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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISMODULO 1
UNITA’ DIDATTICA 5
La tutela degli interessi collettivi e diffusi
negli enti locali
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISgli interessi non individuali
Quanto alla tutela offerta ad interessi «non individuali», nella convinzione della impossibilità di tutelare gli stessi solo nel caso di occasionale coincidenza con un interesse legittimo del singolo si è delineata:
– sia un migliore e più ampio perimetro della legittimazione attiva degli enti esponenziali;
– sia la attribuzione ex lege di legittimazione attiva (speciale) ad associazioni aventi scopi di tutela di particolari e delicati valori, costituzionalmente garantiti (quali l’ambiente, la concorrenza);
– sia la attribuzione di legittimazione - e quindi una sostituzione processuale normativamente consentita in deroga all’art. 81, c.p.c. - a singoli cittadini, come nel caso degli elettori che possono «far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia», ex art. 9, d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Cons. Stato, sez. IV, 9 luglio 2011 n. 4130).
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISinteressi diffusi e collettivi
Per interesse diffuso si intende una serie di interessi latenti nell’ordinamento, che si presentano adespoti, indifferenziati, ontologicamente omogenei, e la cui «selezione» (individuazione e conseguente attribuzione di tutela) deriva dal riconoscimento e tutela, costituzionalmente garantita, di valori imprescindibili della «forma di Stato»
Per interesse collettivo si intende - come sopra riportato - l’interesse diffuso comune a tutti i soggetti facenti parte della collettività (e dall’ente rappresentati) - interesse diffuso che, proprio perché comune, si «soggettivizza»
Gli enti collettivi - oltre ad avere caratteristiche diverse quanto alla personalità giuridica - possono essere titolari sia (al pari dei soggetti singoli) di posizioni giuridiche proprie (diritti soggettivi ed interessi legittimi), sia di posizioni giuridiche «collettive» (appunto, interessi collettivi).
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISi principi costituzionali
In tal senso, per un verso l’ordinamento giuridico - innanzitutto a livello costituzionale - seleziona valori ai quali assicura tutela ampia (ad esempio, ambiente, paesaggio, salute:
artt. 9, 32 Cost.); per altro verso, non solo riconosce il diritto di associazione (art. 18 Cost.), ma indica ora alle organizzazioni territoriali che compongono la Repubblica anche il compito di «favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini», e ciò al fine costituzionalmente dichiarato di utilizzare le associazioni così formatesi «per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà»
(sussidiarietà orizzontale-art. 118, ult. co. Cost.). La selezione dei valori, dunque, non determina solo la cura di interessi pubblici affidati a Pubbliche Amministrazioni (ad esempio, allo Stato la tutela dell’«ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali»: art. 117, co. 2, lett. s), Cost.), ma individua
«beni o valori comuni», la cui gestione e tutela ben può essere affidata alla cura di organizzazioni di cittadini, debitamente costituite e riconosciute (ove previsto) in relazione ai poteri che l’ordinamento intende loro conferire.
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISSegue…gli interessi ambientali
La giurisprudenza civile e quella amministrativa
hanno contribuito in maniera decisiva al
consolidamento degli interessi diffusi e collettivi
quali strumenti di attivazione delle tutele di
interessi non solo personali. Specialmente al
progredire della cosiddetta sensibilità ambientale
(v. art. 117 cost. lett. s)
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISSegue…la limitazione
Dinanzi al progredire delle azioni e dei soggetti asseritamente legittimati ad agire a tutela dei nuovi “super interessi” ambientali, la giurisprudenza si è trovata dinanzi alla necessità di porre dei paletti
in tema di legittimazione (ad esempio escludendo o limitando la legittimazioni di associazioni o sezioni locali)
in ordine alla tipologia di vizi deducibili da
parte delle associazioni ambientali
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISIn tema di legittimazione…
“La speciale legittimazione delle associazioni a protezione ambientale a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi ai sensi dell’articolo 18, comma 5, della legge 8 luglio 1986 n. 349 riguarda l’associazione ambientalistica nazionale formalmente riconosciuta, e non le sue strutture territoriali, le quali non possono ritenersi munite di autonoma legittimazione processuale neppure per l’impugnazione di un provvedimento a efficacia territorialmente limitata; di conseguenza, o l’articolazione costituisce un soggetto a sé stante, e in tale caso rientra nella sfera di previsione dell’articolo 18, oppure rappresenta un’articolazione territoriale dell’associazione, e in quanto tale il presidente del club o comitato locale non ha la rappresentanza dell’associazione nazionale, la sola legittimata ex lege, né il potere di promuovere la lite per suo conto e in suo nome” (TAR Umbria 334/2012).
“Rispetto alle associazioni locali, diverse da quelle nazionali, il giudice amministrativo può, caso per caso, riconoscere la legittimazione a impugnare atti amministrativi incidenti sull’ambiente ad associazioni appunto locali, indipendentemente dalla loro natura giuridica, purché perseguano statutariamente e in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale e abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso” (CdS 4233/2013).
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISin ordine alla tipologia di vizi deducibili…
“la speciale legittimazione ad agire in esame, stante la sua natura eccezionale (in quanto derogatoria del principio generale di cui all’articolo 81 del Cpc), deve essere limitata alla deduzione di censure che concernono l’assetto normativo di tutela dell’ambiente o la violazione di norme poste a salvaguardia dell’ambiente, con esclusione degli atti e dei profili che abbiano una valenza meramente urbanistica (TAR Liguria 905/2012)”
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISla giurisprudenza attuale
Oggi, assistiamo al riconoscimento del ruolo primario delle associazioni ambientali e ad alla maggiore ampiezza dei vizi deducibili e ciò in quanto:
la materia ambiente ha carattere trasversale;
gli interventi, che impattano sullo stesso territorio, vanno unitariamente considerati ;
la corretta attuazione di norme e principi di
origine europea, come noto spesso più attenti
di noi al dato concreto e sostanziale impone di
avere ragione di inutili formalismi
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISsegue…la giurisprudenza attuale
L’associazione costituita e riconosciuta, che preveda statutariamente la cura di valori costituzionalmente garantiti (che proprio il predetto riconoscimento attesta essere presenti e collegabili al nuovo ente), non costituisce, dunque, solo una libera aggregazione di cittadini «avvertiti» o «sensibili», che esprimono un interesse culturale o che comunque individuano forme di esplicazione della propria personalità.
Né essa costituisce un ente attributario (in via esclusiva o insieme ad altri) di posizioni giuridiche proprie (come nel caso della titolarità di interessi collettivi), il che peraltro costituirebbe un controsenso, trattandosi di campi di azione riferibili a materie afferenti ad aspetti e valori costituzionalmente garantiti.
Tale associazione, invece, partecipa ad «attività di interesse generale», nelle forme e limiti previsti dall’ordinamento, per espresso riconoscimento costituzionale. E tale «partecipazione» ben può comprendere (così come positivamente comprende) la tutela di «interessi generali» o «diffusi»; interessi questi ultimi che trovano oggi proprio nell’art. 118, ult. co., Cost, la propria
«emersione».
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISla giurisprudenza attuale
Solo nel quadro complessivo così come delineato, possono essere contestualmente condivise:
– sia l’affermazione della giurisprudenza che circoscrive la legittimazione processuale speciale alle sole associazioni riconosciute (Cons. Stato, sez.
IV, 16 giugno 2011 n. 3662), in quanto legittimazione afferente a tutela di interessi «generali» o «diffusi», nei sensi sopra precisati;
– sia la giurisprudenza (Cons. Stato, sez. VI, 13 settembre 2010 n. 6554; sez. VI, 23 maggio 2011 n. 3107; sez. III, 8 agosto 2012 n. 4532) che riconosce la legittimazione attiva anche a «comitati spontanei che si costituiscono al precipuo scopo di proteggere l’ambiente la salute e/o la qualità della vita delle popolazioni residenti» su un territorio circoscritto», oppure di «sodalizi che, pur se articolati, o non possiedono strutture locali, o s’incentrino in forma non occasionale su dati settori di mercato o per argomenti o esigenze consumistiche stabili, e via di seguito», purché «perseguano nel loro oggetto statutario ed in modo non occasionale obiettivi di tutela» delle predette esigenze.
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISl’interesse ad agire
In questo secondo caso, a ben osservare, ciò che sostanzia la posizione di chi - associazione o singolo individuo - agisce in giudizio per la tutela del bene ambiente, è la titolarità di un interesse collettivo (in questo caso, come «interesse di tutti» gli aderenti, e dunque come mera somma di interessi legittimi), ovvero un singolo interesse legittimo. Ed il criterio della vicinitas, talora utilizzato per individuare la
«differenziazione delle posizioni azionate» e
«radicare la legittimazione dei singoli per la tutela del bene ambiente» (così Cons. Stato, sez. VI, n.
6554/2010 cit.), risulta rispondente non già alla
definizione della legittimazione attiva (che deriva da
una posizione sostanziale in altro modo individuata),
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISulteriori aperture ai ricorsi in tema ambientale…i ricorsi cumulativi…
è possibile “cumulare” in un unico ricorso l’impugnazione di più atti amministrativi, proponendo domande “analoghe” (ad esempio, di annullamento) contro ciascuno di essi, ovvero domande diverse contro lo stesso o differenti atti impugnati.
La proponibilità o no del ricorso cumulativo deve
essere valutata in termini di ragionevolezza e di
giustizia sostanziale, senza formalismi privi di
fondamento logico e, comunque, di per sé inidonei a
giustificare una maggiore gravosità degli oneri
procedurali posti a carico di chi vuole tutelarsi contro
atti della pubblica autorità ritenuti non legittimi (CdS
5906/2006).
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTIS…ed i ricorsi collettivi…
l’utilizzo del ricorso collettivo (versante soggettivo) e
di quello cumulativo (versante oggettivo) «non può
rappresentare un comodo strumento per eludere le
disposizioni poste a garanzia dell’attuazione dei
principi del contraddittorio e di parità delle parti nel
processo amministrativo di cui all’art. 2
cod.proc.amm.». E tuttavia, in una fase di crisi
economica, le difficoltà di accesso alla giustizia
amministrativa (spesso anche a cagione degli
elevati costi) devono spingere a rimeditare la rigidità
di alcune regole al fine di non porre ulteriori
ostacoli all’esercizio dei diritti garantiti dagli
articoli 24 e 113 della Costituzione (il che propone
benefici effetti sulla concentrazione del contenzioso)
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Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaModulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISla piena conoscenza in materia ambientale
E’ sufficiente, a fini di decorrenza del termine per impugnare, la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso .
Ciò integra la sussistenza di una condizione dell’azione, rimuovendo in tal modo ogni ostacolo all’impugnazione dell’atto (così determinando quella “piena conoscenza” indicata dalla norma).
La conoscenza “integrale” del provvedimento (o di altri atti del procedimento) influisce invece sul contenuto del ricorso e sulla concreta definizione delle ragioni di impugnazione, e quindi sulla causa petendi.
Nel caso di tali soggetti - legittimati alla tutela di interessi diffusi - solo allorché il singolo atto da impugnarsi (da solo, o unitamente a una pluralità di atti emanati in esercizio di poteri diversi, ma teleologicamente collegati verso il perseguimento di unico risultato finale) si dimostri lesivo dell’ambiente, si realizza la piena conoscenza; con l’effetto che una “piena conoscenza” così definita potrebbe realizzarsi anche successivamente alla materiale conoscenza del singolo provvedimento, posto che questo - avulso da un contesto complessivo di esercizio di pubblici poteri - potrebbe non presentarsi, solitariamente considerato, come lesivo del bene-ambiente
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dulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentadulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentaSERGIO DE SANTISSERGIO DE SANTISconclusioni
E’ evidente il favor da parte della recente giurisprudenza per una apertura alla diretta giustiziabilità degli interessi ambientali, sia in forma collettiva che cumulativa, giusta la rilevanza primaria, sia a livello comunitario che nazionale, dei valori legati all’ambiente ed il fine, ora costituzionalmente dichiarato, di utilizzare le associazioni «per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà» (sussidiarietà orizzontale-art. 118, ult. co. Cost.).
L’effetto è il superamento della giurisprudenza in tema di limitazione alla legittimazione ad agire ed alla tipologia dei vizi deducibili ed una apertura anche ai termini di conoscenza integrale del provvedimento.
Resta fermo il rispetto del criterio di vicinitas, idoneo ad integrare dal punto di vista dell’interesse al ricorso il requisito di procedibilità dello stesso.
Nell’ottica di un contenimento delle spese e dei costi, detta modalità di ricorso, anche per il tramite degli enti collettivi, deve essere anzi caldeggiato.
