LA GESTIONE DEL PERSONALE RATING PUBBLICO. Efficienza e trasparenza - Capacità istituzionale e sostenibilità ESG. Analisi 2020

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Efficienza e trasparenza - Capacità istituzionale e sostenibilità ESG

R ^ATING P ^UBBLICO delle REGIONI

L A GESTIONE DEL PERSONALE

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ESTRATTO DAL NUOVO RAPPORTO SU RATING PUBBLICO DELLE REGIONI

Il Rapporto “Le Regioni, un motore da riparare” offre la valutazione comparata della trasparenza, integrità ed efficienza delle Regioni italiane¹. L’obiettivo è, da un lato, diagnosticare lo stato di salute di ciascuna Regione, e, dall’altro, compararne la capacità amministrativa e finanziaria.

Le Regioni, infatti, costituiscono un importante centro di spesa, soprattutto ora che saranno chiamate a gestire i fondi del Next Generation EU. Per questo il Rapporto può costituire una bussola importante per il Governo anche per costruire il PNRR nazionale: il Rating Pubblico², su cui il Rapporto si basa, fornisce una base conoscitiva oggettiva su cui incardinare una seria “due diligence” delle Regioni e, da lì, un’azione di miglioramento del loro rendimento complessivo.

Per far questo, il Rating Pubblico valuta non le politiche, ma la macchina amministrativa che quelle politiche produce. Analizza, in un’ottica di sostenibilità ESG (Enviromental, Social, Governance), sei aree relative alla capacità amministrativa delle Amministrazioni Pubbliche: Gestione economico -

finanziaria, Governance, Gestione del personale, Servizi e rapporto con i cittadini, Appalti e rapporto con i fornitori, Ambiente.

Di seguito proponiamo l’analisi della gestione del personale, su cui sono moltissimi i luoghi comuni che ancora resistono nel nostro Paese. La presente analisi ne smentisce molti, pur confermandone alcuni.

Tale ricognizione sul personale pubblico rappresenta una necessità soprattutto oggi che siamo alla vigilia di un piano di assunzioni di enorme portata. È evidente che senza disporre, ad esempio, del quadro completo delle tipologie di laurea dei dipendenti regionali e comunali sarà difficile individuare i profili che ancora mancano e che sono da mettere a concorso: il rischio è che arrivino giuristi dove servono informatici, o economisti dove servono ingegneri. La nostra PA non può più permetterselo.

1 L’analisi del Rating Pubblico, effettuata nel primo semestre 2020, si basa sui dati pubblicati dalle Regioni sui rispettivi siti web in base agli obblighi di pubblicazione stabiliti dalla norme vigenti.

2La metodologia utilizzata si basa sul Rating Pubblico, un indice di misurazione comparata delle

Amministrazioni Pubbliche creato da Fondazione Etica sulla base degli obblighi di trasparenza introdotti dal cosiddetto decreto trasparenza (d.lgs. 33/2013) e dalla legge anticorruzione del 2012 (l. 190/2012).

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RATING PUBBLICO REGIONI – AREA GESTIONE DEL PERSONALE

Fonte: Rating Pubblico, Fondazione Etica

La gestione del personale è una delle aree nelle quali è chiara la fonte da cui attingere informazioni: il d.lgs. 33/2013, infatti, dispone non solo la pubblicazione di dati sul personale all’interno di un’apposita voce “personale” nella sezione Amministrazione Trasparente dei siti web istituzionali, ma precisa che quei dati debbano essere pubblicati secondo un formato standard, che consenta quell’omogeneità di informazioni che è la premessa per una valutazione comparata delle PA. All’articolo 16 comma 1, infatti, il decreto 33 recita:

”le Pubbliche Amministrazioni pubblicano il conto annuale del personale e delle relative spese sostenute, di cui all'articolo 60, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell'ambito del quale sono rappresentati i dati relativi alla dotazione organica e al personale effettivamente in servizio e al relativo costo, con l'indicazione della sua distribuzione tra le diverse qualifiche e aree professionali, con particolare riguardo al personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico”.

La norma è chiara, così come chiaro è lo strumento da utilizzare – il conto annuale – ma ancora oggi ci sono Amministrazioni che lo non pubblicano o che lo pubblicano parzialmente.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

80

69 66 65 63

58 57

50 49 45

38 37

32 29

20 18 17

13 12 8

2 Score medio 39

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La conseguenza è che l’area Gestione del personale, insieme a quella Appalti, è l’area in cui le Regioni si dimostrano complessivamente più deboli: lo score medio, infatti, è 39 su 100, dunque in classe di rating tra Poor e Weak, e la causa principale è la trasparenza – o negligenza – per quanto sopra detto.

Regione benchmark risulta la Liguria, con score 80 (Very Good), seguita in classe di rating inferiore dalla Lombardia, con score 69 (Good) e, nella stessa classe, da Marche, Veneto ed Emilia Romagna.

Sul lato opposto del ranking, il Molise non solo risulta l’ultima posizionata, ma, con score pari a 2, scende in classe di rating Fallible, dove è in compagnia di altre cinque Regioni, di cui quattro sono Regioni del Nord a Statuto Speciale (SS): in ordine crescente di rating, Valle d’Aosta (score 8), Calabria (12), Friuli (13) e le due Province Autonome di Trento e di Bolzano (rispettivamente con score 17 e 18).

In generale, nessuna Regione del Sud ottiene per l’area un Rating Pubblico sufficiente, a parte la Puglia che vi si avvicina molto (score 49 su 100).

1. Costo del personale

L’opinione pubblica prevalente, in Italia, ritiene che i dipendenti pubblici costano troppo, soprattutto nelle Amministrazioni del Sud, ma i numeri rilevati non dicono esattamente questo.

Se si guarda al costo del personale pubblico regionale che ogni cittadino deve sostenere, il più alto appartiene a una Regione del Nord, e non del Sud, come la Valle d’Aosta: oltre 1.800 euro pro-capite³. La seguono altre tre Regioni del Nord: le due Province Autonome di Bolzano e di Trento

(rispettivamente con un costo pro-capite di 237 e 181 euro) e il Friuli Venezia Giulia (155 euro).

Poiché la quinta Regione con il maggior costo pro-capite del personale regionale risulta la Sicilia, al Sud, la variabile che sembra incidere sull’indicatore non è quella Nord/Sud, ma quella Statuto Ordinario/Statuto Speciale.

La Sardegna è l’unica Regione a Statuto Speciale a contenere il costo del personale al di sotto dei 100 euro pro-capite.

3 Da un lato, la Valle d’Aosta ha potuto assumere di più grazie alla sua autonomia statutaria; dall’altro, è un ente molto piccolo che, tuttavia, non può avere in proporzione gli stessi dipendenti di Lombardia e Veneto che, invece, possono sfruttare economie di scala.

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Regione Valore (euro p.c.)

Lombardia 16,1

Veneto 26,1

Liguria 38,4

Puglia 38,6

Emilia Romagna 39,4

Campania 40,6

Lazio 42,6

Piemonte 44,4

Toscana 45,6

Abruzzo 56,3

Marche 56,9

Calabria 60,4

Sardegna 65,7

Umbria 66,3

Molise 102,4

Basilicata 117,2

Sicilia 127,6

Friuli Venezia Giulia 155,5

P.A. Trento 181,2

P.A. Bolzano 237,0

Valle d'Aosta 1.831,5

Fonte: Rating Pubblico, rielaborazione su dati BDAP - Banca Dati Amministrazioni Pubbliche

Sul fronte opposto del ranking, sono lombardi i cittadini chiamati a sostenere la spesa minore per il personale pubblico regionale, con 16 euro pro-capite, seguiti dai veneti, con 26 euro p.c..

Tra le Regioni del Sud, quella che fa pesare meno sui propri cittadini il costo del personale è la Puglia:

con meno di 39 euro p.c. si colloca al quarto posto della graduatoria.

La collocazione geografica risulta incidere solo parzialmente anche sull’indicatore che misura l’incidenza della spesa per il personale sul totale delle spese correnti. Da un lato, infatti, è una Regione del Nord come la Lombardia a presentare un’incidenza al di sotto dell’1%, seguita da un’altra Regione del Nord come il Veneto (1,2%). Dall’altro, anche sul fronte opposto del ranking si trova una Regione del Nord: la Valle d’Aosta presenta una spesa per il personale che incide su quella

complessiva corrente per oltre il 20%, collocandosi all’ultimo posto.

Le Regioni del Sud si distribuiscono lungo tutto l’asse del ranking: Sardegna, Puglia e Campania nelle prime otto posizioni; Basilicata, Sicilia e Molise nelle ultime quattro; Abruzzo e Calabria nelle posizioni centrali.

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Fonte: Rating Pubblico, rielaborazione su dati BDAP - Banca Dati Amministrazioni Pubbliche

Da notare che la Toscana, Regione benchmark, occupa una posizione sostanzialmente intermedia nel ranking di entrambi gli indicatori, a conferma del fatto che una Regione performante non è

necessariamente quella che spende meno per il personale.

2. Consulenze e personale a tempo determinato

Sulla spesa per il personale incidono anche altri due indicatori: le consulenze e le assunzioni a tempo determinato.

I numeri rilevati dall’analisi sembrano sfatare il luogo comune secondo cui le Regioni spendono molto per le consulenze: il loro costo medio in rapporto alla spesa totale per il personale è dello 0,6%.

0 5 10 15 20 25

Lombardia Veneto Liguria Sardegna Emilia Romagna Lazio Puglia Campania Piemonte Toscana Abruzzo Calabria Marche P.A. Trento Umbria P.A. Bolzano Friuli Venezia Giulia Molise Sicilia Basilicata Valle d'Aosta

0,7 1,2

1,6 1,6 1,7 1,7 1,7 1,8 1,8 1,9 2,3

2,5 2,5 2,5 2,6 2,9

3,1 3,7

4,2 4,6

20,9

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7

Un altro risultato significativo è che a spendere di più per consulenti sono enti performanti come la Toscana (1,3%) e la P.A. di Bolzano (4,8%). Ciò consente di affermare che la spesa per consulenze non è automaticamente sinonimo di sprechi di denaro pubblico: al contrario, per alcune competenze specifiche, altamente qualificate, può essere più conveniente per una Regione reperirle all’esterno, limitatamente al tempo necessario, anziché sostenere il costo fisso di un’assunzione a tempo indeterminato.

Sul lato opposto della graduatoria, la minore spesa per consulenze appartiene a una Regione del Nord come la Liguria e una del Sud come la Sicilia, entrambe con un’incidenza dello 0,1% sul totale della spesa per il personale.

Da segnalare che per Marche, Veneto e Umbria il conto annuale del personale, alla voce "Incarichi libero professionali, studio, ricerca e consulenza”, riporta una cifra pari a zero⁴, da cui l’assegnazione dello score massimo. Tuttavia, nella voce dedicata in Amministrazione Trasparente sui rispettivi siti web regionali risultano alcune consulenze⁵, in tal modo generando confusione per i cittadini.

4 È quanto risulta dal Conto annuale del personale, nella colonna SICO.

5 Da considerare che, in alcuni casi, i consulenti sono remunerati nell’ambito di progetti finanziati dall’Unione Europea.

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Fonte: Rating Pubblico, da sez. Amministrazione Trasparente su siti web delle Regioni

Il secondo indicatore citato nel titolo del paragrafo misura la percentuale di assunti a tempo

determinato su quelli a tempo indeterminato. I risultati dell’analisi rilevano una percentuale media appena superiore al 2%, con punte che superano il 4% sia per una Regione poco performante come la Sicilia (4,5%), sia per una performante come l’Emilia Romagna (4,4%).

0 1

2 3

4 5

Marche Umbria Veneto Liguria Sicilia Abruzzo Lombardia Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Sardegna Campania Piemonte Basilicata Puglia Toscana P.A. Bolzano

0 0 0

0,1 0,1 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3

0,5 0,5 0,6

0,9 1,3

4,8

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9

PERSONALE A TEMPO DETERMINATO SUL TOTALE DEL PERSONALE (%)

La percentuale più bassa di assunzioni a tempo determinato appartiene a Liguria, Lombardia e Umbria. Per la Campania e il Piemonte il conto annuale del personale non riporta dipendenti a tempo determinato⁶.

3. Età media

L’età media dei dipendenti regionali si attesta a 54 anni. Dunque, un’età media elevata, che arriva a sfiorare i 57 anni in Basilicata e si attesta sui 51 in Piemonte.

Da notare che per un terzo del campione il dato non è disponibile.

6 Di conseguenza, il valore è pari a zero e lo score assegnato è quello massimo.

0 0 0,3 0,4 0,5

1 1,3 1,3

2,3 2,7

3,5 3,5 3,9 4,2 4,4 4,5

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10

Regione Valore (anni)

Piemonte 51,1

Toscana 51,9

Lombardia 52,0

Marche 52,1

Emilia Romagna 52,2

Umbria 52,8

Sardegna 53,3

Liguria 53,4

Puglia 55,1

Sicilia 55,2

Abruzzo 55,4

Veneto 55,5

Campania 56,5

Basilicata 56,9

Calabria n.d.

Friuli Venezia Giulia n.d.

Lazio n.d.

Molise n.d.

P.A. Bolzano n.d.

P.A. Trento n.d.

Valle d'Aosta n.d.

Età media 53,8

4. Assenze per malattia

Un altro luogo comune sui dipendenti pubblici riguarda l’alto tasso di assenteismo soprattutto al Sud: in questo caso i risultati dell’analisi sembrano confermarlo.

L’indicatore, infatti, rileva che il maggior numero di giorni medi di malattia nell’anno appartiene, con oltre 10 giorni, a due Regioni del Sud: Sicilia e Campania, rispettivamente con 12,3 e 11,4 giorni.

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Viceversa, le Regioni con il minor numero sono due del Nord: Liguria⁷ (2,6 giorni) e Veneto (5,7 giorni).

GIORNI MEDI DI ASSENZA PER MALATTIA

Regione Valore (giorni)

Liguria 2,6

Veneto 5,7

Piemonte 6,0

Lombardia 6,2

Toscana 6,7

Marche 7,2

Basilicata 7,5

Umbria 8,3

Emilia Romagna 8,4

Puglia 9,0

Sardegna 9,5

Abruzzo 9,9

Campania 11,4

Sicilia 12,3

Calabria n.d.

Lazio n.d.

Molise n.d.

P.A. Bolzano n.d.

P.A. Trento n.d.

Valle d'Aosta n.d.

Valore medio 7,9

Da notare che una Regione performante come l’Emilia Romagna supera la media di 7,9 giorni di malattia, (con 8,4 giorni medi) a fronte di una Regione poco performante come la Basilicata che riesce a starne sotto (con 7,5 giorni medi).

7 Per la Liguria il dato sulle assenze per malattia appare molto contenuto rispetto a quello delle altre Regioni, anche efficienti come il Veneto o la Lombardia. Il valore è confermato anche negli anni precedenti. È da

considerare, tuttavia, che risultano mediamente elevate altre assenze retribuite come i congedi retribuiti ai sensi dell'art. 42, c. 5, d.lgs. 151/2001 e i congedi della Legge 104.

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Anche in questo indicatore per un terzo del campione la valutazione non è stata possibile per mancata pubblicazione del dato⁸.

5. Dirigenti

Ancora un altro luogo comune: i dirigenti sono troppi, soprattutto nelle Regioni meno efficienti, e quindi al Sud. I numeri dell’analisi sembrano dire altro anche in questo caso.

Se è vero, infatti, che la percentuale più alta di dirigenti sui dipendenti appartiene a una Regione poco performante del Sud come la Sicilia (8,8%), è vero anche che la seconda percentuale più alta appartiene a una Regione performante del Nord come la Lombardia (6,5%).

Parimenti sul fronte opposto della graduatoria, è vero che la P.A. di Trento ha la percentuale più bassa di dirigenti (2,1%), ma è vero anche che la Puglia, al terzo posto, non se ne discosta molto (3,1%).

RAPPORTO DIRIGENTI SU DIPENDENTI (%)

In base ai dati riscontrati nell’analisi si può affermare che una percentuale elevata di dirigenti sul totale del personale di una Regione non costituisce, di per sé, un segnale di sprechi e inefficienze.

8 Non disponibile il Conto annuale. Il dato che viene pubblicato sulle assenze nella sezione AT dei siti web degli enti è a carattere mensile e spesso espresso in percentuale.

2,1

3 3,1 3,3 3,3 3,4 3,4

4,1 4,1 4,3 4,6

5,3 5,4 5,8 5,9 6,5

8,8

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Il decreto legislativo 33/2013 dispone, all’articolo 20, che nell’apposita voce della sezione

Amministrazione Trasparente sui siti web istituzionali vengano pubblicate le informazioni relative all’ammontare dei premi collegati alla performance individuale, differenziando quelli stanziati e quelli effettivamente distribuiti nell’anno, distintamente per dirigenti e per dipendenti non dirigenti.

Tale obbligo normativo risulta disatteso da otto Regioni, che pubblicano dati non completi e/o non aggiornati sui premi ai dirigenti, oggetto della rilevazione. Si tratta di Regioni poco virtuose del Sud, come la Calabria e la Campania, ma anche di Regioni virtuose del Nord, come la Toscana e il Friuli Venezia Giulia. Un caso limite è, ancora una volta, quello del Molise, che risulta non avere mai pubblicato il dato⁹.

Tra le restanti tredici Regioni, solo per tre la percentuale dei premi erogati in busta paga si ferma al di sotto del 90% degli importi stanziati. Ciò significa che i premi, pensati come strumento per

incentivare i dipendenti meritevoli, nella maggioranza dei casi si sono trasformati in una sorta di retribuzione aggiuntiva, solo formalmente condizionata al raggiungimento degli obiettivi fissati per l’anno. E questo, naturalmente, è ancora più ingiustificabile per i dirigenti.

In Emilia Romagna, Marche e Sardegna risulta erogata la totalità dei premi stanziati ai dirigenti.

La Regione in cui risulta maggiore la distanza tra somme erogate e stanziate è, inaspettatamente, la Sicilia, con il 78,9% di premi erogati ai dirigenti.

9 Anche se a fine 2020 la voce dedicata ai premi nella sezione AT del sito web del Molise diventa finalmente popolata, lo è solo in parte, non comprendendo, ad esempio, i dati relativi all’ammontare dei premi distribuiti ai dirigenti dal 2017 in avanti.

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Regione Valore (%)

Sicilia 78,9

Abruzzo 81,1

Lazio 83,0

Veneto 92,9

Lombardia 93,2

Liguria 94,4

Umbria 94,4

Puglia 95,0

Piemonte 98,6

P.A. Bolzano 98,7

Emilia Romagna 100,0

Marche 100,0

Sardegna 100,0

Basilicata n.d.

Calabria n.d.

Campania n.d.

Molise n.d.

P.A. Trento n.d.

Toscana n.d.

Valle d'Aosta n.d.

Un indicatore ancora più significativo riguardo ai premi è il grado di differenziazione nella loro distribuzione: un’Amministrazione, infatti, può decidere legittimamente di distribuire la totalità dei premi stanziati, ma senza rinunciare alla differenziazione nella loro distribuzione. Almeno è quanto i cittadini hanno il diritto di sperare: trattandosi di denaro pubblico, dovrebbe essere utilizzato per premiare i dirigenti che lavorano meglio.

Del resto, il sopra citato articolo 20 del decreto legislativo n. 33 del 2013 è chiarissimo al riguardo: le Amministrazioni devono dare conto del “livello di selettività” utilizzato, nonché del grado di

differenziazione. Ciò nonostante, come si vede nella tabella che segue, il livello di selettività è scarso.

Persino in Lombardia e Piemonte.

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15

Regione Varianza della

distribuzione

Toscana 507,5

Liguria 154,2

Marche 126,8

P.A. Bolzano 120,9

Veneto 98,6

Emilia Romagna 95,7

Valle d'Aosta 68,9

Umbria 64,1

Lazio 31,6

Puglia 31,6

Piemonte 26,2

Lombardia 22,5

Sicilia 5,1

Abruzzo 0,0

Basilicata n.d.

Calabria n.d.

Campania n.d.

Molise n.d.

P.A. Trento n.d.

Sardegna n.d.

La Toscana è la Regione benchmark in questo indicatore, con un grado di differenziazione nella distribuzione dei premi ai dirigenti che la stacca nettamente da tutte le altre.

Anche per questo indicatore un terzo delle Regioni non pubblica i dati necessari alla valutazione.

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