1 deliberazione n. 12/2021/PAR
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA PUGLIA
La Sezione, composta dai magistrati:
Carlo Picuno Presidente f.f.
Giovanni Natali Referendario, relatore Nunzio Mario Tritto Referendario
Daniela Piacente Referendario Antonio Marsico Referendario ha adottato la seguente
DELIBERAZIONE
vista la richiesta di parere avanzata dal Presidente della Provincia di Brindisi con nota prot. n. 3447 del 2.2.2021, trasmessa via pec e assunta in pari data al protocollo della Sezione n. 560;
udito il relatore dott. Giovanni Natali nella camera di consiglio del 25.2.2021, convocata con ordinanza n. 9/2021, svolta in video conferenza mediante collegamenti da remoto per il perdurare dell’emergenza sanitaria, ai sensi dell’art. 85 del d.l. n. 18/2020 e del decreto del Presidente della Corte dei conti n. 287 del 28.10.2020.
Premesso in
FATTO
Con la nota citata è stata formulata una richiesta di parere ex art. 7, comma 8 della l. 5.6.2003, n. 131. In particolare, l’Ente, premesso che:
- l’art. 90 del d.lgs. 18.8.2000, n. 267 (TUEL), recante la disciplina degli «Uffici di supporto agli organi di direzione politica», risponde alla finalità di assicurare
2 agli organi politici la possibilità di disporre di personale «per l’esercizio delle
funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge»;
- il rapporto di lavoro instaurato ai sensi dell’art. 90 TUEL ha natura fiduciaria ed è instaurato in base all’intuitu personae, senza necessità di particolari procedure selettive, ferma restando una valutazione delle specifiche professionalità necessarie per l’espletamento dell’incarico;
- il rinvio espresso al CCNL del personale degli enti locali, contenuto nel comma 2 dell’art. 90 TUEL, mira a dare una disciplina (e una tutela) chiara e trasparente al collaboratore, soprattutto sotto il profilo della retribuzione; il successivo comma 3 contempla la possibilità di sostituire (con provvedimento motivato della giunta) il trattamento economico accessorio previsto dai contratti collettivi con un unico emolumento comprensivo dei compensi per il lavoro straordinario, la produttività collettiva e la qualità della prestazione individuale;
- la giurisprudenza contabile è consolidata nell’affermare che «l’incarico ex art.
90 non può negli effetti andare a sovrapporsi a competenze gestionali ed istituzionali dell’ente. La previsione dell’art. 90 del TUEL, difatti, costituisce un portato del principio di separazione tra politica e amministrazione, rispondendo alla finalità di assicurare agli organi titolari della specifica funzione di ‘direzione politica’ di potersi avvalere di uffici posti alle proprie dirette dipendenze sotto il profilo funzionale e, per tale via, di poter disporre, al fine di supportare il concreto <esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo> di loro esclusiva spettanza, di personale diretto in prima persona, senza il tramite dell’apparato gerarchico amministrativo, che ad essi direttamente risponda nell’ambito di un rapporto instaurato in base all’intuitu personae»;
- tale principio è oggi desumibile dal comma 3-bis dell’art. 90 TUEL, introdotto dal d.l. n. 90/2014, che prevede il divieto di effettuazione di attività gestionale, anche nel caso in cui nel contratto individuale di lavoro il trattamento economico, in conseguenza della qualifica attribuita, sia parametrato a quello dirigenziale;
- l’art. 7-ter del d.l. n. 22/2020 (convertito in l. n. 41/2020), in tema di misure urgenti per la riqualificazione dell’edilizia scolastica, attribuisce a sindaci e
3 presidenti di provincia, in via straordinaria, poteri commissariali,
richiamando l’art. 4 del d.l. n. 32/2019 con particolare riferimento agli interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa e da complessità delle procedure tecnico-amministrative: in queste ipotesi sindaci e presidenti sono abilitati ad assumere direttamente le funzioni di stazione appaltante e a operare in deroga alle disposizioni di legge in materia di contratti pubblici. Inoltre, per le occupazioni di urgenza e per le espropriazioni delle aree occorrenti per l’esecuzione degli interventi di edilizia scolastica, sindaci e presidenti di provincia, con proprio decreto in deroga alla natura gestionale dell’attività, provvedono alla redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione in possesso dei suoli e, in generale, hanno il compito di vigilare sulla realizzazione dell’opera e sul rispetto della tempistica programmata;
ha chiesto il parere della Sezione in ordine alla «possibilità di attivare un contratto a tempo determinato, ex art. 90 del TUEL, con un lavoratore già dipendente dell’Ente, assunto con contratto di lavoro a tempo pieno ed indeterminato, inquadrato nella categoria D, profilo professionale tecnico, in possesso dei titoli previsti, applicando al medesimo il contratto collettivo nazionale della dirigenza degli enti locali e sottoscrivendo con il medesimo il relativo e conseguente contratto individuale, fermo restando il divieto circa lo svolgimento di funzioni gestionali e attribuendo a tale figura la funzione essenziale di supporto all’organo di direzione politica in quanto investito dai poteri e dalle funzioni straordinarie cui si è fatto cenno poc’anzi».
Considerato in
DIRITTO
1. Nel quadro delle misure volte a realizzare l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla l. cost. 18.10.2001, n. 3 («Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione»), l’art. 7, comma 8 della l. 5.6.2003, n. 131 ha previsto la possibilità per regioni, province, comuni e città metropolitane di richiedere alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti «pareri in materia di contabilità pubblica».
4 2. Di recente la Sezione delle autonomie (deliberazione n.
11/SEZAUT/2020/QMIG), nel perimetrare l’ambito entro il quale può legittimamente esercitarsi la funzione consultiva intestata al giudice contabile dalla disposizione in esame, ha richiamato le coordinate ermeneutiche espresse fin dall’atto di indirizzo approvato nell’adunanza del 27.4.2004 («Indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva») e dalla deliberazione n. 5/AUT/2006 – integrati dalle deliberazioni n. 13/SEZAUT/2007, n. 9/SEZAUT/2009,
n. 3/SEZAUT/2014/QMIG, n. 4/SEZAUT/2014/QMIG e
n. 24/SEZAUT/2019/QMIG – con cui sono stati esplicitati i requisiti di ammissibilità soggettiva (legittimazione dell’organo richiedente) e oggettiva (attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica, generalità ed astrattezza del quesito proposto, mancanza di interferenza con altre funzioni svolte dalla magistratura contabile o con giudizi pendenti presso la magistratura civile, penale, amministrativa e contabile) indicanti i caratteri di specializzazione funzionale che caratterizzano la Corte dei conti in sede consultiva.
In tale circostanza, con riferimento alla legittimazione soggettiva è stato ribadito il carattere tassativo dell’elencazione degli enti titolati a formulare richieste di parere, individuati in regioni, province, comuni e città metropolitane, i quali esercitano tale possibilità attraverso i rispettivi legali rappresentanti pro- tempore ovvero tramite il consiglio delle autonomie locali (CAL), se istituito, in caso di richiesta di parere alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.
Quanto alla verifica dell’ammissibilità oggettiva delle richieste di pareri, è stato rimarcato che «anche le Sezioni riunite di questa Corte (deliberazione n.
54/CONTR/2010) hanno avuto modo di precisare che alle Sezioni regionali di controllo non è stata attribuita una funzione di consulenza di portata generale, bensì limitata unicamente alla “materia di contabilità pubblica”. Dato che qualsiasi attività amministrativa può avere riflessi finanziari, è stato ritenuto che, ove non si adottasse una nozione strettamente tecnica di detta materia, si incorrerebbe in una dilatazione dell’ambito oggettivo della funzione consultiva tale da rendere le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti organi di consulenza generale dell’amministrazione pubblica.
5 Pertanto, la nozione di contabilità pubblica – come ampiamente evidenziato da
questa Sezione nelle deliberazioni n. 5/SEZAUT/2006 e 3/SEZAUT/2014/QMIG - anche se da intendersi in continua evoluzione in relazione alle materie che incidono direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio, non può ampliarsi al punto da ricomprendere qualsivoglia attività degli Enti che abbia, comunque, riflessi di natura finanziaria e/o patrimoniale. Se è vero, infatti, che ad ogni provvedimento amministrativo può seguire una fase contabile, attinente all’amministrazione di entrate e spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase discendente, distinta da quella sostanziale, antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata dalla normativa contabile.
La richiesta di parere deve, poi, connotarsi per il carattere della generalità ed astrattezza e non deve implicare valutazioni inerenti i comportamenti amministrativi da porre in essere.
L’oggetto del parere, inoltre, non deve riguardare indagini in corso della Procura regionale od eventuali giudizi pendenti innanzi alla Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, e, in ogni caso «la funzione consultiva di questa Corte non può espletarsi in riferimento a quesiti che riguardino comportamenti amministrativi suscettibili di valutazione della Procura della stessa Corte dei conti o di altri organi giudiziari, al fine di evitare che i pareri prefigurino soluzioni non conciliabili con successive pronunce dei competenti organi della giurisdizione (ordinaria, amministrativa, contabile o tributaria). La funzione consultiva della Corte dei conti, infatti, non può in alcun modo interferire e, meno che mai, sovrapporsi a quella degli organi giudiziari» (deliberazione n.
24/SEZAUT/2019/QMIG). Diversamente opinando, detta funzione si tradurrebbe in una atipica (e non consentita) attività di consulenza preventiva sulla legittimità dell’operato amministrativo, che potrebbe essere ipoteticamente attivata al fine di precostituire una causa giustificativa di esonero di responsabilità. In proposito, si ricorda che l’art. 69, comma 2, del d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174, recante il Codice di giustizia contabile, nel disciplinare le ipotesi di archiviazione del fascicolo istruttorio da parte del P.M. erariale, stabilisce espressamente l’assenza di colpa grave anche quando «l’azione amministrativa si è conformata al parere reso dalla Corte dei conti in via
6 consultiva, in sede di controllo e in favore degli enti locali nel rispetto dei
presupposti generali per il rilascio dei medesimi».
In linea con tali enunciati è stato di recente affermato che «La funzione di consulenza riconosciuta alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non è quindi di carattere generale, ma, coerentemente con le finalità di coordinamento della finanza pubblica perseguite dalla legge attributiva, si esplica esclusivamente su quesiti attinenti all’interpretazione di norme di contabilità e finanza pubblica, in modo da assicurarne una uniforme applicazione da parte delle autonomie territoriali» (Sez. reg.
contr. Lombardia, deliberazione n. 9/2021/PAR).
3. Ciò posto, alla luce delle indicazioni richiamate, deve concludersi per l’ammissibilità soggettiva, provenendo la richiesta di parere da uno degli enti territoriali (provincia) tassativamente legittimati all’attivazione della funzione consultiva in esame ed essendo stata la medesima formulata dal Presidente, organo rappresentativo dell’ente (art. 50, comma 2, TUEL).
4. Per contro, la richiesta di parere non supera il vaglio relativo all’ammissibilità oggettiva, per le ragioni di seguito esplicitate.
4.1. Come sopra evidenziato, la funzione consultiva intestata alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non ha portata generale, ma limitata alla «materia di contabilità pubblica»; concetto nel cui ambito non rientra qualsivoglia attività delle PP.AA. dotata di riflessi finanziari (in quanto comportante, direttamente o indirettamente, una spesa), dovendosi per contro privilegiare, in linea con gli indirizzi ermeneutici prima citati, un’accezione dell’ambito di esercizio della funzione consultiva in esame come inerente ad attività contabili in senso stretto: «Pertanto, la nozione di contabilità pubblica […]
anche se da intendersi in continua evoluzione in relazione alle materie che incidono direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio, non può ampliarsi al punto da ricomprendere qualsivoglia attività degli Enti che abbia, comunque, riflessi di natura finanziaria e/o patrimoniale. Se è vero, infatti, che ad ogni provvedimento amministrativo può seguire una fase contabile, attinente all’amministrazione di entrate e spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase discendente, distinta da quella sostanziale, antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata dalla
7 normativa contabile» (Sez. autonomie, deliberazione n. 11/SEZAUT/2020/QMIG,
cit.).
4.2. L’odierna richiesta di parere travalica i limiti in questione.
Essa, infatti, si sostanzia nella richiesta di chiarimento in ordine al rapporto intercorrente fra i) la disciplina di carattere generale in tema di uffici cc.dd. di staff contenuta nell’art. 90 TUEL, espressione del fondamentale principio di separazione tra funzione di indirizzo politico e funzione amministrativa (ex multis, Sez. reg. contr. Marche, deliberazione n. 67/2014/PAR) e ii) quella di cui all’art. 7-ter del d.l. 8.4.2020, n. 22 (inserito in sede di conversione dalla l. 6.6.2020, n. 41 e oggetto di modifica da parte della l. 18.12.2020, n. 178, che ne ha esteso l’originario limite temporale – art. 1, comma 812, lett. a) – e ha ampliato il novero delle disposizioni suscettibili di deroga – art. 1, comma 812, lett. b) che, al fine di
«garantire la rapida esecuzione di interventi di edilizia scolastica, anche in relazione all’emergenza da COVID-19, fino al 31 dicembre 2021», abilita sindaci e presidenti delle province e delle città metropolitane a operare, nel rispetto dei princìpi derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, «con i poteri dei commissari di cui all’articolo 4, commi 2 e 3, del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 giugno 2019, n. 55» inclusa la deroga ad alcune disposizioni puntualmente elencate, introducendo un significativo elemento di rottura nella richiamata separazione di sfere di competenza fra organi di indirizzo politico e strutture tecnico-amministrative, per effetto delle prerogative gestorie intestate ai commissari dal citato art. 4, commi 2 e 3, del d.l. n. 32/2019.
Trattasi di disposizioni di cui non è predicabile l’inerenza alla materia della contabilità pubblica come sopra strettamente (e doverosamente) intesa;
l’estraneità della questione al perimetro nel quale può legittimamente estrinsecarsi la funzione consultiva delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è segnalata dall’appartenenza delle due disposizioni (art. 90 TUEL e art.
7-ter del d.l. n. 22/2020) ad ambiti materiali diversi da quello dell’ordinamento finanziario-contabile degli enti locali.
In altri e conclusivi termini, la questione sottoposta si risolve in una richiesta tesa a ottenere l’avviso della Sezione in ordine a una soluzione ermeneutica e a una connessa determinazione di stampo amministrativo che solo
8 in via mediata e indiretta assumono riflessi finanziari; per tali motivi il quesito
deve essere dichiarato oggettivamente inammissibile.
5. Ciò posto, a titolo di collaborazione, il Collegio richiama:
- i principi espressi dalla consolidata giurisprudenza contabile, secondo cui:
«[…] l’incarico ex articolo 90 non può negli effetti andare a sovrapporsi a competenze gestionali ed istituzionali dell’ente. Se così il legislatore avesse voluto, si sarebbe espresso in maniera completamente diversa e non avrebbe affatto fatto riferimento alle funzioni di indirizzo e controllo dell’autorità politica» (Sez. I centr. app., sentenza 6.12.2012, n. 785); l’art. 90 TUEL «[…] costituisce un portato del principio di separazione tra politica e amministrazione, rispondendo alla finalità di assicurare agli Organi titolari della specifica funzione di “direzione politica” di potersi avvalere di uffici posti alle proprie dirette dipendenze sotto il profilo funzionale e, per tale via, di poter disporre, al fine di supportare il concreto “esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo” di loro esclusiva spettanza, di personale diretto in prima persona, senza il tramite dell’apparato gerarchico amministrativo, che ad essi direttamente risponda nell’ambito di un rapporto instaurato in base all’intuitu personae» (Sez. giur. reg. Puglia, sentenza 12.2.2013, n. 208);
- l’inerenza delle disposizioni di cui all’art. 7-ter del d.l. n. 22/2020 a eccezionali prerogative di matrice gestionale di sindaci e presidenti delle province e non alle loro funzioni di indirizzo politico contemplate nell’art. 90 TUEL;
- la recente pronuncia del giudice contabile con cui – in relazione alla creazione di strutture a supporto delle attività di programmazione, controllo e monitoraggio degli organi elettivi nella forma di uffici di staff del sindaco ai sensi dell’art. 90 TUEL – è stato chiarito che «In difetto delle condizioni, come ripetutamente ricordate dalla giurisprudenza di questa Corte (ex multis Sez. II App.
n. 523 del 2017), per poter utilmente collocare gli organismi in parola tra gli uffici di cui all’art. 90 TUEL, e delle circostanze per una loro legittimazione sotto il profilo dell’aderenza alle regole dell’art. 7, comma 6, del D.L.vo n. 165 del 2001, sopra ricordate, resta confermato che il ricorso agli incarichi in parola, in violazione dei vincoli di legge, costituisca illecito erariale per l’ingiustificata erogazione di compensi a carico del bilancio pubblico» (Sez. I centr. app., sentenza 18.12.2020, n. 344).
P.Q.M.
9 la richiesta di parere inoltrata dalla Provincia di Brindisi è oggettivamente
inammissibile.
La presente deliberazione sarà trasmessa, a cura della Segreteria, all’Amministrazione interessata.
Così deliberato nella camera di consiglio del 25 febbraio 2021.
Il Magistrato relatore Il Presidente f.f.
F.to dott. Giovanni Natali F.to dott. Carlo Picuno
Depositata in Segreteria il 26 febbraio 2021 Il Direttore della Segreteria
F.to dott. Salvatore Sabato
