Nota in data 7 febbraio 2007 del Ministro della giustizia con la quale trasmette, per il parere, copia del d.d.l. approvato dal Consiglio dei Ministri il 22 dicembre 2006, concernente
“Istituzione di squadre investigative comuni sopranazionali”.
(Deliberazione del 13 giugno 2007)
Il Consiglio superiore della magistratura, nella seduta del 13 giugno 2007, ha approvato il seguente parere:
«1. Con nota del 7 febbraio 2007, il Ministro della giustizia chiedeva al Consiglio superiore della magistratura di esprimere un parere sul disegno di legge n. 1271/C.
Come espressamente evidenziato dall'art. 1, il d.d.l. n. 1271/S è diretto, per un verso, a dare attuazione nell'ordinamento interno alla decisione quadro n. 2002/465/GAI del 13 giugno 2002 e, per altro verso, a garantire il rispetto degli obblighi derivanti dalle disposizioni in materia di squadre investigative comuni contenute in accordi e convenzioni internazionali in vigore per lo Stato italiano.
La finalità cui è preordinata l'introduzione del nuovo istituto è meritevole di sicuro appezzamento, essendo orientata alla configurazione di strumenti di contrasto giudiziario della criminalità transnazionale, nel quadro dello sviluppo della cooperazione giudiziaria e di polizia tra gli Stati.
2. Gli artt. 371-ter e 371-quater c.p.p. previsti del disegno di legge.
Il disegno di legge distingue le procedure di costituzione di squadre investigative a seconda che l'iniziativa provenga dal pubblico ministero italiano (procedura attiva: art. 371-ter c.p.p.
introdotto dalla novella) ovvero dalla competente autorità di uno Stato estero (procedura passiva:
art. 371-quater c.p.p.).
Nel primo caso, la norma individua il pubblico ministero competente a formulare la richiesta di costituzione di una squadra investigativa comune [il Procuratore della Repubblica, di regola; il Procuratore generale presso la Corte d'appello e il Procuratore nazionale antimafia nelle ipotesi di avocazione delle indagini di cui, rispettivamente, agli artt. 372 e 371, comma 3 lettera h) c.p.p.] e definisce le informative necessarie al coordinamento investigativo eventualmente necessario. Nel caso di procedura passiva viene individuato il destinatario della richiesta nel Procuratore della Repubblica (e se ne definiscono gli obblighi di informativa sempre al Procuratore generale presso la Corte d'appello e al Procuratore nazionale antimafia), stabilendo altresì la disciplina concernente l'ipotesi in cui tale organo ritenga la propria incompetenza (territoriale o funzionale).
Solo la disposizione relativa alla procedura attiva definisce, in termini che risultano in linea con la norma di cui all'art. 1, comma 1, della decisione quadro, il presupposto dell'istituzione della squadra investigativa delineandolo con riferimento all'“esigenza di compiere indagini particolarmente complesse o di assicurare il coordinamento delle indagini, con l'autorità straniera”.
Nessuna descrizione del presupposto è contenuta invece nell'art. 371-quater c.p.p., circostanza questa che potrebbe dare origine ad incertezze applicative. Da questo punto di vista, una valutazione in punto di tecnica legislativa potrebbe suggerire la collocazione in un articolo ad hoc delle norme comunemente riferibili alla procedura attiva e a quella passiva in tema di presupposti della costituzione della squadra.
Ai sensi della norma di cui all'art. 371-ter, comma 4, la “squadra investigativa comune che opera sul territorio dello Stato è diretta dal pubblico ministero o dall'ufficiale di polizia giudiziaria designato nell'atto costitutivo”. La disposizione non sembra ben coordinata con quella di cui all'art.
4, ultima parte del disegno di legge in esame, ai sensi del quale la squadra investigativa comune che opera sul territorio dello Stato “agisce sotto la direzione del pubblico ministero o di un ufficiale di polizia giudiziaria designato nell'atto costitutivo”: entrambe le disposizioni, infatti, sembrano caratterizzate dallo stesso contenuto normativo, con la differenza che la prima - inserita nel corpo dell'articolo relativo alla procedura attiva - potrebbe ingenerare il dubbio sull'applicabilità della
norma anche alla squadra investigativa comune costituita a seguito di procedura passiva. Nella disciplina complessiva delineata dal disegno di legge in esame, l'attribuzione della direzione della squadra investigativa comune ad un ufficiale di polizia giudiziaria è comunque rimessa ad una determinazione del pubblico ministero, che, ai sensi dell'art. 371-quinquies comma 1, “forma, con le competenti autorità straniere, l'atto scritto di costituzione della squadra investigativa comune”.
In ordine all'istituzione di una squadra investigativa comune vanno comunque rammentati i poteri d'impulso spettanti al membro nazionale e al collegio dell'Eurojust ai sensi degli artt. 5 e 6 della legge 14 marzo 2005 n. 41.
3. L'art. 371-sexies c.p.p. previsto del disegno di legge.
L'art. 371-sexies previsto dal disegno di legge in esame stabilisce, al primo comma, che sia nel caso di procedura attiva di costituzione di squadre investigative comuni, sia in quello di procedura passiva, l'atto costitutivo è trasmesso senza ritardo al Ministro della giustizia e al Ministro dell'interno; ai sensi del comma 2, nel secondo caso, il Ministro della giustizia, nel termine di dieci giorni dalla ricezione di tale atto, “può disporre con decreto che non si proceda al compimento degli atti indicati, se risulta evidente che gli stessi sono espressamente vietati dalla legge o sono contrari ai principi fondamentali dell'ordinamento giuridico italiano”.
Secondo la relazione di accompagnamento al disegno di legge, l'obbligo di informare il Ministro della giustizia dell'iniziativa assunta dal Procuratore della Repubblica deriva dalla funzione di rappresentanza dello Stato che il Ministro riveste nei rapporti internazionali e dalla correlata responsabilità politico-istituzionale che su tale organo incombe, laddove la comunicazione al Ministro dell'interno è, invece, prevista per consentire all'organo titolare della funzione di coordinamento e di indirizzo in materia di pubblica sicurezza di esercitare i poteri previsti dall'articolo 6 (Coordinamento e direzione unitaria delle forze di polizia) della legge 1º aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza). Quanto alla previsione di cui al secondo comma, il potere attribuito al Ministro della giustizia è ancorato al presupposto che gli atti oggetto dell'indagine comune risultino illegittimi o contrari ai princìpi fondamentali dell'ordinamento giuridico italiano e costituisce una “necessaria valvola di sicurezza del sistema di cooperazione internazionale ed è compatibile sia con gli strumenti internazionali in materia di squadre investigative comuni, sia con le legislazioni adottate, in questa materia, da altri Stati”.
Le disposizioni di cui ai primi commi dell'art. 371-sexies suscitano alcune perplessità.
Per gli strumenti del terzo pilastro i rapporti in materia di cooperazione giudiziaria devono svolgersi attraverso relazioni dirette tra le competenti autorità degli Stati membri: in questa direzione l'art. 53 della convenzione del 19 giugno 1990 di applicazione dell'accordo di Schengen del 14 giugno 1985, ratificata con legge 30 settembre 1993 n. 388, ha stabilito che per i Paesi ad esso aderenti, le richieste di assistenza giudiziaria possono aver luogo direttamente tra autorità giudiziarie e nello stesso modo possono essere rinviate le risposte.
Pertanto risulta problematica la compatibilità con tale profilo dell'evoluzione della cooperazione giudiziaria europea dell'attribuzione al Ministro della giustizia del potere delineato dall'art. 371-sexies, comma 2. D'altra parte, la conformità degli atti al cui compimento è preordinata la costituzione delle squadre investigative comuni alla legge e ai principi fondamentali dell'ordinamento giuridico italiano deve essere garantita dal pubblico ministero procedente (ossia, dal Procuratore della Repubblica destinatario della richiesta di costituzione di squadra investigativa comune proveniente dall'autorità di uno Stato estero), trattandosi di sindacato tipicamente riconducibile alla valutazione dell'autorità giudiziaria. Vero è che l'applicazione della disciplina in esame è destinata a non essere necessariamente circoscritta all'ambito degli Stati dell'Unione europea, posto che ai sensi dell'art. 1 la legge “è diretta ad attuare nell'ordinamento interno la decisione quadro n. 2002/465/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, e a garantire il rispetto degli obblighi derivanti dalle disposizioni in materia di squadre investigative comuni contenute in accordi e convenzioni internazionali, in vigore per lo Stato italiano”: la possibilità di istituire squadre investigative comuni con autorità di Stati non appartenenti all'Unione europea e rispetto ai quali la
cooperazione giudiziaria ha raggiunto risultati meno significativi potrebbe giustificare un intervento dell'autorità politica, anche se mette conto osservare che comunque tale istituzione deve rinvenire il suo presupposto in “accordi e convenzioni internazionali, in vigore per lo Stato italiano”.
Analoghe considerazioni devono essere riferite agli adempimenti informativi di cui all'art.
371-sexies, comma 1, nonché a quelli di cui al comma 3. Inoltre, con particolare riguardo alle informazioni al Ministro dell'interno non sembra condivisibile il fondamento normativo individuato dalla relazione di accompagnamento, trattandosi di materia nella quale devono essere pienamente garantiti i principi di autonomia e di indipendenza della magistratura, nonché la disponibilità diretta della polizia giudiziaria da parte dell'autorità giudiziaria ai sensi dell'art. 109 Cost.
Per quanto riguarda la fissazione in un anno della durata massima del termine di durata delle indagini (art. 371-sexies, comma 3), deve osservarsi che le indagini in relazione alle quali si concretizza l'esigenza di procedere alla costituzione di una squadra investigativa comune devono essere caratterizzate, come si è visto, da una particolare complessità o dalla necessità di assicurare il coordinamento con l'autorità straniera: si tratta quindi di indagini riconducibili, in linea generale, alle tipologie definite dall'art. 407, comma 2, lettere b) e c), in relazione alle quali il termine codicistico di durata massima è di due anni; a tale termine potrebbe risultare opportuno far corrispondere anche quello ex art. 371-sexies, comma 3.
4. Gli artt. 371-quinquies e 371-septies c.p.p. previsti del disegno di legge.
La norma di cui all'art. 371-quinquies (Contenuto dell'atto costitutivo della squadra investigativa comune) presenta un profilo problematico derivante dal riferimento al contenuto dell'atto costitutivo della squadra investigativa comune, ossia ad un atto formato anche dall'autorità straniera e non solo da quella italiana: solo a quest'ultima, infatti, può essere rivolto il precetto legislativo.
L'art. 371-septies del disegno di legge in esame disciplina, al primo comma, la figura del membro distaccato, ossia, come recita la definizione di cui all'art. 1, comma 4 della decisione quadro, dei “membri della squadra investigativa comune degli Stati membri diversi da quelli dello Stato membro nel cui territorio essa interviene”. Al membro distaccato il disegno di legge n. 1271 attribuisce le funzioni di agente di polizia giudiziaria nei limiti previsti dall'atto costitutivo della squadra investigativa comune: egli può partecipare agli atti di indagine da compiere nel territorio dello Stato e all'esecuzione dei provvedimenti dell'autorità giudiziaria; se autorizzato al porto d'armi sul territorio dello Stato trova applicazione nei suoi confronti la scriminante dell'uso legittimo delle armi ex art. 53 c.p.
Il secondo comma dell'art. 371-septies c.p.p. disciplina invece le figure dei rappresentanti ed esperti designati da altri Stati, da organizzazioni internazionali e dagli organismi istituiti nell'ambito dell'Unione europea.
5. L'art. 371-octies c.p.p. e le modifiche all'art. 431 c.p.p. previsti del disegno di legge.
Ai sensi dell'art. 371-octies, comma 1 introdotto dal disegno di legge in esame, il pubblico ministero può richiedere all'autorità dell'altro Stato con cui ha costituito la squadra investigativa comune di ritardare, per fini investigativi e processuali diversi da quelli indicati nell'atto costitutivo, l'utilizzazione delle informazioni ottenute dai componenti della squadra e non altrimenti disponibili, se essa può pregiudicare indagini o procedimenti penali in corso nello Stato; anche in questo caso è previsto un onere di informazione della richiesta al Ministro della giustizia in relazione al quale valgono le considerazioni esposte al precedente punto 2.2.
La norma prevista dal comma 2 dell'art. 371-octies si ricollega alla disposizione di cui all'art. 1, comma 10, lettera b) della decisione quadro in tema di utilizzazione delle informazioni per fini diversi da quelli indicati nell'atto costitutivo della squadra investigativa comune. Al riguardo va osservato che non ha trovato corrispondente previsione nel disegno di legge in esame la disposizione di cui alla lettera c) dell'art. 1, comma 10 della decisione quadro che sancisce l'utilizzabilità delle informazioni ottenute da un membro della squadra investigativa comune “per scongiurare una minaccia immediata e grave alla sicurezza pubblica”.
La decisione quadro non contiene alcuna disposizione in ordine alla utilizzabilità processuale, affidando integralmente la determinazione della relativa disciplina al legislatore nazionale. Sul punto, il disegno di legge n. 1271 prevede una modifica dell'art. 431 c.p.p. in forza della quale è stabilita l'acquisizione al fascicolo per il dibattimento anche dei verbali degli atti irripetibili posti in essere dalla squadra investigativa comune.
6. Gli artt. 4 e 5 del disegno di legge n. 1271.
L'art. 4, prima parte del disegno di legge n. 1271 stabilisce che la squadra investigativa comune opera sul territorio dello Stato in base alle disposizioni del codice di procedura penale e delle leggi complementari: si tratta di un'applicazione del principio della lex loci in linea non solo con la norma di cui all'art. 1, comma 3, lettera b) della decisione quadro, ma anche con la disposizione di cui all'art. 13, comma 3, lettera b) della convenzione di Bruxelles.
L'art. 5 disciplina la responsabilità civile per danni derivanti dall'attività delle squadre investigative comuni.».
