I “rifugiati ambientali”

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Società Italiana per l’Organizzazione Internazionale – Unitelma Sapienza

Master Universitario di I livello per le Funzioni Internazionali

15 marzo 2017 - 29 settembre 2017

Tesi in Diritto e Organizzazione Internazionale

I “rifugiati ambientali”

Relatore:

Prof.

Paolo Bargiacchi

Candidata:

Erika Giacobbe

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INDICE

INTRODUZIO NE ... 3

CAPITOLO I: I “RIFUGIATI AMBIENTALI” § 1.1 - CA M B I A M E N T I C L I M A T I C I E M I G R A Z I O N I: U N R A P P O R T O D I C A U S A L I T À D IR E T T A? ... 5

1.1.1 - Un es empio concret o: i piccoli St ati insulari del Pacifi co ... 7

§ 1.2 - LA N O Z I O N E D I “R I FU G I A T O A M B I E N T A L E” E D I S U O I L I M I T I ... 8

§ 1.3 - PR O B L E M I R E L A T I V I A L R I C O N O S C I M E N T O G I U R I D I C O D E I “R I FU G I A T I A M B I E N T A L I” ... 11

1.3.1 - La s ent enz a T eitiota ... 12

§ 1.4 - PO S S IB I L I S O L U Z I O N I ... 13

CAPITOLO II : I RI SCH I DELLE MI GRAZI ONI AMB IENT ALI § 2.1 - CE N N I I N T R O D U T T I V I ... 18

§ 2.2 - UN O S G U A R D O A L ME D I T E R R A N E O ... 20

§ 2.3 - RI F L E S S I O N I ... 21

CONCLUS IONI ... 25

BIBLIO GRAFIA ... 28

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Introduzione

Gli spost amenti di gruppi di popol azioni in rispost a ai mutam enti del proprio habitat s ono un fenomeno ril evato i n varie forme nel corso di tutta la storia dell’umanità; la mi grazione da s em pre ha rappresentat o «una possi bil e opzi one per l’uomo in risposta ai cambiamenti delle condizioni est erne» [Bauer 2010].

Nel panoram a odi erno, tutt avi a, l ’accelerazione dei processi di degrado o mutamento dell’ambiente sta assumendo un ruol o s em pre pi ù cres cent e t ra l e caus e di mi grazione forzat a. Le mi grazioni indott e da m otivi di caratt ere ambi ent al e hanno dunque at tirat o l’att enzione di ri cercatori accademi ci, istit uzioni politi che e organizzazioni della soci et à ci vile, dando vit a ad un am pio dibattit o¹.

Sul t em a si sono sviluppat e due tesi princi pal i nel mondo sci entifi co: quell a m assim ali sta² e quella mi nim alist a³. La pri ma è caratt erizzata da un approcci o che prefi gura esodi di mass a di rettamente conseguent i ai dis ast ri causati da cambi am enti clim ati ci. La seconda, i nvece, sottoli neando l a com plessit à dell e determinanti coi nvolte nell a decisione di trasferirsi e l’importanza di tenere conto della capacità di resili enza/resi stenza dell e persone coi nvolt e, prevede un num ero s enz a dubbio minore di casi di sfollam ent o di pers one

1 Trevini Bellini R., Approccio al dibattito scientifico sulle migrazioni ambientali in Altiero S. - Marano M. (a cura di), Crisi ambientali a migrazioni forzate. L’ “ondata” silenziosa oltre la fortezza Europa, Associazione A Sud, CDCA – Centro Documentazione Conflitti Ambientali, 2016, p. 31, disponibile alla pagina web www.asud.net.

2 Tale approccio è stato spesso criticato perché basato su stime troppo semplicistiche e che non tengono in conto la variabile più complessa da calcolare: la capacità di resilienza e di adattamento dell’uomo rispetto al disastro.

3 Uno dei suoi massimi sostenitori è Richard Black.

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4 in cons eguenza di un mut amento cl imatico.

Comune ad ent rambe l e posizioni è il ri conos cim ento dell a neces sit à di i ntensi ficare gl i s forzi indi rizzati al la com prens ione del probl ema e all a defi ni zione delle pol iti che da impl em ent are per affrontarlo⁴. A tutt’oggi, infatti, le rispost e all a s fida dell e m i grazioni clim ati che ris ult ano insuffi ci ent i. In pa rt icol are, vi s ono dubbi rel ativam ent e all a prot ezione legale che deve ess ere conferi ta agli i ndivi dui cost retti a mi grazi oni forzat e indott e dai cambiam enti clim ati ci⁵.

Il presente elaborato ha ad oggetto un’analisi del fenomeno dei cosiddetti “rifugiati ambientali”, quale esempio emblematico dei delicati rapporti tra tutela dell’ambiente e diritt i um ani nel contest o int ernazional e.

Obi ettivo prim ario dell o st udi o è forni re un quadro aggiornato in m at eri a per stim ol are una rifl essi one che ponga l’accento tanto sul nesso esistente tra degrado ambientale e processi mi gratori, quanto sul la necessit à di el aborare politi che di prevenzi one e gesti one integrat a di tali fenom eni .

5 Si veda Bauer S., Climate Refugees I Study. “Climate Refugees” beyond Copenhagen. Legal concepts, political implications, normative considerations, German Development Institute, Stuttgart, March 2010.

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CAPITOLO I

I “rifugiati ambientali”

§ 1.1 - Cambiamenti climatici e migrazioni: un rapporto di causalità diretta?

Per mut am enti cl imati ci si i nt endono tutt e l e modi ficazioni del cl ima del Pi anet a oss ervabili grazi e all e vari azioni di uno o più param etri am bi ent ali e climatici quali:

temperature, precipi tazioni , nuvolos ità, temperat ure degli oceani, dist ri buzio ne e svil uppo di pi ant e e anim ali⁶.

La C onvenzi one quadro dell e Nazioni Unit e s ui cambia - menti cli mat ici (UN FCC ) disti ngue i cambiam enti clim ati ci i n due tipologi e: a) mut amenti clim at ici; b) vari abilit à clim ati che. I primi sono prodotti dal l’uomo, m ent re l e seconde sono generat e da cause nat urali. La comunit à sci enti fi ca ha evi denzi ato che i cam biam ent i clim ati ci avvenuti negli ulti mi 150 anni s ul nostro Pi anet a sono princi pal mente di ori gi ne ant ropi ca.

Il quart o R apport o de ll’ IP CC⁷ pone l ’accento sul la fort e influenza avuta dall’attività umana sui disastri climatici. Da tale studio si evince come l’aumento dei gas serra derivante dall e atti vit à um ane rischi di t rasform are il nos tro Pi aneta in modo radi cal e⁸.

6 Legambiente, Dossier Profughi Ambientali: Cambiamento climatico e migrazioni forzate, 2013, disponibile alla pagina web www.legambiente.it.

7 L’IPCC è il gruppo internazionale delle Nazioni Unite che studia il fenomeno dei cambiamenti climatici.

8 Midulla M. - Stocchiero A., Migrazioni e cambiamento climatico in Altiero S. – Marano M. (a cura di), Crisi ambientali a migrazioni forzate. L’ “ondata” silenziosa oltre la fortezza Europa,

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6 Si pres enta di s eguit o una sint esi degli s cenari previsti dall’IPCC⁹:

• la temperatura globale si innalzerà, determinando lo scioglimento dei ghiacciai e l’aumento delle ondate di calore;

• gli eventi estremi di precipitazione diventeranno ancora pi ù intensi e frequenti in molt e aree;

• lunghi periodi di siccità piegheranno vaste Regioni del Pianeta, con gravi ripercussioni sull’agricoltura;

• in Asia l’innalzamento del livello del mare co lpirà l’habitat del 40% della popolazione dell’area.

La letteratura scientifica, pur riconoscendo un’indubbia rel azione tra cambi amenti cli mat ici e m ovim enti mi grat ori , risul ta concorde nel rit enere che non sia ravvis abil e un rapporto di causal ità di rett a tra l e due variabili¹⁰. I fenom eni di mobilit à, infatt i, non dipendono di ret tam ente dai cambi am enti clim ati ci; sono piuttost o alcuni degli effetti¹¹ ad essi l egati a pot er indurre fenom eni mi gratori. Inolt re, ris ult a diffi cil e provare s ci enti fi cament e un ra pporto di caus alit à dirett a t ra i cambi amenti clim ati ci ed un parti col are evento nat ural e in grado di indurre mi grazioni forzat e. Non s olo;

anche laddove un nes so causal e t ra i cambiam enti clim ati ci ed uno specifi co event o natural e risulti evident e¹², la s c elt a migratoria è comunque il risultato dell’interazione tra più

Associazione A Sud, CDCA – Centro Documentazione Conflitti Ambientali, 2016, disponibile alla pagina web www.asud.net.

9 IPPC, Fourth Assessment Report: Climate Change 2007, Cambridge University Press, Cambridge, 2007.

10 Kälin W. – Schrepfer N., MLaw, Study on behalf of the Swiss Ministry of Foreign Affairs (Division IV). PROTECTING PEOPLE CROSSING BORDERS IN THE CONTEXT OF CLIMATE CHANGE. Normative Gaps and Possible Approaches, Institute of Public Law University of Bern, 28 April 2011, p. 4.

11 Disastri naturali, degrado ambientale, innalzamento delle acque del mare e conflitti ambientali.

12 Si pensi ad eventi estremi come le inondazioni.

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7 vari abili: cambi am ento climatico, fat tori socio -economici, cult urali e geopoliti ci¹³.

In sint es i, «i fenomeni nat urali ed il degrado ambi ental e possono rappres entare un fattor e di s pint a determinante nell’indurre le persone a migrare verso luoghi più ospitali; difficilmente, però, costituiscono l’unica moti vaz ione del lo spostamento» [Quagliarotti].

1.1.1 - Un esempio con creto: i pi ccoli Stati insulari del Pacifico

I piccoli St ati insul ari del Paci fi co e l e grandi citt à cost iere sono estremam ent e vulnerabi l i agli effetti dei cambi am enti clim ati ci: un innalz amento del li vello del m are anche di pochi centi met ri, i nfatti , ri schi a di far s compari re buona part e di quest e i sol e, che i n al cuni casi han no un’altitudine media inferiore al metro. A ciò vanno aggiunti gli altri effetti negativi provocati dall’innalzamento del livello del mare, quali l’intrusione dell’acqua salata nelle ris erve di acqua potabile e l a crescent e erosione¹⁴.

Lo St ato di Kiri bat i fa parte della Mi cronesi a ed è formato da tre arcipelaghi abbastanza lontani uno dall’altro:

le isol e che li form ano sono atolli corallini che sporgono dall’acqua per pochi metri¹⁵.

La rivista “Science” afferma che Kiribati potrebbe ess ere la prim a nazione cancell ata dal cam biam ent o clim ati co.

13 Kälin W. - Schrepfer N., MLaw, Study on behalf of the Swiss Ministry of Foreign Affairs (Division IV). PROTECTING PEOPLE CROSSING BORDERS IN THE CONTEXT OF CLIMATE CHANGE. Normative Gaps and Possible Approaches, Institute of Public Law University of Bern, 28 April 2011, pp. 4-5.

14 Legambiente, Dossier Profughi Ambientali: Cambiamento climatico e migrazioni forzate, 2013, disponibile alla pagina web www.legambiente.it, p. 30.

15 Ivi, p. 32.

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8 L’innalzamento dei mari causato dal riscaldamento globale, infatti , st a somm ergendo a poco a poco il t errit ori o dell e isol e ed elim inando l e s corte gi à i nsufficienti di acqua potabil e¹⁶.

Proprio per i motivi sopram enzi onati, probabilm ent e nei prossim i anni t al e area sarà s oggetta ad una s erie di mi grazioni ed evacuazioni di mass a. Non si deve, però, pensare che gli abi t anti di Kiri bati cos tituiranno il primo esempio di “rifugiati ambientali”. In realtà, in tutto il mondo se ne cont ano gi à molti¹⁷.

§ 1.2 - La nozione di “rifugiato ambientale” ed i suoi limiti

Il termine “rifugiato ambientale” è stato coniato da Les ter Brown, fondat ore del Worldw at ch Institut e¹⁸, negl i anni

’70. Ha poi ottenuto consacrazione ufficiale nel 1985, a seguito dell a pubbl icazione di un report¹⁹ a fi rm a del Professor El -Hinnawi.

Secondo l a defini zione propost a dallo st udios o egiziano, rientrano nella categoria di “rifugiati ambientali”

«gli indi vi dui costr et ti a las ci ar e il loro habitat tr adizi onale, in vi a t emporanea o definiti va, a causa di un grave sconvolgi mento ambi ent ale che ha mes so in peri col o l a loro esist enza e/o ha gravement e infl uito s ull a qualit à della vita»

[El-Hi nnawi 1985].

Nel corso degli ulti mi venti anni si è regist rato un

16 Ibidem.

17 Ibidem.

18 Il Worldwatch Institute è nato nel 1974 ed è da decenni considerato il più autorevole osservatorio dei trend ambientali del nostro Pianeta.

19 Commissionato dall’UNEP (United Nations Environment Program).

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9 vivace dibattit o s ull a port ata del t ermine oggetto di es am e nel pres ent e paragrafo. Alcuni st udiosi²⁰ hanno cont est ato l a definizione propos ta dal ricercat ore egiziano; alt ri , i nvece, ne hanno am pli ato l a portata²¹.

Una delle definizioni più esaustive di “rifugiato ambientale” sembra essere quella formulata da Myers. Egli fa rient rare i n tal e l a c ategori a «l e persone che non pos sono più garantirsi mezz i si curi di sos tentamento nel le lor o t err e di origi ne pri nci pal mente a causa di fat tori ambientali di portata i ncons uet a, in parti colare si ccit à, des erti ficazione, def orestaz ione, eros ione del s uolo, ris trett ez ze idri che e cambiamento cli mat ico, come pure dis astri natur ali quali ci cloni , t empest e e alluvioni. Di f ront e a quest e minacce ambi entali, tali pers one rit engono di non avere alt ernati ve alla ricerca di un sostentamento altrove, sia all’interno del Paese che al di f uori , sia su base s emi -per manent e che s u base per manente» [M yers ].

Lo studi oso consi dera al la base dell e mi grazioni tutti i pot enziali fattori di ordi ne am bient ale assi em e ad al tr e concaus e quali cres cit a demografica e povert à; non m a nca, inoltre, di focalizzare l’attenzione sugli spostamenti di persone all’interno dei confini nazionali²².

Le di ffi coltà di forni re una nozi one condivi sa di

“rifugiato ambientale” dipendono dal fatto che, nella maggior part e dei casi , i cambiam enti climati ci non costi tuis cono l’unica motivazione alla base dei fenomeni migratori. «Quasi

20 Si veda, ad esempio, la posizione del Prof. Gaim Kibreab. Secondo tale studioso, il termine

“rifugiato ambientale” è stato coniato per depoliticizzare le cause delle migrazioni, consentendo in tal modo agli Stati di derogare all’obbligo di fornire asilo.

21 Si ricordi, ad esempio, Olson, il quale enfatizza la natura forzata dello spostamento e gli effetti da esso generati sugli individui.

22 Myers N., Esodo ambientale. Popoli in fuga da terre difficili, Edizioni Ambiente, Milano, 1998.

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10 sempr e vi sono altri i mportanti f at tori che possono ampli ficar e l a sit uazione di di sagi o i nnes cata dal degrado ambi ental e e i ndurr e ad abbandonar e il l uogo di r esidenza»

[Quagli arotti].

L’IOM (International Organization for Migration) ha recent em ent e s ottoli neato l a necessit à di risolvere i li mit i della nozione di “rifugiato ambientale”, proponendo al suo posto la definizione di “migrante ambientale”. Ad avviso dell’IOM, «i migranti ambientali sono persone o gruppi di per sone che, a caus a di i mprovvi si o gr adual i cambiamenti dell’ambiente che influenzano negativamente le loro condizi oni di vita, s ono obbl igati a l as ci are le pr opri e case, o scelgono di far lo, tempor aneament e o per manentement e, e che si muovono all’interno del proprio Paese o oltrepassando i confini nazionali » [IOM 2007].

Secondo autorevol e dottri na, però, tal e ult ima definizione pres enta profili di criticit à. Il di ritto internazional e, infatt i, non utilizza il t ermine “mi grant e” nei contesti di spostamenti forzati; parla piuttosto di “ displaced persons” o “refugee”²³.

Le agenzi e ONU²⁴ convergono nel sos tenere che l a locuzione “displaced person” sia preferibile a quella di

“rifugiato ambientale”. Tale ultimo termine, infatti, sembrerebbe un abuso del concetto giuridi co di rifugi ato espress o nell a Convenzione di Ginevra s ui Rifugi ati e nel suo Protocollo Aggiuntivo.

23 Kälin W. - Schrepfer N., MLaw, Study on behalf of the Swiss Ministry of Foreign Affairs (Division IV). PROTECTING PEOPLE CROSSING BORDERS IN THE CONTEXT OF CLIMATE CHANGE. Normative Gaps and Possible Approaches, Institute of Public Law University of Bern, 28 April 2011, p. 24.

24 In particolare, l’UNHCR, l’UNEP e l’UNDP.

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§ 1.3 - Problemi relativi al riconoscimento giuridico dei “rifugiati ambientali”

Lo st rum ent o fo ndam ent al e per l a prot ezione dei rifugi ati a li vell o internazional e è rappresent ato dall a Convenzione rel ativa allo s tatus dei rifugi ati del 28 luglio 1951, che ris ent e del clim a politi co del dopoguerra e dell a c.d.

“guerra fredda”²⁵.

L’art. 1 di tale documento ufficiale considera

“rifugiato” «qualsiasi persona che, a causa di un ben fondato timor e di ess er e pers eguitata per questioni di razza, r eligi one o opinioni politiche, si trova all’esterno del Paese di cui possi ede l a nazional ità e non può, o a motivo di t al e ti mor e, non vuol e avval ers i dell a prot ezione di quel Paes e²⁶».

Il suddetto arti colo , quindi, accorda lo stat us di rifugi ato e l a rel ati va prot ezione giuridica al mi grant e che soddi sfi l e s eguenti condizioni :

1) egli deve t rov arsi al di fuori dei confi ni del propri o Paese d’origine;

2) quest’ultimo deve essere incapace di offrire prot ezione o di rendere possibi le il ritorno del s oggett o;

3) l a caus a dell a mi grazione deve ess ere inevit abil e e cogente;

4) ess a deve, inolt re, essere rel azionat a a ragioni l egat e alla razza, alla nazionalità o all’appartenenza del soggetto ad un gruppo sociale o ad un’opinione politica²⁷.

25 Cossa M., Rifugiati climatici: le politiche e la normativa internazionale e dell’Unione Europea in Altiero S. - Marano M. (a cura di), Crisi ambientali a migrazioni forzate. L’ “ondata” silenziosa oltre la fortezza Europa, Associazione A Sud, CDCA – Centro Documentazione Conflitti Ambientali, 2016, p. 276, disponibile alla pagina web www.asud.net.

26 Art. 1 della Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati.

27 Ibidem.

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12 Dall’analisi di tale disposto normativo si evince come la categori a dei mi granti am bi ent ali sia es clus a dal sis tem a di prot ezione accordato ai ri fugiati dall a suddett a C onvenzi one.

La defi nizione in es sa cont enut a, infatti, «ri coll ega l a figur a del rif ugi ato non già all ’appart enenz a ad un certo determinato gruppo, bensì alla nozione di “persecuzione personale”» [Cossa 2016]. Inoltre, diverse ricerche hanno rivel ato che la m aggi oranza delle pers one spint e a m i grare per motivi ambientali non fuggono all’este ro ma si spostano – in mani era t emporanea o permanent e – all ’interno dei confi ni del propri o P aes e, i n quest o m odo ricadendo più precis am ent e nell a cat egori a di Int ernal Displ aced Per s ons ( IDPs )²⁸.

1.3.1 - La s enten za Tei tiota

L’inapplicabilità della Convenzione di Ginevra ai

“rifugiati ambientali” è stata confermata da una recente pronunci a dell a Corte Suprema neozel andese, la quale ha respinto la ri chi est a di prot ezione i nternazional e del Si g.

Ioane Teit iot a²⁹ e dell a sua fami gli a. Ad avviso dell a Cor t e, infatti , i ri correnti non soddis facevano i cri teri previst i dalla cit at a Convenzi one per ott enere il riconos cim ento dello st atus di rifugi ati politi ci³⁰.

La sopracitat a sent enza ri sult a funzional e per rifl ett ere sull a spinosa ques tione rel ati va ad un ri conoscimento giuridico dei “rifugiati ambientali”. Quando, infatti, un gi urist a si t rova di front e ad un nuovo fenomeno che necessit a

28 Stal M. – Warner K., The Way Forward Researching the Environment and Migration Nexus.

Research Brief based on the Outcomes of the 2nd Expert Workshop on Climate Change, United Nations University, 2009.

29 Originario delle isole Kiribati, un arcipelago del Pacifico minacciato dall’innalzamento del mare.

30 Sent. SC 7/2015 [2015] NZSC 107, Ioane Teitiota v. The Chief Executive of the Ministry of Business, Innovation and Employment, 20 luglio 2015.

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13 adeguat a t ut ela, può intraprendere due strade alt ernative:

a) far rientrare il caso nuovo all’interno di una categoria dog m ati ca gi à es ist ent e;

b) provare ad elaborarne una nuova³¹.

La Cort e Suprem a neozel andese ha i niziat o a percorrere la prima strada, verificando se l’art. 1 della Convenzione di Ginevra pot es se ess ere int erpret at o in vi a est ensiva per farvi così ri entrare an che il caso dell a fam i gli a Teiti ot a. I gi udi ci chi am ati ad es pri mersi sull a questione hanno, però, negat o tal e possibi lità. A part ire da un’i nt erpretazione l ett eral e del test o del la Convenzi one, infatt i, hanno s ottolineato che « i n relation to the Ref ugee C onventi on, whi le Kiribati undoubt edl y faces challenges, Mr T ei tiota does not , if returned, face «seri ous har m» and ther e is no evidence that the Gover nment of K iribati is fail ing to t ake steps to prot ect its cit iz ens fr om t he eff ects of environmental degradation to the ext ent that it can³²».

Nell’attesa che una futura decisione giurisprudenziale proponga un’interpretazione estensiva del citato art. 1 A, secondo paragrafo, è necess ario pensare a s oluzioni alt ernat ive per offri re adeguat a t utela gi uridica ai “rifugi ati ambientali”.

§ 1.4 - Possibili soluzioni

Un recent e parere legal e prodotto dal L udwig Boltz mann

31 Ciervo A., I rifugiati invisibili. Brevi note sul riconoscimento di una nuova categoria giuridica di richiedenti asilo in Altiero S. - Marano, M. (a cura di), Crisi ambientali a migrazioni forzate. L’

“ondata” silenziosa oltre la fortezza Europa, Associazione A Sud, CDCA – Centro Documentazione Conflitti Ambientali, 2016, p. 271, disponibile alla pagina web www.asud.net.

32 Sent. SC 7/2015 [2015] NZSC 107, Ioane Teitiota v. The Chief Executive of the Ministry of Business, Innovation and Employment, 20 luglio 2015.

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14 Insti tut e of Human Rights ha concl uso che un’int erpret azione elastica dell’art. 1 A della Convenzione di Ginevra del 1951 servi rebbe a «prot egger e gr uppi mar ginalizzati tr a i poveri , che r isult ano ess er e i pr incipali dest inatari degli eff etti dei cambiamenti cli mat ici» [Ammer 2009, 56]. Una simil e soluzione s embrerebbe ot timale si a dal punto di vis ta procedural e che sost anzi ale. Garantire bbe, infatti, imm ediat a tutela giuridica alla categoria dei “rifugiati ambientali” senza apport are em endamenti al sopraci tat o documento ufficial e.

Nonost ant e ci ò, però, si incontrano ancora forti resi stenze in dott rina su una li bera interpret azione dell a n ozione di

“rifugiato” disciplinata dall’art. 1 A della Convenzione³³. Se si escl ude tale opzione, quali ulteriori meccanism i poss ono essere i ndividuati per far fronte al probl em a?

Due strade possibili per uscire dall’impasse potrebbero ess ere l e s eguenti: a ) m odi ficare l a C onvenzi one di Ginevra mediante l’introduzione di un ulteriore Protocollo Aggi unti vo; b) redi gere uno St atuto specifi cam ente dedicat o all a categoria dei m i granti am bi ent ali.

Quanto alla prima opzione, l’ipotesi di una modifica dell a Convenz ione di Ginevra s embra di ffi cil mente realizzabil e. Larga part e del la l ett eratura, infatt i, è concord e nel ritenere che l’ampliamento dello status di rifugiato

«port er ebbe inevitabilment e ad att enuar e il sist ema di tut ela e di di ritti pr edisposti dal diritt o int ernazional e per la viol azione di un dir itto umano uni vers alment e ri conos ci uto qual e è il diritt o di asilo » [Quagli arotti] . Inolt re, gi à ora si

33 Bauer S., Climate Refugees I Study. “Climate Refugees” beyond Copenhagen. Legal concepts, political implications, normative considerations, German Development Institute, Stuttgart, March 2010, p. 13.

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15 regist ra da part e di molti S tat i³⁴ la t endenza ad adempi ere in modo imperfetto o parzi al e agli obbli ghi posti a loro carico dall a Convenzione; di cons eguenza, es si s arebbero maggiorment e predi sposti a sott os cri vere accordi volti a modi ficare l a defi nizione della Convenzi one i n senso restri ttivo, piutt osto che est ensivo³⁵.

La s econda opzione è salutat a con favore d a quant i

«rit engano indispensabil e riconoscer e a li vell o internaz ionale l o status di rif ugiato ambi ent ale e crear e una disciplina di tut ela » [Quagli arotti]. Le ragi oni a s ost egno di tal e t esi s ono date dal la convinzione che i l degrado am bi ent al e rappresent i di fatto un vi ncolo al raggi ungimento di un accett abil e tenore di vit a e, qui ndi, leda un di ritt o umano fondam entale³⁶.

La creazione di un t esto ad hoc preposto all a t ut el a dei mi grant i ambi ent ali si prest a i ndubbi am ent e ad offri re adeguat e rispost e all e probl em at iche ri scont rabili nell’odierno panorama politico -sociale. Tuttavia nemmeno tal e st rada sem bra percorribile nel breve periodo, per un dupli ce motivo:

1) i t empi per la sua stesura pot rebbero es sere lunghi;

2) necessit erebbe di un ampio cons enso i nternazional e.

La m ancat a rati fi ca di tale eventual e Convenzione da part e di al cuni Stat i creerebbe i nevit abil mente una d is ci plina applicabile s olo parzialm ent e gene rando ulteriori squilibri e discrimi nazi oni a danno degli st es si m i granti am bi ent ali. A tal proposito, val e l a pena ri cordare a ti tolo es em plificati vo

34 Tra questi, l’Italia.

35 Nespor S., I rifugiati ambientali in Federalismi.it, 4, 2007.

36 Myers N., Esodo ambientale. Popoli in fuga da terre difficili, Edizioni Ambiente, Milano, 1998, p. 18.

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16 che l a Int ernational Conventi on on the Pr otecti on of the Right s of All Migr ants³⁷, adottata dalle Nazioni Unit e nel 1990, conta a tutt’oggi solo 48 Stati firmatari e le sue norme sono a st ent o rispett at e³⁸.

All a luce di tali considerazioni , un recente studio³⁹ ha proposto di risolvere l’impasse mediante la creazione d i un nuovo st rum ent o internazional e di soft law⁴⁰, ad esempio una dichiarazione. Tal e documento dovrebbe disciplinare i di ritt i dei “rifugiati ambientali” e le condizioni per l’ammissione temporanea o definit iva di t ali soggetti nel Paes e accogli ent e.

Dovrebbe, i nolt re, prevedere modal ità di cooperazione con i Paesi d’origine dei migranti, nonché meccanismi di supporto internazional e tra gli Stati .

Certo, il pri ncipale elemento di debol ezza di un a dichiarazione è rappresentato dall’assenza di natura vincol ant e sul pi ano gi uridi co. Ciò comport a l ’ass unzione di un m ero impegno m oral e a rispet tarne i contenuti da part e degli Stati che decidano di aderirvi. Solo l’elaborazione di un patt o vincolante tra gli Stati può colm are t al e lacuna form al e.

Spes so, comunque , uno st rum ento di soft l aw p uò fungere da “predecessore” per la costituzione di una convenzione. Un es empio è costit uito dall a Declaration on the Elimi nati on of Di scri minat ion against Women del 1967, da cui

37 Specificamente dedicata alla migrazione lavorativa.

39 Kälin W. - Schrepfer N., MLaw, Study on behalf of the Swiss Ministry of Foreign Affairs (Division IV). PROTECTING PEOPLE CROSSING BORDERS IN THE CONTEXT OF CLIMATE CHANGE. Normative Gaps and Possible Approaches, Institute of Public Law University of Bern, 28 April 2011, pp. 58-59.

40 Secondo Anne-Marie Slaughter, «soft law, provided in the form of international guidance and nonlegal instruments, is emerging as an equally powerful, if not more powerful form of regulation (than hard law) » [Slaughter 2004, 178].

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17 è nat a l a C onvention on t he El imi nation of Al l For ms of Discrimi nati on agai nst Women del 1979⁴¹.

Una soluzi one simil e potrebbe, qui ndi, rappres ent are un punto di part enz a per il ri conos ci ment o giuridi co dei

“rifugiati ambientali”.

41 Ibidem.

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CAPITOLO II

I rischi delle migrazioni ambientali

§ 2.1 - Cenni introduttivi

Sebbene non vi si a un rapport o di causal i tà di retto fra il cambi am ent o cli mati co, i disast ri, gl i spostamenti e l a migrazione, l’esistenza di un chiaro collegamento fra i fenom eni è s empre più evident e e ri conos ciut o.

Num eros e ri cerche hanno cercat o di analizzare i meccani smi att raverso i qual i il cam biam ent o clim ati co produce un impatt o sull e mi grazioni . Sono così st ati identificati alm eno cinque processi prodotti dal cambi am ent o clim ati co che pos s ono avere effetti s ul la mobi lit à dell e persone:

1) l’aumento delle temperature dell’aria e della superfi ci e dei mari;

2) il cambi am ento delle precipit azioni , con conseguenz e in t erm i ni di inondazioni e si ccità, cos ì com e s u eventi di più lungo t erm ine com e l a desertifi cazi on e;

3) l’i nnalzam ento del l ivello dei m ari dovuto all a fusi one dei ghi acci a causa del riscaldam ent o clim ati co;

4) l e tras form azioni di sist emi clim ati ci regionali con un aum ent o di eventi met eorol ogi ci es tremi;

5) l’intensificazione della competizione t ra popolazioni, Stati e imprese per il controllo e l’utilizzo delle risors e nat urali , che potrebbe causare conflitti⁴².

42 Midulla M. – Stocchiero A., Migrazioni e cambiamento climatico Altiero S. – Marano M. (a cura di), Crisi ambientali a migrazioni forzate. L’“ondata” silenziosa oltre la fortezza Europa,

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19 Vi s ono al cune aree che pi ù di alt re s ubiranno questi processi . Si possono ident ifi care alcuni hot spot s dove gli impat ti del cam bi ament o clim ati co pot ranno cont ribui re a caus are s post am enti di popolazioni. Le citt à costi ere e l e isol e, ad es em pio, s aranno espost e al ri schi o di perdere l a disponibil ità di t erra per erosi oni e i nondazioni e dovranno fare i co nti con fenomeni quali l a subs idenza e l a sali nizzazione dell e fal de acqui fere. Alcune aree semi -arid e sub tropi cali, invece, vedranno ampli fi cat o il fenom eno dell a desertificazione. Con l’aumento della temperatura si ridurrà la produttivit à di al cune colt ure, m entre cres ceranno l a diffusione e l’incidenza delle malattie infettive⁴³.

Un recente studio dell’Unione europea prevede che un nuovo fl uss o di mi granti arri verà nel vecchio conti nent e entro il 2020, facendo aum ent are l a press ione mi gratori a e trascin ando con s é un probabile aum ent o dell e tensi oni soci ali⁴⁴.

A front e di un crescente i nt eres se da parte dei medi a nei confront i di t ali preoccupazioni, le risposte dell e polit iche internazionali alla sfida della “climigration” non sembrano però es sere adegu at e⁴⁵.

Associazione A Sud, CDCA – Centro Documentazione Conflitti Ambientali, 2016, p. 45, disponibile alla pagina web www.asud.net.

43Ibidem.

44 Delfini L., Desertificazione ed eco-profughi sulle sponde del Mediterraneo, Rapporto Legambiente-Civitas, Padova, 2006.

45 Cfr. Bauer S., Climate Refugees I Study. “Climate Refugees” beyond Copenhagen. Legal concepts, political implications, normative considerations, German Development Institute, Stuttgart, March 2010.

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§ 2.2 - Uno sguardo al Mediterraneo

Cons er vati on Int ernational (C I) ha i dent ifi cat o le are e più ri cche del Pianet a e più esposte al ris chi o di di struzione, not e com e hotspots dell a biodiversit à. Tali “punt i caldi ” s i trovano in Nord e C entro Ameri ca⁴⁶, Sud America⁴⁷, Eurasia⁴⁸, Afri ca⁴⁹, Oceani a e i sole del Paci fi co⁵⁰.

Il bacino del Medi terraneo cos titui sce uno dei 34 hotspots m ondial i « cui devono esser e ori ent ate con priorità le azi oni di s al vaguardia a causa della pr es enz a di un’el evata biodi versit à e, al tempo stesso, di una dimensione parti col armente crit ica dei rischi ambient ali » [Carus o e Venditt o 2012].

Dal punto di vi st a ambi ent al e, tal e area ris ulta caratt erizzat a da fatt ori di parti col are complessit à, t ra i quali si possono ri cordare i seguenti :

• incremento demografico;

• inquinamento da scarichi industriali;

• crescita esponenziale delle aree urbanizzate;

• deficit idrico.

Negli ultim i anni, poi, t al e R egione è st at a carat terizzat a dal verificarsi di event i estremi quali all uvioni e ondat e di calore, siccit à, deserti fi cazione⁵¹.

46 Caraibi, California, le Madrean pine-oak woodlands tra Stati Uniti e Messico, Mesoamerica.

47 Isole Galapagos ed Ecuador, Ande tropicali, foresta amazzonica e foresta costiera del Brasile, Cile centrale.

48 Bacino del Mediterraneo, Caucaso, Iran e Anatolia, montagne della Cina sud-orientale.

49 Deserto tra Sud Africa e Namibia, Madagascar e isole dell'Oceano Indiano, foreste dell’Africa orientale, foreste dell’Africa occidentale, Corno d’Africa, foreste della Guinea, montagne della penisola Arabica, regione floristica del Capo, Maputaland-Pondoland-Albany.

50 Isole della Malesia, Est dell’Himalaya, zona tra l’India e la Cina, Giappone, montagne del sud della Cina, Nuova Caledonia, Nuova Zelanda, Filippine, Oceania, Sud-est dell’Australia, Sud est dell’Asia, isole tra l’Asia e l’Australia.

51 Legambiente, Dossier Profughi Ambientali: Cambiamento climatico e migrazioni forzate, 2013, p. 27, disponibile alla pagina web www.legambiente.it.

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21 Aum ent o dell a povert à, proli ferazione degli insedi amenti inform ali e diminuzi one dell e t erre colti vabili cost ituis cono il ris ul tato di un fort e degr ado det erm inato da una conflitt ual e ges tione dell e ris orse unit a ad una forte ant ropizzazione del t errit ori o⁵².

Nei Paesi dell a riva sud del M edit erraneo si st anno intensi ficando s emp re più i flussi m i gratori i ndotti da fenom eni di degrado ambi ent al e. Le ripercussi oni che l’aumento del numero di profughi ambientali potrebbe det erminare s ugli equilibri geo -politi ci mondi ali induce ad interrogarsi seriamente sull’interazione tra cambiamenti clim ati ci e fut uri pat tern mi grat ori⁵³.

§ 2.3 - Riflessioni

Nel cors o degli ultim i anni, si è diffus a l a percezione a livel lo int ernazi onal e che i cam biam ent i clim ati ci cost ituis cano una minacci a crescent e all a si curezza. La com unit à s ci enti fi ca internazional e ha cl assi fi cato i cambi am enti clim ati ci come un t hreat multipli er che accel era e ingi gantis ce tendenze, t ensi oni e inst abilit à esi stenti. Sono propri o gli St ati gi à parti colarm ent e vul nerabili⁵⁴ a ris enti re maggiorment e degli effetti dei cambi am enti clim ati ci st essi⁵⁵. In t ermini di si curezza, sono due le princi pali preoccupazioni rispetto al nesso fra cam biam ent i clim ati ci e

52 Ibidem.

53 Caruso I. – Venditto B., Il futuro del Mediterraneo. Studio preliminare sui rifugiati ambientali in Valleri, M.A., Pace R., Girone S. (a cura di), Il Mediterraneo: uno studio e una passione. Scritti in onore di Luigi Di Comite, Cacucci editore, Bari, 2012, p. 266.

54 Sul piano sia ambientale e geografico, sia istituzionale e socio-economico.

55 CESPI (Centro Studi di Politica Internazionale), Cambiamenti climatici e governance della sicurezza: la rilevanza politica della nuova agenda internazionale, n. 16 – maggio 2010.

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22 mobilit à um ana. Un prim o tim ore dis cende dall a possi bilit à che gli effetti dei cambiam enti cli mat ici poss ano t radursi i n un aum ent o dei flus si mi gratori i nterni e internazionali . La seconda preoccupaz ione ri guarda, invece, il fatto che i cambi am enti cl imat i ci pot rebbero es asperare il legame fra mi grazioni e confli tti⁵⁶. Tali scenari, t uttavia, non s ono support ati da ri cerche puntuali i n mat eria. Risult a, infat ti, diffi cil e effettuare previsi oni realisti che sul num ero es atto di persone che s aranno cost rett e a spost arsi a caus a degl i effetti negati vi dei cam biamenti clim ati ci⁵⁷.

La l ett eratura i nt ernazi onal e s em bra, comunque, concorde nel sost enere che i cambi am enti cl imatici pot ranno rinforzare quantit ativam ente i m oviment i mi gratori attualm ent e in cors o, piutt osto che produrne di nuovi in termini di P aesi di ori gine e di desti nazione. È, inoltre, probabil e che gran part e dell e mi grazioni forz at e l egat e ai cambi am enti cli mati ci rim angano di tipo transfrontaliero o regional e, quando non int erno (rurale -rurale; rurale -urbano)⁵⁸. Indi pendent em ent e dal fatt o che l e preoccupazi oni sul le future m i grazioni pos sano risult are all armi stiche, è necess ario interrogarsi sul rapporto tra cambiam enti cli m ati ci , mobilit à umana e governance dell a sicurezza. Solo cos ì potranno ess ere mess e in atto politi che e azioni in tem a di mi grazione che si ri vel ino adeguat e al di l à dell ’em ergenz a del

56 Ivi, p. 19.

57 Kälin W. - Schrepfer N., MLaw, Study on behalf of the Swiss Ministry of Foreign Affairs (Division IV). PROTECTING PEOPLE CROSSING BORDERS IN THE CONTEXT OF CLIMATE CHANGE. Normative Gaps and Possible Approaches, Institute of Public Law University of Bern, 28 April 2011, p. 64.

58 Caruso I. – Venditto B., Il futuro del Mediterraneo. Studio preliminare sui rifugiati ambientali in Valleri, M.A., Pace R., Girone S. (a cura di), Il Mediterraneo: uno studio e una passione. Scritti in onore di Luigi Di Comite, Cacucci editore, Bari, 2012, p. 268.

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23 momento⁵⁹.

Secondo un recente studio⁶⁰ commis sionat o dal governo svizze ro, è necess ari o gesti re i fenom eni mi grat ori medi ant e un approccio olis tico, bas ato su quatt ro punti cardine:

1) prevenire l e mi grazi oni trans frontali ere mediant e misure volt e a ridurre i rischi di di sastri e l a vulnerabilit à dell e popol azioni⁶¹;

2) gesti re l a mi grazi one com e una st rat egia di adatt am ento⁶²;

3) creare regimi di protezione tem poranei per i mi grant i ambientali e prevedere l’ammissione permanente nei casi in cui il ritorno di tali soggetti nel Paese d’origine sia imposs ibil e o non possa avveni re nel breve periodo⁶³;

4) organizzare il ri collocam ento/ reins edi am ento dell e com unit à che vivono in territori es pos ti al ri schio di impatti ambi ent ali devast ant i⁶⁴.

59 Altiero S. – Marano M. (a cura di), Crisi ambientali a migrazioni forzate. L’“ondata” silenziosa oltre la fortezza Europa, Associazione A Sud, CDCA – Centro Documentazione Conflitti Ambientali, 2016, p. 328, disponibile alla pagina web www.asud.net.

60 Kälin W. - Schrepfer N., MLaw, Study on behalf of the Swiss Ministry of Foreign Affairs (Division IV). PROTECTING PEOPLE CROSSING BORDERS IN THE CONTEXT OF CLIMATE CHANGE. Normative Gaps and Possible Approaches, Institute of Public Law University of Bern, 28 April 2011.

61 «Mitigating the impact of disasters through preparedness measures, in particular measures reducing disaster risks and strengthening the resilience of communities, can effectively contribute to preventing displacement, including across borders, and diminishing pressures on people to migrate abroad» [Kälin e Schrepfer].

62 «Migration can increase the resilience of those staying at home and in that way, reduce the risk that whole families or communities are forced to leave at a later stage to survive and thus contribute to the adaptation of local communities» [Ibidem].

63 «People in need of protection abroad would be those whose return would be impossible, inadmissible under international law because of imminent risks to their lives and physical integrity or unreasonable on the basis of humanitarian grounds» [Ibidem].

64 «Countries concerned favor different options ranging from trying to use adaption projects to avoid migration and displacement altogether, promoting migration as an adaptation strategy which allows to build up communities abroad that can support those staying behind for the time being and safeguard cultural traditions for the future when everyone has to move to finding new territory to which the whole country could move» [McAdam 2011].

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24 Analoghe consi deraz ioni sono cont enut e in un r eport⁶⁵ realizzato dal Ger man Development Insti t ute , che aggi unge un quinto elemento ai punti sopramenzionati, cioè l’elaborazione di diri tti coll ettivi per le popolazi oni l ocali⁶⁶. Tal e st udio, com unque, s ottol inea com e la negoziazione di principi internazionali in t ema di m i grazioni ambientali no n debba ess ere consi derat a un punto di arri vo. Per assi curare effett iva tutela ai “climate refugee”, infatti, è necessario che tali ambiziosi pri nci pi vengano concret am ent e realizzati⁶⁷.

66 «To acknowledge that the subject of climate-induced push factors will in all probability be populations of certain villages, cities, regions, provinces or – as in the case of small island states – of entire nations» [Biermann and Boas 2010].

67 Ivi, p. 23.

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Conclusioni

Negli ultim i anni il cres cent e increm ento dei fluss i mi gratori ori ginati dall e pressi oni am bi entali ha indott o l arga part e dell a dott rina ad int errogarsi sull a possi bilit à di riconoscere a l ivell o int ernazi onale lo status di “ri fugi ato ambientale”. Ha così avuto origine un vivace dibattito, che ha ricevuto nuova li nfa nel 2001. La cel ebrazi one del cinquant esim o anni versario dell a C onvenzione rel ati va allo status dei ri fugi ati , i nfatti, ha posto l e bas i per una criti ca al la rigidità della definizione di “rif ugiato” offerta dall’art. 1 di tale documento ufficiale. La proposta di un’interpretazione el asti ca del s opramenzionato disposto norm ativo al fine di farvi rientrare anche la categoria dei “rifugiati ambientali”, però, non è stata accolta con favore dall’i ntero panorama gi uridi co internazional e⁶⁸. «I pri ncipal i ar goment i addotti a sost egno di tal e diniego hanno riguar dato la mancanz a del requisit o dell o s postament o dei mi granti ol tr e i confini nazionali, l’assenza dell’elemento individuale della per secuzione e l a possibilit à di recupero dei territori oggetto di s convolgi menti ambientali » [Quagliarot ti].

Nonost ant e l e num eros e soll ecitazi oni proveni enti da varie organizzazioni internazionali, a tutt’oggi si registra ancora forte resistenza all’ipotesi del rico noscimento dello status di “rifugi ato ambi ent al e”, si a come fi gura a sé st ant e sia com e il ri sult at o di un all argam ent o della defi nizione attualm ent e previ st a dall a C onvenzione di Ginevra del 1951.

68 Nespor S., I rifugiati ambientali in Federalismi.it, 4, 2007.

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26 All’origine di tale opposizione vi è una duplice preoccupazione. Si tem e, infat ti, che l ’am pli am ento dell o status di ri fugiato possa:

a) provocare un aument o dei fl ussi m igratori delle popol azioni, con ril evanti impli cazioni i n termini di sicurezza internazional e⁶⁹;

b) di fatto att enuare il sist em a di tutel a e di diritt i predis post i dal di ritt o int ernazi onale per la vi ol azione di un diritt o um ano universalm ent e ri conosciut o qual e è il diritto di asil o⁷⁰.

A parere di chi scrive, il riconoscimento dei “rifugiati ambientali” risulta indispensabile per accordare loro adeguata tutel a giuri dica e pianifi care int ervent i sinergi ci volt i a limitare l e caus e dell e mi grazioni di mass a. In linea con quanto sost enuto da aut orevole dott ri na⁷¹, si riti ene che t al e obi ettivo poss a ess ere raggi unto medi ant e la creazione di un

“new international instrument” . Un simile strumento gi uridi co dovrebbe i nnanzitutt o forni re una chi ara e puntual e definizione di “rifugiato ambientale”, disciplinarne i diritti e stabilire le condizioni per l’ammissione temporanea o definit iva di tal e cat egori a di soggetti nel Paes e accogli ent e.

Dovrebbe, i nolt re, prevedere modal ità di cooperazione con i Paesi d’origine dei migranti, nonché meccanismi di supporto internazional e tra gli Stati .

Quanto al carat tere gi uri di co dell o strum ento, il

69 Sul punto si veda CESPI (Centro Studi di Politica Internazionale), Cambiamenti climatici e governance della sicurezza: la rilevanza politica della nuova agenda internazionale, n. 16 – maggio 2010.

70 Totti V., La (inesistente) tutela «del rifugiato ambientale», in Ambiente & Sviluppo 11/2011.

71 Cfr. Kälin W. - Schrepfer N., MLaw, Study on behalf of the Swiss Ministry of Foreign Affairs (Division IV). PROTECTING PEOPLE CROSSING BORDERS IN THE CONTEXT OF CLIMATE CHANGE. Normative Gaps and Possible Approaches, Institute of Public Law University of Bern, 28 April 2011.

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27 dilem ma “tr eat y l aw vs soft law” rappres ent a i ndubbi am ent e un int errogativo m eritevole di riflessione. Si tratt a, però, di una questione di secondaria importanza rispetto all’esigenza di garanti re effett i va prot ezione all e vittim e di dis as tri nat urali.

La mancanza di tutel a g iuridica dei “rifugi at i ambientali”, comunque, non è l’unico problema che la com unit à int ernazi onal e è chiam at a a fronteggiare i n t em a di migrazioni climatiche. Come sottolineato dall’UNEP⁷², infatti , il pri nci pale i mpatt o soci ale dei cambiam enti clim ati ci sarà probabilmente l’incremento dei fenomeni migratori e rappresent erà fors e la sfida pi ù grande in t ermini di sicurezza⁷³. Per t al e m otivo, è necessario analizzare cri ticam ent e il ness o esi stent e tra degrado ambi ent al e e processi mi gratori al fi ne di elabo rare polit iche di prevenzione e gesti one int egrat a di tali fenomeni⁷⁴. «Le misure da adott ar e non poss ono limi tarsi a meri aiuti economi ci o agli i nter venti straordi nari da part e degli organis mi i nt ernazi onali in cas o di disast ri; s i devono prender e in cons iderazione s oluzi oni di ordi ne politi co, tecnol ogi co e s cient ifico vol te a pr eveni re e a miti gar e gli eff etti dei cambiamenti climati ci » [Nespor].

72 United Nations Environment Programme.

73 UNEP, From Conflict to Peacebuilding. The Role of Natural Resources and the Environment, Nairobi, 2009.

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