103 CAPITOLO 4
La normativa Italiana
SOMMARIO: 4.1. Legge del 2 Agosto 2011, n. 130: I Nuclei Militari di Protezione_4.2. Nuclei militari di protezione: poteri e attribuzioni_4.3. Le Guardie Giurate Particolari: il Regolamento 28 dicembre 2012, n. 266_ 4.3.1. Guardie Particolari Giurate: regime giuridico e operativo
L'Italia si è impegnata attivamente nell’ambito degli sforzi prodotti dalla comunità internazionale per fronteggiare la pirateria nelle acque dell'Oceano Indiano, sia a livello individuale, che nelle missioni internazionali Ocean Shield e EUNAVFOR "Atalanta". Un impegno rilevante nella lotta alla pirateria da parte dell’Italia risulta conforme ai suoi interessi economici e strategici che gravitano intorno al commercio internazionale marittimo di transito nelle aree a rischio pirateria dell'Oceano Indiano, e alle notevoli capacità di organizzazione logistica delle operazioni navali delle quali l'Italia è stata ed è tutt'ora protagonista
1.
1
Secondo analisti della Marina e della Difesa, il ruolo della flotta militare italiana
resterà cruciale nei prossimi decenni in ragione dei complessi scenari geopolitici in
Maghreb e in Medio Oriente. Per approfondimenti e analisi sulla situazione della
Marina Militare, si veda l'editoriale Rivista Marittima.
104 4.1. Legge del 2 Agosto 20011, n. 130: I Nuclei Militari di Protezione
Il dibattito politico italiano sulla sicurezza dei traffici marittimi dalla pirateria non si è attivato da subito relativamente alla protezione diretta dei mercantili transitanti in zone a rischio mediante l'impiego di personale armato a bordo delle navi stesse. Tuttavia, in seguito all'aumento dei fenomeni criminosi, lo Stato Maggiore della Marina Militare ha dato l’avvio, nell'Agosto 2010, ad uno studio tecnico finalizzato a fare il punto sulla situazione e ad individuare le migliori strategie operative in accordo con le iniziative già operanti nell'area.
Ciò ha prodotto la costituzione di un tavolo tecnico che ha coinvolto rappresentanti ed esperti della Marina Militare, dello Stato Maggiore Difesa, del Ministero degli Affari Esteri, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, nonché di CONFITARMA, la confederazione che riunisce le imprese di navigazione italiane.
I lavori hanno prodotto sia una proposta di disciplina normativa, prevista in allegato al decreto-legge di proroga della partecipazione italiana alle missioni internazionali, sia una bozza d'intesa tra il Ministero della Difesa e CONFITARMA.
In breve tempo il Consiglio dei Ministri deliberava, nel luglio 2011, il decreto-legge n. 107, convertito poi con modifiche dalla legge 2 Agosto 2011, n. 130,
2il cui art. 5 rappresenta oggi il principale
2
La legge converte il D.L. 12 luglio 2011, n. 107, recante "proroga degli interventi
105 fondamento giuridico interno dei Nuclei Militari di Protezione (NMP), individuati dagli studi sopra menzionati. Si tratta della denominazione ufficiale che identifica le unità della Marina Militare
3la cui missione è quella di proteggere i mercantili italiani che transitano nelle zone individuate con apposito atto dal Ministero della Difesa.
La forza è composta da un numero di 6 militari per nucleo (un mercantile che ottenga risposta affermativa alla richiesta deve imbarcare una squadra di 6 uomini), la cui base principale è situata nel territorio di Gibuti.
Per quanto previsto dallo stato italiano relativamente al servizio di sicurezza militare a bordo , l'art. 5 espone la natura di tale servizio subordinato alla stipula di una specifica convenzione tra il Ministero della Difesa e l'armatore interessato alla protezione, che puo’ ottenere l'imbarco di un NMP solamente a certe condizioni:
a) la nave in oggetto deve battere bandiera italiana;
b) la nave deve essere equipaggiata con le misure previste dalle succitate Best Management Practices sviluppate dall'IMO;
c) l'armatore richiedente deve aver aderito al Protocollo d'intesa tra il
di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle forze armate e di polizia e disposizioni per l'attuazione delle Risoluzioni 1970 (2011) e 1973 (2011) adottate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Misure urgenti antipirateria", ed e stata pubblicata in G.U. n. 181 il 5 agosto 2011
3
La forza che compone i Nuclei Militari di Protezione e fornita dal 2° Reggimento
"San Marco", un'unita di fanteria di Marina specializzata in attività di law
enforcement marittimo. La L. 130/2011 ammette comunque la possibilità di
includere forze provenienti da altre unità
106 Ministero della Difesa e CONFITARMA.
Oltre a ciò, è previsto che le spese del servizio spettino interamente all'armatore evitando oneri aggiuntivi alla finanza pubblica (commi 1, 3 e 6-ter). Quest'ultimo punto è da rilevare per due aspetti: il primo riguarda il rilievo dei costi derivanti dall'impiego di NMP sull'armatoria nazionale; il secondo, sotto il profilo giuridico, riguarda l'influenza che l'assenza di oneri per lo Stato puo’
comportare in merito al riconoscimento dell'immunità organica del personale degli NMP per atti compiuti nell'esercizio delle proprie funzioni.
44
Si veda oltre nel capitolo 5.
107 4.2. Nuclei militari di protezione: poteri e attribuzioni
L'impiego di squadre militari in funzione di difesa a bordo delle navi mercantili non è contrario al diritto internazionale, ma puo’ sollevare alcuni problemi giuridici relativi ai limiti dei poteri loro assegnati.
La legge in oggetto e il diritto internazionale non ammettono che, a bordo di navi mercantili, nuclei armati possano mettere in atto operazioni di contrasto offensivo alla pirateria, in quanto esclusivo appannaggio delle navi da guerra e delle navi di Stato appositamente investite di missioni anti-pirateria, pertanto è opportuno sottolineare che i NMP devono limitarsi a compiti di natura difensiva; ciò soprattutto in quanto, ai sensi dell'art. 29 sella Convenzione di Montego Bay
5, non e sufficiente la presenza di personale militare a bordo di una nave per trasformarla in nave da guerra.
Si rende a questo punto necessario effettuare un'analisi della normativa italiana sul punto. Ai sensi dell'art. 5: i compiti del personale NMP sono:
• operare in conformità alle regole d'ingaggio (R.O.E.) stabilite dal Ministero della Difesa;
• essere indirizzato da un comandante a cui è attribuita la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria, mentre gli altri sono individuati
5
Convenzione di Montego Bay, 1982, art. 29 : "[...] "warship" means a ship
belonging to the armed forces of a State bearing the external marks distinguishing
such ships of its nationality, under the command of an officer duly commissioned
by the government of the State and whose name appears in the appropriate service
list or its equivalent, and manned by a crew which is under regular armed forces
discipline." Con NMP a bordo, i mercantili non muterebbero il proprio status in
nave da guerra.
108 come agenti di polizia giudiziaria;
• svolgere attività di contrasto alla pirateria ai sensi dell'articolo 4 della Legge n. 197 del 29 Dicembre 2009;
quest'ultimo punto rinvia alle condizioni per l'uso della forza previste per il personale militare impegnato in missioni internazionali.
I NMP sono soggetti al Codice Penale e al Codice Penale Militare di Pace e sono anche autorizzati all'uso della forza per legittima difesa che ricopre anche gli atti qualificati come reati militari. Inoltre, l'art 5.
parla di “necessità di proteggere il naviglio”
6per esonerare i NMP dall'uso della forza, con la possibilità di poter agire a piu` ampio raggio oltre la legittima difesa.
7In linea di principio l'uso delle armi è consentito oltre l'ambito della legittima difesa ma si pone il problema di stabilire in quali acque le armi possono essere utilizzate. Come sottolineato dalla legge 130/2011 all'articolo 5 i NMP possono intervenire in acque internazionali compresi anche gli spazi marittimi che rientrano nelle zone contigue (ZC) e nelle zone economiche esclusive (ZEE) degli stati costieri. Per quanto riguarda le acque territoriali si pone un
6
Legge 2.8.2011, n. 130, recante proroga degli intervento di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni intenazionalidelle forze armate e di polizia e disposizioni per l’attuazione delle risoluzioni 1970 e 1973 adottate dal Consiglio di Sicurezza delle nazioni Unite, art. 5, comma 2, in normattiva.it.
7
L'espressione "necessità di proteggere il naviglio" è esplicitamente definita dall'art. 5 come sostitutiva dell'espressione "necessità delle operazioni militari", introdotta dalla L. 197/2009 come causa giustificativa dell'uso della forza armata per le forze militari ulteriore a quelle previste dal c.p.m.p. (art. 4, comma 1-sexies).
Dal momento che i servizi di protezione anti- pirateria non si configurano come operazioni militari, è risultato opportuno, pur facendo riferimento all'art. 4 della L.
197/2009, sostituire l'espressione originaria con quella, consona al contesto
operativo, che recita "necessità di proteggere il naviglio."
109 duplice problema ovvero che il testo di legge non ne fa menzione, mentre secondo il diritto internazionale la nozione di pirateria e`
vincolata alla commissione del fatto il alto mare; per questo motivo non si puo’ parlare di pirateria in acque territoriali. Anche se la legge non si pronuncia riguardo a tale problematica, e` importante l'opinione secondo cui il personale NMP sia legittimato comunque a usare la forza alle stesse condizioni in legittima difesa,
8in linea con quanto rilevato nel capitolo 3.
Un' ulteriore questione riguarda la possibilità di contemperare la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria attribuita al comandante del NMP con la qualifica che spetta al comandante della nave. Anche su tale questione la legge non si pronuncia relegando al comandante del NMP la possibilità di difesa della nave sotto attacco, pertanto tale qualifica si configura come speciale mentre quella del comandante della nave appare come generale e rimangono di suo appannaggio tutte le competenze di polizia giudiziaria relative alla navigazione escluso le attività di contrasto agli attacchi pirata.
98
N. RONZITTI, in Un passo avanti per la tutela delle navi italiane, ma troppa cautela nella legge di conversione, in Guida al diritto, n. 43, 29 ottobre 2011. Qui Ronzitti esclude che si nel mare territoriale altrui si possa invocare l'esimente della necessità di proteggere il naviglio, poiché a rigore non si starebbe reagendo a un atto di pirateria, ma, al massimo di armed robbery, non contemplato dalla L.
130/2011.
9
M. TONDINI, Impiego di NMP e Guardie Giurate in funzione antipirateria, in
Rivista Marittima, vol. 146, n. 1, 2013.
110 4.3. Le Guardie Giurate Particolari: il Regolamento 28 dicembre 2012, n. 266
L'orientamento italiano con riguardo alla sicurezza armata a bordo dei mercantili contempla due opzioni: la prima è quella militare con l'impiego degli NMP, la seconda è l'opzione privata con l'impiego di guardie particolari giurate al posto delle prime. L'orientamento della marina Militare e del Ministero della Difesa è favorevole all'uso di unità militari, quello di CONFITARMA e FEDERPESCA è più incline alla soluzione privata.
La legge 130/2011 prevede l'imbarco di personale privato come sussidiario rispetto a quello militare; ciò significa che gli armatori possono ingaggiare agenti di sicurezza privati nell'impossibilità di imbarcare NMP.
10Le GPG sono ad oggi l'unica entità privata con compiti di sicurezza esplicitamente regolamentata dalla legge italiana non essendovi nel nostro ordinamento una normativa che disciplini i security
contractors nell'accezione generale del termine.
L'impiego di organismi privati previsto dall'art. 5 della legge
130/2011 è subordinato alla mancanza del personale militare e inoltre dal fatto che il personale deve essere autorizzato ai sensi degli artt.
10
Art. 5.4 della L. 130/2011, art. 5 punto 4 (con modifica rispetto al testo del D.L.
107/2011) e del Reg. 266/2012, art. 3.
111 133-134 del TULPS
11, i quali stabiliscono che le GPG possono custodire solamente beni (non persone), e che la loro attività è sottoposta alla previa concessione della licenza da parte del Prefetto, che la nave da proteggere deve presentare almeno una delle Best Management Practices previste dall'IMO, e che infine i servizi delle
GPG possono essere consentiti alla luce di quanto previsto, da un decreto sviluppato dal ministero della Difesa unitamente a quello dell'Interno , delle Infrastrutture e dei Trasporti.
11
Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza.
112 4.4. Guardie Particolari Giurate: regime giuridico e operativo
Per quanto riguarda la regolamentazione delle attività delle GPG nei compiti di protezione anti-pirateria deve essere specificata la
qualifica con i relativi poteri delle GPG, i rapporti con il comandante del mercantile e in quali spazi, condizioni e limiti può essere
consentito il loro intervento con l'uso della forza.
Secondo l'art. 5 e l'art. 9 del regolamento 266/2012 deve essere individuato un responsabile all'interno delle GPG che si rapporti alle direttive del comandante della nave; inoltre l'attività delle GPG si deve svolgere sotto la direzione della nave del mercantile. Secondo gli articoli 8, 186, 187, 295, 297, 302 del codice della navigazione.
Tali disposizioni tralasciano la ripartizione delle competenze fra il comandante e il responsabile della squadra armata rimanendo l'indeterminatezza della questione che alla luce del fatto che tratta di personale civile impiegato in un conteso operativo non consueto all'attività ordinaria delle GPG.
L'art. 5 rileva che le GPG devono "limitare l'uso delle armi alla sola ipotesi dell'esercizio del diritto di difesa legittima, ai sensi dell'art. 52 del codice penale". Inoltre l'art. 2 limita l'uso delle armi nelle acque internazionali.
La mancanza di regole di ingaggio più precise fa sorgere il dubbio
1212
F. CAFFIO, N. RONZITTI, La pirateria: che fare per sconfiggerla?, in IAI.
113 che gli strumenti predisposti dal legislatore e dall'esecutivo siano stati emanati in mancanza di una volontà di dare una sistemazione giuridica alla questione
13.
Nelle missioni difensive le GPG sono autorizzate ad usare la forza ma poiché lo Stato non delega nessun compito che prevede l'uso della forza al personale privato, detta missione si configura come una convenzione privata tra armatore e società di sicurezza. La funzione di difesa dai pirati e la protezione dell'integrità del trasporto sono due profili strettamente connessi alla presenza dei GPG sui mercantili.
Per quanto riguarda la protezione assicurata dalle squadre armate a bordo sia militari che civili rileva la differenza di copertura giuridica tra NMP e GPG. Difatti gli NMP sono qualificati come ufficiale (comandante) e agenti di polizia giudiziaria, sono titolari dell'esercizio dell'azione penale in virtu` della suddetta carica, possono far uso delle armi non solo per legittima difesa personale, ma anche per la necessità di protezione della nave, infine hanno qualche indicazione in merito al riparto di competenze con il comandante della nave.
Appare chiaro che le esigenze operative connesse a entrambe le categorie di operatori siano sostanzialmente identiche, in quanto
13
C. CATALDI, Marò e Contractors tra profili giuridici e aspetti pratici. Il
Decreto M.I. n. 266 del 28 dicembre 2012, in www.diritto.it/docs/34901-mar-e-
contractors-tra-profili-giuridici-e-aspetti-pratici-il-decreto-m-i-n-266-del-28-
dicembre-2012/download?header=true.
114 anche se le GPG vengono impiegate in mancanza di personale
militare, il solo fatto di riconoscere la loro funzione ne implica l'effettività. Questa equiparazione, pero`, non è completa in quanto le GPG restano individui privati e non militari, non godendo quindi dello stesso trattamento.
Tra le soluzioni avanzate, una
14propone la possibilità da parte delle GPG essere subordinate al comandante del mercantile, che appare rischioso perché quest'ultimo può non essere addestrato alle tecniche di difesa armata.
Un'altra soluzione proposta potrebbe essere un adeguamento dello status giuridico della GPG che appare insufficiente e limitato alla difesa dei mercantili che navigano nelle acque a rischio di pirateria.
L'attuale normativa è stata dettata dalle esigenze cogenti di venire incontro alle richieste di armatorie compagnie di assicurazione che necessitavano di una copertura alla lacuna normativa
15.
14
M. TONDINI, op. cit., in cui si legge che: " le guardie giurate potrebbero usare la forza anche oltre i limiti della difesa legittima, se “legalmente richiesto” dal Comandante della nave [...] In questo secondo caso, però, il responsabile primo per le condotte assunte da parte del team imbarcato sarebbe proprio il Comandante della nave e non il responsabile del team stesso. L’uso delle armi sarebbe così in linea di massima ristretto alle ipotesi di difesa legittima, potendosi estendere fino ai limiti previsti dal Codice per i pubblici ufficiali se così richiesto dal Comandante della nave. Quest’ultimo rimarrebbe parimenti responsabile delle attività di polizia giudiziaria, potendo comunque richiedere l'assistenza delle guardie giurate in caso di bisogno". Tondini basa tale costruzione sui poteri di polizia giudiziaria
riconosciuti dalla legge italiana al Comandante della nave.
15
