2. Il quadro normativo della comunicazione pubblica
La giurisprudenza italiana ha trattato gradualmente il tema della comunicazione, intendendolo prima come un sistema di tutele e poi come uno strumento di efficienza e concretezza, che non dà ai cittadini solo diritti, ma cerca anche di coinvolgerli. Nelle varie leggi sono stati usati diversi termini allo scopo di spiegare il senso della comunicazione pubblica ed essi rappresentano la visione che l'amministrazione pubblica, mutevolmente diversa in base ai periodi storici e sociali, ha della comunicazione. Nella tabella che segue sono riportate le più importanti voci, con il significato che hanno ricoperto nelle varie direttive, che verranno poi esaminate più nel dettaglio lungo il capitolo.
Parola chiave Presente nella legge Significati
Autonomia Legge 142/1990
Legge 59/1997
Libertà decisionale e finanziaria degli enti locali rispetto allo Stato centrale Libertà organizzativa e regolamentare, strettamente legata al principio di sussidiarietà Economicità Legge 241/1990 D.lgs. 29/1993 Legge 59/1997 Risparmio nella comunicazione, evitando agli enti e ai cittadini la produzione di documenti inutili o troppo burocratici Risparmio per velocizzare la comunicazione Risparmio come coefficiente di valutazione della comunicazione efficace Efficacia Legge 241/1990 DL 163/1995 Legge 59/1997
Tempi veloci per il procedimento amministrativo
Strumento di valutazione del dipendente
Efficienza Legge 241/1990 DPCM
27 gennaio 1994 Legge 59/1997
Leggi 133/2008 e 69/2009
Velocizzare il lavoro con il supporto della telematica Elemento da concordare con i cittadini, nelle carte dei servizi
Elemento da valutare Speditezza e costanza nel lavoro della PA Pubblicità Legge 67/1987 Legge 241/1990 Legge 150/2000 Legge 69/2009 Obbligo di diffondere il bilancio Creare l'abitudine a comunicare, con responsabilità Mezzo di comunicazione di massa anche per la PA La pubblicità legale diventa sufficiente online
Trasparenza Legge 241/1990 D.lgs. 23/1993 Legge 150/2000 Legge 69/2009 D.lgs. 150/2009 Chiarezza nell'iter di un procedimento e apertura al cittadino dei documenti della PA
Obiettivo di un ufficio nuovo (URP) e più predisposizione verso i cittadini
Le informazioni
sull'amministrazione non vanno nascoste
Conoscenza dei curricula, stipendi e ore lavorate dei maggiori dirigenti della PA Tutela dei consumatori
Partecipazione Legge 142/1990 D.lgs. 29/1993 Legge 150/2000
Consultazione e tutela dei cittadini Obiettivo di un nuovo ufficio (URP) Presenza ad eventi collettivi di promozione della PA Semplificazione DPCM 27 gennaio 1994 DL 163/1995 Legge 59/1997 Legge 127/1997 Legge 150/2000
Riduzione delle pratiche burocratiche
Più informalità nell'accesso
Riduzione delle fasi di un procedimento e procedure di spesa più veloci
Eliminazione di certificati Modernizzazione di procedure Verifica D.lgs. 29/1993 DPCM 27 gennaio 1994 D.lgs. 163/1995 Legge 150/2000 Controllo spese-obiettivi Controllo standard e linguaggio
Controllo del lavoro del dipendente
Controllo qualità e gradimento
Questi concetti sono cambiati nel tempo, pur mantenendosi nella sostanza uguali. Sono state infatti inserite sfumature diverse, in seguito anche ai riscontri ottenuti dalle varie leggi e all'importanza che l'opinione pubblica conferiva a quel tema. Inoltre, spesso, concetti intesi in maniera astratta sono stati concretizzati in strumenti specifici, uffici e reti telematiche. A questo proposito, la tabella seguente sarà utile per focalizzare l'abbinamento tra forme della comunicazione e strumenti.
Strumento di comunicazione pubblica Aspetti della comunicazione pubblica
Statuto Autonomia, efficacia, trasparenza,
partecipazione
Albo pretorio Efficienza, pubblicità, trasparenza
Accesso Efficacia, trasparenza, partecipazione,
semplificazione
Carta dei servizi Efficienza, trasparenza, partecipazione URP e ufficio stampa Efficacia, efficienza, pubblicità,
trasparenza, partecipazione
Telelavoro Autonomia, economicità, efficienza
Telematica Economicità, efficienza, pubblicità,
trasparenza, semplificazione
Questi strumenti sono da considerare più come macro categorie considerate dalla legislazione che come strumenti singoli e concreti. Essi verranno trattati nei paragrafi successivi, dove saranno contestualizzati e specificati meglio. Già qui, però, si può notare che a realizzare maggiormente i caratteri della comunicazione sono gli strumenti dell'URP e della telematica, che lavorano a tutto tondo a vantaggio del cittadino.
2.1. La Costituzione crea gli enti locali
La Costituzione Italiana del 1948 spiega che la struttura dello Stato è articolata in amministrazioni locali. In questo modo si definiscono gli emittenti di un qualsiasi discorso pubblico, dando più importanza alle istituzioni più vicine al cittadino. Senza entrare però nell'ampia tematica costituzionale, basti osservare che nel titolo V vengono espresse norme specifiche per la composizione delle Regioni, ma si demanda alleleggi ordinarie l'attuazione e la specificazione delle realtà comunali e provinciali. I processi di attuazione della Costituzione sono stati lenti e farraginosi, a seguito di schieramenti politici aventi diversa opinione sul tema. Finalmente, però, negli
Articolo 114 della Costituzione: «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato».
Articolo 118 della Costituzione:
«Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza».
anni '90 iniziano ad essere promulgate leggi che organizzano l'amministrazione pubblica e locale1.
Inoltre, tramite la legge costituzionale n. 3/2001 viene modificato il titolo V, allo scopo di produrre «un cambiamento radicale dell'assetto delle autonomie territoriali e dei rapporti tra queste e lo Stato centrale»2. In particolare viene riformulato
completamente l'articolo 117 che definisce le aree di competenza della «podestà legislativa» di Stato e Regioni: interessante per il mio ambito di studi è notare che nella definizione dettagliata delle materie «l'ordinamento della comunicazione»3
diventa una materia concorrente, anche se i regolamenti spettano alla Regione4. Nel
caso poi il Governo o la Regione trovino che una legge dell'altro Ente eccede la competenza e i diritti ad essa riservati, può porre la questione dinnanzi alla Corte Costituzionale, grazie alla semplificazione operata sull'articolo 127 sempre con la riforma costituzionale del 2001.
Infine, nell'ambito costituzionale è bene ricordare che la legge suprema dell'Italia per quanto riguarda gli enti locali stabilisce anche norme riguardo alla PA: infatti all'interno del Titolo III, parte seconda, relativo al Governo è inserita la sezione II interamente dedicata alla PA. Essa contiene due articoli che impongono ai pubblici uffici di garantire «il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione»5,
prevedendo chiare sfere di competenza e dispongono che la scelta degli impiegati avvenga tramite concorso. Inoltre, si prevede che il funzionario pubblico lavori «al servizio esclusivo della Nazione»6, limitando in taluni casi la sua possibilità di
iscriversi a partiti politici. Non approfondisco ora queste tematiche perché verranno ampiamente discusse nel paragrafo dedicato allo spoil system.
1 Vedi in particolare la legge 81/1993 che prevede l'elezione diretta del Sindaco, del Presidente della Provincia, del Consiglio comunale e di quello provinciale
2 S. Panizza, R. Romboli, La Costituzione italiana, Edizioni Plus, Pisa, 2008, p. 18 3 Per tutte le altre materie concorrenti vedi l'art. 117 Cost., co. 3
4 L'articolo 117 Cost. infatti al comma 6 dice che «La podestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia (non esclusiva per lo Stato)»
5 Art. 97 Cost., co. 1 6 Ibidem
2.2. Ordinamento delle autonomie locali
Una legge fondamentale in questo ambito è la 142/1990, che attua l'articolo 1287
della Costituzione.
Infatti, essa si pone l'obiettivo di introdurre nel nostro ordinamento i Comuni e le Provincie, descrivendone le funzioni.
Nell'introduzione definisce questi enti e dà loro piena autonomia finanziaria e decisionale, mentre per stabilirne le funzioni, dispone che venga stilato uno statuto.
Nello statuto bisogna determinare: • le attribuzioni degli organi;
• l'ordinamento degli uffici e dei servizi pubblici; • la collaborazione fra comuni e province;
• la partecipazione popolare;
• l'accesso dei cittadini alle informazioni ed ai procedimenti amministrativi8.
Qui viene ampiamente trattato il concetto di comunicazione, affiancato a quello di partecipazione e democratizzazione: lo statuto infatti non deve solo organizzare l'assetto interno, ma anche i canali di comunicazione con la popolazione. In questo modo, si attua parzialmente l'articolo 21 della Costituzione, che prevede il diritto dei cittadini “di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto ed ogni altro mezzo di diffusione”.
Gli enti nascenti, quindi, non devono dimenticarsi di ascoltare e recepire le proposte dei cittadini. Qui il concetto è ancora generico, ma negli anni si perfezionerà, con lo 7 «Le Provincie e i Comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della
Repubblica, che ne determinano le funzioni» 8 Legge 142/1990, art. 4, co. 2
Autonomia decisionale Autonomia finanziaria
strumento della segnalazione all' URP.
L'articolo 7, inoltre, stabilisce il principio in base al quale tutti gli atti amministrativi dei Comuni e delle Provincie devono essere pubblici, tranne casi in cui ciò possa pregiudicare la privacy di persone o società. Quindi, la visione delle pubblicazioni della PA deve essere assicurata sia ai cittadini che alle associazioni, previo semmai il pagamento dei costi di stampa. In particolare, l'utente deve essere ben informato sullo stato delle sue pratiche e deve sapere chi ne è responsabile. In questo modo viene stabilito
un ampio diritto d'accesso ai documenti della pubblica amministrazione locale, ma anche il diritto alla riservatezza, che verrà poi assicurato più specificatamente dalla legge sulla privacy 675/1996 (ora legge 196/2003).
L'articolo 47, invece, introduce un sistema semplice di pubblicizzazione degli atti burocratici: l'albo pretorio, ovvero una bacheca a disposizione del pubblico per visionare la disciplina legale stabilita dall'ente.
La legge 142/1990 disciplina anche la gestione degli uffici, l'organizzazione dei consigli e delle giunte, il bilancio e tutto quanto riguarda la macchina burocratica di comuni e province. Tralascio questi punti per non appesantire il resoconto: anche successivamente ci focalizzeremo solo sugli articoli che sono più pregnanti ai fini della comunicazione.
Articolo 47, legge 142/1990:
«1. Tutte le deliberazioni comunali e provinciali sono pubblicate mediante affissione all'albo pretorio, nella sede dell'ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni di legge.
2. Le deliberazioni non soggette al controllo preventivo di legittimità diventano esecutive dopo il decimo giorno dalla loro pubblicazione».
Sul concetto di partecipazione si specifica che nello statuto devono essere previste forme di consultazione della popolazione
nonché procedure per
l'ammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini singoli o associati dirette a promuovere interventi per la migliore tutela di interessi collettivi e devono essere altresì determinate le garanzie per il loro tempestivo esame. Possono essere previsti referendum consultivi anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini».
2.3. La norma sul procedimento amministrativo e sul diritto di
accesso
Base fondamentale per la nascita degli URP, è stata invece la legge 241/1990 che viene costantemente citata come la normativa contenente i motivi per la creazione di un ufficio preposto alla comunicazione.
Nell'introduzione si stabiliscono i quattro caratteri che deve avere l'attività amministrativa:
• economicità: nascono sia le istanze di autocertificazione che il concetto di
silenzio-assenso. Tali istituti,verranno migliorati negli anni successivi e aiuteranno l'amministrazione ad essere più celere nei confronti dei cittadini.
• efficacia: si stabilisce il termine generico di trenta giorni per la chiusura di un
procedimento amministrativo, con un massimo di centosessanta giorni in casi particolari9. Si sancisce, inoltre, l’obbligo di comunicare il motivo per cui si
apre un procedimento. Colpisce che nella revisione del 2005 all'articolo 3 in questione venga aggiunto un bis che recita: «Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche incentivano l'uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati». Ciò viene dichiarato per confermare quanto già previsto da precedenti leggi che, dagli anni 2000 in poi, hanno introdotto l'uso della rete nei pubblici uffici e hanno specificato che le motivazioni di un procedimento devono esser presenti anche online.
9 Legge 241/1990, art. 2
All'articolo 18 si cita la possibilità «di autocertificazione e di presentazione di atti e documenti da parte di cittadini a pubbliche amministrazioni”, come ribadito poi anche per le dichiarazioni di inizio attività».
All'articolo 20 integrato invece si dice che «nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda».
• pubblicità e trasparenza: serve stabilire un responsabile10, che curi
direttamente la comunicazione11, al fine di rendere edotto il cittadino dello
stato degli atti del proprio procedimento.
Infine, vengono analizzati i punti che interesseranno maggiormente gli URP e che tutt'ora descrivono il loro compito principale e imprescindibile.
L'articolo 22, infatti, chiarisce un concetto cardine per la pubblicistica pubblica, quello del diritto d'accesso, che serve per soddisfare i principi di partecipazione, imparzialità e trasparenza.
Esso consiste nella possibilità di visionare qualsiasi documento della PA relativo ad un'attività di pubblico interesse. Ne possono far richiesta i privati, gli interessati a quel procedimento e chi ne potrebbe venire danneggiato.
Tuttavia, l'accesso non può avvenire in qualsiasi momento, ma soltanto fino a quando «la pubblica amministrazione ha l'obbligo di detenere i documenti amministrativi»12.
Allo stesso modo, non tutti i documenti sono accessibili. È infatti escluso il diritto d’accesso per i documenti sulla sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali; la politica monetaria e valutaria; l'ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità; la riservatezza di terzi, persone, gruppi ed imprese. Inoltre, «Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso»13.
10 Legge 241/1990, art. 4 11 Ivi, art. 6, co. 1, D 12 Ivi, art. 22, co. 6 13 Ivi, art. 24
La comunicazione viene poi specificata nell'articolo 8, che indica espressamente le routine da eseguire:
«1. L'amministrazione provvede a dare notizia dell'avvio del procedimento mediante comunicazione personale.
2. Nella comunicazione debbono essere indicati:
a) l'amministrazione competente; b) l'oggetto del procedimento promosso;
c) l'ufficio e la persona responsabile del procedimento; c-bis) la data entro la quale, secondo i termini previsti dall'articolo 2, commi 2 o 3, deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell'amministrazione; c-ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza; d) l'ufficio in cui si può prendere visione degli atti.
3. Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l'amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2 mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima».
I caratteri fondamentali del diritto d'accesso sono: la motivazione che l'utente deve chiarire, la gratuità della consultazione e la possibilità di rifiuto nel caso in cui i documenti siano particolarmente sensibili.
Peraltro, oltre alle richieste, l'amministrazione deve abituarsi a pubblicare anche informazioni che riguardano «i programmi, le istruzioni, le circolari e ogni atto che dispone in generale sulla organizzazione, sulle funzioni, sugli obiettivi, sui procedimenti di una pubblica amministrazione ovvero nel quale si determina l'interpretazione di norme giuridiche o si dettano disposizioni per l'applicazione di esse»14.
In tal caso, non viene specificato né dove né come pubblicarle: l'obiettivo della legge era infatti quello di creare un'abitudine, senza subordinarla a strumenti di cui non tutte la amministrazioni erano dotate.
Infine, per dovere di cronaca, è bene segnalare che questa non fu la prima e unica legge italiana a trattare di pubblicistica pubblica. Già la legge sull'editoria 67/1987, infatti, obbligava le pubbliche amministrazioni a destinare dei fondi per pubblicazioni rivolte all'utenza e costringeva gli enti grandi (con più di 20.000 abitanti) a diffondere soprattutto il proprio bilancio, tramite media per lo più cartacei15. Il tutto con una nuova coordinazione, che faceva capo ad una
Commissione di esperti della Presidenza del Consiglio dei Ministri16.
14 Legge 241/1990, art. 26 15 Legge 67/1987, art. 6 16 Ivi, art. 5
Come si attua il diritto d'accesso? L'articolo 25 spiega modalità e tempi:
«1. Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti
amministrativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L'esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura.
2. La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta all'amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente.
3. Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall'articolo 24 e debbono essere motivati.
2.4. Il decreto principe per l'URP
Tale è, infatti, la definizione che potremmo dare al decreto legislativo 29/1993 (ora abrogato, ma integralmente trasfuso nel d.lgs. 165/2001), che ha introdotto, per la prima volta i caratteri tecnici e specifici di un ufficio relazioni col pubblico.
In realtà, questo decreto trattava «L'organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche»17 e quindi tanti aspetti
dell'organizzazione del lavoro nella PA, dai contratti di lavoro fino ai compiti della dirigenza.
Per comprendere al meglio le caratteristiche delle pubbliche relazioni potremmo far riferimento all’articolo 4 del citato decreto (ora trasfuso nell’articolo 5 del d.lgs. 165/2001), ove si evince che le PA devono garantire «economicità, speditezza e rispondenza al pubblico».
Ciò viene ribadito in quanto è estremamente importante che lo scambio di informazioni tra la PA e il cittadino avvenga nel modo più veloce ed economico possibile.
I principi enunciati nel succitato decreto, sembrano oggi delle ovvietà, ma all’atto della sua promulgazione, erano
rivoluzionari e hanno delineato le attuali caratteristiche della PA.
Sul punto, è stato altresì rilevante l’articolo 5 (oggi abrogato), in particolare la lettera. e, che richiamava una concezione di marketing interno in quanto coinvolgeva tutto il personale dell’ufficio) e il cui scopo era quello di diffondere un’immagine stabile e corretta dell’amministrazione, oltre che fornire informazioni coordinate. 17 D.lgs. 29/1993, art. 1
L' articolo 5 si sviluppava in questi punti: «a) articolazione degli uffici per funzioni omogenee, distinguendo tra funzioni finali e funzioni strumentali o di supporto;
b) collegamento delle attività degli uffici attraverso il dovere di comunicazione interna ed esterna ed interconnessione mediante sistemi informatici e statistici pubblici, nei limiti della riservatezza e della segretezza di cui all'articolo 24 della legge 7 agosto 1990, n.241;
c) trasparenza, attraverso l'istituzione di apposite strutture per l'informazione ai cittadini, e, per ciascun provvedimento, attribuzione ad un unico ufficio della responsabilità complessiva dello stesso, nel rispetto della legge 7 agosto 1990, n. 241; d) armonizzazione degli orari di servizio, di apertura degli uffici e di lavoro, con le esigenze dell'utenza e con gli orari delle amministrazioni pubbliche dei paesi della Comunità europea, nonché con quelli del lavoro privato;
e) responsabilità e collaborazione di tutto il personale per il risultato dell'attività lavorativa».
Ma è solo con l'articolo 11 (ex articolo 12 del d.lgs. 29/1993), al titolo II “Organizzazione”, capo I “Relazioni col pubblico”, che si determina appieno la nascita del nuovo ufficio.
Qui si dà finalmente un nome e una definizione all'attività che deve trasmettere ai cittadini le informazioni dell'amministrazione, anche se si rimane ancora incentrati ad aspetti formali e legali. Del resto, all’epoca dell’entrata in vigore del decreto legislativo, non esisteva ancora un mercato specifico delle competenze comunicative e pertanto si doveva confidare nelle capacità personali di ciascuno e in corsi di formazione (come si nota nel comma 3).
L'articolo 20, infine, stabilisce che ogni tipo di lavoro pubblico deve esser soggetto ad una verifica, ovvero che nelle amministrazioni pubbliche devono essere creati organi di controllo imparziali per valutare se le spese effettuate abbiano concretamente realizzato gli obiettivi.
Articolo 11 d.lgs. n. 165/2001:
«1. Le amministrazioni pubbliche, al fine di garantire la piena attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241e successive modificazioni e integrazioni, individuano, nell'ambito della propria struttura uffici per le relazioni con il pubblico.
2. Gli uffici per le relazioni con il pubblico provvedono, anche mediante l'utilizzo di tecnologie informatiche:
a) al servizio all'utenza per i diritti di partecipazione di cui al capo III della legge 7 agosto 1990, n. 241e successive modificazioni e integrazioni;
b) all'informazione all'utenza relativa agli atti e allo stato dei procedimenti;
c) alla ricerca ed analisi finalizzate alla formulazione di proposte alla propria amministrazione sugli aspetti organizzativi e logistici del rapporto con l'utenza.
3. Agli uffici per le relazioni con il pubblico viene assegnato, nell'ambito delle attuali dotazioni organiche delle singole amministrazioni, personale con idonea qualificazione e con elevata capacità di avere contatti con il pubblico, eventualmente assicurato da apposita formazione».
2.5. Principi sull'erogazione dei servizi pubblici
Sulla spinta di queste ultime leggi improntate alla trasparenza e alla comunicabilità della pubblica amministrazione, la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio 1994 pone delle linee guida per «l'efficienza e l'imparzialità» dei servizi pubblici di qualsiasi ente, anche se in concessione o convenzione.
Stabiliti i concetti fondamentali di eguaglianza, imparzialità, continuità, partecipazione, diritto di scelta, efficienza e efficacia dei servizi, si impone ad ogni struttura pubblica lo strumento della “Carta dei servizi”. In essa bisogna chiarire gli standard di qualità, come si vuole informare l'utente, le possibilità di tutela e reclamo.
In particolare, la direttiva stabilisce che l'informazione deve essere «chiara e leggibile» e deve essere attuata con «appositi strumenti di informazione, tramite l'attivazione di linee di comunicazione telefoniche e telematiche».
Inoltre, i «soggetti erogatori e i loro dipendenti sono tenuti a trattare gli utenti con rispetto e cortesia e ad agevolarli nell'esercizio dei diritti e nell'adempimento degli obblighi. I dipendenti sono tenuti, altresì, ad indicare le proprie generalità, sia nel rapporto personale, sia nelle comunicazioni telefoniche».
Stupisce, infine, che già in tale direttiva si facesse riferimento a due temi poi ampliati negli anni successivi:
• semplificazione: gli enti devono ridurre e razionalizzare le pratiche;
• verifica: devono essere predisposti sistemi interni di controllo sull'effettiva
validità degli standard dichiarati e la rispondenza del linguaggio utilizzato per comunicare gli stessi all'utenza.
Tuttavia, tale direttiva, profondamente innovativa, non ha trovato campo fertile per la propria applicazione e, conseguentemente, molte “Carte dei Servizi” non sono mai state realizzate, così come non si è mai creato uno stretto legame tra soggetto pubblico e utenti.
2.6. Il decreto Frattini
Il Decreto-legge 163/1995 (convertito poi nella legge 273/1995, detta “Legge Frattini”) è importante perché l'articolo 3 tratta nuovamente di URP e, in particolare, ne perfeziona la disciplina.
Tale norma, ha un duplice scopo: rendere più disponibile l’impiegato pubblico e incentivarlo all’utilizzo di vie di comunicazione innovative, in modo tale da soddisfare il cittadino in maniera veloce e poco burocratica.
Nell’articolo affianco si parla espressamente di “semplificazione”
e di “accesso informale”. Probabilmente perché le prime esperienze di URP erano risultate troppo farraginose, una moltiplicazione di un processo burocratico già in corso e che in realtà si voleva bloccare.
Inoltre, il citato decreto introduce una formula di merito: chi infatti è capace di produrre soluzioni interessanti otterrà il giusto riconoscimento nel curriculum lavorativo, da parte del ministero.
La conclusione stupisce ancora di più, perché si apre questa disposizione a tutto il personale amministrativo: comunicare efficacemente e in maniera innovativa non deve essere più prassi di pochi ma di tutti, che devono impegnarsi a ricercare vie sempre più immediate per spiegare all'utente il proprio lavoro. Una rivoluzione quindi che si amplia.
Articolo 3: «5-bis. Il responsabile dell'ufficio per le relazioni con il pubblico e il personale da lui indicato possono promuovere iniziative volte, anche con il supporto delle procedure informatiche, al miglioramento dei servizi per il pubblico, alla semplificazione e all'accelerazione delle procedure e all'incremento delle modalità di accesso informale alle informazioni in possesso dell'amministrazione e ai documenti amministrativi
5-ter. L'organo di vertice della gestione dell'amministrazione o dell'ente verifica l'efficacia dell'applicazione delle iniziative di cui al comma 5-bis, ai fini dell'inserimento della verifica positiva nel fascicolo personale del dipendente. Tale riconoscimento costituisce titolo autonomamente valutabile in concorsi pubblici e nella progressione in carriera del dipendente. Gli organi di vertice trasmettono le iniziative riconosciute ai sensi del presente comma al Dipartimento della funzione pubblica, ai fini di una adeguata pubblicizzazione delle stesse. Il Dipartimento annualmente individua le forme di pubblicazione.
quater. Le disposizioni di cui ai commi bis e 5-ter, a decorrere dal 1° luglio 1997, sono estese a tutto il personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche».
2.7. Le leggi Bassanini
Nella legislatura 1996-2001 ha ricoperto il ruolo di Ministro per la Funzione Pubblica l'On. Franco Bassanini, che con la sua tenacia è riuscito ad emanare leggi che hanno segnato profondamente l'amministrazione pubblica, rendendola più efficiente e liberando il cittadino da gravosi meccanismi burocratici.
La sua prima legge, la 59/1997, ha come titolo e obiettivo “Il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”. Con questa legge delega Bassanini - studioso di diritto amministrativo e professore di diritto costituzionale - vuole allineare l'Italia alle direttive europee e riformare il sistema amministrativo italiano.
La citata legge prevede il riordino e la revisione di una serie di leggi volte ad attuare i dettami costituzionali sulla divisione delle Stato. Viene potenziato il principio di sussidiarietà nella definizione dei rapporti tra Stato, le Regioni e autonomie locali. Tale legge riforma anche la Presidenza del Consiglio dei Ministri (definita con la legge 400/1988), la dirigenza pubblica e dà una spinta alla ricerca scientifica e all'autonomia scolastica.
In particolare, l'articolo 4 specifica i principi fondamentali espressi dalla legge: • principio di sussidiarietà;
• principio di completezza dei compiti e delle funzioni; • principio di efficienza e di economicità;
• principio di cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali; • principi di responsabilità ed unicità dell'amministrazione; • principio di omogeneità;
• principio di adeguatezza;
• principio di differenziazione nella distribuzione delle funzioni; • principio della copertura finanziaria e patrimoniale;
Relativamente al tema oggetto della presente trattazione, sono di particolare interesse gli articoli 15 e 20 della legge n. 59/1997.
Nel primo si introduce la necessità di creare reti di dati tra le pubbliche amministrazioni, ma soprattutto si dà piena validità all'uso del
computer e alla telematica, ancora prima della nascita di firme digitali o altro.
L’articolo 20, invece, chiarisce le caratteristiche del concetto di semplificazione, spesso enunciato nella legge:
• semplificazione dei procedimenti amministrativi, in modo da ridurre le fasi dei procedimenti;
• riduzione dei termini per la conclusione dei procedimenti; • regolazione uniforme dei procedimenti dello stesso tipo;
• riduzione del numero di procedimenti amministrativi e accorpamento di quelli che si riferiscono alla stessa attività;
• semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e contabili;
• trasferimento ad organi monocratici delle funzioni decisionali che non richiedono la forma collegiale;
• individuazione delle responsabilità e di procedure di controllo.
Da questo articolo si evince perfettamente che, con la semplificazione, si vuol arrivare ad un cambiamento radicale della prospettiva della pubblica amministrazione: non più una versione kennedyana dove l'utente aiuta l'amministrazione, ma viceversa.
I tempi si devono ridurre, gli uffici interessati devono diminuire e collaborare tra di loro per rendere i procedimenti più snelli.
Articolo 15, comma 2: «Gli atti, dati e documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge».
Infine, l'articolo 17 ribadisce la necessità di un controllo sull'efficienza della macchina amministrativa, in modo da poterne capire gli errori e trovare le necessarie soluzioni. A tale scopo ogni amministrazione deve:
• prevedere un sistema informativo-statistico di supporto al controllo interno dei costi e delle attività;
• istituire sistemi per la valutazione, favorendo l'adozione di carte dei servizi a tutela degli utenti e della loro partecipazione;
• prevedere l'elaborazione di indicatori di efficacia, efficienza, economicità e valutazione dei costi e rendimenti;
• collegare l'esito delle valutazioni alla situazione economiche generali dell'ente.
Con la seconda legge Bassanini, la 127/1997, il concetto di semplificazione viene chiarito meglio.
L'articolo 1, relativamente ai documenti, impone:
• l’eliminazione o la riduzione dei certificati richiesti a coloro che richiedono dei vantaggi o l'apertura di un provvedimento amministrativo;
• l’ampliamento delle categorie di qualità personali e non autodichiarabili; • che la semplificazione non allunghi gli atti o comporti altri oneri.
Più nello specifico, l'articolo 2, chiarisce una serie di tecniche per dare maggiore fruibilità ai certificati anagrafici.
Infatti, i commi 3 e 4 sanciscono la validità illimitata dei documenti o comunque la possibilità di una proroga della validità di
quelli che non hanno ottenuto modifiche. Infine, l'articolo 3 impedisce alla pubblica amministrazione di mettere in difficoltà – con interminabili trafile burocratiche – il cittadino che voglia ottenere un documento. Infatti, tale articolo prevede la possibilità che la PA si “fidi della parola” del cittadino. In tal modo, si ritorna al concetto di autocertificazione, che negli anni era stato
Nell'articolo 3, comma 2 si dice che «è ammessa, in luogo della prescritta documentazione, una dichiarazione sostitutiva sottoscritta dall'interessato. In tali casi la documentazione sarà successivamente esibita dall'interessato, a richiesta dell'amministrazione, prima che sia emesso il provvedimento a lui favorevole». Inoltre all'articolo 3, comma 4: «Nei casi in cui le norme di legge o di regolamenti prevedono che in luogo della produzione di certificati possa essere presentata una dichiarazione sostitutiva, la mancata accettazione della stessa costituisce violazione dei doveri di ufficio».
dimenticato.
La terza legge Bassanini, la 191/1998, perfeziona i dispositivi previste in quelle precedenti, introducendo, in particolare, la carta d'identità elettronica18 e procedure
più snelle per l'autenticazione19.
Inoltre introduce una novità: infatti, percependo lo stato di disagio dei dipendenti pubblici di fronte a tutti i cambiamenti proposti, autorizza il Centro formazione e studi a richiedere più fondi ed a operare sull'intero territorio nazionale20.
Paventa, poi, l'ipotesi di introdurre un incentivo (consistente in una borsa di studio, anche se di scarsa entità) al fine di sollecitare i dirigenti ad aggiornare le proprie conoscenze.
Estremamente innovativo, invece, è l'articolo 4, che apre anche la pubblica amministrazione al telelavoro: mediante gli strumenti telematici anche il dipendente pubblico può finalmente lavorare da casa, sfruttando i benefici della rete e dei computer.
Un'innovazione non da poco sia per il concetto di flessibilità che per il concetto di pari opportunità (si consideri, ad esempio, il
caso di genitori con figli).
L’operazione di Bassanini si conclude con la sua quarta legge, che costituisce un nucleo multidisciplinare con lo scopo di proporre fattive soluzioni di semplificazione di 62 procedimenti21.
La stessa dispone, inoltre, la redazione di una relazione annuale sullo stato del processo innovativo instaurato dalle leggi di Bassanini22, nonché l'analisi del feedback,
ovvero «analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) sull'organizzazione 18 Legge 191/1998, art. 2, co. 4
19 Ivi, art. 2, co. 10 20 Ivi, art. 3
21 Legge 50/1999, artt. 3 e 11 22 Ivi, art. 4
Articolo 4, comma 1:
«Allo scopo di razionalizzare l'organizzazione del lavoro e di realizzare economie di gestione attraverso l'impiego flessibile delle risorse umane, le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, possono avvalersi di forme di lavoro a distanza. A tal fine, possono installare, nell'ambito delle proprie disponibilità di bilancio, apparecchiature informatiche e collegamenti telefonici e telematici necessari e possono autorizzare i propri dipendenti ad effettuare, a parità di salario, la prestazione lavorativa in luogo diverso dalla sede di lavoro, previa determinazione delle modalità per la verifica dell'adempimento della prestazione lavorativa».
delle amministrazioni pubbliche e sull'attività dei cittadini e delle imprese in relazione agli schemi di atti normativi adottati dal Governo e di regolamenti ministeriali o interministeriali»23.
2.8. La legge 150 del 2000
Questa legge è la capostipite di tutte le normative italiane sulla comunicazione pubblica. Proprio per questo, ha avuto una gestazione molto lunga: il primo impianto fu stilato nel COM-PA del 1995 e proposto invano alle Camere per due volte dall'On. Frattini. Nel 1998 una bozza venne finalmente formulata dalla Commissione affari istituzionali della Camera - grazie al contributo di una proposta di legge simile di Antonio Di Bisceglie, dell'opposizione - e venne presa in considerazione dalle altre Commissioni.
Grazie alla dedizione dei professionisti della comunicazione e di alcuni politici, si ottenne così una legge che, a differenza di quelle elencate sopra, esamina in maniera esclusiva il ruolo dell'informazione e della comunicazione nella pubblica amministrazione. Anzi, ne determina il vero passaggio. Difatti negli anni '90 a predominare è stata una comunicazione passiva e burocratica verso gli utenti. Ora invece inizia a profilarsi una comunicazione a più direzioni, che possa attuare appieno i concetti di partecipazione e democrazia.
Non solo, la legge cerca anche di risolvere quelle diatribe tra comunicazione politica e istituzionale, tra professione giornalistica e professione di pubbliche relazioni. Infatti all'articolo 1 si profilano tre tipi di comunicazione:
• l'informazione ai mezzi di comunicazione di massa, attraverso stampa, audiovisivi e strumenti telematici;
• la comunicazione esterna rivolta ai cittadini, alle collettività e ad altri enti attraverso ogni modalità tecnica ed organizzativa;
• la comunicazione interna realizzata nell'ambito di ciascun ente.
La prima è da attuare da parte dell'Ufficio Stampa e dal portavoce mentre le altre due sono di competenza dell'URP.
In tale articolo, quindi, viene specificata la distinzione tra esterno ed interno, 23 Legge 50/1999, art. 5
Comunicazione interna
Mass Media Cittadini
Comunicazione esterna
Ufficio
Stampa Portavoce URP
contemplando una dimensione sistemica ed un'ottica duplice. In questo modo, inoltre, si potenzia il ruolo della comunicazione interna, che è basilare sia nelle imprese sia negli enti per un'ottima riuscita di quella esterna. Infatti, se manca informazione e coordinazione all'interno, gli sforzi degli impiegati addetti alle pubbliche relazioni si vanificano facilmente. La comunicazione interna serve per trasmettere immagini ed idee ben precise, perché oggigiorno non comunica solo l'impiegato del front office, ma anche quello di un ufficio secondario.
Con questa legge quindi si ampliano totalmente gli scenari e i compiti comunicativi della PA.
All'articolo 1, comma 5 si dice che la pubblica amministrazione ha il compito di:
«a) illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative, al fine di facilitarne l'applicazione;
b) illustrare le attività delle istituzioni e il loro funzionamento;
c) favorire l'accesso ai servizi pubblici, promuovendone la conoscenza;
d) promuovere conoscenze allargate e approfondite su temi di rilevante interesse pubblico e sociale;
e) favorire processi interni di semplificazione delle procedure e di modernizzazione degli apparati nonché la conoscenza dell'avvio e del percorso dei procedimenti amministrativi; f) promuovere l'immagine delle amministrazioni, nonché quella dell'Italia, in Europa e nel mondo, conferendo conoscenza e visibilità ad eventi d'importanza locale, regionale, nazionale ed internazionale».
Nella parte dedicata alle strutture della PA, si specifica che l'URP24 sarà quella
struttura che cercherà di:
• garantire l'esercizio dei diritti di informazione, di accesso e di partecipazione; • agevolare i cittadini nel corretto uso dei servizi, tramite l'illustrazione delle
strutture e dei compiti dell'amministrazione; • promuovere e coordinare reti civiche telematiche;
• verificare, mediante l'ascolto dei cittadini e la comunicazione interna, la qualità dei servizi e di gradimento degli stessi da parte degli utenti; • garantire un buon rapporto informativo fra l'ufficio per le relazioni con il
pubblico e le altre strutture operanti nell'amministrazione.
Rispetto alla prima definizione degli URP (d.lgs. 29/1993) i compiti si sono ampliati: ora devono anche fare da coordinamento informativo dell'ente di cui fanno parte e aiutare l'utente a districarsi nella macchina burocratica.
L'ufficio stampa, invece, dovrà essere la voce dell'ente verso i media. Difatti può essere composto solo da personale iscritto all'albo dei giornalisti, senza attività professionali in corso e ha il compito di curare «i collegamenti con gli organi di informazione, assicurando il massimo grado di trasparenza, chiarezza e tempestività delle comunicazioni da fornire nelle materie di interesse dell'amministrazione»25.
Con queste due strutture si è voluta chiarire la differenza tra pubbliche relazioni e informazione di massa, aprendo anche la strada a nuove professioni del pubblico impiego. Anche se bisogna ammettere che la legge non è così rivoluzionaria sul campo della formazione: all'articolo 4 si conferma l'importanza di formare persone adatte a questo nuovo tipo di lavoro, ma l’articolo 6 dispone che ogni amministrazione definisca le strutture e i servizi di comunicazione alla cittadinanza attraverso gli impiegati e le risorse disponibili internamente. Questo per non gravare troppo sulle amministrazioni, col risultato, però, di non aprire davvero una nuova era della professione pubblica.
La suddetta legge è stata, tuttavia, innovativa nello specificare che non esiste solo la comunicazione pubblica e istituzionale, poiché può esservi anche una comunicazione politica. Questa è gestita dal portavoce, nuovissima figura creata proprio a questo 24 Legge 150/2000, art. 8
scopo, ovvero «ai fini dei rapporti di carattere politico-istituzionale con gli organi di informazione»26.
Nuova figura di comunicatore Competenze e ruoli
Impiegato dell'URP Impiegato interno, con predisposizione e formazione appropriata. È possibile che l'addetto venga assunto da fuori, per compiti legati alla comunicazione, ma bisogna considerare la disponibilità di risorse. Ha la responsabilità della trasparenza e dell'informazione al pubblico, che può realizzare in maniera informale e creativa. Per questo verrà premiato e valutato. Cura anche la comunicazione interna, con i colleghi e gli altri uffici..
Addetto stampa Deve venire da un mondo esterno alla PA, infatti deve essere iscritto all'albo dei giornalisti. Trasmette in maniera tempestiva e chiara ai mass media le novità riguardanti l'ente in quanto istituzione di servizio per il cittadino.
Portavoce Probabilmente viene dal mondo della politica, non da quello burocratico e amministrativo, in quanto deve trattare informazione politica e persuasiva rivolta ai mass media. Rappresenta soprattutto il Sindaco, argomentando e chiarendo le sue posizioni. Chiariti i ruoli e gli obiettivi, bisogna capire come procedere.
Nel Capo II della legge si stabilisce innanzitutto che il Dipartimento per l'informazione e l'editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri è il centro di coordinamento e di aiuto per i progetti di comunicazione che ogni anno gli enti pubblici devono redigere27. Una volta raccolti tali progetti, il Dipartimento procederà
a creare un piano di comunicazione globale, che verrà poi approvato dal Presidente del Consiglio dei Ministri.
Riguardo invece ai mezzi di comunicazione, la legge conferma l’utilizzo dei canali tradizionali della pubblicistica e al contempo profila la possibilità dell’utilizzo del computer: i due mezzi di comunicazione devono quindi procedere di pari passo, non escludersi.
26 Legge 150/2000, art. 7, co. 1 27 Ivi, art. 11
2.9. La riforma Brunetta
Nel 2009, con l'elezione di un nuovo governo, l' On. Renato Brunetta ha iniziato a gestire il Ministero per la pubblica amministrazione e l'innovazione, proponendo riforme radicali per la PA.
In particolare, ha iniziato ad esaminare la macchina amministrativa italiana in un'ottica tipicamente imprenditoriale e di marketing. Il 28 maggio 2009 infatti ha presentato un piano industriale per un riforma completa della pubblica amministrazione, allo scopo di migliorarla con misure riorganizzative e di risparmio. In quel documento sono riassunti gli obiettivi principali della sua strategia, elencati sotto forma di 34 punti, suddivisibili in tre grandi categorie:
• 24 interventi che modificano l’organizzazione della PA e la contrattazione collettiva (contenuti principalmente nella legge 15/2009 e nei suoi decreti legislativi attuativi);
• 8 interventi mirati a generare risparmio ed efficienza (contenuti nelle leggi 133/2008 e 69/2009);
• 2 interventi su strutture organizzative (contenuti nella legge 69/2009 e nel decreto legislativo 150/2009).
Secondo il portale della riforma28, in 18 mesi l'89,5% dei punti sono diventati legge e
quindi si profila una buona riuscita di questo piano, che era stato stilato per il triennio 2009-2011.
28 Reperibile su <http://www.riformabrunetta.it> Nell'articolo 2 si dice chiaramente che:
«1. Le attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni si esplicano, oltre che per mezzo di programmi previsti per la comunicazione istituzionale non pubblicitaria, anche attraverso la pubblicità, le distribuzioni o vendite promozionali, le affissioni, l'organizzazione di manifestazioni e la partecipazione a rassegne specialistiche, fiere e congressi.
2. Le attività di informazione e di comunicazione sono attuate con ogni mezzo di trasmissione idoneo ad assicurare la necessaria diffusione di messaggi, anche attraverso la strumentazione grafico-editoriale, le strutture informatiche, le funzioni di sportello, le reti civiche, le iniziative di comunicazione integrata e i sistemi telematici multimediali».
Chiaramente, è un progetto molto impegnativo, oltre che innovativo, che dovrà esser accompagnato da tempi non brevissimi per l'accoglimento e da una formazione del personale attualmente nella PA.
Alcuni dei punti, riassunti in cornice, hanno un impatto immediato perché trattano singoli procedimenti (es: quello sulla carta d'identità), mentre altri, coinvolgendo
Per capirlo appieno è necessario citare almeno i titoli di tutti i 34 punti, per poi esaminare nella loro attuazione gli interventi legati alle comunicazione pubblica:
1. RIDUZIONE DELLE ASSENZE PER MALATTIA
2. STOP ALLA PIOGGIA DI COLLABORAZIONI E CONSULENZE
3. CONTROLLI SEVERI SU INCOMPATIBILITÀ, CUMULO DI IMPIEGHI E INCARICHI
4. MISURAZIONE E RIDUZIONE DEGLI ONERI AMMINISTRATIVI 5. “OPERAZIONE TRASPARENZA”
6. LIMITAZIONE AL LAVORO FLESSIBILE
7. TEMPI NEL PROCEDIMENTO: CHI RITARDA PAGA
8. MAGGIORE CONTROLLO DELLA SPESA PER LA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA
9. ASPETTATIVA PER I DIPENDenti CHE DIVENTANO IMPRENDITORI 10. NUOVE TUTELE DELL’UTENTE DEI SERVIZI PUBBLICI
11. DIFFUSIONE ONLINE DELLE BUONE PRASSI, DEI TEMPI MEDI DI PAGAMENTO E DELLA TRACCIABILITÀ DEL PROCEDIMENTO 12. VALUTAZIONE DEL PERSONALE
13. MERITO E PREMIALITÀ 14. RIFORMA DELLA DIRIGENZA
15. SANZIONI DISCIPLINARI E RESPONSABILITÀ 16. LOTTA AI FANNULLONI
17. MEDICO MENDACE 18. CHI ROMPE PAGA
19. RIFORMA DELLA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA 20. CONCORSI SULLA BASE DEL TERRITORIO
21. AUMENTO DELLA MOBILITÀ DEI DIPENDenti PUBBLICI 22. CLASS ACTION CONTRO LA PA
23. MODIFICA DEL CODICE DELL’AMMINISTRAZIONE DIGITALE
24. DRASTICA SEMPLIFICAZIONE DEI BILANCI DEI COMUNI CON MENO DI 5.000 ABITANTI
25. RIALLOCAZIONE DI FONDI A FAVORE DEL WIRELESS E CREAZIONE DI IMPRESE
26. SOPPRESSIONE O RIORDINO DI enti PUBBLICI 27. CREAZIONE DELLE FONDAZIONI UNIVERSITARIE 28. INTERVenti PER IL RISPARMIO ENERGETICO 29. LOTTA ALLO SPRECO DI CARTA NELLA PA
30. AUMENTA LA VALIDITÀ DELLA CARTA D’IDentiTÀ E DELLA CARTA D’IDentiTÀ ELETTRONICA
31. MOBILITÀ DELLE FUNZIONI E USO OTTIMALE DEGLI EDIFICI PUBBLICI 32. LA PA CONTRIBUISCE AL “PIANO CASA”
33. RIORGANIZZAZIONE DEL CNIPA, DEL FORMEZ E DELLA SSPA 34. ORGANISMI DI VALUTAZIONE (ORGANISMI INDIPENDenti E
processi organizzativi, avranno bisogno di tempi più lunghi. Prima di addentrarmi nei punti più interessanti per il nostro tema, concludo la breve cronistoria della riforma. Dopo la presentazione del piano industriale (nel maggio 2008), si è proceduto alla sua attuazione, mediante le leggi 133/2008 (conversione del DL 112/2008) e 69/2009, che da una parte contengono misure volte a rendere l’operato della PA più efficiente ed economico, dall’altra a consentire al Governo la riorganizzazione del Formez, della SSPA, del CNIPA e, conseguentemente, del Codice dell'Amministrazione Digitale (CAD).
In seguito, il Governo ha chiesto al Parlamento una legge delega che lo autorizzasse a concludere l'operazione di riassetto della PA: dopo soli otto mesi è stata emanata la legge 15/2009. In essa sono presenti i temi principali della riforma: performance, valutazione, trasparenza, premi e sanzioni disciplinari, dirigenza, contrattazione collettiva e azione collettiva.
In attuazione di tale legge delega, il Governo ha emanato diversi decreti legislativi29
che gli hanno permesso di realizzare diversi suoi obiettivi.
Il primo, è stato realizzato mediante l’emanazione del d.lgs. 150/2009, che crea regole sulla programmazione, la trasparenza, il controllo, la premialità, la contrattazione collettiva, la dirigenza e le sanzioni disciplinari.
29 Decreto-legge è un provvedimento provvisorio del Governo avente forza di legge, adottato in casi straordinari, come prevede l'art. 77 Cost. Ha immediata applicazione, ma deve esser convertito in legge dal Parlamento entro 60 giorni per continuare ad averla.
Il Decreto legislativo invece è un atto normativo avente forza di legge, adottato dal Governo per delega formale e motivata da parte del potere legislativo.
Grafico cronologico sulla Riforma Brunetta, tratto dal sito cit.
Esso, inoltre, istituisce due soggetti fondamentali della riforma, gli Organismi indipendenti di valutazione e la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche.
Ritornando invece ai 34 obiettivi della riforma Brunetta, di particolare interesse per questa tesi è sicuramente il punto 5 relativo all'Operazione Trasparenza. Essa si fonda sull'articolo 21 della legge 69/2009 e la circolare 3/2009 del Ministero ne ha chiarito le forme di applicazione. La stessa ha, inoltre, sancito il termine entro il quale tale operazione doveva essere attuata,
ovvero, il 31 luglio 2009.
Una data inaspettata per molte amministrazioni, che in breve tempo hanno dovuto cercare di adempiere a quest'obbligo normativo.
Così è stato anche per l'Agenzia Comunicazione del Comune di Bergamo,
Articolo 21, comma 1: ogni ente pubblico «ha l’obbligo di pubblicare nel proprio sito Internet le retribuzioni annuali, i curricula vitae, gli indirizzi di posta elettronica e i numeri telefonici ad uso professionale dei dirigenti e dei segretari comunali e provinciali nonché di rendere pubblici, con lo stesso mezzo, i tassi di assenza e di maggiore presenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale».
presso la quale stavo svolgendo il tirocinio, proprio nel periodo in cui la norma è entrata in vigore.
Ad ogni modo, quest'operazione rende la pubblica amministrazione ancora più trasparente nei confronti dei cittadini e anche più responsabile, in quanto permette di controllare tanto la distribuzione dei fondi pubblici quanto l'operatività degli uffici. Il concetto di trasparenza è stato successivamente ampliato dal d.lgs. 150/2009, il quale impone ad ogni ente di redigere un piano triennale per la trasparenza30, che
deve essere proposto ai consumatori ogni anno31 e sottolinea come, per queste
disposizioni e per quelle della legge 69/2009, serva una sezione apposita del sito Internet32.
Nella legge 69/2009 si affrontano questioni riguardanti la telematica, in quanto esse rimangono di primaria importanza, nonostante tra gli obiettivi del ministero ci sia una revisione completa del CAD e del CNIPA,. Esse infatti riguardano la comunicazione tra cittadino e utente, nell'era informatica.
Si prevede, ad esempio, che le PA possano fornire ai cittadini delle caselle di posta elettronica certificata e incentivano gli enti che già le usano a farlo presente alla cittadinanza, garantendo però sempre tempi di risposta certi che possano essere controllati anche tramite procedure automatizzate33.
Inoltre, viene riconosciuto maggiormente il valore legale - mediante modifiche legislative - dei documenti trasmessi dai cittadini alla PA tramite la PEC34. Infine si
chiede in particolare al CNIPA di lavorare attivamente per il voip e un sistema pubblico di connettività. Su questi temi però tornerò successivamente, nei capitoli dedicati agli strumenti innovativi per la PA35.
Relativamente al punto 28 del piano industriale, esso è stato attuato dall’articolo 48 della legge 133/2008, che obbliga le pubbliche amministrazioni ad adoperarsi affinché trovino soluzioni economiche per il riscaldamento e l'energia elettrica,
30 D.lgs. 150/2009, art. 11, co. 2 31 Ivi, art. 11, co. 6
32 Ivi, art. 11, co. 8 33 Legge 69/2009, art. 34 34 Ivi, art. 35
contenendo la spesa il più possibile entro il limite dei prezzi stabiliti dal CONSIP36.
L'aspetto ecologico di questa riforma è ben rappresentato dall'obiettivo 29 (relativo allo spreco della carta). Infatti, nella legge 133/2008 si prevede una drastica diminuzione dell'uso della carta, mediante la conversione telematica degli abbonamenti cartacei alla Gazzetta Ufficiale.
Nella legge 69 del 2009, questa norma amplia il proprio campo di applicazione: infatti, non solo impone una drastica diminuzione delle pubblicazioni cartacee, ma dispone anche la revoca del loro valore legale, in particolare di quelle solitamente esposte negli albi o nelle bacheche. Difatti l'articolo 32 impone che, dal 1 gennaio 2010, le pubblicità avranno valore legale solamente se saranno pubblicate nei siti Internet.
Tuttavia, il comma 2 della norma cerca di non intaccare i favori riservati alla stampa dalla legge 63/1988 sulla pubblicistica pubblica e infatti relativamente alle pubblicazioni del bilancio, suggerisce ma non impone la pubblicazione online e ne rimanda il termine di scadenza della validità legale della versione cartacea.
Concludo quest'analisi della riforma Brunetta accennando che i punti 2, 6, 12, 13, 16 e 22 del piano industriale, relativi all'organizzazione del lavoro sono stati i punti a cui il Ministro ha dedicato più attenzione per garantire massima efficienza nella PA: non esamino nel dettaglio come si sono sviluppati per non uscire dal tema.
All'utente, comunque, è stata data la possibilità di avere a disposizione più spesso l'impiegato pubblico, senza che questi potesse facilmente evadere dai suoi compiti di 36 Società per azioni del Ministero dell'Economia e delle Finanze, che opera secondo i suoi indirizzi
strategici, lavorando al servizio esclusivo delle pubbliche amministrazioni.
All'articolo 27 della legge 133/2008 si legge infatti che «1. Al fine di ridurre l'utilizzo della carta, dal 1° gennaio 2009, le amministrazioni pubbliche riducono del 50 per cento rispetto a quella dell'anno 2007, la spesa per la stampa delle relazioni e di ogni altra pubblicazione prevista da leggi e regolamenti e distribuita gratuitamente od inviata ad altre amministrazioni.
2. Al fine di ridurre i costi di produzione e distribuzione, a decorrere dal 1° gennaio 2009, la diffusione della Gazzetta Ufficiale a tutti i soggetti in possesso di un abbonamento a carico di amministrazioni o enti pubblici o locali è sostituita dall'abbonamento telematico».
Per il risparmio di risorse l'articolo 32, comma 5 è illuminante: «A decorrere dal 1º gennaio 2010 e, nei casi di cui al comma 2, dal 1º gennaio 2013, le pubblicazioni effettuate in forma cartacea non hanno effetto di pubblicità legale, ferma restando la possibilità per le amministrazioni e gli enti pubblici, in via integrativa, di effettuare la pubblicità sui quotidiani a scopo di maggiore diffusione, nei limiti degli ordinari stanziamenti di bilancio».
lavoro. Oltre però al tema delle assenze, si è molto lavorato anche sul concetto di
customer satisfation, soprattutto nel d.lgs. 150/2009, per permettere all'utente di
valutare anche l'operato del funzionario della PA attraverso sistemi immediati come le faccine. È un’importante novità questa, che fa entrare nel pubblico il concetto di feedback e di “cliente”37.
Tutto questo impianto è volto ad un'attenta analisi dei rendimenti degli investimenti economici in personale e strutture che la comunità investe nella PA: per molto tempo infatti queste risorse sembravano a fondo perduto, invisibili e non riscontrabili. Ora, con le nuove norme, l'utente ha in mano un ampio controllo nei confronti della PA, che non deve spaventarsi per questo ma lavorare con gli stimoli e le indicazioni dei cittadini.
