LINEE GUIDA PER LA REVISIONE DELLE SPESE DI FUNZIONAMENTORoma, giugno 2012 I V I C I – C I V

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LINEE GUIDA

PER LA REVISIONE DELLE SPESE DI FUNZIONAMENTO

Roma, giugno 2012

1. Premessa

L’Inail è impegnato a dare attuazione alle disposizioni che prevedono il conseguimento di rilevanti risparmi sui costi di funzionamento da ottenersi attraverso misure di razionalizzazione organizzativa¹.

Le norme, alcune già in vigore e altre in corso di emanazione, stabiliscono la realizzazione di cospicue economie su base pluriennale che, per il triennio 2012 – 2014, possono essere stimate in circa 65,3 milioni di euro.

La manovra da realizzare presenta evidenti elementi di complessità e sconta criticità di rilievo determinate da:

 l’entità dei risparmi richiesti comporterà a regime, nel 2014, una riduzione di oltre il sette per cento sul totale delle categorie I, II e IV² rispetto ai valori indicati nel bilancio di previsione 2012 dell’Istituto;

 le economie da realizzare si aggiungono ai rilevanti tagli lineari disposti negli esercizi precedenti a quello dell’anno 2012;

 l’indeterminatezza sui concreti ambiti entro i quali gli Enti possono esercitare la propria autonomia;

 il permanere di norme che condizionano la gestione delle riserve matematiche poste dalla legge a garanzia del pagamento delle rendite future, precludendo la realizzazione di investimenti patrimoniali e causando il progressivo depauperamento delle riserve stesse.

Da ultimo, ma non per ultimo, occorre evidenziare che – come sottolineato nella Relazione Tecnica di accompagnamento alla “Legge di stabilità 2012” – la razionalizzazione organizzativa dovrebbe tradursi in una riduzione del contributo che lo Stato eroga agli enti previdenziali interessati alla manovra per il loro funzionamento.

1 Legge 12 novembre 2011, n. 183. Legge 26 aprile 2012, n. 44. Riforma del mercato del lavoro all’esame del Parlamento. Decreto legge 7 maggio 2012, n. 52.

2 I Spese per gli Organi – II Spese per il personale – IV Spese di funzionamento

Al di fuori di ogni sterile polemica si rileva che l’Inail non riceve dallo Stato alcun contributo per le proprie spese di funzionamento,fatta eccezione per lo stanziamento per le spese connesse allo svolgimento di tutte le funzioni e le attività già svolte dal soppresso Ispesl, incluse quelle relative alle risorse umane e strumentali. Con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 1° dicembre 2010 lo stanziamento è stato fissato per l’esercizio 2012 in Euro 22.337.494, con una riduzione rispetto all’esercizio 2011 di oltre il 60 per cento; si evidenzia che nel 2011 il costo sostenuto dall’Inail per il solo personale a tempo indeterminato dell’ex Ispesl è stato pari a oltre 55 milioni di euro.

Pur riconoscendo la opportunità di realizzare un efficace processo di razionalizzazione organizzativa, non si può ignorare che l’obbligo di versare i risparmi conseguiti ad apposito capitolo dell’entrata del bilancio dello Stato concretizza, di fatto, l’introduzione di una “imposta” sull’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali.

Doverosamente premesso quanto sopra illustrato, il processo di revisione della spesa – se correttamente interpretato – può rappresentare, oltre che un vincolo, una fondamentale opportunità per il miglioramento dei servizi resi dall’Istituto nell’ambito del sistema di welfare del nostro Paese.

Considerata la valenza strategica che assume l’azione di revisione organizzativa finalizzata alla riqualificazione delle spese di funzionamento, il CIV – nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali – ritiene necessario emanare le linee guida e i criteri generali necessari a indirizzare gli Organi di gestione nella elaborazione del piano pluriennale di intervento.

2. Quadro di riferimento

Il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza ha già fornito, tramite la Relazione Programmatica e con apposite delibere, specifici indirizzi in materia di riqualificazione delle spese di funzionamento³, con riferimento a:

 la riduzione delle spese di postalizzazione, attraverso l’utilizzo generalizzato della posta elettronica sia ordinaria, sia certificata PEC, nelle relazioni con le aziende e i lavoratori;

 la riduzione delle spese telefoniche tramite la migrazione sulla rete di fonia IP;

 la realizzazione di interventi strutturali per la riduzione dei flussi cartacei e dei conseguenti costi di archiviazione;

 la reingegnerizzazione dei processi produttivi finalizzata anche alla revisione del modello di presidio del territorio;

 l’attuazione di azioni finalizzate al risparmio energetico;

 la razionalizzazione e riduzione dei costi di gestione del patrimonio immobiliare;

 la revisione e razionalizzazione dei sistemi informativi finalizzati al controllo strategico, amministrativo-contabile e di gestione.

Alla luce della emanazione delle norme citate in premessa, le azioni dirette all’attuazione degli indirizzi del Consiglio di Indirizzo e Vigilanza necessitano di una revisione che integri le indicazioni rese e di una accelerazione della fase attuativa, al fine di rendere congruente in termini quali-quantitavi il complesso delle iniziative, avviate e da avviare, in funzione dei nuovi obiettivi da perseguire e secondo le linee di indirizzo contenute nel presente documento.

3 Delibera CIV n.11/2010 “Acquisizione delle funzioni ex Ipsema – ex Ispesl: Linee di indirizzo per gli aspetti ordinamentali, contabili e di bilancio”. Delibera CIV n.6 /2011 "Acquisizione delle funzioni ex Ipsema - ex Ispesl:

Linee di indirizzo”. Delibera CIV n.9/2011 “Relazione Programmatica 2012 – 2014”. Delibera CIV n.11/2011 “Linee guida e criteri generali delle politiche patrimoniali dell'Ente”. Delibera CIV n.2/2012: Linee guida e criteri generali per la revisione del sistema per il controllo di gestione.

Il processo di revisione della spesa, nelle modalità definite dal nuovo quadro normativo, richiede un rilevante sforzo di adeguamento rispetto alla realtà del nostro Istituto.

I principi posti alla base della cd. “spending review”, come ipotizzata nel nostro Paese, sono evidentemente riferiti alle strutture centrali e periferiche dell’amministrazione statale e non possono essere pedissequamente riferiti all’Inail. In tal senso si rileva che:

 il superamento dell’approccio “incrementale” nelle decisioni di allocazione nel bilancio, basato sulla tendenza a introdurre modifiche marginali alla spesa storica, fa già parte delle modalità strategiche e gestionali dell’Istituto che, come noto, primo tra gli enti previdenziali ha adottato lo schema del bilancio per missioni e programmi;

 gli ambiti di intervento dell’Inail sul recupero della “spesa improduttiva”

risultano esigui, rispetto alla generalità delle amministrazioni statali, in quanto le politiche attuate dall’Ente hanno già ridotto il campo di azione al “miglioramento continuo” che, pur doverosamente perseguito, non consente nel breve termine il conseguimento di economie strutturali significative;

 i reiterati tagli lineari agli organici hanno limitato lo spazio di azione dell’Ente finalizzato a una coerente revisione degli assetti organizzativi in funzione dei bisogni dell’utenza.

3. Criteri generali

Alla luce delle criticità illustrate, ci troviamo di fronte all’esigenza di operare una revisione dell’offerta dei servizi resi, nonché delle modalità di erogazione dei servizi stessi.

Il piano di razionalizzazione organizzativa per la riduzione delle spese di funzionamento dovrà essere elaborato su base pluriennale; la visione di medio- lungo termine è indispensabile in quanto il conseguimento delle economie più significative richiede la preventiva effettuazione di investimenti.

Le misure di revisione e contenimento delle spese di funzionamento non dovranno – salvo le possibili razionalizzazioni e ottimizzazioni – interessare gli investimenti per l’innovazione tecnologica; a fronte delle riduzioni di organico e del sostanziale blocco del turn over, la impossibilità o, anche solamente, il decremento degli interventi di innovazione tecnologica inciderebbe sull’efficacia – prima ancora che sull’efficienza – dei processi produttivi risolvendosi in una riduzione dei servizi erogati.

Sempre in funzione della necessità di incrementare il livello quali-quantitativo dei servizi, la composizione degli organici dovrà essere rivista in una complessiva, coerente, ottica di riordino delle competenze, delle professionalità e dei processi di erogazione dei servizi. In termini di discontinuità con gli interventi di riduzione lineare finora imposti dalle normative di riferimento, che hanno determinato ripetuti micro interventi di riordino e riaggregazione di strutture, è necessario pervenire a un dimensionamento stabile e ottimale dell’assetto organizzativo.

Si tratta di superare l’approccio esclusivamente finanziario, per coniugare gli obiettivi di risparmio richiesti a corrette logiche di programmazione dei fabbisogni di professionalità e di definizione degli assetti organizzativi; un efficace modello di:

 riparto di competenze, professionalità e processi;

 dimensionamento delle strutture sia a livello centrale, sia a livello territoriale;

consentirà di incidere sulla riduzione dei costi di funzionamento e assicurare adeguati livelli di servizio nei confronti dell’utenza.

Sempre in termini generali, il piano di intervento per la riorganizzazione e la riduzione dei costi di funzionamento dovrà essere mirato a:

 una più efficace erogazione dei servizi;

 la eliminazione delle residue inefficienze;

attraverso azioni dirette a:

 la razionalizzazione dei processi produttivi e dei servizi offerti, anche con riferimento all’ organizzazione territoriale, per verificare la più idonea allocazione delle risorse in relazione agli effettivi livelli di bisogno dell’utenza;

 la revisione dei processi di spesa;

 la razionalizzazione della gestione del patrimonio immobiliare sia a uso istituzionale, sia a reddito prevedendo, tra l’altro, un piano di dismissione degli investimenti realizzati nei decenni trascorsi che, allo stato, risultano scarsamente utilizzati o inadeguati sotto il profilo della redditività.

Sarà quindi necessario:

 verificare i livelli di efficienza con riferimento alla congruità dei fattori produttivi impiegati nelle singole attività;

 ottimizzare le tecniche di produzione attraverso:

 la saturazione di mezzi e sistemi a elevato potenziale che non sono completamente utilizzati;

 il superamento di metodi di produzione obsoleti e, quindi, inefficienti e più costosi programmando i necessari investimenti in conto capitale, per l’acquisizione e lo sviluppo di nuove tecnologie;

 la puntuale valutazione dei benefici ottenibili attraverso un approccio sinergico, in chiave di sistema, nella progettazione e riprogettazione dei servizi;

 l’omogeneizzazione dei livelli di produzione sul territorio completando il modello di valutazione omogenea;

 evitare i maggiori oneri determinati da:

 progettazione di opere incomplete;

 progettazione di opere eccessive rispetto agli effettivi bisogni e/o eseguite con materiali troppo pregiati;

 mancato completamento di opere iniziate;

 tempi di esecuzione molto superiori ai tempi programmati;

_ evolvere l’offerta dei servizi rispetto al mutamento dei bisogni e dei caratteri demografici, sociali ed economici della collettività, nell’ottica della tutela globale integrata.

4. Ambiti di intervento

Il piano pluriennale di razionalizzazione organizzativa per la riduzione delle spese di funzionamento dovrà essere finalizzato al miglioramento dell’efficacia e all’incremento della professionalità delle risorse umane per assicurare adeguate prestazioni alle imprese e ai lavoratori.

Entro il 31 ottobre 2012, in tempo utile per prevedere i necessari stanziamenti nel Bilancio di previsione 2013, dovranno essere definiti i fabbisogni economici per gli investimenti in innovazione tecnologica necessari all’attuazione del piano.

Le complessità collegate sia alla fase di progettazione, sia al processo di attuazione del piano, sono evidenti. A tal fine sarà necessario assicurare l’indirizzo e il coordinamento del progetto complessivo, con specifico riferimento alla razionalizzazione delle attività e dei servizi offerti, alla revisione delle strutture, alla riduzione delle spese per acquisto di beni e servizi, all’ottimizzazione della gestione del patrimonio immobiliare, alla ottimizzazione e professionalizzazione delle risorse umane.

Nel piano dovranno essere inserite, tra l’altro, le iniziative di seguito evidenziate.

Progetto “Paperless”

Il progetto Paperless è finalizzato, attraverso una revisione a tutto campo dei processi produttivi e delle attività di supporto, alla individuazione di interventi che, tramite la digitalizzazione, permettano la drastica riduzione e/o eliminazione della produzione di documenti in forma cartacea, acquisendo gli stessi direttamente in formato digitale o, nei casi in cui è rilevante l’apposizione di firme non ancora disponibile in forma elettronica, effettuando la scansione degli originali.

Rientra tra le attività da realizzare la dematerializzazione degli archivi cartacei.

In tale ottica dovrà essere presentata una proposta normativa per l’archiviazione sostitutiva a valere per l’Istituto, gli intermediari istituzionali, gli intermediari professionali e le imprese.

Contestualmente dovrà essere elaborato e avviato un intervento formativo finalizzato alla formazione dei lavoratori che saranno adibiti al processo di dematerializzazione degli archivi cartacei.

Il progetto dovrà essere completato in tempo utile per evitare il rinnovo dell’attuale contratto di gestione degli archivi.

Ulteriore ambito di intervento è rappresentato dalla gestione delle relazioni e delle comunicazioni con imprese, intermediari istituzionali e professionali e lavoratori attraverso i servizi di postalizzazione o tramite consegna diretta.

La generalizzazione del processo di telematizzazione e quello di e-mail e di posta elettronica certificata, permetterà la radicale eliminazione di attività di imputazione dati e di postalizzazione.

Per rendere massivo tale processo occorre acquisire in forma diretta, e non solo attraverso l’albo previsto dal legislatore presso la CCIA, gli indirizzi di posta elettronica e le eventuali liberatorie previste dalle vigenti normative.

In parallelo dovrà essere elaborata una proposta di innovazione normativa volta a semplificare radicalmente le attuali regole in materia di adempimenti formali e di utilizzo della posta elettronica.

Progetto “Comunicare senza canoni”

L’adozione ampia della comunicazione over ip (VOIP) non ha prodotto i risultati di risparmio atteso per due ragioni:

 la comunicazione verso l’esterno è oggi particolarmente veicolata su telefonia mobile e le attuali norme non consentono l’uscita agevolata dal VOIP verso la telefonia mobile;

 gli apparecchi VOIP, acquisiti attraverso il contratto Digit PA non sono di proprietà, ma in locazione.

Le azioni di contenimento della spesa dovranno riguardare – oltre alle azioni di monitoraggio rispetto ai consumi anomali – la dotazione generalizzata di apparecchi mobili, che permettono tariffazioni estremamente contenute, e la conclusione dei contratti di locazione degli apparecchi attuali con un investimento per il riscatto degli stessi o l’acquisizione di nuovi strumenti in proprietà.

Si dovrà inoltre procedere all’adozione generalizzata del fax over IP (FOIP) indirizzato sulla posta elettronica del destinatario, eliminando così gli apparecchi fax con i carichi di manutenzione connessi e mantenendo eventualmente una macchina multifunzione per i casi di necessità.

Progetto “Revisione del modello di presidio del territorio”

Il progetto di relazione tra le imprese e l’Istituto affidate alla trasmissione telematica, insieme alla corrispondente evoluzione del modello di relazione con gli intermediari istituzionali, rende ininfluente il luogo di svolgimento delle attività correlate.

Tale circostanza rende flessibile la distribuzione dei carichi di lavoro, permettendo la creazione di pool distribuiti sul territorio ma incardinati presso le Direzioni regionali che, in tal modo, saranno messe in condizione di governare il complesso delle attività produttive ottimizzando i flussi di lavoro e la distribuzione delle risorse umane.

Fa eccezione a tale regola l’erogazione dei servizi sanitari, sia di carattere medico-legale, sia correlati alla erogazione di cure, riabilitazione e reinserimento.

Per tali attività occorre uno sviluppo del decentramento, trattandosi di servizi alla persona che pretendono la prossimità con l’utente.

Per le attività medico-legali dovranno essere stabilite sinergie, come in alcuni casi già avviene, con i Servizi Sanitari Regionali, le Aziende Ospedaliere e le Aziende Sanitarie Locali, potendo in tal modo ripartire i costi di funzionamento e condividere le apparecchiature.

Per le cure, la riabilitazione e il reinserimento dovrà essere previsto, oltre ad una adeguata articolazione delle strutture Inail per la erogazione diretta, anche il ricorso a soggetti convenzionati in modo da garantire la necessaria prossimità all’utente in maniera omogenea sull’intero territorio nazionale.

Progetto “Economie di scala”

La frammentazione della funzione acquisti e delle stazioni appaltanti ostacola la formazione delle professionalità specifiche necessarie per il conseguimento di una effettiva, strutturale contrazione dei costi di gestione, a partire dalla difficoltà di valutare il rapporto costi-benefici degli investimenti da realizzare e dei costi da sostenere.

La dispersione, inoltre, preclude la possibilità di massimizzare la contrazione dei costi conseguibile con elevate quantità di acquisti e determina forti differenziali nel costo unitario delle acquisizioni di beni e servizi.

In tale ottica è necessario valorizzare e incrementare il ruolo del Servizio centrale acquisti anche estendendone le competenze alle procedure di assegnazione degli appalti per la esecuzione di lavori edili, attualmente gestite dalle strutture territoriali.

Progetto “Risparmio energetico”

Gli indirizzi già emanati dal Consiglio di Indirizzo e Vigilanza in tema di risparmio energetico non hanno finora dato luogo a piani di intervento significativi. E’ indispensabile avviare immediatamente un organico piano di interventi finalizzato a:

_ la razionalizzazione e l’ottimizzazione dei consumi;

_ il miglioramento del rendimento degli impianti per la riduzione dei fabbisogni;

_ la produzione e l’utilizzo di energie rinnovabili.

Per favorire il conseguimento degli obiettivi sarà necessario valorizzare l’apporto degli Energy manager, coinvolgendoli direttamente nella elaborazione di un Piano energetico nazionale.

Progetto “Editoria on-line”

La capacità di autoproduzione editoriale che molti in Inail identificano con il know how della Tipografia di Milano, costituisce un valore aggiunto.

Oggi tutti i processi editoriali hanno subito una profonda trasformazione e il valore aggiunto non è più concentrato nelle attività di stampa, ma nelle attività di progettazione della grafica web e di impaginazione.

Per larga parte delle pubblicazioni oggi è superabile l’attività di stampa e distribuzione, utilizzando la pubblicazione on-line nello stesso allestimento della pubblicazione cartacea e rendendola disponibile in maniera generalizzata o selettivamente per accreditati nei vari formati: sfogliabile, scaricabile, stampabile, ripubblicabile sui social network, leggibile come e-book.

L’eliminazione di stampa e distribuzione riduce drasticamente i costi di pubblicazione e accresce la professionalità degli addetti, che possono essere riqualificati a livelli tecnologici più elevati.

Progetto “Revisione del Regolamento di organizzazione”

Le esigenze di modifica del Regolamento di organizzazione conseguenti all’attuazione dei criteri generali e dei progetti sopra illustrati rendono necessaria – sempre in funzione delle esigenze di razionalizzazione e contenimento dei costi di gestione – una complessiva rivisitazione del Regolamento stesso.

La revisione dovrà, tra l’altro, riguardare anche il processo di integrazione Ispesl / Ipsema.

Le Linee guida per l’assetto organizzativo conseguente all’incorporazione dell’ex-Ispesl e dell’ex-Ipsema⁴, solo recentemente adottate anche a causa degli inaccettabili tempi ministeriali per l’adozione dei decreti di carattere non

4 Determina del Commissario straordinario n. 110 del 21 marzo 2012

regolamentare (a tutt’oggi ancora non disponibili e dei quali si sollecita l’emanazione), devono essere immediatamente attuate al fine di conseguire le razionalizzazioni e le economie ottenibili nel breve termine, anche se rispondono solo parzialmente agli indirizzi deliberati in materia dal Consiglio di Indirizzo e Vigilanza.

Da subito deve essere avviato un processo di revisione dell’assetto transitorio che consenta di pervenire all’attivazione del modello organizzativo definitivo entro i termini stabiliti dal Consiglio di Indirizzo e Vigilanza.

Risulta di conseguenza inderogabile l’attuazione dei seguenti interventi prioritari:

 deve essere definito il processo di formazione dei Piani della Ricerca e per l’Innovazione tecnologica assicurandone la piena coerenza ai processi decisionali dell’Inail. Le competenze e la composizione del Comitato scientifico devono essere coerenti con l’ordinamento e le modalità operative dell’Istituto;

 le attività territoriali dell’ex-Ispesl devono essere ricondotte sotto la competenza delle Direzioni regionali, ponendo fine alla attuale situazione di “autonomia gerarchica di fatto”;

 il complesso delle attività ex Ispesl deve essere pienamente integrato con le attività Inail, evitando sovrapposizioni di ruoli, duplicazioni di funzioni, ridondanza di procedure e basi informative e assicurando la congruità e coerenza degli output, ferma restando la garanzia di autonomia metodologica della ricerca;

 le risorse tecniche dell’ex-Ispesl addette alle attività di omologazione e verifica devono, progressivamente e nel rispetto delle compatibilità generali, essere integrate con risorse Inail;

 le attività strumentali di supporto, sia dell’ex-Ipsema, sia dell’ex-Ispesl, devono essere ricondotte nelle competenti strutture Inail a livello centrale e territoriale;

 le attività attribuite alla istituenda “Direzione navigazione” devono essere integrate nelle tradizionali attività assicurative dell’Inail e

ricondotte nelle competenti strutture dell’Istituto a livello centrale e territoriale, assicurando, inoltre, la omogeneizzazione del sistema tariffario e delle modalità di riscossione;

 le prestazioni di carattere medico legale per gli assistiti del settore navigazione devono, previo accordo con il Ministero della Salute, essere erogate dai sanitari dell’Inail;

 occorre presentare una proposta normativa per la riconduzione all’Inps delle prestazioni previdenziali gestite dall’ex Ipsema.

5. Conclusioni

Il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza impegna gli Organi di gestione a:

 elaborare e sottoporre all’approvazione del CIV, entro 90 giorni dalla presente deliberazione, il Piano pluriennale per la revisione delle spese di funzionamento da ottenersi attraverso interventi di razionalizzazione, ottimizzazione, riorganizzazione a partire dagli indirizzi formulati con le presenti Linee;

 dare attuazione alle Linee guida per l’assetto organizzativo transitorio conseguente all’incorporazione dell’ex-Ispesl e dell’ex-Ipsema, di cui alla Determina del Commissario straordinario n. 110 del 21 marzo 2012 e sviluppare il modello organizzativo definitivo da adottare dal 1° gennaio 2013;

 presentare una proposta normativa per la riconduzione all’Inps delle prestazioni previdenziali gestite dall’ex Ipsema.