"Disposizioni relative al personale della magistratura ordinaria collocato fuori ruolo organico".

Parere recante:

"Disposizioni relative al personale della magistratura ordinaria collocato fuori ruolo organico".

n Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 6 luglio 1988, ha adottato la seguente delibera:

"1. - n disegno di legge avente ad oggett6 cDisposizioni relative al personale della magistratura ordinaria collOCato fuori del ruolo organico»

n. 887/S), trasmesso dal Ministro di Grazia e Giustizia a questo Consiglio per il parere in data 25 febbraio 1988, con l'art. 1 sostituisce l'art. 15 della legge 24 marzo 1958, n. 195 sulla costitu:z;ione e sul funzionamento del Consiglio Superiore della Magistratura.

1

l primi sei commi del nuovo testo riguardano la destinazione di magi- strati al Ministero di Gra:zJa e Giustizia, trlentre il settimo comma concerne gli altri incarichi che determinano li collocamento def magistrato fuori del ruolo organico.

fepna)a attuale disCiplina dell 'accesso del magistrato al Ministero (chiamata nominativa del Ministro, previo ~nso dell' interessato, e conse- guenzi~e provvedimento del C.S.M. di m~a fuori ruolo «se non sussistano gravi e$igenze di servizio»; così il primo comma tanto del vecchio quanto del nuov01esto), vengono per il re$to introdotteimpo~ti innovazioni collega- te alla ~ratio» del disegno (esplicitata neUca~lazione) secondo cui la destina- zione qel magistrato al Ministero èpreotdfnata alla utilizzazione di una

«profesSionalità omogenea» - già relativamente fofD1ata . per tempi non iITilevat1ti ma neppure tali da detenninare un insertmento in logiche buro- craticht.

S~a base di tali premesse vanno lette le disposizioni che seguono.

. .La ^I nomina a magistrato di tribunale è condizione per la chiamata al Ministe~ (secondo comma).

n~àgistrato n?n P';lò lasciar~,.a doman~, il Ministero.p~a di tre anni dalla c4iantata o di dICIotto mesi m caso di proroga dell'mcanco (comma quinto)!

t!. tabilita in sei anni la durata massima di pefD1anenza al Ministero (comm terzo). Su cmotivata richiesta» del Ministro tale periodo può essere prorog o, con provvedimento del C.S.M., per non oltre tre anni, «se la propos appare utile nell'interesse dell'amministrazione, trattandosi di ma- gistrati hehanno dimostrato di possedere speciale competenza professiona- le nello svolgimento delle funzioni cui sono addetti» (ibidem).

Un ulteriore destinazione al Ministero è consentita dopo almeno tre anni di ervizio continuativo negli uffici giudiziari, a condizione che

-

conto d Il'eventuale precedente proroga e della ulteriore destinazione - non ven~ c munque superato il novennio (comma quarto).

AI1 rché i magistrati rientrano in ruolo, alla loro destinazione agli uffici giu

.. .

(comm $esto).

2. - Su tale primo articolo (del quale è rimasto per ora accantonato l'ultimQ comma) numerose osservazioni sono state formulate nel dibattito consiliare.

Qualcuno ha sostenuto che la soluzione ottimale sarebbe quella del non distoglimento dei magistrati dalle loro funzioni naturali, ma a ciò la maggio- ranza ha opposto che la presenza di essi al Ministero di Grazia e Giustizia ha un peculiare e positivo significato istituziQnale, anche se tutti i consiglieri hanno auspicato che il fenomeno si riduca quantitativamente, limitandosi alle ipotesi di presenza maggiormente significativa.

Quanto alle limitazioni temporali, una opinione isolata è emersa nel.

senso della loro difficile compatibilità con le posizioni direttive più elevate nell'ambito del Ministero, ma si è in contrario osservato che per gli stessi j,ncarichi direttivi giudiziari, anche di alto rilievo, eSiste un orientamento favorevole alla temporaneità, comeriS.ulta da un parallelo ~gno di legge presentato dal Guardasigilli.

Sotto altro aspetto è stato rilevato che le posizioni rninisteriali più alte potrebbero dar luogo a problemi (e, in ipotesi teorica, prestarsi a strumenta..

lizzazioni) in relazione al rientro nel ruolo giudiziario, per lo meno finché non si addivenga ad un radicale ripensaIriento della cosidetta irreversibilità delle funzioni.

Al di là di tali considerazioni particolari, il Consiglio ha comunque espresso, sull'articolo in esame, un avviso complessivamente positivo, sia per la nuova conc~one della presenza del magistrato presso il Ministero, sia perchètale concezione non è ~ un po$tulato teorico ma si è tradotta nella fissazione di limititemporall del tutto ignoti in passato.

Discussione vi è tuttavia stata quanto alla concreta disciplina temporale, ad una ristretta minoranza essend() apparso eccessivo lo stesso periodO-base di sei anni, ad altri essendo sembrata inopportima la possibilità di proroga triennale e/o di nuova chiamata (sia pure, quest'ultima, dopo. tre anni di ininterrotta attività giudiziaria e comunque nellliriite complessivo del noven- nio).

Non marginali e diffuse perplessità sono state sollevate da tali due ipote- si. Quanto alla proroga si è osservato che essa è garantita da condizioni molto precise, le quali però sembrano attenere (secondo la lettera del dise- gno e in contrasto con la filosofia di esso) più alla utilità del magistrato nella compagine di destinazione (Ministero) che non alla persistenza, in lui, degli stimoli culturali d~rivanti dalla compagine di provenienza. Analogamente, quanto all'ipotesi di nuova chiamata, è stato rilevato che itre anni intennedi di initerrotta attività giudiziaria appaiono piuttosto rassicurativi della volon- tà di evitare storie professionali troppo anomale che non costitutivi di una vera «ricarica clliturale» sul fronte giudiziario, tale da giustificare un riutiliz- zo da parte del Ministero nel senso che il disegno ha inteso.

3. - n settimo (ed ultimo) coInrila dell'articolo in esame stabilisce che

«le disposizioni di cui ai commi primo, terzo, quarto e sesto si applicano a tutti gli altri incarichi che determinano il collocamento fuori del ruolo orga- nico».

La ~one può essere positivamente valutata, in quanto introduce limiti temporali dove essi erano spesso del tutto assenti (almeno s~ piano legislativo) .

Va tuttavia considerato che per tali .altri incarichi» generalmente non sussistono ragioni istituzionali corrispondenti a quelle che giustificano la presenza di magistrati presso il Ministero di Grazia e Giustizia.

Si aggi~ga che il C.S.M., con deliberazione del 17 luglio 1985, pubbli- cata slÙ -Notiziario» n. 13 di quell'anno, riferendosi ai -casi in cui il colloca- mento fuori ruolo non sia previsto espressamente dalla legge», ha introd,otto una limitazione temporale sul presupposto che il ..collocamento fuori ruolo

~tuisce di per sè una vicenda straordinaria nel corso del rapporto di servizio e come tale riveste carattere essenzialmente temporaneo., La limita- zione introdotta dal C.S.M. è nel senso che la pennanenza fuori ruolo non può avere durata superiore à cinque anni (salvo il minor tempo fissato da nOmle specifiche), con possibilità di nuov~ messa fuori ruolo dopo un quin- quennio di effettivo ritorno alle funzioni giudiziarie.

Tutto ciò dimostta che per tali incarichi (diversi fra loro e talvolta dotati di un tenDine loro proprio) ]a disciplina- dovrebbe essere più articolata e soprattutto più severa di quella che risulta dalla mera estensione delle limita- :/ioni temporali dettate per,la destinazione al Ministero di Grazia e Giustizia.

- In ogni caso, stabilita la temporaneità di tutti i collocamenti fuori ruolo, rimane inaffrontato il probleina della possibilità di successione di incarichi diversi. &so trova soluzione soltanto parziale e indiretta nelle norme relative alla progressione nelle qualifiche, che richiedono periodi minimi di effettivo esercizio delle funzioni giudiziarie. Di qui la opportunità che il legislatore si dia carico della questione, sancendo la impossibilità di successione di incari- chi diversi ovvero richiedendo significativi intervalli di vita giudiziaria fra l'uno e l'altro e comunque fissando un severo limite temporale complessivo.

Tutto ciò discende dal principio - ben individuato dal C.S.M. nella citata deliberazione - del carattere straordinario del collocamento fuori ruolo e, quindi, della sua -naturale- temporaneità.

Come si è visto, il comma in esame non richiama i commi secondo e quinto dello stesso articolo. n mancato richiamo del quinto, concernente la pemlanenza minima nell'incarico, può ritenersi giustificato (si tratta, come precisa la relazione, di -favor- verso il rientro in ruolo, che non v' è motivo di comprimere fuori del caso di destinazione al Ministero di Grazia e Giustizia), ma non altrettanto è da dire per il mancato richiamo del comma secondo (nomina a magistrato di trlòunaIe come presupposto della destinazione im- plicante la messa a furoi ruolo), rispondendo ad un evidente principio di ragionevolezza la necessità che l'uditore, anche con funzioni, provveda anzi- tutto a completare il suo ciclo iniziale di fonDazione giudiziaria prima di avventurarsi in qualsivoglia incarico di altra natura.

4. - L'art. 3 dispone che per i magistrati attualmente fuori ruolo (per- chè chiamati al Ministero di Grazia e Giustizia o altrove) i termini introdotti dall'art. 1, concernenti la durata massima dell'incarico, la facoltà di proroga e quella di ulteriore destinazione, cominciano a decorrere -dalI',entrata in vigore della presente legge..

L'esistenza di una nonna transitoria è pienamente plausibile, perchè una disciplina che, quando i tempi risultassero maturati alla luce del jus superveniens, portasse alla immOOìata espulsione dall'incarico sarebbe mol- to pesante per gli interessati senza d'altra parte rispondere ad i.m sicuro interesse generale.

Una cosa, tuttavia, è creare un «periodo di salvaguardia», atto ad evitare soluzioni traumatiche ed eventualmente graduato in guisa da escludere si- tuazioni di minor favore per chi è già fuori ruolo al momento di entrata in vigore della legge, ed altra cosa è invece aprire, come fa l'art. 3, l'intera articolazione del novennio a partire da tale entrata in vigore, qualunque sia stato il tempo (in alcuni casi di più decenni) di precedente permanenza fuori ruolo.

Cosi costruita, la norma transitoria appare al Consiglio difficilmente giustificabile proprio in relazione alla scelta di fondo che il disegno intendè compiere.

5. - L'art. 2 del disegno abroga gli artt.197 e 198 dell'Ordinamento giudiziario (r.d. 30 gennaio 1951, n.12). Nulla da dire al riguardo, se non che tale abrogaZione (totalmente per la prima norma, parzialmente per la seconda) sarebbe già avvenuta, secondo alcuni commentatori, per effetto dell'art. 15 della.l~ge istitutiya del C.S.M.

Gravi perplessità suscita invece l'altra disposizione dell'art. z; per com- prendere la quale occorre riportare l'attuale testo (primo e secondo comma) dell'art. 5 della legge 20 dicembre 1973, D. 831, relativa alla progressione in Cassazione:

«Per essere sottoposti a valutazione ai fini della nomina a magistrato di cassazione, i magistrati di corte di appello devono aver compiuto, dalla data di ingresso in carriera, almeno dieci anni di attività, anche senonininterrot-:

tamente, negli uffici giudiiJari. '

Per i magistrati che non hanno compiuto tale periodo di attività perchè addetti a funzioni non giudiziarie, la disposizione di cui al precedente com- ma non si applica fino all'entrata in vigore del nuovo ordinamento giudizia- rio e comunque per un periodo non superiore a cinque anni a decorrere dal 10 gennaio dell'anno successivo a quello di entrata in vigore della presente legge».

L'art. 2 del disegno in esame sopprime tale ultimo inciso (per comodità sottolineato) a partire dalle parole «e comunque».

Ne consegue. che il secondo comma dell'art. 5, così mutilatCJt'viene a significare che il primo comma non si applica fino alla entrata in vigore del nuovo ordinamento giudiziario, data non solo estremamente vaga ed aleato- ria ma secondo alcuni addirittura ìmpossibile come scadenza futura, essen- do nei fatti già venuto in essere il nuovo ordinamento giudiziario attraverso la miriade di interventi (del Parlamento e della Corte Costituzionale) stratifi- catisi nei quarant'anni dalla Costituzione ad oggi. In buona sostanza, soppri- mere l'inciso limitativo equivale ad escludere

-

Si osserva nella relazione al disegno che anche la legge n. 570/1966, relativa alla progressione in appello, nel richiedere cinque anni di attività giudiziaria (art. 1, pènultimo comma) soggiungeva che tale disposizione

«non si applica per cinque anni dall'entrata in vigore della presente legge»

(art. 1, ultimo comma). Quest'ultittla previsione è stata sostituita dall'art.

unico della legge 7 novembre 1969, n. 927 nel senso della non appli~azione

«per cinque anni dall'entràtain vigore del nuovo ordinamento giudiziario»:

Tale modificazione per la qualifica di appello esigerebbe analogo intervento per la qualifica di casSazione, sussistendo altrimenti fra le due ipotesi una irragionevole disparità di trattamento.

- n Consiglio non condivide tale argomentazione perchè la soppressione oggi proposta dell'inciso traSforma il citato art. 5 della legge n. 831/1973 in una «norma impossibile», così come, del resto, appare di ardua lettura la norma risultante dall'interventomodificativo della legge n. 927.

Non può d'altra ~ condividersi il rilievo della re1azK>ne secondo cui la introdotta temporaneità delle collocazioni fuori ruolo sdrammatizzerebbe il problema del necessario svolgimento di un .certo numero di anni di attività giudiziaria ai fini della progressione nelle qU;alifiche. La possibilità di perveni- re ad una massimo di nov~ anni nell'incarico esterno non eliminai! proble- ma; inoltre va considerato che, se non venisse vietata o limitata la possibilità di più collocazioni fuori ruolo in tempi ,successivi per incarichi diversi, un effetto disincentivante dovrebbe collegar$i proprio agli accennati meccani- smi di blocco nella progressione delle qualifiche.

6. - In conclusione, i! èonsiglioritiene che i! disegno vada positiva- mente apprezzato per la temporaneità che introduce nelle desth1azioni al Ministero di Grazia e Giustizia o ad altri incarichi che comportano la colloca- zionefuori ruolo. Se si ha ri~o a non pochi casi dell'oggi, non è eccessi- vo affermare che il disegno rappresenta un vero e proprio salto di qualità, fermi tuttavia restando l'auspicio della riduzione dei magistrati destinabili al Ministero e le più radicabili riserve concernenti gli altri incarichi.

Ciò non esclude la discutibilità della concreta disciplina delle limitazioni temporali, che alcuni vorrebbero più severe; nè la doverosità di un franco dissenso rispetto a talune previsioni particolari, come quella dell'art. 2».