.
48, comma 2, del Decreto Semplificazioni bis);
o decorsi inutilmente i termini per la stipula del contratto, la consegna dei lavori, la costituzione del CCT o gli altri termini stabili dalla legge (cfr. Codice dei contratti pubblici e relative disposizioni attuative), il RUP (o l’unità organizzativa) è titolare di un potere di sostituzione in caso di inerzia della P.A., d’ufficio o su richiesta dell’interessato (art.
50, comma 2, del Decreto Semplificazioni bis).
• Inversione dell’ordine procedimentale
In caso di procedure aperte, la P.A. può prevedere la c.d. “inversione procedimentale”, ovverosia provvedere in fase di gara a esaminare prima le offerte e poi le dichiarazioni e attestazioni concernenti il possesso dei requisiti da parte dei concorrenti (art. 52, comma 1, lett. a), n. 3, del Decreto Semplificazioni bis).
• Affidamento di progettazione ed esecuzione lavori
25 o in deroga a quanto previsto dall'art. 59, commi 1, 1-bis e 1-ter, del Codice dei contratti
pubblici, è ammesso l'affidamento della progettazione e della esecuzione dei relativi lavori, anche sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica. In tal caso, l'affidamento avviene mediante acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta presentata in gara, ovvero mediante l’acquisizione di offerte aventi a oggetto la realizzazione del progetto definitivo e del progetto esecutivo nonché il prezzo (art. 48, comma 5 del Decreto Semplificazioni bis);
o i soggetti attuatori di opere per le quali deve essere realizzata la progettazione possono avviare le relative procedure di affidamento anche in caso di disponibilità di finanziamenti limitati alle sole attività di progettazione. Dette opere saranno poi considerate prioritariamente ai fini dell’assegnazione dei finanziamenti per la loro realizzazione (art. 52, comma 1, lett. a), n. 4, del Decreto Semplificazioni bis);
o è possibile affidare i contratti di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, ad esclusione degli interventi di manutenzione straordinaria che prevedono il rinnovo o la sostituzione, sulla base di un progetto definitivo semplificato (art. 52, comma, 1 lett. a), n. 5, del Decreto Semplificazioni bis);
o è innalzata a 100 milioni di euro della soglia oltre la quale è obbligatorio il parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (art. 52, comma 1, lett. a), n. 6, del Decreto Semplificazioni bis);
o è sospeso il divieto di iscrivere riserva su progetti validati (art. 52, comma 1, lett. a), n.
7, del Decreto Semplificazioni bis);
o con riguardo agli interventi attinenti alle infrastrutture strategiche, una volta approvato il progetto definitivo dal CIPE, i soggetti aggiudicatori possono approvare direttamente le eventuali varianti, qualora non superino del 50% il valore del progetto approvato; in caso contrario, dovranno tornare al CIPE per l’approvazione (art. 52, comma 1 lett. a) n.
8, del Decreto Semplificazioni bis).
FASE DI AFFIDAMENTO DEI CONTRATTI PUBBLICI
• Sopralluogo dei concorrenti in gara
o ai fini della formulazione delle offerte, le amministrazioni possono imporre ai concorrenti in gara l’obbligo di sopralluogo solo se strettamente indispensabile per la
26 tipologia, il contenuto o la complessità dell’appalto da affidare (art. 8, comma 1, lett.
b), del Decreto Semplificazioni e art. 51, comma 1, lett. f), del Decreto Semplificazioni bis).
• Requisiti generali
Oltre ai requisiti previsti dall’art. 80 del Codice, gli operatori economici devono attestare in gara altresì i seguenti requisiti di affidabilità morale e professionale (c.d. “requisiti generali”):
o obbligo per le imprese con più di 50 dipendenti di produrre, a pena di esclusione, copia dell’ultimo rapporto sulla situazione del personale, a corredo della domanda/offerta (v. art. 47, comma 2, del Decreto Semplificazioni bis);
o assolvimento, degli obblighi di cui alla legge n. 68/1999, quale requisito necessario dell'offerta (v. art. 47, comma 4, del Decreto Semplificazioni bis). Tale previsione è derogabile da parte del committente che fornisca adeguata e specifica motivazione, ex art. 47, comma 7, del medesimo Decreto Semplificazioni bis;
o se non previsto già come criterio premiale (v. infra), obbligo per le stazioni appaltanti di inserire nei bandi di gara specifiche clausole volte a promuovere l'imprenditoria giovanile, l'inclusione lavorativa delle persone disabili, la parità di genere, nonché l'assunzione di donne e giovani con età inferiore a 36 anni, quali requisiti necessari dell’offerta (v. art. 47, comma 4, del Decreto Semplificazioni bis). Tale disposizione è derogabile dalla stazione appaltante, purché fornisca adeguata e specifica motivazione (art. 47, comma 7, del Decreto Semplificazioni bis).
• Requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa (requisiti speciali) Si applicano le previsioni di cui agli artt. 83 – 84 del Codice dei contratti pubblici, nonché, in caso di concessioni, project financing, contraente generale, etc., le pertinenti previsioni di cui agli artt. 179 ss. del Codice e relative disposizioni attuative.
• Criteri di aggiudicazione e offerte
Fermo quanto previsto dagli artt. 59 e 95 – 97 del Codice, in tema di criteri di aggiudicazione ed offerte si applicano inoltre le seguenti, specifiche disposizioni:
o se non previsto già come requisito generale (v. sopra), obbligo per le stazioni appaltanti di inserire nei bandi di gara specifiche clausole volte a promuovere l'imprenditoria giovanile, l'inclusione lavorativa delle persone disabili, la parità di genere, nonché
27 l'assunzione di donne e giovani con età inferiore a 36 anni, quali criteri premiali per l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo (v. art. 47, comma 4, del Decreto Semplificazioni bis). Tale disposizione è derogabile dalla stazione appaltante, purché fornisca adeguata e specifica motivazione (art. 47, comma 7, del Decreto Semplificazioni bis);
o possibilità per le stazioni appaltanti di attribuire un punteggio aggiuntivo all’offerente che si dimostri virtuoso, a vario titolo, sul versante delle pari opportunità, di generazione e genere, nonché dell'inclusione lavorativa delle persone disabili (v. art.
47, comma 5 del Decreto Semplificazioni bis);
o nell’ottica di favorire la libera concorrenza e garantire il pluralismo degli operatori nel mercato, possibilità per le stazioni appaltanti di prevedere, all’interno del bando e della documentazione di gara, criteri premiali atti ad agevolare le piccole e medie imprese nella valutazione dell'offerta (art. 47-quater del Decreto Semplificazioni bis), con la precisazione che tali clausole “(…) si applicano compatibilmente con il diritto dell'Unione europea e con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità” (v. art. 47-quater, comma 2, del Decreto Semplificazioni bis);
o possibilità per le stazioni appaltanti di prevedere, nel bando di gara, l'assegnazione di un punteggio premiale per l'uso dei metodi e strumenti elettronici per la progettazione di cui all’art. 23, comma 1, lett. h), del Codice (v. art. 48, comma 6, del Decreto Semplificazioni bis).
FASE DI ESECUZIONE DEI CONTRATTI PUBBLICI
• Consegna in via d’urgenza
È sempre autorizzata la consegna in via d’urgenza (art. 8, comma 1, del Decreto Semplificazioni e art. 51, comma 1, lett. f), del Decreto Semplificazioni bis).
• Stipula, efficacia e clausole del contratto
o obbligo di assicurare, in caso di aggiudicazione del contratto, che almeno il 30% dei neoassunti per l'esecuzione del contratto o per la realizzazione di attività ad esso connesse sia costituito da giovani e donne (v. art. 47, comma 4 del Decreto Semplificazioni bis). Tale previsione è derogabile da parte del committente che fornisca adeguata e specifica motivazione, ex art. 47, comma 7, del Decreto Semplificazioni bis;
28 o efficacia del contratto di appalto con la sua sola stipulazione, senza che trovi
applicazione la condizione sospensiva (di cui all’art. 32, comma 12, del Codice) connessa all’esito positivo dell’eventuale approvazione da parte delle stazioni appaltanti (art. 50, comma 3, del Decreto Semplificazioni bis);
o possibilità di incrementare fino al 30% l’importo dell’anticipazione del prezzo d’appalto di cui all’art. 35, comma 18, del Codice (ordinariamente pari al 20%), da corrispondere all’appaltatore entro 15 giorni dall’effettivo inizio della prestazione (cfr.
art. 207, del D.L. n. 34/2020 e art. 48, comma 1, del Decreto Semplificazioni bis);
o possibilità di iniziare i lavori a prescindere dall’avvenuta redazione e approvazione del progetto esecutivo (art. 52, comma, 1 lett. a), n. 5, del Decreto Semplificazioni bis);
o nei contratti di appalto, previsione di penali in caso di inadempimento dell'appaltatore agli obblighi di cui all’art. 47, commi 3, 3-bis e 4, del Decreto Semplificazioni bis, commisurate alla gravità della violazione e proporzionali rispetto all'importo del contratto o alle prestazioni del contratto (art. 47, comma 6, del Decreto Semplificazioni bis);
o previsione nel bando di gara da parte delle stazioni appaltanti che, qualora l'ultimazione dei lavori avvenga in anticipo rispetto al termine ivi indicato, sia riconosciuto all’appaltatore un premio di accelerazione per ogni giorno di anticipo, determinato sulla base degli stessi criteri stabiliti per il calcolo della penale, sempre che l'esecuzione dei lavori sia conforme alle obbligazioni assunte. Le soglie delle penali dovute per il ritardato adempimento possano essere calcolate in misura giornaliera compresa tra lo 0,6 per mille e l’1 per mille dell’ammontare netto contrattuale, da determinare in relazione all’entità delle conseguenze legate al ritardo e che non possono comunque superare, complessivamente, il 20% di detto ammontare netto contrattuale (art. 50, comma 4, del Decreto Semplificazioni bis);
o obbligo per le imprese con più di 15 dipendenti di consegnare alla stazione appaltante, entro 6 mesi dalla conclusione del contratto, una relazione di genere sulla situazione del personale in ognuna delle professioni ed in relazione allo stato di assunzioni, formazione, promozioni, passaggi di categoria o di qualifica, mobilità professionale, cassa integrazione guadagni, prepensionamenti e pensionamenti, licenziamenti,
