Riparazione degli atti giudiziari ingiusti.

RISOLUZIONI DI MASSIMA E VARIE

Riparazione degli atti giudiziari ingiusti.

Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 23 ottobre 1986, con riferimento alla richiesta di parere del Ministro di Grazia e Giustizia sul testo unificato della proposta e del disegno di legge n. 694-804 recante il titolo aDella riparazione degli atti giudiziari ingiusti n; (approvato in sede referente dalla Com- missione Giustizia della Camera dei Deputati il 5 dicembre 1985), h a deliberato di approvare jl segucnte parere.

SOMMARIO

l) Fondaniento e natura giuridica della riparazione.

2) Oggetto e ratio della riparazione nel sistema della costituzione.

3) I1 progetto di riforma. Osservazioni e proposte su:

A) Gli atti giudiziari suscettibili di riparazione.

B ) L'azione di riparazione e l'azione di risarcimento del danno.

C) L'entita del giusto indennizzo.

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Fondanzento e %attira giuridica della ripurazione.

Stabilendo che la persona prosciolta o assolta con sentenza non piu impu- gnabile ha diritto ad un'equa riparazionc per la carcerazione subita o per l'inter- namento a seguito di applicazione provvisoria di misura di sicurezza o per l ' a p plicazione provvisoria di pena accessoria, le norme contenute nel Testo unificato della proposta e del disegno di legge n. 694/804 recante il titolo ^a Della riparazione degli atti giudiziari ingiusti n

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approvato in sede referente dalla Commissione Giustizia della Camera dei Deputati il 5 dicembre 1985

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intendono dare attua- zione piu ampia di quella risultante dalla legge vigente (art. 571 segg. C.P.P.) alla disposizione contenuta nell'art. 24 ultimo comma della Costituzione, in forza della quale ^e la legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari a.

Quest'ultima e la fonte primaria dell'istituto della riparazione.

Accanto ad essa dev'essere ricordata, come fonte di normazione interna, la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta fondamentali (ratificata a Strasburgo il 26 ottobre 1955 ed entrata in vigore per l'Italia lo stesso giorno), che all'art. 5 n. 5 stabilisce: •áOgni persona vittima di arresto o di de- tenzione in violazione ad una delle disposizioni di questo articolo ha diritto ad una riparazionc ^n.

Sulla citata norma della Costituzione, vanno tenute presenti due importanti sentenze della Corte Costituzionale

La prima (24 gennaio 1969 n. 1) spiega che •á l'ultimo comma dell'art. 24 della Costituzione enuncia un principio di alticsin10 valore etico e sociale, che va ri- guardato

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sotto il profilo giuridico

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quale coerente sviluppo del piu gene- rale principio di tutela dei diritti inviolabili del1'~iomo (art. 2), assunto in Costi- tuzione tra quelli che stanno a fondamento dell'intero ordinam~nto repubbli- cano n. E pone in evidenza la •á portata sostanzialmente innovatrice •â della norma

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fonte di un vero e proprio diritto soggettivo alla riparazione, virtualmente este- s o a tutte le ipotesi di errore giudiziario%

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^•á rispetto alla preesistente legislazione italiana, nella quale talz riparazime finiva per ridursi aIIa sola rzvisione della

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^C.S.M.

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~ & z i a r i o n.20

4 NOTIZIARIO ^N. 20 ^DEL 31 OTTOBRE 1986

sentenza irrevocabile di condanna ^w e alla erogazione di una s o n m a pecuniaria a titolo di soccorso w, subordinata per giunta all'accertamento discrezionale dello stato di bisogno del richiedente o della di lui famiglia (art. 571 del codice di pro- cedura penale, nel testo originario) •â.

L a seconda (2 febbraio 1978 n. 12) dichiara l'illegittimita costituzionale del- l'art. 571 C.P.P. (nel testo riformato dall'art. 1 legge 23 maggio 1960 n. 504) per con- trasto con l'art. 3 Cost., a nella parte in cui non comprende tra i soggetti legit- timati a chiedere l'equa riparazione in esso prevista anche chi abbia conseguito, nel giudizio di revisione, l'annullamento di una sentenza irrevocabile di assolu- zione per insufficienza di prove, ottenendo I'assoluzione con formula piu favo revole ^m. a Invero

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prosegue la sentenza

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il proscioglimento per insufficienza di prove comporta per l'imputata, quantunque assolto, una serie di conseguenze sfavorevoli sia sul piano etico che su quello strettamente giuridico ed appare con- seguentemente magionevole la discriminazione operata dalla norma denunziata

*.

Dalle fonti riportate viene chiaramente individuata la natura giuridica della riparazione, che e configurabile come un diritto soggettivo perfetto e inviolabile spettante sia al cittadino sia allo straniero

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indipendentemente dalle sue con- dizioni personali, economiche e sociali

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nei confronti dell'amministrazione della Stato, per il solo fatto c i i aver subito ingiustamente un pregiudizio di carattere patrimoniale o morale (fra cui rientra l'assoluzione con formula dubitativa) in conseguenza di un atto, connesso all'esercizio della giurisdizione da parte di organi

statuali, che sia successivamente riconosciuto erroneo.

2.

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Oggetto e ratio della riparazione nel sistema della costitcizione.

Pare aderente al precetto costituzionale la tesi che individua l'oggetto della tutela riparatoria nei diritti inviolabili deli'individuo che siano ingiustamente pre- giudicati dall'esercizio, ancorche legittimo, della funzione giurisdizionale penale, riguardata come funzione di caramia dei beni fondamentali della collettivita.

La nozione piu lata di errore giudiziario, estesa all'intero campo della giuri- sdizione statuale e alla sfera dei diritti patrimoniali, non sembra conforme ne alla volonth del Costituente, evidenziata dai lavori preparatori, ne alla tradizione dot- minale ne all'evoluzione legislativa dei Paesi dell'occidente europeo posta in luce dalla ricordata disposizicne della Convenzione di Strasburgo.

Pur se limitata alla materia penale e alla lesione dei diritti suaccennati, la aozione costituzionale di errore giudiziario appare peraltro talmente ampia da potervi legittimamente ricornprendere:

1) tutti gli atti e i provvedimenti erronei comunque connessi ~rll'esercizia della giurisdizione pende, compresi quelli di iniziativa della polizia giudiiara (ap resto e fermo) e quelli 'imputabili agli organi dcll'esecuzione (carcerazione a s e guito di sentenza irrevocabile di condanna);

2) tutti gli atti e i provvedimenti che, nella suddetta materia, siano ricono- sciuti affetti non solo da errores in judicando o da errores in procedendo ma anche dalla condotta illecita degli organi dello Stato o di terzi.

Anche se il fatto produttivo del diritto alla riparazione rivesta carattere di illecito (penale, civile, disciplinare), la ratio del diritto stesso non cj la punizione deli'illecito e del suo autore e il risarcimento del danneggiato ma la reintegra- zione dell'intcresse individuale Icgittirnamente sacrificato all'interesse collettivo, volto alla ricerca della veritli e alla garanzia dei beni primari della societa, che- ispira l'intero iter della giustizia pena le.

Per assolvere a questa funzione di garanzia, lo Stato deve, attraverso gli oil gani della giurisdizione penale, esporre a pericolo i diritti fondamentali della persona, prevedendo e imponendo tutta una serie di misure, incidenti su tali di- ritti, che hanno carattere strumentale rispetto oll'accertamento definitivo della responsabilita. Quando fra l'accertamento finale e le misure strumentali vi i3 difformita, il pericolo si risolve in d,mno, che e

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pur se causato da atti yiudd- ziari legittimi

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obiettivamente ingiusto e va quindi riparato.

Esula percio dalla previsione costituzionale della riparazione deil'errore giudi- ziario ogni profilo di illiceita della condotta degli organi dello Stato, che e invece elemento indefettibile della nozione di responsabilita (e della connessa obbliga- zione risarcitoria) prevista dall'art. 28 della Carta costituzionale.

A differenza di qucst'ultima, la riparazione e il corrispettivo dell'esercizio delle giurisdizione penale in quanto tale, non lo strumento di punizione del cattivo uso dei suoi istituti. Con la conseguenza che nel giudizio riparatorio la sola respon- sabilita che viene in considerazione e quella dello stateamministrazione e il suo accertamento prescinde dalla prova della eveneuale illiceith della condotta dei suoi organi; che fra l'azione di riparazione e quella di risarcimento, quando identico

t

il fatto (illecito) produttivo del diritto a ciascuna sottostante, non vi e incompatibilith o succedaneita ma concorso; che il concetto di riparazione e piu ampio di quello di risarcimento, giacche il suo contenuto u non e solo la rifusione dei danni materiali ma anche la corresponsione di utilita che valgono in qualche modo a compensare la vittima della sofferenza morale prodotta dal- l'errore giudiziario n, del discredito, della squalificazione sociale e delle difficolta che il procedimento ingiusto cagiona di regola al suo normale reinserimento nella comunita civile.

3.

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¹¹ progetto di riforma. Osservazioni e proposte str:

A) Gli atti giudiziari suscettibili di riparaziorze.

Le norme del Testo unificato della proposta e del disegno di legge sulla ri- parazione degli atti giudiziari ingiusti ^a debbono essere essenzialmente confron- tate con i dati desunti dall'esposta interpretazione dell'art. 24 ultimo comma della Costituzione.

Cominciando dall'oggetto della tutela riparatoria, appare subito evidente che l'art. 2 del Testo citato amplia notevolmente l'ambito degli atti che sarebbero su- scettibili di tale tutela in forza dell'art. 571 C.PS., la cui disposizione viene man- tenuta in vigore dal progetto di riforma.

Mentre quest'ultima disposizione limita l'ambito dell'errore giudiziario merj- tavole di riparazione al solo errore di giudicato e riconosce la relativa azione a colui che t assolto, in sede di revisione, per effetto della sentenza della Corte di Cassazionc o del giudice di rinvio, l'art. 2

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letto alla luce dei principi costitu- zionali in materia

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vi ricomprende anche:

1) gli atti di privazione della liberta personale, emessi da qualunque Auto rita (sia giudiziaria sia di polizia giudiziaria) in qualunque fase del procedimento penale @re-istruttoria e istmttoria, dibattimentale, esecutiva) ;

2) gli atti a questi quiparabili (internamento a seguito di applicazione prov- visoria di misura di sicurezza);

3) gli atti di applicazione provvisoria di pena accessoria.

Condizione generale per la riparabilith degli atti menzionati e che essi siano

a ingiusti n: il che si verifica quando il procedimento penale, cui gli stessi ineri- scono, si conclude con il proscioglimento o con l'assoluzione perche il fatto non sussiste, per non aver commesso il fatto, perche il fatto non costituisce reato ovvero perche il fatto fu compiuto nell'adempimento di un dovere o nell'esercizio di una facolta legittima.

Nella previsione della nuova normativa l'ingiustizia non si identifica con l'ilb gittimith dell'atto: anche se emesso in conformith alle regole del diritto sostan- ziale e processuale, l'atto e qualificato ingiusto, con giudizio ex post, per ii solo fatto della sua difformita rispetto all'esito assolutorio del processo.

In un solo caso, previsto dal secondo comma dell'art. 2, ingiustizia e illegit- timita dell'atto coincidono: quando si accerti che il prowedimento restrittivo della liberta personale e stato emesso o mantenuto senza le condizioni idonee a legittimarlo. Qui si prescinde dall'esito del procedimento e il giudizio sulla dif- formita dell'atto rispetto alle condizioni d: legge va fatto ex unte, cioe al m e

6 NOTIZIARIO ^N. 20 DEL 31 OTIOBRB 1986

mento della sua emissione (o della mancata rimozione dei suoi effetti); con la conseguenza che l'ingiustizia, con il correlativo diritto alla riparazione, permane mche se il procedimento si conclude con la condanna della persona vittima della misura res trit tiva illegale.

La difformita 5, in entrambi i casi sopra prospettati, oggettiva, nel senso che non ci tiene conto dell'eventuale sua imputabilita a condotta dolosa o colposa del- L'organo che delibero l'atto: basta che essa, da qualunque causa (colpevole o in- colpevole) provocata, vi sia e sia riconosciuta da un prowedirnento giurisdizie nale a carattere definitiyo (o, come quello istruttorio, tendenzialmente definitivo).

La difformita e oggettiva anche nel senso che, nella previsione dell'art. 2, e Aiminata la condizione negativa di riparabilita, stabilita invece nell'art. 571 primo comma C.PB., che l'assolto o il prosciolto non abbia dato o concorso a dare causa all'errore giudiziario per dolo o colpa grave. Astraendo pure dalla condotta illecita della vittima dell'errore, il nuovo testo legislativo esalta evidentemente il carattere di autonomia e il finalismo di verita e di giustizia della giurisdizione penale.

Sulla progettata disciplina della riparazione degli errori giudiziari si possono Corrnulare le seguenti osservazioni

In linea generale, dev'essere positivumente valutato il definitivo superamento della concezione della riparazione come E< soccorso m, attuato attraverso la congrua estensione dell'area degli errori riparabili e l'esclusione di limiti, soggettivi e og- gettivi, al riconoscimento della pretesa dell'avente diritto.

Detto sistema infatti, in coerenza con il principio di effettivita della tutela giurisdizionale che ispira le disposizioni del primo e quarto comma dell'art. 34 della Costituzione, accentua il momentc di garanzia dei diritti inviolabili della persona ricomponendo, in termini ragionevoli, l'equilibrio fra questi e gli interessi collettivi che il processo pena12 nccessariamentc altera, in non pochi casi, a svan-

taqgio dei primi.

La nuova normativa, peraltro, presenta alcune imperfezioni, di cui si segna- lano qui le pih cospicue.

l) Evidenti sono le disarmonie fra l'art. 571 primo comma C.P.P. e l'art. 2 primo comma del nuovo testo:

a) il primo fra l'altro riconosce (per effetto del coordinamento con gli artt. 479 e 562 C.P.P.) la titolarita del diritto alla riparazione a colui che nel giudizio di revisione sia stato assolto perchd non imputabile (ai sensi degli artt. 88, 91, 93, 95, % C.P.); mentre il secondo subordina il sorgere di tale diritto al pro- scioglimento o all'assoluione pronunciati con le formule in precedenza ricordate, Tra le quali non figura quella di assoluzione per mancanza di .imputabilita;

b) il primo, a differenza del secondo, richiede la condizione che l'assolto non abbia dato o concorso a dare causa all'errore giudiziario per dolo o colpa grave;

C) infine il primo, a differenza del secondo, non contempla fra gli atti riparabili l'applicazione prowisoria di pena accessoria.

Codestc disarmonie sono eliminabili unificando le due norme in un testo che,

~ ~ o d e l l a t o sostanzialmente sull'art. 2, estznda, da un Iato, la titolarita della pretesa riparatoria alla persona prosciolta o assolta con le formiile richiamate nell'art. 479 primo comma C.P.P. e altresl

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ⁱⁿ attuazione del principio affermato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 12 del 1978, gia citata

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alla persona prosciolta o assolta con la formula dubitativa (art. 479 terzo comma C.P.P.): ed escluda, dall'altro, dagli elementi legittimanti la suddetta pretesa

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in quanto volta a sanare la lesione di diritti inviolabili della persona

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la condizione negativa cui

~i b accennato alla lettera h).

2) Siiscita perplessith 12 previsione, contenuta nel secondo comma dell'art. 2, di un diritto alla riparazione ancorato all'insussistenza dclle condizioni idonee a legittimare l'emissione o il mantenimento di un provvedimento rcstri ttivo della liberth personale, indipendentemente dail'esito del procedimento di merito.

NOTIZIARIO ^N. 20 DEI. 31 OlTOBRE 1986 7

Invero l'eve~ito, non raro, che la persona scarcerata sia, con la sentenza che conclude l'iter processuale, condannata per il reato o i reati che avevano causato l'emissione della misura coercitiva sembra elidere, sia pure ex post, quel carat- tere di ingiustizia del danno che dovrebbe, in ogni ipotesi, giustificare la pretesa riparatoria.

Parzialmente diverso, si da consigliare

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come si dir& fra breve

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^una dif- ferenziata e apposita disciplina, e il problcma della riparabilita del danno sof- ferto da colui che, dopo aver subito una detenzione, sia stato condannato ad una pena pecuniaria owero ad una pena detentiva sensibilmente inferiore.

I1 secondo comma dell'art. 2 si giustifica peraltro

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^{apportati i necessari}

adattamenti

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con riferimento alla previsione, estranea al primo comma, della riparabilita del danno conseguente all'emissione o al mantenimento, in fase dj esecuzione, di un prowedimento di carcerazione senza le condizioni idonee a legittimarlo.

3) Sarebbe forse opportuno che il nuovo testo disciplinasse con apposite norme le seguenti vicende che potrebbero rendere prohlematica, in non rare ipotesi, l'applicazione pratica della riforma.

a) Proscioglimento istruttorio.

Com'e noto, esso non e definitivo in quanto la soprawenienza di nriovc prove puo determinare la riapertura dell'istruttoria (art. 402 segg. C.P.P.) C condurrc al rinvio a giudizio dell'imputato, prima prosciolto, e alla sua sucoessiva condanna.

Quali gli effetti, sul promuovimento o sulla prosecuzione del giudizio civile di riparazione, della riapertura dell'istruttoria e della eventuale condanna?

b) Proscioglinzento c rinvio a giudizio, assoluzione e condairna ndlo stesso procedzmento.

Nell'ipotesi, tutt'altro che infrequente, di rlnvio a giudizio o di condanna pcr uno o piu reati e contemporaneamente, nello stesso procedimento, di prosciogli- mento o di assoluzione per il reato che caush l'emissione del prowedimento re- strittivo, puo il rinvio a giudizio o la condanna avere efficacia ostativa al rico- noscimento del diritto alla riparazione?

C) Proscioglimento e rinvio a giudizio, assoluzione e condanna in procedi- menti diversi.

Possono il rinvio a giudizio e la condanna per dati reati, in un procedimento, essere ostativi alla riparazione dell'errore fondata sull'assoluzione dai reati oggetto di un altro procedimento?

3) Sembra lecito, da ultimo, prospettare il quesito se la riparazione debba opcrare anche a favorc della persona che, dopo aver subito una detenzione, sia stata condannata

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^{per una} diversa definizionc giuridica del fatto o per un efjet rivo mutamento di esso (art. 4i7 C.P.P.)

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ad una pena pecuniaria owero

a d una pena detentiva di .durata sensibilmente inferiore alla carcerazione sofferta.

Si e giustamente osservato in dottrina che *sarebbe iniquo escludere il di- ritto alla riparazione per il solo fatto della ritenuta colpevolezza dell'imputato, poiche altrimenti basterebbe una lievissima condanna a neutralizzare anche un lungo periodo di detenzione ^{W .} E si al riguardo ipotizzato un regime che pre- veda • á u n certo marginr di 'sfasatura' al di sotto del quale la riparazione non ('sia) ammessa o, meglio, (sia) ammessa soltanto a seguito di una valutazione caso per caso, correlata a parametri predeterminati dalla legge (comportamento processuale dell'imputato, gravita del pregiudizio sofferto, ingiustizia della deten- zionc rilevabile es ante o soltanto ex post, ecc.) ^P.

23) L'azione di riparaziom e l'azione di risarcinzento del danno.

Quando la lesione dei diritti individuali nel processo penale e imputabile alla cmzdotta illecita del giudice o di terzi produttiva di responsabilita civile, si pone il problema del rapporto fra azione riparatoria (verso lo Stato) e azione di risar- cimento del danno (verso lo Stato e i suoi organi e verso i terzi responsabili). .

8 NOTIZIARIO N. 20 ^DEL 31 tXTOBRl3 1986

Nel diritto vigente (art. 57Qbis C.P.P.), la riparazione non puo essere doman- data se non dopo 1'inEruttuoso esperimento dell'azione risarcitoria. Essa pertanto non ha autonomia rispetto a questlultima: non solo perche il suo esercizio B p r e cluso dalla pendenza del giudi-zio di risarcimento e dal conseguimento all'esito a3 questo, del corrispettivo del danno; ma anche perche ad essa B comunque pregiu- diYale l'esercizio dell'azione risarcitoria.

Se si pensi alle condiioni e ai limiti che la legge (artt. 55, 56, 74 C.P.C.) e la giurisprudenza pongono alla esperibilita dell'azione di risarcimento verso lo stato e i suoi organi giurisdizionali, si ha un'idea dell'inadeguateua di tale regime, nel quale evidentemente risorge il concetto deila riparazione come ^s soccorso ^W e dell'interesse della vittima quale estrinsecazione d'un interesse protetto.

Oltre che inadeguato, detto regime appare costituzionalmente illegittimo, perche

nega l'immediata azionabilita di un diritto che e, come si e visto, perfetto, invio labile e autonomo

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sia nella ratio sia nei presupposti e nell'oggetto

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^rispetto

al diritto al risarcimento (v. pure sul punto, sia pur incidentalmente, Corte Cost. 14 mano 1968 n. 2); e pcrch6, comunque, finisce per disciplinare irragionevolmente in modo diverso la pretesa riparatoria fondata s d a (obiettiva) ingiustizia di atti giudiziari legittimi e quella fondata sulla (obiettiva) ingiustizia di atti giudiziari illeciti e produttivi di responsabilita civile.

A l negativo giudizio che precede potrebbe sottrarsi la disciplina dettata nel- l'art. 6 del progetto di riforma, se in esso fosse possibile leggere ia volant8 ine quivoca di superamento delle condizioni e dei limiti imposti dal testo vigente dell'art. *bis.

A tal Eine, sarebbe auspicabilc una piil chiara e corretta formulazione della norma, che al primo comma dovrebbe sancire espressamente il principio della irnrncuiata proponibilita nei confronti dell'amn~inistrazione dello Stato dell'aziona di riparazione per danni cagionati da atti giudiziari illeciti (che andrebbero idem tificati, per eliminare l'equivocita deli'attuale formulc?zione, unicamente con i fatti previsti dalla legge come reato).

C ) L'entith del giusto indennizzo.

La previsione, contenuta nel t e n o comma dell'art. 5 del Testo unificato, di ^, una somma massima (lire 100 milioni) liquidabile a in ogni caso a titolo di riparazione suscita dubbi di legittimiti% costituzionale

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anche alla luce della oronunzia della Corte Costituzionale 6 maggio 1985 n. 132

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in quanto potrebbe, in; casi di particolare gravita, dar luogo ad una ingiustificata limitazione del di=

ritto ai ristoro integrale dei danni e ledere cosl la garanzia posta dall'art. 2 della Costituzione a presidio 'dei diritti inviolabili della pzrsona.