LA SPERIMENTAZIONE DELL’AIR NELL’ENTE ROMA CAPITALE:
RACCOMANDAZIONE PER LA MESSA A REGIME DELLE TECNICHE DI VALUTAZIONE D’IMPATTO DELLA REGOLAZIONE
Roma, 20 dicembre 2010
Roma Capitale
Dipart. Comunicazione – Tutela dei Cittadini U.O. Analisi e valutazione impatto regolamentazione
L’AIR: UNA DEFINIZIONE SINTETICA
L’Air (Analisi d’impatto della regolamentazione) è un insieme di attività che le amministrazioni devono realizzare nel corso della progettazione di atti regolativi, al fine di valutarne preventivamente1 gli effetti sia sui destinatari delle regole (cittadini, enti, ecc.) sia sull’organizzazione delle strutture amministrative.
Quindi, non ci si sofferma solo sui valori ispiratori del provvedimento, ma anche sulla valutazione dei costi e dei benefici per tutti i destinatari.
In questa ottica, l’Air:
è uno strumento per aumentare il ruolo della conoscenza empirica nelle decisioni pubbliche.
supporta le decisioni attraverso un arricchimento del set informativo a disposizione.
aumenta l’efficacia, l’efficienza e la trasparenza delle decisioni pubbliche.
in ogni caso, non si sostituisce mai alla scelta politica (no all’approccio tecnocratico).
Sono molteplici le ragioni del ricorso all’Air:
E’ cambiato il ruolo del settore pubblico all’interno dell’economia.
La regolazione è divenuta il principale strumento per raggiungere gli obiettivi del governo (ma le regole generano costi e benefici per i destinatari).
La qualità della regolazione è dunque diventata una priorità per molti governi dell’Ocse.
L’ESPERIENZA AVVIATA DALL’ENTE ROMA CAPITALE
L’esperienza avviata dall’Ente Roma Capitale e il progetto di introduzione dell’Air è nato con l’obiettivo di dare applicazione alle disposizioni di uno specifico provvedimento.
Deliberazione Giunta comunale n. 621 29/10/2002. Regolamento sull’ordinamento degli Uffici e Servizi del Comune di Roma (modificata con Del. GC n. 434/2008)
Art. 4 (Analisi di impatto della regolamentazione)
1. L’Amministrazione, svolge l’analisi d’impatto della regolamentazione per:
a) valutare, anche nella fase di proposta, gli effetti sui cittadini, sulle imprese e sulla propria organizzazione, dei propri atti normativi e amministrativi generali, compresi gli atti di programmazione e pianificazione, con particolare riferimento alla semplificazione amministrativa;
b) monitorare il grado di soddisfazione dell’opinione pubblica relativamente ai servizi erogati e alle scelte del Sindaco e della Giunta.
2. A tal fine l’Amministrazione, per l’attuazione dell’analisi d’impatto della regolamentazione, tiene conto degli standard generali praticati e raccomandati nell’ambito dell’Unione Europea e dei principi e criteri vigenti per gli atti normativi dello Stato.
In attuazione della disposizione indicata, è stata istituita l'Unità Organizzativa Air., che ha come obiettivo principale proprio la riqualificazione del processo regolatorio, anche mediante il coinvolgimento dei soggetti portatori di interessi (gli utenti, le imprese e le relative associazioni di rappresentanza).
LA SPERIMENTAZIONE AIR E LA VALUTAZIONE DELL’ESPERIENZA
La sperimentazione Air è giunta al terzo anno di attività: di conseguenza, è possibile tracciare un primo bilancio dell’esperienza, per ricavare indicazioni utili alla sua messa a regime nell’ambito dei processi regolatori dell’Amministrazione.
Nel seguito sono riepilogati i casi di studio sottoposti a valutazione d’impatto, specificando il numero delle riunioni plenarie e il periodo di riferimento. Ovviamente, sono state effettuate varie riunioni ristrette e il Gruppo ha lavorato anche a distanza, mediante mail. Da segnalare, inoltre, che nel corso dell’ultima sperimentazione è stata attivata una sezione Air nell’intranet del Comune.
Caso di studio Num.
riunioni gruppo
Periodo
Air sul caso “Azioni di mobilità sostenibile per i collegamenti
casa-lavoro dei dipendenti del Comune” (2008) 7 febbraio-
luglio Vir (Verifica d’impatto della regolazione) sul caso ”Servizio
ChiamaRoma 060606 e punti di ascolto di II livello” (2009) 8 marzo-luglio Air sul caso “Regolazione e funzionamento dell’Intranet del
Comune di Roma” (2010) 11 gennaio-
luglio
La fase di analisi di campo è stata sempre preceduta da un ciclo formativo rivolto al Nucleo stabile e ai vari componenti dei gruppi di lavoro, mentre alla fine di ogni annualità sono state predisposte e progressivamente affinate le Linee-guida metodologiche.
Tutti i materiali prodotti sono stati messi a disposizione nel sito del Comune, nella pagine del Dipartimento Comunicazione Istituzionale, sezione Air.
Al termine della sperimentazione è stata poi realizzata una “valutazione dell’esperienza”
avvalendosi dei seguenti strumenti:
- checklist di monitoraggio, compilata a cura del Mipa e dell’U.O. Air, utilizzata per analizzare criticamente il processo complessivo e le singole fasi;
- questionario di valutazione, sottoposto ai componenti del gruppo di lavoro, che hanno così potuto formulare i propri giudizi e fornire suggerimenti utili.
Tale attività di monitoraggio, se ripetuta al termine di ogni sperimentazione, può rappresentare uno strumento utile sia per il perfezionamento delle metodologie utilizzate nell’Air sia per focalizzare i punti di forza e le criticità incontrate, condizione essenziale per individuare le azioni di miglioramento e mettere a regime il processo.
Di seguito, mediante un lettura trasversale, sono illustrate le principali risultanze emerse dalla valutazione effettuata, cercando di proporre un approccio innovativo, per un’Amministrazione in cambiamento, che tragga spunto dal complessivo percorso di sperimentazione realizzato nell’ultimo triennio. Infatti, per valorizzare i punti di forza emersi, ma anche per superare le criticità incontrate, sono necessarie azioni di sistema.
RACCOMANDAZIONI PER METTERE A REGIME L’AIR
Già in sede di avvio della sperimentazione era stato predisposto il seguente Piano strategico d’introduzione dell’Air nel Comune di Roma, che individuava un possibile percorso da seguire.
Piano strategico d’introduzione dell’Air nel Comune di Roma
1. Realizzazione di attività formativa, di livello base e avanzato, e di apposite esercitazioni rivolte al personale comunale, approfondendo progressivamente le sperimentazione effettuate, per evidenziare la rispondenza tra la teoria e la pratica.
2. Effettuazione di sperimentazioni Air su casi concreti, sottoponendo possibilmente a Vir (Valutazione d’impatto della regolamentazione) gli interventi effettivamente realizzati.
3. Coinvolgimento sistematico degli organismi di rappresentanza degli interessi a livello territoriale per condividere la logica Air.
4. Realizzazione di azioni di comunicazione istituzionale in tema di Air, per attivare nuove relazioni con i soggetti interessati e condividere le esperienze effettuate.
5. Promozione di un raccordo con il livello regionale di governo per favorire l’utilizzo dell’Air anche in modo “indiretto2”, ovvero sugli atti di competenza regionale.
6. Affinamento progressivo, al termine di ogni sperimentazione e dopo adeguata valutazione, dei criteri da utilizzare per selezionare i casi da sottoporre ad Air e delle Linee-guida con i riferimenti tecnici e metodologici.
7. Definizione dei criteri organizzativi e procedurali, in particolare delle responsabilità dell’Ufficio Air e delle altre unità organizzative e delle modalità di interazione con le altre strutture interessate alla valutazione d’impatto (anche per il processo di selezione dei casi).
8. Messa a punto di un piano per gestire i principali flussi rilevanti per effettuare l’Air (in tal senso può essere importante il coinvolgimento dell’Ufficio di statistica del Comune).
Le azioni finora sviluppate risultano sicuramente coerenti con l’impostazione del citato Piano, anche se il percorso d’innovazione avviato, soprattutto a livello culturale, non può ritenersi affatto concluso.
In questa sede, anche per attribuire una valenza prospettica alla valutazione effettuata, sono descritte tre tipologie di raccomandazioni, tra loro strettamente collegate, la cui attuazione potrebbe dare un contributo determinante per il consolidamento dell’Air entro l’Amministrazione capitolina.
I. Aumentare la legittimazione interna e esterna dell’Air: azioni di comunicazione istituzionale Le iniziative di comunicazione istituzionale, rivolte a destinatari esterni, rappresentano la classica occasione per attivare reti di rapporti, illustrare le esperienze realizzate e confrontarsi sugli aspetti di carattere metodologico. Però, il rischio può essere quello dell’autoreferenzialità, se limitate agli “addetti ai lavori”.
Invece, possono avere un’importanza determinante le iniziative di comunicazione interna, che forse rappresentano il primo passo, dopo un periodo di sperimentazione, per diffondere e far conoscere veramente l’Air (e le sue potenzialità) all’interno dell’Amministrazione stessa. È fondamentale, infatti, informare e coinvolgere attivamente non solo i vertici politici, ma anche
sicuramente si può riflettere sull’efficacia e sull’effettivo utilizzo dell’Air. Solo in questo modo, infatti, l’Analisi d’impatto della regolazione avrà un “reale impatto” sui processi decisionali e regolatori e potrà uscire da un ambito meramente sperimentale.
Da segnalare, al riguardo, che se da parte dei gruppi di lavoro attivati in questi anni è emersa una notevole soddisfazione per l’esperienza realizzata, chiedendo invece una valutazione sulla effettiva possibilità di applicare tali tecniche nel Comune, i giudizi sembrano essere meno entusiastici. Il rischio è quello di apprezzare l’esperienza, coglierne l’innovatività e i potenziali vantaggi, senza però avere una reale fiducia sulla sua effettiva adozione come strumento di better regulation.
La causa potrebbe risiedere, in parte, nella scarsa certezza che i risultati del lavoro svolto, a prescindere dallo loro validità tecnico-scientifica, abbiamo un reale impatto sui soggetti decisionali. Diversamente, se il “decisore”, fin dalla fase di avvio, desse una vera legittimazione al processo di Air, anche la motivazione, la continuità della partecipazione e la
“consapevolezza di ruolo” dei gruppi di lavoro sarebbe maggiore.
II. Promuovere il coinvolgimento dei vertici tecnici e politici nel processo di selezione dei casi Air Si conferma come uno dei momenti propedeutici fondamentali. Infatti, dato l’impegno di risorse che richiede, l’Air non può essere applicata a qualsiasi ipotesi d’intervento: pertanto, se da un lato occorre applicare i cosiddetti “criteri di inclusione e esclusione”, già in parte qualificati nelle Linee-guida metodologiche, dall’altro è necessario coinvolgere con processi strutturati, già nella fase iniziale, i vertici tecnici e politici.
In particolare, nell’ambito di quella che potrebbe essere l’Agenda degli interventi programmati, si tratta di selezionare congiuntamente i casi da sottoporre ad Air. Ciò avrebbe anche un impatto rilevante rispetto alla legittimazione del percorso di analisi e alla motivazione del Gruppo di lavoro appositamente attivato. Inoltre, una partecipazione più attiva della dirigenza contribuirebbe alla qualità dell’analisi e a una maggiore trasversalità delle decisioni, favorendo la collaborazione tra diverse strutture.
III. Potenziamento del Capitale intellettuale per l’Air: ottimizzare la gestione della conoscenza Un approccio in termini di gestione della conoscenza e del capitale intellettuale correlato alla medesima, può riportare a fattor comune una serie di azioni solo in apparenza autonome.
L’esperienza effettuata ha evidenziato alcune criticità, riferite, ad esempio, alle consultazioni oppure alla ricerca delle fonti informative necessarie per la valutazione (uno degli aspetti più problematici e complessi dell’Air): infatti, spesso le informazioni sono presenti, ma sono disperse e risulta dispendioso, in termini di tempo e risorse, acquisirle.
Per risolvere tali questioni, però, è necessario superare la frammentarietà degli interventi e assumere una visione d’insieme. Occorre ragionare in termini di gestione delle risorse intangibili legate alla conoscenza (Capitale intellettuale) che possono essere messe a disposizione per il processo di Air: quindi, le competenze e il know-how del Nucleo e dei gruppi di lavoro (capitale intellettuale umano), la conoscenza proveniente dalle procedure, dai sistemi informativi e dai data-base (capitale intellettuale organizzativo), il patrimonio di reti e di relazioni interno ed esterno all’Amministrazione (capitale intellettuale relazionale), che deve riguardare non solo le relazioni tra uffici, ma anche quelle con gli utenti e le rappresentanze d’interessi.
Capitale intellettuale umano (Nucleo Air e Gruppo di lavoro): formazione, coesione, trasversalità, affinamento della metodologia
Il fattore umano è fondamentale: l’Air, infatti, deve essere svolta all’interno dell’Amministrazione e il ruolo delle risorse esterne, a regime, dovrà essere quello di un supporto tecnico per aspetti specifici.
Occorre, in primo luogo, aumentare la coesione e affinare le competenze del Nucleo Air, che dovranno essere caratterizzate dalla trasversalità: nel Nucleo stabile dovranno collaborare l’UO Air e le altre strutture già individuate, in via preliminare, nelle Linee-guida (segretariato, statistica, personale, ecc.).
Successivamente, il Nucleo dovrà coordinare i lavori del Gruppo Air, che sarà integrato con le risorse provenienti dagli uffici competenti per il provvedimento sottoposto a valutazione:
da un lato, occorre agire nella fase di avvio sul versante formativo (per condividere le tecniche e soprattutto la logica di analisi), dall’altro è necessario diffondere un’adeguata motivazione e consapevolezza di ruolo. In questo modo, possono minimizzarsi i rischi comunque potenzialmente presenti in qualsiasi gruppo di lavoro, quali dispersione e discontinuità della partecipazione. Comunque, si ribadisce che un contributo rilevante potrebbe derivare dalla legittimazione del percorso che si sta avviando, che può pervenire solo dai vertici tecnici e politici.
Pertanto, sono necessarie azioni formative, con eventi d’aula, ma, soprattutto, sperimentazioni sul campo: infatti, è ormai noto che l’apprendimento segue sempre più processi informali.
Con tali premesse, l’U.O. Air e il Nucleo stabile potranno migliorare le metodologie utilizzate e acquisire progressivamente autorevolezza in materia, sia entro l’Amministrazione mediante il consolidamento delle relazioni sia verso l’esterno.
Capitale intellettuale organizzativo, potenziare gli strumenti di supporto: sistemi informativi e di lavoro cooperativo a sostegno dell’Air, formalizzazione dei processi
La questione non è assolutamente teorica. In pratica, si tratta di affiancare alle azioni formative che agiscono sul capitale umano, interventi che possano supportare il processo di Air ma anche potenziare il complessivo capitale intellettuale dell’ente, quali:
- implementazione di un sistema informativo a sostegno dell’Air, ad esempio un datawarehouse che possa capitalizzare e sistematizzare le informazioni disponibili, procedendo al loro aggiornamento (aspetto rilevante per la fase di valutazione);
- attivazione di strumenti di collaborazione virtuale, mediante l’intranet comunale. L’Air può prestarsi a tale innovazione, anche se molto dipende dall’introduzione di un nuovo approccio culturale e dalla diffusione di strumenti di lavoro cooperativo (del resto, l’ultimo caso di studio si è incentrato proprio su tali questioni).
Ulteriori azioni di miglioramento su questo versante, possono riguardare:
- uno snellimento delle procedure, ad esempio, più che un rapporto analitico e uno sintetico, un unico rapporto, integrato da vari allegati;
- il raccordo con le altre procedure di programmazione e controllo già in essere presso l’Amministrazione (si pensi al sistema di controllo di gestione per obiettivi), dimensione d’analisi che potrebbe aprire un interessante dibattito;
- la condivisione dei criteri organizzativi e dei processi, da formalizzare, al termine del ciclo sperimentale in un regolamento e/o disciplinare interno (sulla scorta dell’esempio della Regione Toscana3, che ha istituzionalizzato l’utilizzo dell’Air con un’apposita legge
Capitale intellettuale relazionale: esigenza di un coinvolgimento strutturato delle rappresentanze d’interessi economici e sociali e degli altri livelli di governo
I tre casi di studio sottoposti ad analisi d’impatto nelle sperimentazioni effettuate hanno avuto delle caratteristiche comuni:
- una notevole valenza, data la natura degli ambiti d’intervento prescelti, è stata data alla valutazione dell’impatto interno di un provvedimento e ai correlati riflessi organizzativi (così è stato per tutti i tre casi analizzati). Ciò ha avuto una sua logica. Infatti, date le dimensioni uniche dell’Amministrazione, le azioni di cambiamento organizzativo necessitano di attente valutazioni e l’Air può dare un contributo significativo, dato che possono esservi dei riflessi rilevanti sull’ambiente esterno (essendo poi i comuni, in linea generale, gli enti che hanno i maggiori contatti diretti con la cittadinanza).
- per scelta ed essendo il percorso in una fase sperimentale, è stato deciso di sottoporre ad Air provvedimenti attinenti la medesima area, ovvero la Comunicazione esterna (vedi la Vir sul caso “Servizio ChiamaRoma 060606 e punti di ascolto di II livello”) e interna (vedi l’Air sul caso “Regolazione e funzionamento dell’Intranet del Comune di Roma”).
Da segnalare, in ogni caso, che nel caso sul call-center del Comune è stata realizzata una consultazione significativa rivolta ad un campione statistico di cittadini: a prescindere dai notevoli risultati informativi raggiunti, l’esperienza è stata utile sia per testare la capacità di realizzare indagini strutturate mediante risorse prevalentemente interne sia per applicare tecniche di valutazione economica (stimando i benefici “sociali” del servizio grazie alle informazioni rilevate). Quindi, ci si è confrontati anche con impatti di natura esterna, mentre alcune consultazioni hanno riguardato le associazioni di consumatori.
Fatte queste premesse, sembra ora necessario confrontarsi ulteriormente con casi a impatto prevalentemente esterno: in tal modo, oltre che per fini di sperimentazione, di adeguamento delle competenze e di affinamento delle metodologie, potrebbero instaurarsi anche nuove modalità di rapporto con le rappresentanze di interessi economici e sociali, aumentando il capitale relazione dell’Ente (ad esempio, definendo un “protocollo per le consultazioni”
oppure condividendo basi informativi utili alla valutazione).
Infine, dato anche il ruolo unico che ha (e che sempre più avrà) l’Ente Roma Capitale, è opportuno anche avviare un raccordo con altri livelli di governo, in particolare con la Regione Lazio: una primo passo, potrebbe essere quello di avviare sperimentazioni di Air indiretta, quindi su atti di competenza regionale ma che possono avere un riflesso a livello comunale.
normativi e individuando nella Giunta regionale il principale operatore per realizzare le valutazioni di impatto.
L’inquadramento giuridico è stato poi completato con l’approvazione di un regolamento interno (per disciplinare criteri di selezione e modalità di effettuazione delle analisi) e con la successiva disciplina delle metodologie e delle modalità organizzative per realizzare l’Air e le analisi di fattibilità.
