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Giuseppe Pisauro
PROGRAMMAZIONE
E CONTROLLO
DELLA SPESA PUBBLICA
NEL REGNO UNITO
Giuseppe Pisauro
Programmazione e controllo della
spesa pubblica nel Regno Unito
© 1985, Fondazione Adriano Olivetti, Roma LITOSFES-Roma - Via Prcnestina 697 Tel. 221331
INDICE C a p i t o l o p r i m o I N T R O D U Z I O N E C a p i t o l o s e c o n d o G L I A N N I S E S S A N T A : LE F O N D A M E N T A D E L S I S T E M A 2 . 1 . Le o r i g i n i d e l s i s t e m a i n g l e s e di p r o g r a m m a z i o n e e c o n t r o l l o d e l l a s p e s a 2 . 2 . La p r i m a f a s e d e l P E S C : la p r o g r a m m a z i o n e d e l l o s v i l u p p o e c o n o m i c o ( 1 9 6 1 - 1 9 6 8 ) C a p i t o l o t e r z o LE C A R A T T E R I S T I C H E " T E C N I C H E " D E L P E S C N E L L A S U A F A S E A D U L T A ( 1 9 6 9 - 1 9 7 6 ) 3 . 1 . Il s i s t e m a d e l l e s u r v e y s a n n u a l i e la n a t u r a d e l l e i p o t e s i s u i p r e z z i 3 . 2 . I p r e z z i c o s t a n t i n e i L i b r i B i a n c h i : v o l u m e t e r m s e c o s t t e r m s La s e r i e in v o l u m e t e r m s (i s u r v e y p r i c e s ) La s e r i e in c o s t t e r m s (il r e l a t i v e p r i c e e f f e c t ) 3 . 3 . Il m o d e l l o di r i f e r i m e n t o m a c r o -e c o n o m i c o -e il r u o l o d -e l l -e -e n t r a t -e
3 . 4 . U n p e r c o r s o " o s c u r o " : d a i p r o g r a m m i ai
r i s u l t a t i 64 C a p i t o l o q u a r t o
I RISULTATI DELLA PROGRAMMAZIONE DELLA SPESA NEL PERIODO 1969-1976: I PREZZI COSTANTI SUL
BANCO DEGLI IMPUTATI 76
C a p i t o l o q u i n t o
IL DUALISMO TRA PROGRAMMAZIONE E CONTROLLO NELLE MODIFICHE AL SISTEMA PROPOSTE E ATTUATE
NELLA SECONDA META' DEGLI ANNI SETTANTA 90
5 . 1 . L ' i n t r o d u z i o n e d e i cash limits
(1976): o b i e t t i v i , c r i t i c a e r i s u l t a t i 90 5 . 2 . U n a p r o p o s t a p e r u n P E S C " a r r i c c h i t o " 100 C a p i t o l o s e s t o
GLI ANNI OTTANTA: CASH PLANNING 0
TRAMONTO DELLA PROGRAMMAZIONE? 108
6 . 1 . V e r s o l ' a b b a n d o n o "della p r o g r a m m a z i o n e
a prezzi c o s t a n t i (1976-1981) 108
6 . 2 . Il cash planning: modello macroeconomico
di r i f e r i m e n t o e r i s u l t a t i ( 1 9 8 2 - 1 9 8 4 ) 114 6 . 3 . Il cash planning: contenuto razionale ed
e s p e r i e n z a p r a t i c a 121 C a p i t o l o s e t t i m o
OSSERVAZIONI CONCLUSIVE 134
Una prima versione di questo studio è stata realizzata nell'ambito dell'attività della Commissione tecnica per la spesa pubblica.
Desi-dero ringraziare il prof. Emilio Gerelli e gli altri membri della Commissione, in particolare i proff. Antonio Pedone e Maria Teresa Salvemini con i quali ho discusso questo lavoro. Per i numerosi suggerimenti ricevuti ringrazio anche il prof. Sergio Bruno. Naturalmente è interamente mia la responsabilità delle idee espresse e di ogni eventuale errore o inesattezza.
Devo infine ringraziare Mr. Chris Cappella e Mr. Michael Richardson dell'Ambasciata britannica per la cortese collaborazione nel reperimento dei documenti di base.
C a p i t o l o p r i m o I N T R O D U Z I O N E La s t o r i a d e l s i s t e m a b r i t a n n i c o di p r o g r a m m a z i o n e * d e l l a s p e s a p u b b l i c a è u n ' i l -l u s t r a z i o n e esemp-lare' d e -l -l a p a r a b o -l a che h a s e g n a t o n e i p a e s i o c c i d e n t a l i l ' e v o l u z i o n e d e l l ' i n t e r v e n t o p u b b l i c o n e l l ' e c o n o m i a n e g l i u l t i m i v e n t i c i n q u e a n n i . D a una f a s e - g l i a n n i S e s s a n t a - in c u i la s p e s a p u b l i c a era v i s t a s o p r a t t u t t o c o m e u n o s t r u m e n t o p e r s o d d i s f a r e b i s o g n i c o l l e t t i v i c r e s c e n t i , m e n t r e ai p r o b l e m i p o s t i d a l suo f i n a n z i a m e n t o e d a l l e c o m p a t i b i l i t à g e n e r a l i era a s s e g n a t a u n ' i m p o r t a n z a s e c o n d a r i a , si è g i u n t i - a p a r t i r e d a l l a m e t à d e g l i a n n i S e t t a n t a - ad u n a s i t u a z i o n e in c u i la s p e s a p u b b l i c a è p e r c e p i t a s o p r a t t u t t o c o m e u n a g r a n d e z z a f i n a n z i a r i a da c o n t e n e r e e , p o s s i b i l -m e n t e , da r i d u r r e p e r c o n t r a s t a r e l ' i n f l a z i o n e e la c r e s c i t a d e l d e b i t o p u b b l i c o . Se il q u a d r o g e n e r a l e d e l l ' e s p e r i e n z a d e l R e g n o U n i t o è d u n q u e s i m i l e a q u e l l o di a l t r i p a e s i , e s s e n d o p a s s a t o d a l l ' a f f e r m a z i o n e d e f i n i -tiva d e l w e l f a r e s t a t e e d a i t e n t a t i v i di p i a n i f i c a z i o n e d e l l o s v i l u p p o e c o n o m i c o a l l a c r i s i f i s c a l e , a l r i l a n c i o d e l l i b e r i s m o e a l l ' a d o z i o n e di p o l i t i c h e e c o n o m i c h e di s e g n o m o n e t a r i s t a , d u e . o r d i n i di m o t i v i i n d u c o n o a c o n s i d e r a r e e s e m p l a r e q u e l l ' e s p e r i e n z a e a d e d i c a r l e un e s a m e a p p r o -f o n d i t o . Il p r i m o è c o l l e g a t o a l f a t t o c h e , d a u n l a t o , q u a n d o la f o r t u n a d e l w e l f a r e s t a t e e r a a l suo a p i c e , quello" i n g l e s e h a r a p p r e s e n t a t o l ' e s e m p i o p i ù n o t o e p r o b a b i l m e n t e p i ù a v a n z a t o di
p r o g r a m m a z i o n e p l u r i e n n a l e della spesa p u b b l i c a (1); d a l l ' a l t r o , n e g l i u l t i m i a n n i , la p o l i t i c a e c o n o m i c a i n g l e s e può s e n z ' a l t r o essere c o n s i d e r a t a c o m e u n a delle "estreme" i n t e r p r e t i d e l m u t a t o s p i r i t o d e i t e m p i . Il s e c o n d o m o t i v o di r i l e v a n z a d e l l a e s p e r i e n z a i n g l e s e è q u e l l o che più i n t e r e s s a ai f i n i di q u e s t o l a v o r o , r i v o l t o ad e s a m i n a r e le t e c n i c h e di budgeting e planning e le loro i m p l i c a z i o n i p i u t t o s t o che a d i s c u t e r e i c o n t e n u t i d e l l e p o l i t i c h e e c o n o m i c h e . N e l R e g n o U n i t o l ' e v o l u z i o n e d e l l a p o l i t i c a e c o n o m i c a si è a c c o m p a g n a t a a s o s t a n z i a l i m o d i f i c h e d e l l e t e c n i c h e di b i l a n c i o ed il s i s t e m a di p r o g r a m m a z i o n e d e l l a s p e s a , in c i r c a v e n t i c i n q u e a n n i di v i t a , h a r a p p r e s e n t a t o u n a s o r t a di " l a b o r a t o r i o " n e l q u a l e t a l i t e c n i c h e sono state s p e r i m e n t a t e e d i b a t t u t e con u n ' a m p i e z z a che n o n h a u g u a l i a l t r o v e . E s p e r i e n z a e d i b a t t i t o dai q u a l i e m e r g e u n d a t o di f o n d o : la c o n s a p e v o l e z z a che le t e c n i c h e di c o s t r u z i o n e e p r e s e n t a z i o n e d e l b i l a n c i o n o n s o n o n e u t r a l i r i s p e t t o ai c o n t e n u t i d e l l a p o l i t i c a e c o n o m i c a . U n e s e m p i o è r a p p r e s e n t a t o d a l l ' a t t e n z i o n e che n e l s i s t e m a i n g l e s e h a r i c e v u t o , c o m e si v e d r à , u n a t e m a t i c a - il m o d o in c u i t e n e r e c o n t o n e i p r o g r a m m i di s p e s a d e l l e v a r i a z i o n i d e i p r e z z i - a p r i m a v i s t a di i m p o r t a n z a l i m i t a t a e c o m e t a l e p e r c e p i t a n e l l e e s p e r i e n z e di a l t r i p a e s i . E ' a p p u n t o r i g u a r d o a q u e s t o a s p e t t o che n e l s i s t e m a i n g l e s e si è v e r i f i c a t o il m u t a m e n t o più e v i d e n t e e c o n t r o v e r s o : m e n t r e f i n o al 1 9 7 6 i p r o g r a m m i di s p e s a e r a n o e s p r e s s i a p r e z z i c o s t a n t i , c o n c e n t r a n d o q u i n d i i l s i s t e m a s u l l a s p e s a in t e r m i n i r e a l i , n e l c o r s o d e l l ' u l t i m o d e c e n n i o si è
r e a l i z z a t o un p r o c e s s o g r a d u a l e di a b b a n d o n o d e i p r e z z i c o s t a n t i , a p p r o d a t o infine ad u n s i s t e m a n e l q u a l e c i ò c h e v i e n e p r o g r a m m a t o è e s c l u s i v a m e n t e la s p e s a m o n e t a r i a . Il m u t a m e n t o è s t a t o così p r o f o n d o da i n d u r r e a l c u n i (2) a c h i e d e r s i se n e l R e g n o U n i t o p o s s a a n c o r a p a r l a r s i di " p r o g r a m m a z i o n e " d e l l a s p e s a p u b b l i c a . N a t u r a l m e n t e 1 ' a b b a n d o n o d e i p r e z z i c o s t a n t i si è a c c o m p a g n a t o ad a l t r e m o d i f i c h e , tra c u i la più i m p o r t a n t e r i g u a r d a il r u o l o d e l l e e n t r a t e n e l s i s t e m a di b i l a n c i o e p i ù in g e n e r a l e la r e l a z i o n e tra l a p r o g r a m m a z i o n e d e l l a s p e s a ed il suo f i n a n z i a m e n t o. F i n o a l l a s e c o n d a m e t à d e g l i a n n i S e t t a n t a la p o l i t i c a t r i b u t a r i a ed in g e n e r e t u t t a la p r o b l e m a t i c a d e l f i n a n z i a m e n t o n o n i n f l u e n z a v a n o la p r o g r a m m a z i o n e d e l l a s p e s a . N o n e s i s t e v a n o p r e v i s i o n i p l u r i e n n a l i d e l l e e n t r a t e e le d e c i s i o n i a n n u a l i in m a t e r i a t r i b u t a r i a e r a n o p r e s e s u c c e s s i v a m e n t e a q u e l l e s u l l a s p e s a . Il s i s t e m a si m u o v e v a s e c o n d o il p r i n c i p i o c h e "la s p e s a d e t e r m i n a il s u o f i n a n z i a m e n t o " . A t t u a l m e n t e t u t t a la p o l i t i c a e c o n o m i c a è d e c i s a n e l q u a d r o d e l l a M e d i u m - t e r m F i n a n c i a l S t r a t e g y , d o c u m e n t o , i n t r o d o t t o n e l 1 9 8 0 , che p r e s e n t a g l i a n d a m e n t i r e l a t i v i a l l a p o l i t i c a m o n e t a r i a , a i p r o g r a m m i d i s p e s a , a l l a p o l i t i c a t r i b u t a r i a ed ai l i v e l l i di f a b b i s o g n o . In q u e s t o c o n t e s t o l a d e c i s i o n e p r i o r i t a r i a r i g u a r d a c o m u n q u e il f a b b i s o g n o e n o n p i ù l a s p e s a . Il p r i n c i p i o c a r d i n e d e l s i s t e m a si è q u i n d i r o v e s c i a t o : o r a " i l f i n a n z i a m e n t o d e t e r m i n a l a s p e s a " . P r i m a d i " d e s c r i v e r e s i n t e t i c a m e n t e 11 a r t i c o l a z i o n e d i q u e s t o l a v o r o è o p p o r t u n o
f o r n i r e a l c u n i dati u t i l i ad inquadrare q u a n t i t a t i v a m e n t e il f e n o m e n o "spesa p u b b l i c a n e l R e g n o Unito" sia in r a p p o r t o agli altri p a e s i i n d u s t r i a l i z z a t i sia in t e r m i n i s t o r i c i .
La T a b e l l a 1 e v i d e n z i a come nei p r i m i anni O t t a n t a la r i l e v a n z a d e l l a spesa p u b b l i c a n e l R e g n o U n i t o (misurata d a l l a sua quota sul P I L ) non r i s u l t i , t u t t o s o m m a t o , m o l t o d i v e r s a r i s p e t t o a q u e l l a d e g l i a l t r i m a g g i o r i p a e s i e u r o p e i (con l ' e c c e z i o n e d e l dato r i g u a r d a n t e l ' I t a l i a ) , m e n t r e r e s t a b e n s u p e r i o r e r i s p e t t o alla m e d i a OECD ed in p a r t i c o l a r e a S t a t i U n i t i e G i a p p o n e , c o n f e r m a n d o q u i n d i s o s t a n z i a l m e n t e la p o s i z i o n e r e l a t i v a o c c u p a t a n e l 1 9 6 0 . La s t o r i a più d e t t a g l i a t a d e l l ' a n d a m e n t o d e l l a s p e s a p u b b l i c a n e l R e g n o U n i t o è s i n t e t i z z a t a d a l l a T a b e l l a 2 (nella quale i dati sono r i p o r t a t i per anno f i s c a l e , che inizia il 1 ° a p r i l e e t e r m i n a il" 31 m a r z o ) , d a l cui esame è p o s s i b i l e i n d i v i d u a r e - in t e r m i n i della q u o t a s p e s a / P I L - i " m o m e n t i c r i t i c i " di s v o l t a che s e g n a n o a n c h e la s c a n s i o n e t e m p o r a l e a d o t t a t a in q u e s t o l a v o r o : u n a p r i m a f a s e di r e l a t i v a s t a b i l i t à , i n t e r r o t t a n e l 1 9 6 7 / 6 8 da una c r e s c i t a d e l l a s p e s a r i s p e t t o a l l ' a n n o p r e c e d e n t e p a r i a c i r c a 4 p u n t i d e l P I L ; n u o v a s t a b i l i t à fino al b i e n n i o 1 9 7 3 - 1 9 7 5 , q u a n d o il s a l t o è di c i r c a 7 p u n t i ; u n a f a s e di r i d u z i o n e e s t a b i l i z z a z i o n e d e l l a q u o t a d e l l a s p e s a s u l PIL n e l l a s e c o n d a m e t à d e g l i a n n i S e t t a n t a , s e g u i t a da u n n u o v o s a l t o (seppure di d i m e n s i o n i più m o d e s t e dei p r e c e d e n t i ) n e l 1 9 8 0 / 8 1 ed i n f i n e , di n u o v o , u n a f a s e dì s t a b i l i z z a z i o n e e di t e n d e n z i a l e r i d u z i o n e n e g l i u l t i m i a n n i .
T a b e l l a 2 - S p e s a p u b b l i c a (1) in t e r m i n i n o i i n a H e r e a l i ( B i l i a r d i di s t e r l i n e ) e q u o t a sul P I L n e l R e g n o U n i t o (196-1-1984) Anno f i s c a l e S p e s a a p r e z z i c o r r e n t i S p e s a a p r e z z i 1 9 8 1 / 8 2 (2) Q u o t a * sul PIL (3) Anno f i s c a l e S p e s a a p r e z z i c o r r e n t i V a l o r i V a r i a z i o n i X annue Q u o t a * sul PIL (3) 1 9 6 1 / 6 2 10.0 6 0 . 8 36.0 1 9 6 2 / 6 3 10.4 6 1 . 2 + 0.6 35.8 1 9 6 3 / 6 4 1 1 . 3 65.4 . 6.8 3 6 . 2 • 1 9 6 4 / 6 5 12.2 6 7 . 5 • 3.3 3 5 . 9 ' 1 9 6 5 / 6 6 13.6 7 1 . 7 + 6.2 3 7 . 5 1 9 6 6 / 6 7 15.1 76.1 • 6.1 3 8 . 7 1 9 6 7 / 6 8 17.4 8 5 . 8 + 1 2 . 8 4 2 . 5 1 9 6 8 / 6 9 18.2 8 5 . 4 . + 0.5 4 0 . 9 1 9 6 9 / 7 0 19.3 8 5 . 9 + 0 . 5 4 0 . 5 1 9 7 0 / 7 1 *21.6 8 8 . 8 • 3.4 4 0 . 8 1 9 7 1 / 7 2 2 4 . 3 91.6 + 3.2 4 1 . 1 1 9 7 2 / 7 3 27.6 9 5 . 9 + 4 . 8 4 1 . 4 1 9 7 3 / 7 4 3 2 . 0 1 0 3 . 8 + 8.2 4 3 . 0 1 9 7 4 / 7 5 4 2 . 8 1 1 6 . 5 + 1 2 . 3 4 8 . 2 1 9 7 5 / 7 6 5 3 . 7 1 1 6 . 4 - 0.1 48.4 1 9 7 6 / 7 7 5 9 . 5 1 1 3 . 7 - 0.2 4 5 . 8 1 9 7 7 / 7 8 6 3 . 6 107.1 - 5.8 4 2 . 3 1 9 7 8 / 7 9 74.4 1 1 3 . 3 + 5.8 4 3 . 5 1 9 7 9 / 8 0 8 9 . 5 116.6 + 2.9 4 3 . 4 1 9 8 0 / 8 1 1 0 8 . 4 1 1 9 . 2 + 2.3 4 5 . 7 1 9 8 1 / 8 2 1 2 0 . 2 1 2 0 . 2 + 0.8 4 6 . 3 1 9 8 2 / 8 3 1 3 2 . 5 1 2 4 . 4 + 3.5 4 6 . 7 ' 1983/84 140.1 1 2 5 . 9 + 1.2 4 5 . 8 (1) G e n e r a l G o v e r n n e n t E x p e n d i t u r e .
(2) D e f l a z i o n a t a con" il d e f l a t o r e i s p l i c i t o del PIL ai p r e z z i di c e r c a t o . (3) PIL ai p r e z z i di s e r c a t o .
p r o g r a m m a z i o n e della s p e s a r i c a l c a q u e s t a s c a n s i o n e t e m p o r a l e e le m o d i f i c h e più i m p o r t a n t i del s i s t e m a si s i t u a n o a r i d o s s o di q u e l l i i n d i c a t i c o m e m o m e n t i di s v o l t a della d i n à m i c a della s p e s a . Q u e s t o lavoro è q u i n d i c o n s e g u e n -t e m e n -t e a r -t i c o l a -t o . Si p a r t e da u n a b r e v e i l l u s t r a z i o n e (Capitolo s e c o n d o ) d e l l e o r i g i n i e d e i p r i m i anni di v i t a ( 1 9 6 1 - 1 9 6 8 ) d e l s i s t e m a b r i t a n n i c o di p r o g r a m m a z i o n e a p r e z z i c o s t a n t i d e l l a s p e s a , il cui f u n z i o n a m e n t o v e r r à q u i n d i d e s c r i t t o e a n a l i z z a t o d e t t a g l i a t a m e n t e ( C a p i t o l o t e r z o ) f a c e n d o -riferimento al suo p e r i o d o di m a g g i o r e m a t u r i t à ( 1 9 6 9 - 1 9 7 6 ) . In p a r t i c o l a r e , v e r r à d e s c r i t t o ( p a r a g r a f o 3 . 1 . ) il p r o c e s s o . d i f o r m a z i o n e d e i p r o g r a m m i di s p e s a , il c h e c o n s e n t i r à d i m e t t e r e in e v i d e n z a le d i f f e r e n z e di f o n d o e s i s t e n t i tra l ' i n s i e m e d e i p r e z z i u t i l i z z a t i in un p r o c e s s o " p o l i t i c o " q u a l e la f o r m a z i o n e d e l b i l a n c i o e q u e l l o u t i l i z z a t o in u n s i s t e m a di c o n t i s t a t i s t i c i . Ci si o c c u p e r à p o i d e l l e d u e d i v e r s e s e r i e di s p e s a "a p r e z z i c o s t a n t i " ( c o r r i s p o n d e n t i a due d i v e r s i m o d i di t r a t t a r e le v a r i a z i o n i d e i p r e z z i r e l a t i v i ) p r o d o t t e d a l s i s t e m a i n g l e s e in q u e g l i a n n i , s o f f e r m a n d o s i a n c h e s u l l e m e t o d o l o g i e a d o t t a t e ( p a r a g r a f o 3 . 2 . ) ; d e l m o d e l l o di r i f e r i m e n t o m a c r o e c o n o m i c o c h e g u i d a v a la p r o g r a m m a z i o n e d e l l a s p e s a p u b b l i c a e dello- spazio" r i c o p e r t o d a l l a p o l i t i c a d e l l e e n t r a t e in q u e l m o d e l l o ( p a r a g r a f o 3 . 3 . ) : d e l l e m o d i f i c h e s u b i t e d a i p r o g r a m m i di s p e s a d u r a n t e il " p e r c o r s o " d a l l e p r e v i s i o n i ai r i s u l t a t i ( p a r a g r a f o 3 . 4 . ) . L a c r i s i d e l s i s t e m a a l l a m e t à d e g t i a n n i
S e t t a n t a f e c e e m e r g e r e i limiti della p a r t i c o l a r e v a l u t a z i o n e a p r e z z i c o s t a n t i a d o t t a t a dal PESC -P u b l i c E x p e n d i t u r e S u r v e y C o m m i t t e e - (Capitolo q u a r t o ) e m i s e a l l ' o r d i n e del g i o r n o la n e c e s s i t à di u n a m o d i f i c a del s i s t e m a . Ciò condusse nel 1976 a l l ' i n t r o d u z i o n e dei c a s h l i m i t s sulla spesa del p r i m o annp (Capitolo q u i n t o ) , facendo così i n t r a v v e d e r e u n o s p o s t a m e n t o d e l l ' e n f a s i , . fino ad a l l o r a p o s t a s u g l i a s p e t t i di p r o g r a m m a z i o n e , v e r s o g l i a s p e t t i di c o n t r o l l o d e l l a s p e s a m o n e t a r i a e s e g n a n d o u n m u t a m e n t o n e l r a p p o r t o tra T r e a s u r y e s i n g o l i c e n t r i di spesa r i g u a r d o al f a r s i c a r i c o d e l l ' i n c e r t e z z a sul m o v i m e n t o f u t u r o d e i p r e z z i . In q u e g l i s t e s s i a n n i f u r o n o a v a n z a t e a l c u n e p r o p o s t e f a v o r e v o l i a t e c n i c h e di v a l u t a z i o n e tali che le previsioni- di s p e s a , pur c o n t i n u a n d o ad e s s e r e c o s t r u i t e a p r e z z i c o s t a n t i , p o t e s s e r o " e s s e r e t r a s f o r m a t e con p r e c i s i o n e e p r o n t e z z a , al m o m e n t o o p p o r t u n o , in s o m m e di d e n a r o r e a l m e n t e s p e s e " , r e a l i z z a n d o c o s ì u n t e n t a t i v o di c o n c i l i a r e g l i a s p e t t i di p r o g r a m m a z i o n e e q u e l l i di c o n t r o l l o ( p a r a g r a f o 5 . 2 . ) . Q u e l l e p r o p o s t e n o n f u r o n o a c c o l t e e l ' i n i z i o d e g l i a n n i O t t a n t a h a v i s t o il c o n c l u d e r s i d e l l a t r a s f o r m a z i o n e del s i s t e m a dal v o l u m e p l a n n i n g al c a s h p l a n n i n g . Il 'nuovo s i s t e m a ( C a p i t o l o s e s t o ) , o p e r a n t e a l l ' i n t e r n o di u n m o d e l l o di r i f e r i m e n t o d e l l a p o l i t i c a e c o n o m i c a d e l t u t t o d i v e r s o da q u e l l o d e l v e c c h i o P E S C , si è f i n o r a d i m o s t r a t o u n o s t r u m e n t o di c o n t r o l l o di c a s s a m o l t o e f f i c a c e . E s s o , t u t t a v i a , n o n s e m b r a p o s s e d e r e s u f f i c i e n t i e l e m e n t i di p r o g r a m m a z i o n e , a l m e n o n e l s e n s o che Q u e s t o t e r m i n e a v e v a a s s u n t o n e l P E S C . Q u e s t o a s p e t t o g i u s t i f i c a le p e r p l e s s i t à
emerse sulla sorte della p r o g r a m m a z i o n e della spesa p u b b l i c a n e l R e g n o U n i t o .
A l c u n i s p u n t i di r i f l e s s i o n e sulle p o s s i b i l i i n d i c a z i o n i p e r il s i s t e m a i t a l i a n o s u g g e r i t e d a l l ' e s p e r i e n z a i n g l e s e c o n c l u d o n o il l a v o r o .
N o t e al C a p i t o l o p r i m o
(*) Si a v v e r t e che le c i t a z i o n i , in a s s e n z a di una e d i z i o n e i t a l i a n a (che nel caso sia stata r e a l i z z a t a è c i t a t a a sua v o l t a in b i b l i o g r a f i a ) , sono state t r a d o t t e a cura d e l l ' a u t o r e .
(1) Q u e s t a era l ' o p i n i o n e d e l l a m a g g i o r p a r t e degli s t u d i o s i n e l l a p r i m a m e t à d e g l i anni S e t t a n t a . V a l g a per tutti il s e g u e n t e g i u d i z i o di A a r o n W i l d a v s k y : "La m a g g i o r p a r t e d e l l e r i f o r m e f a l l i s c e (.-..), il p a n o r a m a a m m i n i s t r a t i v o è c o s p a r s o di r o v i n e . F o r t u n a t a m e n t e p o s s i a m o a p p r e n d e r e m o l t o da una d e l l e p r i n c i p a l i r i f o r m e d e l l ' e r a m o d e r n a in m a t e r i a di d i s t r i b u z i o n e d e l l e r i s o r s e , il P u b l i c E x p e n d i t u r e S u r v e y C o s m i t t e e ( P E S C ) . In n e s s u n ' a l t r a p a r t e del m o n d o , per q u a n t o ne s a p p i a m o , il b i l a n c i o a n n u a l e è stato s o s t i t u i t o da un e f f i c a c e m e c c a n i s m o per il c o n t r o l l o d e l l a s p e s a in p a r e c c h i anni nel f u t u r o " ( W i l d a v s k y 1 9 7 5 , p . 4 7 9 ) . (2) C f r . , ad e s e m p i o , Kay 1 9 8 2 , H a r d 1983 e P l i a t z k y 1 9 8 3 .
C a p i t o l o s e c o n d o
GLI ANNI SESSANTA: LE FONDAMENTA DEL SISTEMA
2 . 1 . Le o r i g i n i d e l s i s t e m a i n g l e s e di p r o g r a m m a z i o n e e c o n t r o l l o d e l l a s p e s a Il p u n t o di p a r t e n z a d e l s i s t e m a i n g l e s e di p r o g r a m m a z i o n e e c o n t r o l l o d e l l a s p e s a p u b b l i c a è g e n e r a l m e n t e i n d i v i d u a t o n e l R a p p o r t o P l o w d e n (dal n o m e d e l p r e s i d e n t e d e l C o m i t a t o i n s e d i a t o n e l 1959 d a l g o v e r n o c o n s e r v a t o r e , con il c o m p i t o di e s a m i n a r e le p r o c e d u r e di c o n t r o l l o d e l l a s p e s a p u b b l i c a ) d e l 1 9 6 1 . Il p r i n c i p i o f o n d a m e n t a l e e s p r e s s o in q u e l r a p p o r t o e r a c h e "le d e c i s i o n i che i m p l i c h i n o u n a c o n s i d e r e v o l e s p e s a f u t u r a d o v r e b b e r o e s s e r e s e m p r e p r e s e a l l a l u c e di r a s s e g n e d e l l a s p e s a p u b b l i c a n e l s u o c o m p l e s s o , s u u n c e r t o n u m e r o d i a n n i ed in r e l a z i o n e a l l a d i s p o n i b i l i t à f u t u r a di r i s o r s e " ( 1 ) . L ' i m p l i c a z i o n e p r i n c i p a l e e r a , s e c o n d o il R a p p o r t o P l o w d e n , la c o s t i t u z i o n e di u n s i s t e m a d i p r e v i s i o n i q u i n q u e n n a l i s c o r r e v o l i p e r i l c o m p l e s s o d e l l a s p e s a p u b b l i c a c h e p r e n d e s s e r o in c o n s i d e r a z i o n e il q u a d r o d e l l e p r o s p e t t i v e di m e d i o p e r i o d o d e l l ' e c o n o m i a e d e l l e r i s o r s e d i s p o n i b i l i p e r il s e t t o r e p u b b l i c o . Le i n d i c a z i o n i d e l R a p p o r t o P l o w d e n c o n d u s s e r o a l l ' i n t r o d u z i o n e d e l l e public
expenditure surveys e dei L i b r i B i a n c h i (White Papers) s u l l a s p e s a p u b b l i c a , o v v e r o d e l s i s t e m a
c o m u n e m e n t e n o t o c o m e P E S C , d a l l e i n i z i a l i d e l
i n t e r m i n i s t e r i a l e che a n c o r a oggi e f f e t t u a le r a s s e g n e ( s u r v e y s ) d e l l a spesa p u b b l i c a . La r a c c o m a n d a z i o n e f o n d a m e n t a l e del R a p p o r t o P l o w d e n - c o n s i d e r a r e le d e c i s i o n i di spesa n e l c o n t e s t o delle r i s o r s e p r o b a b i l m e n t e d i s p o n i b i l i p e r s o d d i s f a r e la d o m a n d a f u t u r a di b e n i e s e r v i z i p u b b l i c i - fu r e c e p i t a dal P E S C n e l senso c h e , r i t e n e n d o la d i m e n s i o n e "reale" del PIL u n a m i s u r a a d e g u a t a d e l l a d i s p o n i b i l i t à di r i s o r s e , si a s s u n s e che il c o n t e s t o "ideale" delle d e c i s i o n i s u l l a s p e s a p u b b l i c a d o v e s s e essere quello d e l l a c o n t a b i l i t à n a z i o n a l e e s p r e s s o in t e r m i n i " r e a l i " , v a l e a d i r e a p r e z z i c o s t a n t i . A q u e s t a a s s u n z i o n e erano c o l l e g a t e le c a r a t t e r i s t i c h e c r u c i a l i d e l P E S C : (i) la c o n s i d e r a z i o n e n e l l e s u r v e y s di t u t t a la s p e s a p u b b l i c a e n o n solo di q u e l l a i n c l u s a n e l l e p r e v i s i o n i d e l b i l a n c i o s t a t a l e a n n u a l e a p p r o v a t e d a l P a r l a m e n t o (supply e s t i m a t e s ) ; (ii) l a c o s t r u z i o n e di u n a c l a s s i f i c a z i o n e d e l l a s p e s a su b a s e f u n z i o n a l e (accanto a q u e l l e p e r c a t e g o r i e e c o n o m i c h e e p e r e n t e di s p e s a ) , a v e n t e r i l e v a n z a p r e d o m i n a n t e ai f i n i d e l l a p r o g r a m m a z i o n e ; (iii) la f o r m u l a z i o n e di o g n i p r o g r a m m a di s p e s a p e r i c i n q u e a n n i s u c c e s s i v i in t e r m i n i " r e a l i " , c i o è a p r e z z i c o s t a n t i . Q u e s t e c a r a t t e r i s t i c h e e r a n o d e s t i n a t e a r i m a n e r e s o s t a n z i a l m e n t e i m m u t a t e d u r a n t e i q u i n d i c i a n n i c h e v a n n o d a l 1961 al 1 9 7 6 . Il f u n z i o n a m e n t o d e l s i s t e m a P E S C in q u e l p e r i o d o p u ò e s s e r e d e s c r i t t o s i n t e t i c a m e n t e c o m e s e g u e (per u n a d e s c r i z i o n e p i ù d e t t a g l i a t a si r i n v i a al
p a r a g r a f o 3 . 1 . ) . Il T r e a s u r y e g l i s p e n d i n g D e p a r t m e n t s (cioè i M i n i s t e r i che e f f e t t u a n o le s p e s e ) c o n d u c e v a n o a n n u a l m e n t e u n a s u r v e y d i r e t t a ad e l a b o r a r e u n a p r o i e z i o n e , a p o l i t i c h e g o v e r n a t i v e d a t e , d e l l a spesa n e i c i n q u e a n n i s e g u e n t i , in a l t r e p a r o l e v e n i v a c o s t r u i t a u n a s o r t a di b i l a n c i o p l u r i e n n a l e t e n d e n z i a l e v i s t o solo d a l l a t o d e l l a s p e s a . Le s i n g o l e s p e s e e r a n o v a l u t a t e ai p r e z z i v i g e n t i al m o m e n t o in c u i i n i z i a v a la s u r v e y . L a p r o i e z i o n e d e s c r i t t a c o s t i t u i v a il r a p p o r t o a n n u a l e d e l P E S C ( m a t e r i a l m e n t e c o m p i l a t o d a l l a G e n e r a l E x p e n d i t u r e D i v i s i o n , n o t a p i ù c o m u n e m e n t e c o m e p u b l i c e x p e n d i t u r e s i d e , d e l T r e a s u r y ) che n o n v e n i v a p u b b l i c a t o m a c o s t i t u i v a l a c o r n i c e a l i ' i n t e r n o d e l l a q u a l e i l g o v e r n o p r e n d e v a p o i le sue d e c i s i o n i , r i p o r t a t e n e l L i b r o B i a n c o s u l l a s p e s a p u b b l i c a p u b b l i c a t o a n n u a l m e n t e , che c o s t i t u i v a , p e r così d i r e , il l a t o s p e s a di u n a b i l a n c i o p l u r i e n n a l e p r o g r a m m a t i c o . In r e a l t à n e i s u o i p r i m i a n n i di v i t a ( 1 9 6 1 - 1 9 6 8 ) il s i s t e m a P E S C n o n f u n z i o n ò c o m p l e t a m e n t e n e l m o d o d e s c r i t t o . I n f a t t i n o n s e m p r e l e s u r v e y s a n n u a l i si t r a d u s s e r o n e l l a p u b b l i c a z i o n e di L i b r i B i a n c h i e le p r i m e s u r v e y s si l i m i t a r o n o a c o n s i d e r a r e le s t i m e r e l a t i v e a l p r i m o e a l q u i n t o a n n o , t r a s c u r a r l o q u e l l i i n t e r m e d i . S o l o a p a r t i r e d a l 1 9 6 9 , c o n l ' i n i z i o d e l l a s e r i e r e g o l a r e d e i L i b r i B i a n c h i , il s i s t e m a f u n z i o n ò n e l m o d o d e s c r i t t o s o p r a . P r i m a , di i l l u s t r a r e p i ù d i f f u s a m e n t e le p r o c e d u r e t e c n i c h e d e l s i s t e m a P E S C ed in p a r t i c o l a r e le i m p l i c a z i o n i d e l l a v a l u t a z i o n e a p r e z z i c o s t a n t i , ò h e è l ' a s p e t t o c h e q u i m a g g i o r m e n t e i n t e r e s s a , è o p p o r t u n o e s a m i n a r e il
f u n z i o n a m e n t o d e l s i s t e m a n e i suoi p r i m i anni di v i t a , p o i c h é è in q u e s t i a n n i che si d e l i n e a la " f i l o s o f i a " d e l P E S C e n e e m e r g o n o alcuni l i m i t i d e s t i n a t i . p o i a r i v e l a r s i f a t a l i per la s o p r a v v i v e n z a d e l s i s t e m a . 2 . 2 . La p r i m a fase d e l P E S C : la p r o g r a m m a z i o n e d e l l o s v i l u p p o e c o n o m i c o ( 1 9 6 1 - 1 9 6 8 ) S a m u e l G o l d m a n , che h a d i r e t t o il p u b l i c e x p e n d i t u r e s i d e d e l T r e a s u r y d a l 1969 al 1 9 7 2 , c o s ì d e s c r i v e le i d e e d i p o l i t i c a e c o n o m i c a p r e v a l e n t i n e l R e g n o U n i t o n e l m o m e n t o in c u i n a s c e v a i l P E S C : "La s o l u z i o n e d e l l a c r i s i f i n a n z i a r i a e d e l l a b i l a n c i a dei p a g a m e n t i del 1961 fece n a s c e r e n u o v e o p i n i o n i ed idee r i g u a r d o agli o b i e t t i v i e c o n o m i c i n a z i o n a l i che d o v e v a n o i n f l u e n z a r e la d i r e z i o n e e l ' i m p o s t a z i o n e d e l l a p o l i t i c a s e g u i t a dal g o v e r n o . E1 in quel m o m e n t o che si s v i l u p p a il d i b a t t i t o s u l l a p i a n i f i c a z i o n e e c o n o m i c a e gli o b i e t t i v i di s v i l u p p o . Q u e s t o f a v o r ì u n ' i m p o s t a z i o n e che c o n s i d e r a v a i m p o r t a n t e c o n c e n t r a r e l ' a t t e n z i o n e su un p e r i o d o di d i v e r s i anni e t r a s c u r a v a (una v o l t a s u p e r a t o il m o m e n t o c o n t i n g e n t e ) l ' i m m e d i a t o f u t u r o . La d i s c u s s i o n e a l i v e l l o sia p u b b l i c o che a c c a d e m i c o d e l l ' a f o r i s m a di G a l b r a i t h s u l l a r i c c h e z z a p r i v a t a e la p o v e r t à p u b b l i c a ( m o l t o più r i l e v a n t e per la s i t u a z i o n e a m e r i c a n a che per q u e l l a b r i t a n n i c a ) creò un a t t e g g i a m e n t o f a v o r e v o l e v e r s o la s p e s a p u b b l i c a e s p i n s e c o n s e g u e n t e m e n t e le a u t o r i t à ad e v i t a r e m i s u r e r i d u t t i v e d e l l a p r e s s i o n e f i s c a l e per s o d d i s f a r e i b i s o g n i s o c i a l i . C o s ì , m a l g r a d o le occasional-i e s p r e s s i o n i di p r e o c c u p a z i o n e per le i m p l i c a z i o n i che la c r e s c e n t e s p e s a p u b b l i c a a v e v a sulle i m p o s t e p e r s o n a l i e s u l l a s p e s a p r i v a t a , l ' a t t e n z i o n e m a g g i o r e v e n n e d e d i c a t a
alla n e c e s s i t à di p i a n i f i c a r e l ' e c o n o m i a n e l l ' i n t e r e s s e dello s v i l u p p o e d e l l a s o d d i s f a z i o n e di b i s o g n i c o l l e t t i v i " ( 2 ) . Le p r i m e s u r v e y s e i p r i m i L i b r i B i a n c h i sulla s p e s a p u b b l i c a n a t u r a l m e n t e r i s e n t i v a n o di questo c o n t e s t o di d i f f u s o o t t i m i s m o s u l l e p r o s p e t t i v e d e l l ' e c o n o m i a che a p p a r i v a d e s t i n a t a a m u o v e r s i l u n g o il s e n t i e r o " w e l f a r e s t a t e -p r o g r a m m a z i o n e - s v i l u -p -p o e -p i e n a o c c u -p a z i o n e " . Le c a r a t t e r i s t i c h e d e i p r i m i p a s s i d e l P E S C , i m p u t a b i l i al c o n t e s t o d e s c r i t t o , e r a n o p e r ò d e s t i n a t e a c o n t r a s s e g n a r e il s i s t e m a a n c h e n e i s u o i s v i l u p p i f u t u r i . L e p r i m e due s u r v e y s , e f f e t t u a t e n e l 1 9 6 1 e n e l 1962 (che si t r a d u s s e r o s o l t a n t o in r a p p o r t i P E S C p e r il g o v e r n o e n o n n e l l a p u b b l i c a z i o n e di L i b r i B i a n c h i ( 3 ) ) , d o v e v a n o c o n s i s t e r e in " s t i m e di c o s a a v r e b b e r o i m p l i c a t o c i n q u e a n n i d o p o le p o l i t i c h e e s i s t e n t i " (4) ( q u i n d i le s t i m e e r a n o r e l a t i v e s o l o a l p r i m o e al q u i n t o anno e n o n a q u e l l i i n t e r m e d i , i n a c c o r d o con l ' o t t i c a di l u n g o p e r i o d o a l l o r a p r e v a l e n t e ) . S i t r a t t a v a p e r ò di p o l i t i c h e di d i f f i c i l e v a l u t a z i o n e , in q u a n t o , s e c o n d o l ' o p i n i o n e di S i r R i c h a r d C l a r k e (uno d e i p a d r i d e l P E S C , m e m b r o d e l P l o w d e n C o m m i t t e e e a l i ' e p o c a c a p o d e l p u b l i c e x p e n d i t u r e s i d e d e l T r e a s u r y ) , q u e l l e " p o l i t i c h e e r a n o s t r u t t u r a t e in t e r m i n i q u a l i t a t i v i " ( 5 ) , c o n s i s t e v a n o c i o è d i o b i e t t i v i g e n e r a l i di s v i l u p p o d e l w e l f a r e s t a t e . E ' d a s o t t o l i n e a r e che u n a v a l u t a z i o n e d e l l e p r e v i s i o n i di s p e s a e f f e t t u a t a in t e r m i n i r e a l i (cioè a p r e z z i c o s t a n t i ) e r a e v i d e n t e m e n t e d e l t u t t o f u n z i o n a l e a p o l i t i c h e c o m e q u e l l e d e s c r i t t e c h e m e t t e v a n o l ' a c c e n t o s o p r a t t u t t o s u o b i e t t i v i
di s v i l u p p o q u a l i t a t i v o e q u a n t i t a t i v o dei s e r v i z i p u b b l i c i p i u t t o s t o c h e sui p r o b l e m i d e l f i n a n z i a m e n t o di t a l i s e r v i z i . N e l c o n t e s t o d e s c r i t t o i l limite d e l l a c r e s c i t a d e l l a s p e s a p u b b l i c a era c o s t i t u i t o , in a c c o r d o con il R a p p o r t o P l o w d e n , d a l l a q u a n t i t à di r i s o r s e f u t u r e d i s p o n i b i l i , e s s e n d o stato a s s u n t o , a l fine di e v i t a r e u n . i n c r e m e n t o d e l c a r i c o t r i b u t a r i o , l ' i m p e g n o di m a n t e n e r e la q u o t a d e l l a s p e s a p u b b l i c a s u l P I L al l i v e l l o r a g g i u n t o n e l 1 9 6 0 . In r e a l t à , la g e n e r i c i t à delle p o l i t i c h e che d o v e v a n o e s s e r e t r a d o t t e n e l l e stime d e l l a s p e s a p u b b l i c a i m p l i c a v a l ' e s i s t e n z a di u n n o t e v o l e s p a z i o per g l i s p e n d i n g D e p a r t m e n t s che d o v e v a n o e l a b o r a r e le s t i m e p r e l i m i n a r i d e s t i n a t e ad e s s e r e r i v i s t e n e l c o r s o d e l l a t r a t t a t i v a con il T r e a s u r y che a v r e b b e p o i dato l u o g o al r a p p o r t o P E S C . Il r i s u l t a t o fu che il r a p p o r t o P E S C , s e c o n d o q u a n t o r i f e r i s c e Sir R i c h a r d C l a r k e , "provò o l t r e o g n i r a g i o n e v o l e d u b b i o c h e , a m e n o che il g o v e r n o (ed o g n i a l t r o g o v e r n o f u t u r o ) n o n fosse p r e p a r a t o ad a p p o r t a r e c a m b i a m e n t i di fondo a l l e sue p o l i t i c h e , s a r e b b e s t a t o i m p o s s i b i l e n e l l u n g o p e r i o d o c o n t e n e r e la s p e s a p u b b l i c a e n t r o il 4 2 % d e l P I L " ( 6 ) . Q u e s t o r i s u l t a t o e r a c o l l e g a t o a n c h e a l l a p a r t i c o l a r e " r e g o l a d i l a v o r o " a d o t t a t a , s e c o n d o l a q u a l e la b a s e d e l l a t r a t t a t i v a t r a T r e a s u r y e s p e n d i n g D e p a r t m e n t s e r a c o s t i t u i t a d a l l e s t i m e e f f e t t u a t e da q u e s t i u l t i m i d e l c o s t o d e l l e p o l i t i c h e v i g e n t i . In q u e s t o m o d o s u l T r e a s u r y r i c a d e v a il c o m p i t o di t r a t t a r e p e r o t t e n e r e u n a r i d u z i o n e ri-Spetto a q u e l l e s t i m e . S e c o n d o C l a r k e s a r e b b e s t a t o i n v e c e p i ù o p p o r t u n o s t a b i l i r e d e i l i m i t i " q u a n t i t a t i v i " ( e s p r e s s i c i o è a . p r e z z i
c o s t a n t i ) p r e c i s i c o m e b a s e di p a r t e n z a , l a s c i a n d o ai D i p a r t i m e n t i l ' o n e r e di t e n t a r e di s t r a p p a r e u n a u m e n t o r i s p e t t o a q u e i l i m i t i (7). Le c o n s i d e r a z i o n i a p p e n a e s p o s t e i n t r o d u c o n o un a s p e t t o che in q u e s t o l a v o r o h a u n a d i s c r e t a r i l e v a n z a , v a l e a d i r e l ' i n d i v i d u a z i o n e d e l l a p a r t e , tra le due p r o t a g o n i s t e d e l p r o c e s s o di f o r m a z i o n e d e l b i l a n c i o (autorità c e n t r a l e di c o n t r o l l o e s i n g o l i c e n t r i di s p e s a ) , c h e d e v e s o p p o r t a r e in m i s u r a m a g g i o r e , al di là d e i s u o i c o m p i t i i s t i t u z i o n a l i , il f a r s i c a r i c o d e l l e c o m p a t i b i l i t à g e n e r a l i e l ' i n c e r t e z z a s u l f u t u r o n a t u r a l m e n t e i n s i t a n e l p r o c e s s o di e l a b o r a z i o n e d e l l e p r e v i s i o n i . N e l caso a p p e n a e s a m i n a t o il c o m p i t o di f a r s i c a r i c o d e l l e c o m p a t i b i l i t à g e n e r a l i r i c a d e v a i n t e r a m e n t e s u l T r e a s u r y , in q u a n t o il m o d o in c u i e r a n o e s p r e s s e le e x i s t i n g p o l i c i e s e s o p r a t t u t t o l a r e g o l a di l a v o r o a d o t t a t a e r a n o t a l i che g l i s p e n d i n g D e p a r t m e n t s p o t e s s e r o g o d e r e di u n c e r t o g r a d o di " i r r e s p o n s a b i l i t à " , p o t e n d o c o n t a r e s u l v a n t a g g i o di c o n d u r r e l a t r a t t a t i v a c o n il T r e a s u r y p a r t e n d o d a u n a b a s e d a l o r o d e t e r m i n a t a c o n il s o l o v i n c o l o d e l r i s p e t t o di p o l i t i c h e g e n e r i c h e . I n o l t r e , c o m e s i v e d r à m e g l i o p i ù a v a n t i , l ' a d o z i o n e d e i p r e z z i , c o s t a n t i n e l l a v a l u t a z i o n e d e l l e s t i m e d'i s p e s a c o n c e d e v a a g l i s p e n d i n g D e p a r t m e n t s u n n u m e r o m a g g i o r e d i " g r a d i d i l i b e r t à " n e l l ' e l a b o r a z i o n e d e l l e l o r o p r e v i s i o n i , a d d o s s a n d o c o s ì a l T r e a s u r y a n c h e 1 ' i n c e r t e z z a s u l f u t u r o . P e r t o r n a r e a l l a genericità* d e l l e p o l i t i c h e e a l l a r e g o l a di l a v o r o a d o t t a t a , si p u ò a f f e r m a r e c h e e n t r a m b i q u e s t i e l e m e n t i h a n n o s v o l t o il r u o l o
di f a v o r i r e la t e n d e n z a v e r s o u n a c r e s c i t a n o n s u f f i c i e n t e m e n t e c o n t r o l l a t a d e l l a spesa p u b b l i c a n e l R e g n o U n i t o . Si t r a t t a però di e l e m e n t i c h e , a l m e n o in p a r t e , v a n n o t e n u t i d i s t i n t i dalle i m p l i c a z i o n i d e l l a m e t o d o l o g i a dei p r e z z i c o s t a n t i ; è t u t t a v i a o p p o r t u n o t e n e r l i p r e s e n t i a f f i n c h é sia c h i a r o il c o n t e s t o , n e l senso di p r o c e s s o di f o r m a z i o n e d e l b i l a n c i o , in c u i la v a l u t a z i o n e a p r e z z i c o s t a n t i era i n s e r i t a . Il p u n t o è r i l e v a n t e in q u a n t o la c o n s i d e r a z i o n e c o m p l e s s i v a d e l f u n z i o n a m e n t o del s i s t e m a di c o n t r o l l o d e l l a s p e s a p u ò i m p e d i r e di c a d e r e n e l l ' e r r o r e di a t t r i b u i r e a l l a m e t o d o l o g i a d e i p r e z z i c o s t a n t i l ' e s c l u s i v a r e s p o n s a b i l i t à d e i r i s u l t a t i c h e n e l c o r s o d e g l i a n n i S e t t a n t a d o v e v a n o p o r t a r e , c o m e v e d r e m o , a l l ' a b b a n d o n o di q u e l l a m e t o d o l o g i a . U n e l e m e n t o i n v e c e i n t i m a m e n t e c o n n e s s o ai p r e z z i c o s t a n t i è il r u o l o c e n t r a l e s v o l t o n e l l a p r o g r a m m a z i o n e d e l l a s p e s a d a l l a p r e v i s i o n e d e l t a s s o di c r e s c i t a r e a l e d e l P I L ( o v v e r o , più in g e n e r a l e , d e l l e r i s o r s e f u t u r e ) . E ' e v i d e n t e che se il l i v e l l o p r o g r a m m a t i c o d e l l a s p e s a è d e t e r m i n a t o d a l l a d i s p o n i b i l i t à f u t u r a di r i s o r s e , l a p r e v i s i o n e di t a l e d i s p o n i b i l i t à h a u n ' i m p o r t a n z a c r u c i a l e , p a r a g o n a b i l e a q u e l l a d e l l a p r e v i s i o n e d e l t a s s o d ' i n f l a z i o n e n e l c o n t e s t o di u n a p r o g r a m m a z i o n e d e l l a s p e s a e s p r e s s a in t e r m i n i d i p r e z z i c o r r e n t i a t t e s i . A n c h e p e r q u a n t o r i g u a r d a q u e s t o a s p e t t o , u n a b u o n a e s e m p l i f i c a z i o n e dei? p r o b l e m i c o n n e s s i p u ò e s s e r e t r a t t a d a l l ' e s a m e dei p r i m i a n n i di v i t a d e l P E S C . N e l l e s u r v e y s d e l 1 9 6 1 e 1 9 6 2 v e n n e a s s u n t o u n t a s s o a n n u o di i n c r e m e n t o r e a l e d e l PIL d e l 3% n e i c i n q u e a n n i s e g u e n t i , u n a p r e v i s i o n e
che a p o s t e r i o r i sì r i v e l ò r e a l i s t i c a (8).
N e l 1963 e , in g e n e r e , n e g l i Einni s e g u e n t i le cose a n d a r o n o d i v e r s a m e n t e . La survey del 1963 fu c o n d o t t a s u l l a b a s e d e l t a s s o di c r e s c i t a "reale d e l PIL d e l 4% a n n u o a s s u n t o come o b i e t t i v o d a l
National Economie Development Council (NEDC) (9).
Il L i b r o B i a n c o p u b b l i c a t o n e l d i c e m b r e 1 9 6 3 (il p r i m o L i b r o B i a n c o s u l l a s p e s a p u b b l i c a ) p r o g r a m m ò q u i n d i u n a c r e s c i t a d e l l a s p e s a p u b b l i c a i n t e r m i n i r e a l i d e l 4 . 1 % a n n u o n e l p e r i o d o d a l 1 9 6 3 / 6 4 a l 1 9 6 7 / 6 8 . I n i z i ò così u n a f a s e di p r o g r a m m a z i o n e d e l l a s p e s a n e l l a q u a l e "il t a s s o di c r e s c i t a d e l l a s p e s a p u b b l i c a fu p i a n i f i c a t o s u l l a b a s e di u n t a s s o di s v i l u p p o e c o n o m i c o che n o n era s t a t o r a g g i u n t o n e g l i a n n i p r e c e d e n t i e che d o v e v a e s s e r e r a g g i u n t o solo in p o c h i d e g l i a n n i che s e g u i r o n o e s o l o a l p r e z z o di d e f i c i t d e l l a b i l a n c i a d e i p a g a m e n t i " ( 1 0 ) . Il T r e a s u r y o v v i a m e n t e n o n p o t e v a e s s e r e f a v o r e v o l e a l v e n i r m e n o d e l p r i n c i p a l e e l e m e n t o di c o n t e n i m e n t o a l l a c r e s c i t a d e l l a s p e s a p r e s e n t e n e l s i s t e m a . M a , c o m e s c r i v e C l a r k e , s o l o d a u n p u n t o di v i s t a t e o r i c o il g o v e r n o a v r e b b e p o t u t o a n n u n c i a r e 1 ' i n t e n z i o n e di c o n t i n u a r e a p r o g r a m m a r e l a s p e s a s u l l a b a s e di u n t a s s o di c r e s c i t a d e l l e r i s o r s e d e l 3 % , a l m e n o fin q u a n d o i v a r i o s t a c o l i a l r a g g i u n g i m e n t o d i u n a c r e s c i t a p i ù r a p i d a , e l e n c a t i d a l l o s t e s s o N E D C n e l f i s s a r e l a p r e v i s i o n e - o b i e t t i v o a l 4 % , n o n f o s s e r o s t a t i s u p e r a t i . I n r e a l t à il 4 % e r a d i v e n t a t o u n e l e m e n t o f o n d a m e n t a l e d e l l e p o l i t i c h e d e l g o v e r n o ( c o n s e r v a t o r e ) c h e , t r a l ' a l t r o , e r a r i l u t t a n t e a p r e s t a r e il f i a n c o a l l e a c c u s e di o s t i l i t à a l l o s v i l u p p o c h e potevano' v e n i r g l i d a l l ' o p p o s i z i o n e e d a l l e T r a d e U n i o n s ( 1 1 ) .
Q u a l i che s i a n o i m o t i v i , c o m u n q u e p l a u s i b i l e r i t e n e r e che la t e n d e n z a v e r s o l ' o t t i m i s m o s u l f u t u r o dei g o v e r n i n e l l e loro d i c h i a r a z i o n i p u b b l i c h e sia u n a t e n d e n z a g e n e r a l e (almeno fino a p o c h i a n n i f a ) . A questo p r o p o s i t o è f o r s e t r o p p o m a l i z i o s o s o t t o l i n e a r e ' c h e n e l caso i n g l e s e , c o m e sì è v i s t o , la p r e v i s i o n e di c r e s c i t a d e l l ' e c o n o m i a su c u i si b a s a v a la p r o g r a m m a z i o n e d e l l a s p e s a p u b b l i c a fu r e a l i s t i c a n e l l e p r i m e due s u r v e y s , i c u i r i s u l t a t i n o n erano d e s t i n a t i a l l a p u b b l i c a z i o n e , e d i v e n t ò invece o t t i m i s t i c a n e l l a s u r v e y d e l 1963 che d o v e v a t r a d u r s i in u n L i b r o B i a n c o d i f f u s o a l l ' e s t e r n o . . Le c a r a t t e r i s t i c h e d e l s i s t e m a di p r o g r a m m a z i o n e d e l l a s p e s a p u b l i c a n e l 1 9 6 1 - 1 9 6 3 n o n m u t a r o n o n e g l i a n n i s e g u e n t i , fino al 1 9 6 8 . A n z i , il n u o v o g o v e r n o l a b u r i s t a (al p o t e r e dal 1 9 6 4 ) r a f f o r z ò l ' i d e a g u i d a di g r a n d e a t t e n z i o n e a l l o s v i l u p p o e c o n o m i c o . Il L i b r o B i a n c o d e l f e b b r a i o 1966 r i f l e t t e v a le i m p l i c a z i o n i per la s p e s a p u b b l i c a d e g l i o b i e t t i v i i n d i c a t i p e r 1 ' i n t e r a e c o n o m i a d a l N a t i o n a l P i a n ( s e t t e m b r e 1 9 6 5 ) , e l a b o r a t o d a l D e p a r t m e n t o f E c o n o m i e A f f a i r s (una c r e a z i o n e d e l g o v e r n o l a b u r i s t a d e s t i n a t a ad a v e r e p o c a f o r t u n a ) . Si p u ò c o n c l u d e r e l ' e s a m e d e l l a p r i m a f a s e d i • f u n z i o n a m e n t o d e l s i s t e m a P E S C così c o m e lo sì e r a i n i z i a t o , r i p o r t a n d o l a v a l u t a z i o n e di S a m u e l G o l d m a n , u n o d e i p r o t a g o n i s t i di q u e l l ' e s p e r i e n z a : "Il f a t t o di aver a c c e t t a t o t r o p p o a m p i a m e n t e il c o n c e t t o di p i a n i f i c a z i o n e , di aver f i s s a t o come o b i e t t i v o un t a s s o di c r e s c i t a d e l l ' e c o n o m i a ad un l i v e l l o più che o t t i m i s t i c o , di aver r e g o l a t o l ' a n d a m e n t o g e n e r a l e d e l l a s p e s a p u b b l i c a su q u e s t o o b i e t t i v o , di e s s e r s i c o n c e n t r a t i sul t r a g u a r d o da
r a g g i u n g e r e alla fine dei c i n q u e anni e l ' e s i s t e n z a di t e c n i c h e i n a d e g u a t e di c o n t r o l l o e di s o r v e g l i a n z a , p r o d u s s e r o in q u e s t a fase r i s u l t a t i i n c o m p a t i b i l i con il Piano che e b b e r o s e r i e c o n s e g u e n z e per la s t a b i l i t à d e l l ' e c o n o m i a . Come venne m o s t r a t o nel primo Libro B i a n c o s u l l a spesa p u b b l i c a d e l l a s u c c e s s i v a s e r i e ( T r e a s u r y 1 9 6 9 c , n . d . a . ), la s p e s a n e g l i anni dopo il 1 9 6 4 / 6 5 a u m e n t ò del 3.8%, 8.1% e 6 . 6 % , g i u n g e n d o i n f i n e nel
1 9 6 7 / 6 8 ad un a u m e n t o del 9% che r a p p r e s e n t a un r e c o r d per il p e r i o d o p o s t - b e l l i c o " ( 1 2 ) . F u r o n o solo la s v a l u t a z i o n e d e l l a s t e r l i n a d e l n o v e m b r e 1 9 6 7 ed i c o n s i d e r e v o l i t a g l i a l l a s p e s a p u b b l i c a (13) che q u e s t a r e s e n e c e s s a r i a p o r t a r e a q u e l l a r i c o n s i d e r a z i o n e d e l s i s t e m a che ebbe c o m e r i s u l t a t o il c o n s o l i d a m e n t o d e l P E S C e l ' i n i z i o d e l l a s u a f a s e " a d u l t a " .
N o t e al C a p i t o l o s e c o n d o
(1) P l o w d e n 1 9 6 1 , p a r . 7 .
(2) G o l d m a n 1 9 7 3 , p p . 2 3 - 2 4 .
(3) Come si è già a c c e n n a t o non t u t t e le s u r v e y s del p e r i o d o 1 9 6 1 - 1 9 6 8 d i e d e r o l u o g o alla p u b b l i c a z i o n e di L i b r i B i a n c h i . Più precisameYite in quel p e r i o d o f u r o n o p u b b l i c a t i q u a t t r o L i b r i B i a n c h i s u l l a s p e s a p u b b l i c a : nel d i c e m b r e 1963 ( T r e a s u r y 1 9 6 3 ) , nel f e b b r a i o 1966 ( T r e a s u r y 1 9 6 6 ) , nel g e n n a i o 1968 ( T r e a s u r y 1 9 6 8 ) e nel f e b b r a i o 1969 ( T r e a s u r y 1 9 6 9 a ) . Di q u e s t i i p r i m i due c o n s i d e r a n o solo il p r i m o e il q u i n t o a n n o , t r a s c u r a n d o q u e l l i i n t e r m e d i . (4) C l a r k e 1 9 7 8 , p . 5 3 . (5) I b i d e m . (6) I v i , , p . 5 5 . Il v a l o r e del 4 2 % d e l l a q u o t a d e l l a s p e s a p u b b l i c a sul PIL n e l 1 9 6 0 può s e m b r a r e p a r t i c o l a r m e n t e e l e v a t o . In r e a l t à esso d i p e n d e d a l l a d e f i n i z i o n e di s p e s a p u b b l i c a , p a r t i c o l a r m e n t e a m p i a , a d o t t a t a a l l ' e p o c a nel R e g n o U n i t o . S e c o n d o - l a d e f i n i z i o n e più r e c e n t e (che c o r r i s p o n d e a b b a s t a n z a a q u e l l a O E C D di " s p e s a d e l l e a m m i n i s t r a z i o n i p u b b l i c h e " ) la q u o t a s p e s a / P I L s a r e b b e s t a t a nel 1 9 6 0 pari c i r c a al 33% ( c f r . P l i a t z s k y 1 9 8 2 , p . 5 7 ) . S u l l e v a r i e d e f i n i z i o n i di s p e s a p u b b l i c a v i a via a d o t t a t e nel R e g n o U n i t o si v e d a n o E l s e e M a r s h a l l 1 9 7 9 , p p . 1 2 5 - 1 3 0 ; P l i a t z s k y 1 9 8 2 , p p . 1 6 1 - 1 6 8 (dove v e n g o n o s p i e g a t i i m o t i v i che s p i n s e r o il T r e a s u r y nel 1976 a m o d i f i c a r e la d e f i n i z i o n e u t i l i z z a t a nel P E S C ) e I s b e r e Todd 1 9 8 3 . (7) C f r . C l a r k e 1 9 7 8 , p . 57 e P l i a t z s k y 1 9 8 2 , p p . 56 e s g g .
(8) C f r . P l i a t z s k y 1 9 8 2 , p . 5'"
(9) I v i , p . 5 8 .
(10) I b i d e m .
(11) C f r . C l a r k e 1 9 7 8 , p . 7 1 . Per una t r a t t a z i o n e più a p p r o f o n d i t a del m o d e l l o di r i f e r i m e n t o m a c r o e c o n o m i c o si r i n v i a al p a r a g r a f o 3 del C a p i t o l o t e r z o .
(12) G o l d n a n 1 9 7 3 , p . 2 7 . Per l ' a n d a m e n t o d e l l a s p e s a p u b b l i c a nel R e g n o Unito a p a r t i r e dal 1961 c f r . T a b e l l a 2 .
(13) A n n u n c i a t i nel L i b r o B i a n c o del g e n n a i o 1968 ( T r e a s u r y 1 9 6 8 ) .
C a p i t o l o t e r z o LE C A R A T T E R I S T I C H E " T E C N I C H E " DEL P E S C N E L L A SUA F A S E A D U L T A ( 1 9 6 9 - 1 9 7 6 ) 3 . 1 . Il s i s t è m a d e l l e s u r v e y s a n n u a l i e la n a t u r a d e l l e i p o t e s i s u i p r e z z i Il r i p e n s a m e n t o d e l s i s t e m a a v v e n u t o a l l a fine d e g l i "anni S e s s a n t a si t r a d u s s e n e l l a p u b b l i c a z i o n e n e l l ' a p r i l e d e l 1969 di u n L i b r o .Verde (1) n e l q u a l e e r a n o i l l u s t r a t e le p r o c e d u r e e le t e c n i c h e che s a r e b b e r o state a d o t t a t e n e l l e s u r v e y s f u t u r e e n e i L i b r i B i a n c h i che da q u e l m o m e n t o il g o v e r n o si i m p e g n a v a a p u b b l i c a r e r e g o l a r m e n t e c o n c a d e n z a a n n u a l e . Il L i b r o V e r d e d e l 1969 s e g n ò il c o n s o l i d a m e n t o d e l s i s t e m a P E S C che n e g l i a n n i i m m e d i a t a m e n t e s e g u e n t i , fino a l m e n o a l 1 9 7 6 , s i andò p r o p o n e n d o c o m e u n ' e s p e r i e n z a e s e m p l a r e p r e s s o g l i a l t r i p a e s i a l l e p r e s e c o n p r o b l e m i a n a l o g h i di p r o g r a m m a z i o n e e c o n t r o l l o d e l l a s p e s a . S o n o a p p u n t o l e c a r a t t e r i s t i c h e d e l P E S C n e g l i a n n i 1 9 6 9 - 1 9 7 6 q u e l l e che o r a ci si a c c i n g e a d e s c r i v e r e , c o n p a r t i c o l a r e a t t e n z i o n e ad u n a s p e t t o : il r u o l o d e i p r e z z i . n e l p r o c e s s o di f o r m a z i o n e e v a r i a z i o n e d e l l e p r e v i s i o n i di s p e s a (2). C o m i n c i a m o c o n il d e f i n i r e l ' a m p i e z z a d e l s e t t o r e c o p e r t o d a l l e s u r v e y s : v e n i v a c o n s i d e r a t a l a s p e s a c o r r e n t e e in c o n t o c a p i t a l e d e l g o v e r n o c e n t r a l e ( c i r c a il 6 0 % d e l t o t a l e ) e d e g l i e n t i l o c a l i (circa i l 3 0 % d e l t o t a l e ) e la s p e s a in c o n t o c a p i t a l e e in c o n t o i n t e r e s s i d e l l e a z i e n d e
p u b b l i c h e , c o m p r e s e le i m p r e s e n a z i o n a l i z z a t e (3), I t r a s f e r i m e n t i a l l ' i n t e r n o d e l s e t t o r e p u b b l i c o , d e f i n i t o c o m e s o p r a , v e n i v a n o c o n s o l i d a t i . La c o n s i d e r a z i o n e di u n a g g r e g a t o che f o s s e il più v i c i n o p o s s i b i l e a "tutta" la s p e s a p u b b l i c a e non si l i m i t a s s e a l l a s p e s a g e s t i t a d i r e t t a m e n t e d a l g o v e r n o c e n t r a l e è una d e l l e c a r a t t e r i s t i c h e più i n t e r e s s a n t i d e l PESC ed a p p a r e u n a c o n s e g u e n z a n e c e s s a r i a d e l l a s c e l t a di p r o g r a m m a r e la s p e s a p e r f u n z i o n i . T u t t a v i a la p l u r a l i t à dei c e n t r i c o i n v o l t i n e l l a g e s t i o n e della "spesa p u b b l i c a " ed i l l o r o g r a d o di a u t o n o m i a r i s p e t t o al p o t e r e c e n t r a l e s o n o e l e m e n t i s u s c e t t i b i l i di c r e a r e d i f f i c o l t à n o n s e c o n d a r i e a l l a c o s t r u z i o n e d e l l e s t i m e p l u r i e n n a l i di s p e s a . C o s ì n e l P E S C "una s i g n i f i c a t i v a q u o t a d e i p r o g r a m m i di s p e s a p u b b l i c a m o s t r a t i n e i L i b r i B i a n c h i a n n u a l i è il r i f l e s s o n o n t a n t o di d e c i s i o n i d i r e t t e , q u a n t o di s t i m e d e l l e i m p l i c a z i o n i di s p e s a di a l t r e d e c i s i o n i che in m o l t i c a s i s o n o p r e s e n o n d a l g o v e r n o m a da a l t r i e n t i , q u a l i le i m p r e s e n a z i o n a l i z z a t e e g l i e n t i l o c a l i " ( 4 ) . C i ò c o m p o r t a v a o v v i p r o b l e m i di c o o r d i n a m e n t o e una c e r t a d o s e di i n c e r t e z z a n e l l e s t i m e ( 5 ) . P e r q u a n t o r i g u a r d a la s p e s a g e s t i t a d i r e t t a m e n t e d a i g o v e r n o c e n t r a l e , o c c o r r e r i c o r d a r e c h e il s i s t e m a d e l l e s u r v e y s si i n s e r i v a n e l l a t r a d i z i o n a l e p r o c e d u r a d i a p p r o v a z i o n e p a r l a m e n t a r e d e l l e p r e v i s i o n i annuali, di s p e s a d e l g o v e r n o c e n t r a l e . L a s p e s a il c u i s t a n z i a m e n t o e r a s o t t o p o s t o a d a p p r o v a z i o n e d e l P a r l a m e n t o costituiva. le s u p p l y e s t i m a t e s che t u t t o r a r a p p r e s e n t a n o c i r c a i -3/4 d e l l a spesa, d e l g o v e r n o c e n t r a l e e v e n g o n o a p p r o v a t e d a l P a r l a m e n t o n e l
m e s e di m a r z o di c i a s c u n anno (nel R e g n o U n i t o l ' a n n o f i s c a l e n o n c o i n c i d e con quello s o l a r e : i n i z i a il 1 ° a p r i l e e t e r m i n a il 31 m a r z o ) (6). In c o r s o d ' a n n o , se n e c e s s a r i o , il P a r l a m e n t o a p p r o v a s t a n z i a m e n t i s u p p l e m e n t a r i (supplementary
estimates). V a comunque sottolineato che con
l ' e n t r a t a a ' r e g i m e d e l PESC le supply estimates h a n n o p e r s o di i m p o r t a n z a : "il" d o c u m e n t o d e l l a p o l i t i c a di s p e s a d e l g o v e r n o è il L i b r o B i a n c o che c o n s i d e r a v a "tutta" la s p e s a p u b b l i c a e su di e s s o si i n c e n t r a il d i b a t t i t o p o l i t i c o e s c i e n t i f i c o ( 7 ) .
N e l l e surveys (ed anche nelle supply
estimates) le p r e v i s i o n i di spesa venivano
f o r m u l a t e , c o m e si è d e t t o più v o l t e , a " p r e z z i c o s t a n t i " . P e r c h i a r i r e c o s a si i n t e n d e s s e in p r a t i c a c o n q u e s t a e s p r e s s i o n e è o p p o r t u n o r i p e r c o r r e r e le v a r i e f a s i a t t r a v e r s o c u i p a s s a v a o g n i surveys a n n u a l e p r i m a di tradursi n e l l a p u b b l i c a z i o n e di u n L i b r o B i a n c o . P e r f i s s a r e le i d e e è u t i l e a s s u m e r e c o m e r i f e r i m e n t o u n p a r t i c o l a r e a n n o ; c o n s i d e r i a m o ad e s e m p i o il 1 9 7 5 e q u i n d i la s e q u e n z a t e m p o r a l e d e l l a survey di q u e l l ' a n n o c o n c l u s a d a l l a p u b b l i c a z i o n e d e l r e l a t i v o L i b r o B i a n c o n e l f e b b r a i o 1976 ( 8 ) . Si d e v e s o t t o l i n e a r e che le v a r i e f a s i d e l l a survey s e g u o n o t u t t o r a a l i ' i n c i r c a l a s e q u e n z a che s t i a m o p e r d e s c r i v e r e , f a t t e s a l v e le c o n s e g u e n z e d e l l e m o d i f i c h e a l l a m e t o d o l o g i a di v a l u t a z i o n e d e l l a s p e s a , o g g i ai p r e z z i c o r r e n t i a t t e s i , i n t e r v e n u t e n e l f r a t t e m p o . Il l e t t o r e p u ò q u i n d i s o s t i t u i r e al 1 9 7 5 u n a n n o q u a l u n q u e s e n z a p e r d e r e m o l t o di g e n e r a l i t à . Dicembre 1974 - Il T r e a s u r y i m p a r t i s c e le
i s t r u z i o n i sul m o d o di e f f e t t u a r e la s u r v e y e i d i p a r t i m e n t i r e s p o n s a b i l i d e i p r o g r a m m i di s p e s a e l a b o r a n o le l o r o s t i m e a g g i o r n a t e d e l c o s t o d e l l e p o l i t i c h e e s i s t e n t i r e l a t i v e ai s e g u e n t i a n n i f i s c a l i : - 1 9 7 4 / 7 5 (l'anno f i s c a l e che t e r m i n e r à il 31 m a r z o 1 9 7 5 e s a r à o r m a i c o n c l u s o d a c i r c a d i e c i m e s i q u a n d o s a r à p u b b l i c a t o il L i b r o B i a n c o ) , d e f i n i t o c o m e "anno 0 d e l l a s u r v e y " .
1 9 7 5 / 7 6 (l'anno f i s c a l e che q u a n d o sarà p u b -b l i c a t o il L i -b r o B i a n c o s a r à q u e l l o c o r r e n t e ) , d e f i n i t o c o m e " a n n o 1 d e l l a s u r v e y " . - 1 9 7 6 / 7 7 (che q u a n d o s a r à p u b b l i c a t o il L i b r o B i a n c o s a r à l ' a n n o f i s c a l e c h e s t a p e r i n i z i a r e ) , d e f i n i t o c o m e " a n n o 2 d e l l a s u r v e y " . 1 9 7 7 / 7 8 , 1 9 7 8 / 7 9 , 1 9 7 9 / 8 0 , d e f i n i t i r i s p e t t i v a -m e n t e c o -m e " a n n o 3 , 4 , 5 d e l l a s u r v e y " . L e s t i m e p e r i v a r i a n n i sono t u t t e e l a b o r a t e d a i d i p a r t i m e n t i in b a s e ai p r e z z i in v i g o r e in q u e s t o m o m e n t o , c i o è a d i c e m b r e 1 9 7 4 -g e n n a i o 1 9 7 5 . I n o l t r e , p e r p o t e r e f f e t t u a r e -g l i o p p o r t u n i c o n f r o n t i , i d i p a r t i m e n t i r i v a l u t a n o a g l i s t e s s i p r e z z i l a s p e s a p r o g r a m m a t a e q u e l l a e f f e t t i v a d e g l i a n n i p r e c e d e n t i l ' a n n o 0 di q u e s t a s u r v e y . G e n n a i o 1 9 7 5 - V i e n e p u b b l i c a t o il L i b r o B i a n c o r e l a t i v o a l l a p r e c e d e n t e s u r v e y , q u e l l a e f f e t t u a t a n e l 1 9 7 4 ( 9 ) , d o v e i p r o g r a m m i d i s p e s a p e r g l i a n n i c h e v a n n o d a l 1 9 7 4 / 7 5 a l 1 9 7 8 / 7 9 s o n o e s p r e s s i a i p r e z z i in v i g o r e a l l ' i n i z i o d e l 1 9 7 4 . E v i d e n t e m e n t e l e s t i m e d e l l a n o s t r a s u r v e y 1 9 7 5 d o v r e b b e r o c o r r i s p o n d e r e p e r g l i a n n i in c o m u n e a q u e l l e di q u e s t o L i b r o B i a n c o , a m e n o d e l c a m b i a m e n t o d i b a s e d e i p r e z z i , in q u a n t o e n t r a m b e
le s t i m e , d a t a la loro s o s t a n z i a l e c o n t e m p o -r a n e i t à , d o v -r e b b e -r o e s s e -r e e s p -r e s s i o n e delle s t e s s e p o l i t i c h e . F e b b r a i o - I d i p a r t i m e n t i i n v i a n o al T r e a s u r y le loro s t i m e . M a r z o a p r i l e Il T r e a s u r y e i s i n g o l i d i p a r t i -m e n t i d i s c u t o n o le s t i -m e , a l l o scopo di c o n c o r d a r e p r i m a s u i loro p r e s u p p o s t i (politiche e d a t i di b a s e ) , p o i s u l l e c i f r e s t e s s e . In p a r t i c o l a r e , per q u a n t o r i g u a r d a l a s p e s a d e l l ' a n n o 1975/76 (anno 1 d e l l a s u r v e y 1 9 7 5 ) , la p a r t e di q u e s t a che c o s t i t u i s c e le s u p p l y e s t i m a t e s v i e n e r i v a l u t a t a ai p r e z z i c o r r e n t i in q u e s t o m o m e n t o e q u e s t e u l t i m e s t i m e v e n g o n o a p p r o v a t e dal P a r l a m e n t o . Si n o t i che p e r i l 1 9 7 5 / 7 6 l a s t e s s a s p e s a in t e r m i n i r e a l i e r a a p p a r s a n e l L i b r o B i a n c o p u b b l i c a t o in g e n n a i o v a l u t a t a a i p r e z z i di i n i z i o 1 9 7 4 , e r a p o i s t a t a r i v a l u t a t a ai p r e z z i di d i c e m b r e 1 9 7 4 -g e n n a i o 1 9 7 5 n e l l a s u r v e r y d e l 1 9 7 5 q u i in e s a m e ed o r a , c o m e a b b i a m o a p p e n a v i s t o , v i e n e u l t e r i o r m e n t e r i v a l u t a t a ai p r e z z i di m a r z o 1 9 7 5 . L a s t e s s a s p e s a in t e r m i n i r e a l i p a s s a c i o è a t t r a v e r s o due r i v a l u t a z i o n i p e r t e n e r c o n t o d e l l e v a r i a z i o n i d e i p r e z z i . M a g g i o - U n o s c h e m a di r a p p o r t o s u l l a s p e s a p u b b l i c a v i e n e r e d a t t o d a l T r e a s u r y e a p p r o v a t o in s e d e di C o m m i s s i o n e i n t e r m i n i s t e r i a l e ( P u b l i c E x p e n d i t u r e S u r v e y C o m m i t t e e ) : è il r a p p o r t o P E S C , che c o s t i t u i s c e q u i n d i u n a s o r t a d i p r e v i s i o n e p l u r i e n n a l e t e n d e n z i a l e d e l l a s p e s a . G i u g n o - Il r a p p o r t o P E S C v i e n e p r e s e n t a t o al
g o v e r n o . L u g l i o - n o v e m b r e - A l i v e l l o m i n i s t e r i a l e v e n g o n o p r e s e le d e c i s i o n i s u l l ' i n s i e m e della s p e s a p u b b l i c a e s u l l a sua r i p a r t i z i o n e t r a i v a r i p r o g r a m m i . E ' q u e s t a c i o è l a fase in cui si p a s s a d a l l a p r e v i s i o n e t e n d e n z i a l e , c o s t i t u i t a d a l r a p p o r t o P E S C , e l a b o r a t o d a i f u n z i o n a r i d e l T r e a s u r y e d e g l i s p e n d i n g D e p a r t m e n t s n e l c o r s o di una t r a t t a t i v a in c u i si a s s u m o n o c o m e d a t e le " p o l i t i c h e e s i s t e n t i " , a l l a p r e v i s i o n e p r o g r a m -m a t i c a , n e l l a c u i e l a b o r a z i o n e i n t e r v e n g o n o d i r e t t a m e n t e i M i n i s t r i e in c u i s o n o i n c o r p o r a t e e v e n t u a l i " n u o v e p o l i t i c h e " ( 1 0 ) . F e b b r a i o 1 9 7 6 - V i e n e p u b b l i c a t o il L i b r o B i a n c o c h e r i p o r t a le p r e v i s i o n i f i n a l i d e l l ' a n n o f i s c a l e c o r r e n t e (il 1 9 7 5 / 7 6 , a n n o 1 d e l l a s u r v e y ) , i p r o g r a m m i p e r l ' a n n o f i s c a l e c h e s t a p e r i n i z i a r e (il 1 9 7 6 / 7 7 , a n n o 2 ) e p e r q u e l l o s e g u e n t e (il 1 9 7 7 / 7 8 a n n o 3 ) , i p r o g r a m m i di m a s s i m a p e r g l i u l t e r i o r i due a n n i (il 1 9 7 8 / 7 9 e il 1 9 7 9 / 8 0 , a n n i 4 e 5 ) . I n t a n t o n e l d i c e m b r e 1 9 7 5 è i n i z i a t a l a s u r v e y d e l 1 9 7 6 e il c i c l o è r i p a r t i t o . R e s t a d a a g g i u n g e r e u n c e n n o s u c o m e f u n z i o n a v a 1 ' a d e g u a m e n t o d e l l e s u p p l y e s t i m a t e s in c o r s o di a n n o in r i s p o s t a a v a r i a z i o n i di p r e z z i . P e r o r a ci s i p u ò l i m i t a r e a d i r e c h e l ' a d e g u a m e n t o e r a p r e s s o c h é c o m p l e t o (le s t i m e a p r e z z i c o s t a n t i p e r 1 ' a n n o 1 e r a n o c i o è v e r i e p r o p r i s t a n z i a m e n t i d i s p e s a in t e r m i n i f i s i c i , s e n z a r i g u a r d o d e i c o s t i m o n e t a r i c o r r i s p o n d e n t i ) , r i n v i a n d o a l p a r a g r a f o 4 di q u e s t o s t e s s o C a p i t o l o p e r una.-trattazione p i ù d i f f u s a . 31
E ' con ciò e s a u r i t a la d e s c r i z i o n e delle v a r i e fasi d e l l a s u r v e y . Q u e l l o che va m e s s o in e v i d e n z a a q u e s t o p u n t o è c h e , come d o v r e b b e e s s e r e i n t u i b i l e dato l ' e s a m e f i n o r a s v o l t o , il s i g n i f i c a t o d e l l ' e s p r e s s i o n e " p r e z z i costanti" e r a , n e l c o n t e s t o d e l P E S C , d i v e r s o da quello che n o r m a l m e n t e le si dà n e l c o n t e s t o di un s i s t e m a di r i l e v a z i o n i s t a t i s t i c h e e f f e t t u a t e da u n u f f i c i o con q u e s t o c o m p i t o i s t i t u z i o n a l e (quale ad esempl'o il s i s t e m a di c o n t a b i l i t à n a z i o n a l e ) . I p r e z z i u t i l i z z a t i n e l l e p r e v i s i o n i di s p e s a e r a n o i n f a t t i , a l m e n o in p a r t e , il r i s u l t a t o di u n p a r t i c o l a r e p r o c e s s o " p o l i t i c o " , il p r o c e s s o di f o r m a z i o n e e g e s t i o n e d e l b i l a n c i o . In esso a n c h e i p r e z z i d i v e n t a v a n o o g g e t t o d e l l a t r a t t a t i v a t r a le d u e p a r t i c o n i n t e r e s s i c o n t r a s t a n t i : il T r e a s u r y e g l i s p e n d i n g D e p a r t m e n t s . S i c o n s i d e r i , ad e s e m p i o , l a s p e s a d e l 1 9 7 5 / 7 6 (l'anno 1 d e l l a s u r v e y ) (11): il v o l u m e di s e r v i z i p u b b l i c i che e s s a d o v e v a f i n a n z i a r e e r a q u e l l o c o n s e g u e n t e a l l e p o l i t i c h e e a l l a p r e v i s i o n e d e l l ' a n d a m e n t o d e l l e v a r i a b i l i r i l e v a n t i s o t t o s t a n t i a l l e s t i m e c o n t e n u t e n e l L i b r o B i a n c o ' d e l g e n n a i o 1 9 7 5 , d o v e t a l i s t i m e e r a n o e s p r e s s e a i p r e z z i di i n i z i o 1 9 7 4 . C o m e s i è v i s t o q u e s t e s t i m e di s p e s a d o v e v a n o p o i e s s e r e r i v a l u t a t e , s o l o p e r t e n e r c o n t o d e l l a v a r i a z i o n e d e i p r e z z i , due v o l t e : u n a p r i m a p e r le s t i m e i n i z i a l i d e l l a s u r v e y 1 9 7 5 ed u n a s e c o n d a p e r le s u p p l y e s t i m a t e s d e l 1 9 7 5 / 7 6 . M a le r i v a l u t a z i o n i n o n si f e r m a v a n o q u i : n e l c o r s o d e l l ' a n n o f i s c a l e 1 9 7 5 / 7 6 ( s e m p r e f a c e n d o a s t r a z i o n e da e v e n t u a l i m u t a m e n t i d e l l e p o l i t i c h e e da e r r o r i n e l l e s t i m e d e i v o l u m i ) l e v a r i a z i o n i d e i p r e z z i r i s p e t t o a
