Il procedimento legislativo
Velocità, produttività, ruolo del Governo e spunti comparati
A cura di Arianna Carminati
Con la collaborazione di Giulia Ducoli
Indice
1. Il Governo nella fase dell’iniziativa legislativa ... 1
2. L’esame dei progetti di legge ... 5
3. Il Governo nella programmazione dei lavori – Tempi certi di esame del Ddl ... 7
4. Potere di emendamento dei parlamentari e del Governo (comparazione con la Francia) ... 9
5. Strumenti di accelerazione del procedimento legislativo ... 12
6. Quanto frena il bicameralismo? ... 17
7. Il controllo sulla legittimità del procedimento legislativo ... 19
8. Dati statistici finali ... 20
1. Il Governo nella fase dell’iniziativa legislativa
Dati della XVI Legislatura, mostrano la netta preponderanza dell’iniziativa legislativa del Governo (dato confermato anche nella XVII legislatura).
Iniziativa governativa 296 (75,70%) Iniziativa parlamentare 80
(20,46%) Iniziativa regionale 2
(0,51%) Iniziativa mista 13
(3,32%)
TOTALE 391
L’iniziativa governativa negli altri Paesi europei
Francia
I disegni di legge sono deliberati dal Consiglio dei ministri sentito il Consiglio di Stato e presentati alla presidenza di una delle due assemblee (per taluni progetti obbligo presentazione alla Assemblea nazionale). Secondo il Conseil constitutionnel, occorre riconsultare il Consiglio di Stato se, dopo che esso abbia espresso il suo parere, il Governo introduce nuove disposizioni nella sua proposta di legge (cfr. sentenza 3 aprile 2003).
La presentazione dei disegni di legge depositati dinanzi all’Assemblea nazionale o al Senato risponde alle condizioni stabilite con legge organica. La legge organica del 15 aprile 2009 prescrive che i progetti di legge, a pena di improcedibilità, siano accompagnati da studi di impatto della legislazione molto approfonditi.
I disegni di legge non possono essere inseriti all’ordine del giorno se la Conferenza dei Presidenti della prima assemblea incaricata ravvisi che le regole stabilite dalla legge organica sono state disattese. In caso di disaccordo tra la Conferenza dei presidenti ed il Governo, il Presidente dell’assemblea incaricata o il Primo Ministro possono adire il Consiglio costituzionale che delibera entro il termine di otto giorni.
Regno Unito
I progetti di legge che verranno presentati dal Governo durante la sessione parlamentare sono annunciati nel discorso annuale della Corona al Parlamento. In quella sede il Governo, per bocca del Sovrano, indica quali progetti verranno avanzati durante l’anno. Da notare che se un progetto non termina il suo iter nel corso della sessione annuale, il procedimento deve ricominciare dall’inizio nella sessione successiva, a meno che la maggioranza approvi la carry over motion, che consente di riprendere il procedimento dal punto in cui era arrivato. Anche per tale ragione, il Governo annuncia ad inizio sessione solo i progetti già compiutamente definiti nei loro contenuti e quando abbia già delineato con precisione (all’interno della maggioranza) l’indirizzo politico che vuole realizzare con le riforme annunciate. La mancata realizzazione del programma della sessione denuncerebbe infatti una situazione di estrema debolezza delle forze di governo. Se l’indirizzo non è ancora ben delineato, invece, il Governo fa annunciare nel discorso della corona la presentazione di draft bills, ossia degli schemi di progetti legislativi che verranno sottoposti durante la sessione alle select
committees (commissioni parlamentari che lavorano secondo una logica bipartisan, simile al nostro Comitato per la legislazione della Camera dei deputati), per raccogliere i loro pareri e suggerimenti, che poi sono generalmente recepiti dal Governo prima della presentazione del progetto vero e proprio.
Si tratta di una importante possibilità (chiamata pre-legislative scrutiny) data ai parlamentari di conoscere in anticipo i contenuti dei futuri progetti di legge e di arrivare informati e preparati quando il procedimento legislativo sarà effettivamente avviato.
Germania
Le proposte di legge del governo, prima di essere depositate al Bundestag, sono trasmesse al Bundesrat che ha sei settimane di tempo (prorogabili a 9 su richiesta del Bundesrat, ovvero abbreviate a tre se il Governo dichiara l’urgenza) per esprimere un parere. Il Governo dispone poi di altre sei settimane per prendere posizione sul parere del Bundesrat e finalmente presentare il progetto al Bundestag per l’avvio del procedimento. Il Bundestag riceve il testo iniziale del Governo, il parere del Bundesrat e la presa di posizione finale del Governo. Tra la presentazione del progetto, con trasmissione a tutti i gruppi, e l’avvio della prima lettura devono trascorrere minimo 3 giorni.
Spagna
L’Articolo 88 della Costituzione spagnola impone come condizione per la presentazione di un progetto di legge da parte del Governo che esso sia corredato «dei motivi e dei precedenti necessari»
per pronunciarsi su di esso. Inoltre, dal momento dell’assegnazione di un progetto di legge governativo alla commissione competente, decorrono 15 giorni entro i quali i gruppi possono presentare emendamenti sulla totalità del testo che provocano un dibattito immediato dell’Assemblea, che deciderà se mantenere o modificare le linee di indirizzo assunte dal governo. Per tale ragione, il testo del Governo deve essere già compiutamente definito al momento della presentazione e già sufficientemente concordato con la maggioranza parlamentare che potrebbe essere immediatamente chiamata (generalmente su impulso dell’opposizione) a pronunciarsi sulle scelte di fondo compiute nel progetto di riforma. Non può essere una mera bozza di progetto, ancora da definire.
Commento
L’iniziativa legislativa governativa è preponderante nei quattro paesi considerati. Questo dato è nella fisiologia dei sistemi parlamentari (e ancor più in quello semipresidenziale). Tuttavia, affinché il Parlamento sia messo in grado di conoscere effettivamente e per tempo gli indirizzi legislativi sui quali sarà chiamato a pronunciarsi, tutti gli ordinamenti considerati individuano dei meccanismi per indurre la stabilizzazione e la completezza delle proposte governative. In alcuni casi, come in Germania, la fase prelegislativa è alquanto intensa e impone uno sforzo politico notevole da parte del Governo fin dal principio.
Italia
La situazione è totalmente anomala. I Governi considerano di fatto i propri progetti (e persino i decreti già entrati in vigore) come meri “canovacci”, misure “slogan” da dare in pasto all’opinione pubblica.
Ciò accade, in modo eclatante, persino nel caso dei decreti legge, al punto che – citando Alfonso Celotto – «Ormai è crollato anche il requisito costituzionale della "immediata presentazione" del decreto-legge alle Camere per la conversione». Si registrano infatti, a partire dalla XV legislatura, cronici ritardi tra l’annuncio dell’approvazione del testo del decreto legge da parte del Consiglio dei ministri e la sua effettiva presentazione alle Camere, che la Costituzione vorrebbe “immediata”. Si osserva che «Questi ritardi di emanazione, pubblicazione e trasmissione alle Camere per la conversione sono dovuti alle approvazioni “salvo intese” in Consiglio dei ministri, cui seguono
estenuanti trattative politiche tra Ministeri e anche con il Quirinale per “raffinare” il testo da emanare, pur in palese violazione del termine cronologico posto in Costituzione». L’instabilità dell’indirizzo impresso nel decreto legge è inoltre dimostrata dalla circostanza che spesso è lo stesso Governo a proporre emendamenti – talora anche molto significativi – al testo del decreto in sede di conversione.
La stessa instabilità dell’indirizzo governativo elaborato dal Consiglio dei ministri si registra anche con riguardo ai disegni di legge ordinaria. Così, per fare un esempio recente e significativo, il progetto di riforma del sistema elettorale (c.d. Italicum) è stato presentato dal Governo solo a lavori già ampiamente avviati in Commissione e dopo che era già stata deliberata l’urgenza dello stesso procedimento da parte della Camera dei deputati (un’urgenza assunta “al buio” dalla Conferenza dei capigruppo, dato che nel momento nel quale si decideva di accelerare i lavori parlamentari non era affatto chiara quale sarebbe stata la proposta politica del Governo, che poi è stata improvvisamente adottata come testo base).
Anche il documento del marzo 2014 licenziato dalla Commissione parlamentare per la semplificazione legislativa e amministrativa, a conclusione dell’indagine conoscitiva sul problema della semplificazione, osserva in proposito che «prassi legislative statali che privilegiano l’utilizzo della decretazione d’urgenza anche per la definizione di interventi ordinamentali, non consentono né una progettazione legislativa a monte né una adeguata istruttoria parlamentare a valle. Anche da tali prassi discende una diffusa volatilità dei testi normativi, che diventa difficile implementare»; mentre – aggiunge – sarebbe necessaria la disciplina di una fase di programmazione degli interventi legislativi da porre in essere e della loro progettazione.
L’assenza di una adeguata ponderazione e programmazione legislativa da parte del Governo prima dell’inizio dell’attività legislativa rappresenta, peraltro, una violazione della disciplina legislativa adottata, anche su impulso dell’OCSE, per migliorare la qualità, conoscibilità, efficacia, stabilità delle leggi. I documenti di accompagnamento ai Ddl dovrebbero essere pretesi dal Parlamento nei confronti del Governo ogni qual volta esso chieda l’inserimento dei suoi Ddl nel calendario dei lavori. Quindi in Conferenza dei capigruppo si dovrebbe rifiutare la calendarizzazione delle proposte governative (come avviene in Francia) finché non siano messi a disposizione gli atti richiesti, specie alla luce del fatto che sono previsti come obbligatori ai sensi della legislazione vigente.
Si tratta, in particolare:
a) Della relazione illustrativa
b) Dell’A.I.R. (analisi di impatto della regolamentazione) disciplinata dai seguenti atti normativi:
-‐ Articolo 14 della legge 246 del 2005
-‐ DPCM n. 170 del 2008. In particolare, gli artt. 8 e 9 del regolamento governativo prevede i casi di esclusione e di esenzione dell’air (sono esentati, ad esempio, i decreti legge o gli interventi normativi di particolare complessità). Tuttavia, il comma 4 dell’art. 9 prevede che “Si procede comunque ad effettuazione dell’AIR (…) ove sia richiesto dalle Commissioni parlamentari…”
-‐ Direttiva del P.Cons.min. n. 67724 del 2013 che specifica i contenuti dell’A.I.R. da sottoporre alle amministrazioni prima che una proposta normativa sia deliberata dal Consiglio dei ministri
-‐ Va ricordato che entro il 30 aprile di ogni anno il Presidente del Consiglio deve presentare una relazione annuale sullo stato di applicazione dell’A.I.R. - Articolo 14, comma 10, della legge 28 novembre 2005, n.
246. Tale relazione dovrebbe essere ampiamente analizzata e discussa da parte delle Camere (mentre non risulta che lo abbiano mai fatto). In particolare, la I commissione e il Comitato per la legislazione dovrebbero provocare un dibattito su tale relazione, verificare la veridicità dei dati riportati (alla luce della concreta esperienza parlamentare) ed incalzare in questo modo il Governo all’effettiva (e non meramente formale) attuazione degli obblighi di better regulation assunti anche a livello europeo c) Dell’A.T.N. (analisi tecnico-normativa) di cui alla Direttiva del PCM n. 33515 del 10/09/2008
d) Dalla Relazione Tecnica redatta ai sensi dell’art. 17 della legge 196 del 2009 che prevede abbia un contenuto assai dettagliato1. L’obbligo della relazione tecnica è strettamente connesso al controllo delle coperture finanziarie, reso ancor più stringente e indispensabile a seguito della modifica dell’art. 81 Cost. Va notato, che la Corte costituzionale di recente ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una legge regionale (alla quale si estende l’obbligo di quantificazione degli oneri delle leggi di spesa mediante relazione tecnica) proprio perché mancante della prescritta relazione2.
Va inoltre osservato che non basta un mero adempimento formale degli obblighi informativi elencati, ma i documenti prescritti al Governo devono essere dettagliati, così come previsto dalla disciplina legislativa. Conseguentemente, se il Governo presenta documenti insufficienti o incompleti, se ne può richiedere l’integrazione sia in Commissione durante l’esame referente, sia in Conferenza dei capigruppo, all’atto della calendarizzazione.
1 Art. 17, comma 3 “i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo, gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino conseguenze finanziarie 4. Ai fini della definizione della copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi, la relazione tecnica di cui al comma 3 evidenzia anche gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa e dell'indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni per la verifica del rispetto degli equilibri di finanza pubblica, indicando altresì i criteri per la loro quantificazione e compensazione nell'ambito della stessa copertura finanziaria.
5. Le Commissioni parlamentari competenti possono richiedere al Governo la relazione di cui al comma 3 per tutte le proposte legislative e gli emendamenti al loro esame ai fini della verifica tecnica della quantificazione degli oneri da essi recati. La relazione tecnica deve essere trasmessa nel termine indicato dalle medesime Commissioni in relazione all'oggetto e alla programmazione dei lavori parlamentari e, in ogni caso, entro trenta giorni dalla richiesta. Qualora il Governo non sia in grado di trasmettere la relazione tecnica entro il termine stabilito dalle Commissioni deve indicarne le ragioni. I dati devono essere trasmessi in formato telematico. I regolamenti parlamentari disciplinano gli ulteriori casi in cui il Governo è tenuto alla presentazione della relazione tecnica di cui al comma 3.
6. I disegni di legge di iniziativa regionale e del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL) devono essere corredati, a cura dei proponenti, di una relazione tecnica formulata secondo le modalità di cui al comma 3.
7. Per le disposizioni legislative in materia pensionistica e di pubblico impiego, la relazione di cui al comma 3 contiene un quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari e al comparto di riferimento. Per le disposizioni legislative in materia di pubblico impiego, la relazione contiene i dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario, sugli automatismi diretti e indiretti che ne conseguono fino alla loro completa attuazione, nonché sulle loro correlazioni con lo stato giuridico ed economico di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili. In particolare per il comparto scuola sono indicati anche le ipotesi demografiche e di flussi migratori assunte per l'elaborazione delle previsioni della popolazione scolastica, nonché ogni altro elemento utile per la verifica delle quantificazioni. Per le disposizioni corredate di clausole di neutralità finanziaria, la relazione tecnica riporta i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime. La relazione tecnica fornisce altresì i dati e gli elementi idonei a consentire la verifica della congruità della clausola di salvaguardia di cui al comma 1 sulla base dei requisiti indicati dal comma 12.
8. La relazione tecnica di cui ai commi 3 e 5 e il prospetto riepilogativo di cui al comma 3 sono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento
2 Cfr. sentenza n. 26 del 2013, in particolare laddove la Corte stabilisce: “In situazioni nelle quali la quantificazione degli oneri non può prescindere da stime economiche presuntive basate su calcoli matematici e statistici, il legislatore prevede (art. 17 della legge n. 196 del 2009) l’obbligo di una relazione tecnica giustificativa degli stanziamenti di bilancio ed illustrativa delle modalità dinamiche attraverso le quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al principio dell’equilibrio del bilancio (…) Nel caso di specie alla disposizione impugnata avrebbe dovuto accompagnarsi apposita relazione tecnica riferita ad elementi di valutazione indispensabili, quali il censimento delle categorie dei destinatari, il loro numero, le diversificate dinamiche di sviluppo, con particolare riguardo alle aspettative di vita, agli automatismi – diretti ed indiretti – inerenti all’intero periodo necessario per provvedere al riequilibrio del fondo, nonché ad ogni altro elemento utile per assicurare l’attendibilità delle quantificazioni. In assenza di dette componenti la clausola di salvaguardia diventerebbe elemento puramente formale, senza possibilità di operare in modo efficace ogni qualvolta l’andamento degli oneri programmati dovesse discostarsi in aumento rispetto alle previsioni iniziali”.
2. L’esame dei progetti di legge
2.1. Discussione generale preliminare
La fase di approfondimento e di discussione nel dettaglio dei progetti di legge è sempre svolta in Commissione. Tuttavia, nel sistema britannico, tedesco e in quello spagnolo (a richiesta) essa è anticipata da una discussione sulle linee generali del progetto da parte dell’Assemblea. Essa serve a stabilizzare e fissare all’inizio dei lavori le linee di indirizzo da sviluppare nel testo di riforma.
Per affrontare subito tali linee di fondo occorre dare tempo ai parlamentari di prendere visione e di esaminare il disegno di legge. Per questo sono previsti termini dilatori tra la presentazione del progetto e la sua discussione.
§ Regno Unito – la discussione generale (c.d. seconda lettura) si svolge non prima di alcune settimane dall’annuncio e dalla distribuzione del progetto di legge
§ Germania – non prima di tre giorni dalla distribuzione del testo
§ Spagna – i gruppi hanno 15 giorni di tempo dalla assegnazione del testo alla commissione per provocare una discussione preliminare generale
2.2.Esame in Commissione
In questa fase si svolge l’istruttoria legislativa, passaggio di fondamentale importanza in tutti gli ordinamenti considerati. Alla Commissione è inoltre sempre assegnato il compito di esaminare la gran parte degli emendamenti ad un progetto di legge, mentre sono di regola previsti dei requisiti di ammissibilità per gli emendamenti in Assemblea, volti ad evitare di allargare l’oggetto della proposta a temi non considerati dalla Commissione.
Per consentire che i lavori della Commissione siano sufficientemente approfonditi, gli ordinamenti considerati prevedono generalmente una riserva minima di tempo in favore della Commissione, prima di poter approdare in Aula.
Francia
L’Articolo 42 Cost. prevede che «La discussione in aula, in prima lettura, di un disegno o di una proposta di legge può aver luogo, dinanzi alla prima assemblea investita, solo dopo lo scadere del termine di sei settimane successive al suo deposito. Può aver luogo, dinanzi alla seconda assemblea investita, solo allo scadere del termine di quattro settimane a partire dalla sua trasmissione». Il rispetto di tali termini è assistito da una specifica sanzione, assai efficace. Infatti, l’art. 49 comma 11 del regolamento dell’Assemblea nazionale stabilisce che, se il progetto è rimasto in Commissione meno delle sei o quattro settimane previste, non si possa procedere al contingentamento dei tempi di discussione e votazione in Aula di un progetto quando vi si opponga un gruppo parlamentare (quindi anche di minoranza).
Regno Unito
In generale, l’iter di esame e approvazione dei disegni di legge è regolato da disposizioni complesse che consentono al Parlamento una verifica particolarmente approfondita. L’esame referente (cd. terza lettura – committee stage) può essere svolto da una commissione o dall’intera assemblea che lavora come una commissione. Se è approvata una mozione sul riparto dei tempi (v. oltre), anche i lavori della terza lettura vengono “contingentati”, ma soltanto – come si dirà – dopo che si sia svolto un esame effettivo e mai in funzione acceleratoria, perché la tradizione parlamentare inglese non ammetterebbe un esame frettoloso e limitativo del dibattito fra le forze parlamentari.
Germania
Nella fase in commissione si consente innanzi tutto ai gruppi di compiere una prima verifica tecnico-politica a conclusione della quale il progetto di legge inizia ad essere esaminato. A garanzia di una completa istruttoria, il Regolamento del Bundestag tedesco prevede, al § 70, che su richiesta di un quarto dei membri di una Commissione debba procedersi ad audizioni pubbliche (öffentliche Anhörungen) di esperti, rappresentanti di interessi o persone informate in relazione ad atti assegnati alla Commissione medesima. Trattasi dunque di un diritto dei gruppi di minoranza, mentre nel nostro ordinamento la maggioranza può negare lo svolgimento delle audizioni. Per i progetti di legge di bilancio (pluriennale – annuale – e integrativi) è previsto un termine dilatorio tra la conclusione dei lavori in commissione e l’avvio della seconda lettura in Aula di sei settimane.
Spagna
Devono trascorrere minimo 15 giorni tra la presentazione del progetto e l’avvio dell’esame in Commissione. Al termine di questo periodo di tempo la Commissione designa uno o più relatori (ponentes) incaricati di redigere una breve relazione introduttiva (informe) al dibattito in commissione, contenente anche delle proposte di modifica del testo, alla luce degli emendamenti presentati. Il regolamento prevede un termine di quindici giorni per tale fase, ampliabile su decisione dell’Ufficio di presidenza della Commissione stessa, se l’importanza o la complessità del progetto lo richiedano. Dopo la presentazione dell’informe si apre il dibattito in commissione, che avviene articolo per articolo; possono intervenire sia coloro che hanno presentato gli emendamenti sia gli altri membri della Commissione. Gli emendamenti eventualmente presentati all’esposizione dei motivi sono discussi dopo l’approvazione dell’articolato. In mancanza di indicazioni specifiche si applica la regola generale sulla durata degli interventi (art. 74), cioè 10 minuti a testa. L’esame in Commissione dura 2 mesi, da intendersi sia come termine massimo che come termine minimo, salvo che
«l’Ufficio di Presidenza della Camera, considerate le circostanze eccezionali che possano verificarsi, decida di ampliarlo o ridurlo» (art. 43 regolamento del Congresso dei deputati)
Italia
Anche il regolamento della Camera dei deputati, così come modificato nel 1997, in cambio della previsione del contingentamento dei tempi d’aula, aveva previsto la riserva di tempi minimi all’esame in Commissione di 2 mesi dall’assegnazione del progetto (termine ricavabile dal combinato disposto tra l’art. 81 e 23 comma 5 del reg. cam.) e salva la possibilità di conclusione anticipata su accordo unanime della Conferenza dei capigruppo. Di fatto, nella prassi (attraverso l’inserimento in calendario d’aula di progetti anche prima della conclusione dei lavori di commissione e il riconoscimento al presidente di commissione del potere di accelerare i lavori per rispettare il calendario stesso) tale termine è stato frequentemente aggirato impedendo un effettivo esame referente (esempio eclatante, lodo Alfano e, da ultimo, progetto di legge elettorale Italicum).
3. Il Governo nella programmazione dei lavori – Tempi certi di esame del Ddl
In tutti gli ordinamenti considerati il Governo ha il potere di incidere sulla programmazione dei lavori del Parlamento, ottenendo l’iscrizione dei propri progetti nel calendario del lavori. Nel sistema francese, il Governo ha diritto ad ottenere l’iscrizione dei progetti in via prioritaria e, soprattutto, indipendentemente dall’appoggio parlamentare alla sua richiesta. Nei sistemi parlamentari, invece, questo risultato è ottenuto sempre attraverso la maggioranza politica che appoggia il Governo.
Infatti il potere di decidere della programmazione dei lavori è sempre affidato alla maggioranza, mentre il Governo partecipa alle riunioni degli organi parlamentari (da noi la Conferenza dei capigruppo) che stabiliscono il calendario per far conoscere le proprie priorità.
A partire dalla riforma del 1997, che ha modificato le norme sulla programmazione, questo si è verificato anche nel nostro ordinamento. Il tasso di attuazione dei calendari della Camera è molto alto, segno che la programmazione ha funzionato. In particolare, le norme sul contingentamento dei tempi attualmente in vigore consentono già alla maggioranza – quando sia coesa – di portare a termine il programma condiviso con il Governo e di vincere ogni ostruzionismo.
In premessa ad una relazione ad un convegno, nel 2009, anche il dott. Ravenna, consigliere del Senato e Capo del Dipartimento per i rapporti con il Parlamento al fianco del Ministro Franceschini nel Governo Letta, osserva: “Accade sovente di ascoltare, anche dai più alti rappresentanti delle istituzioni, la espressione di una esigenza forte di riforma dei regolamenti parlamentari in nome di – e al fine di – una maggiore efficienza del processo decisionale, che sarebbe troppo lungo, farraginoso e a tempi del tutto incerti. Si parva licet, con tutta la buona volontà non riesco a comprendere e condividere tale esigenza. Mi pare che già oggi la panoplia degli strumenti offerti dai regolamenti parlamentari (…) sia tale da assicurare la possibilità che i processi decisionali del Parlamento siano celeri e a esito temporalmente definito. Il fatto che certe proposte di legge possano arenarsi nelle varie fasi dell’iter (…) anche per molti mesi, ha a che vedere più con i problemi interni al Governo, fra il Governo e la sua maggioranza o fra le componenti di quest’ultima, che con i regolamenti parlamentari. Come è noto, infatti, Presidenze e Capigruppo possono imporre (anche a maggioranza) alle Aule calendari a tempi certi e assicurarne il rispetto, dal momento che gli strumenti per contingentare le discussioni sono efficaci e le tradizionali armi dell’ostruzionismo sono ormai spuntate”.
Esempio
Calcolo dei tempi di approvazione della riforma Gelmini dell’Università
Calcoliamo i tempi per la sua approvazione (da far decorrere dal momento nel quale è stato effettivamente avviato l’esame in commissione al Senato, ossia il 4 febbraio 2010, fino al voto definitivo da parte del Senato – ci fu un doppio passaggio – il 23 dicembre 2010): essa ha impiegato in totale 10 mesi (escludendo la pausa di agosto), ossia un tempo del tutto ragionevole per una riforma di così ampia portata. Si tratta di uno dei procedimenti legislativi più lunghi della scorsa legislatura, normalmente il Parlamento impiega meno tempo. Se prendiamo a confronto l’Education Act, ossia la riforma scolastica approvata dal Parlamento di Westminster nel 2011, verifichiamo che – quanto a durata – i due procedimenti sono del tutto simili (l’Education act venne discusso dal Parlamento britannico dall’inizio di febbraio alla metà di novembre 2011, all’incirca 10 mesi. Le sedute ad esso dedicate furono però più numerose.
Ancor più significativi sono i dati relativi all’esame alla Camera della riforma Gelmini: essa iniziò, in Commissione, il 15 settembre 2010 e si svolse per otto sedute fino al 19 novembre 2010. In Aula cominciò il 22 novembre e, dopo sole 4 sedute, terminò il 30 novembre. Un mese e mezzo e 12 sedute complessive di lavori.
Ripercorrendo i lavori alla Camera di questo Ddl, notiamo che, ad un certo punto, si registrò la disponibilità dell’opposizione a discutere celermente la riforma in Aula (disponibilità testimoniata dall’inserimento del provvedimento in calendario per il 14 ottobre con l’approvazione anche delle forze parlamentari di opposizione) perché si era giunti in commissione ad un compromesso. Fu la maggioranza a posticipare i lavori della commissione che si interruppero il 7 ottobre per poi riprendere il 19 novembre (a causa di problemi interni alla maggioranza e a causa del fatto che l’Assemblea era nel frattempo impegnata ad approvare la legge di stabilità e a convertire un decreto legge, ossia due atti normativi comunque d’iniziativa governativa ed il cui esame era costituzionalmente necessario e prioritario rispetto ad un Ddl ordinario. La “colpa” del posticipo era dunque in parte dello stesso Governo). Il 19 novembre, la maggioranza della Commissione concluse l’esame approvando ben 29 nuove proposte emendative presentate all’ultimo dal relatore e conferì mandato per riferire all’aula, sebbene il partito democratico e le altre forze di opposizione, alla luce delle nuove modifiche intervenute sul testo, chiedessero di poter proseguire i lavori in commissione. Così come fu la maggioranza dapprima a ritardare i lavori della Commissione, in questo caso bastò la sola volontà della maggioranza per chiudere i lavori.
Il dibattito in Aula cominciava il 22 novembre e, dopo solo 4 sedute, terminava il 30 novembre.
Il progetto risultava con tempi contingentati (Tempo complessivo: 23 ore, di cui: discussione generale:
7 ore; seguito dell'esame: 16 ore)
Tali tempi vennero rispettati sebbene l’opposizione avesse chiesto il rinvio in Commissione del progetto (a fronte di un problema nelle coperture segnalato dalla Commissione bilancio) e senza dover far luogo a sedute notturne (la relativa proposta venne bocciata dalla stessa maggioranza il 24 novembre).
4. Potere di emendamento dei parlamentari e del Governo (comparazione con la Francia)
Se si considera l’attività emendativa – e dunque la capacità di incidere sui testi dei progetti di legge presentati dal Governo – emerge che, nel complesso, i nostri Esecutivi riescono a portare a termine un buon numero di proposte di legge e che le modificazioni delle loro proposte in Parlamento non sono frutto dell’attività delle opposizioni, bensì dell’iniziativa dello stesso Governo o della maggioranza.
Anche se il numero di emendamenti presentati dai parlamentari è in genere molto consistente, lo scarto tra quelli presentati e quelli effettivamente votati alla Camera dei deputati è molto elevato: negli anni 2006-2009, per esempio, gli emendamenti presentati e non votati raggiungono mediamente circa il 60% del totale3. In particolare, il numero di emendamenti effettivamente posti in votazione va dai 1500 circa a 2200 circa, con una media sui quattro anni considerati (che riguardano due diverse legislature, rette da due maggioranza di colore politico diverso) di 1830 emendamenti l’anno.
Si tratta di un numero di emendamenti inferiore a quello degli emendamenti posti in votazione, ad esempio, dal Parlamento francese: il volume di emendamenti presentati annualmente all’Assemblée Nationale è di quasi tre volte superiore a quello che si registra alla Camera dei Deputati e il numero di emendamenti approvati, è superiore di ben più di due volte, in valore percentuale, ed è di quasi sette volte maggiore, in valore assoluto4.
Ma il dato più interessante riguarda la percentuale di successo degli emendamenti presentati, suddivisi tra i diversi attori istituzionali (maggioranza, opposizione, governo e commissioni): alla Camera dei deputati la percentuale di successo degli emendamenti presentati dai gruppi parlamentari (di maggioranza e di opposizione) è molto bassa, mentre si aggira intorno a percentuali del 70% per gli emendamenti del Governo e delle Commissioni e, con riguardo a queste ultime, si tratta in ogni caso essenzialmente delle proposte emendative dalla maggioranza5. Se si pone attenzione poi ai soli emendamenti presentati in Assemblea nel corso della XVI legislatura, emergono due dati interessanti:
gli emendamenti presentati dai deputati (sia di maggioranza che di opposizione) sono circa 37.000 ma, di questi, solo 776 sono effettivamente approvati (pari al 2% dei presentati); viceversa, il Governo presenta solo 209 emendamenti, ma quasi il 60% di essi è approvato (121 in numeri assoluti).
Ciò accade perché, mentre negli altri ordinamenti considerati sono stabiliti limiti assai stringenti (sia di contenuto sia temporali) alla possibilità di proporre emendamenti dopo la fase in commissione una volta giunti all’esame finale dell’Aula, il regolamento della Camera dei deputati assegna al Governo e alla Commissione (ma non alle minoranze) il potere di presentare emendamenti, subemendamenti e articoli aggiuntivi fino a che sia iniziata la votazione dell'articolo o dell'emendamento cui si riferiscono (art. 86 comma 5). Il nostro ordinamento è andato nella direzione di restringere molto il potere di emendamento dei soli gruppi in Assemblea (attraverso le tecniche di votazione a scalare e l’obbligo – invalso nella prassi – di segnalare solo un numero limitato di emendamenti per gruppo da mettere in votazione).
Nemmeno l’ordinamento francese, che assegna un precipuo ruolo costituzionale al Governo nel procedimento legislativo, prevede limiti così stringenti per i parlamentari (di minoranza) – da un lato – e così ampie possibilità di emendamento per il Governo – dall’altro lato –. Infatti, l’art. 99 reg. cam.
prevede che di norma le proposte emendative devono essere presentate entro e non oltre il terzo
3 S.DONDI, Il “letto di giustizia” del Governo in Parlamento, in queste istituzioni, giugno 2010, p. 33 ss
4 S.DONDI, Il “letto di giustizia” del Governo in Parlamento, in queste istituzioni, giugno 2010, p. 33 ss
5 S.DONDI, Il “letto di giustizia” del Governo in Parlamento, in queste istituzioni, giugno 2010, p. 33 ss
giorno lavorativo precedente la data di inizio della discussione del testo. Il governo e la commissione possono – come per la Camera dei deputati italiana – presentare emendamenti anche oltre tale termine ma al prezzo (non previsto da noi) di riaprire i termini di presentazione degli emendamenti per tutti gli attori del procedimento legislativo.
Un problema che viene spesso sottolineato a giustificazione della scarsa qualità della legislazione italiana consiste nella circostanza che il procedimento legislativo italiano lascerebbe troppo spazio all’Aula a discapito delle Commissioni. Le Commissioni, infatti, sono il luogo dell’istruttoria e dunque la sede delle competenza per una migliore comprensione delle materie oggetto di un procedimento legislativo e dunque di elaborazione delle relative politiche da perseguire in via legislativa. Per avere un quadro più completo, sul punto, occorre incrociare il dato numerico con il dato sostanziale, relativo alla portata normativa degli emendamenti proposti.
Da questo punto di vista, emerge chiaramente come la gran parte degli emendamenti proposti dal Governo siano di notevole ampiezza (per la quantità di norme in essi contenute) e presentino un contenuto normativo assai rilevante. Guardando al contenuto dei 121 emendamenti governativi approvati in Assemblea nel corso della XVI legislatura, infatti, emerge che in essi sono spesso contenute nuove deleghe legislative in favore del Governo (non previamente esaminate in Commissione referente, e i cui principi e criteri direttivi vengono scritti dallo stesso Governo nell’emendamento proposto in corso di seduta, e che è direttamente – e repentinamente – approvato dall’Assemblea); ovvero, assai di frequente si tratta di maxiemendamenti (normalmente presentati in sede di conversione di decreti legge, ma non solo, vedi da ultimo legge Del Rio sull’ “abolizione delle Province”) accompagnati dalla questione di fiducia.
Tabella 1
Italia – Camera dei Deputati
2006 2007 2008 2009
Emendamenti presentati 10427 9528 6030 14706*
Emendamenti inammissibili e formali 515 678 364 296
Emendamenti preclusi da altre votazioni riassuntive, di principio e per serie a scalare
658 528 334 8890
Emendamenti votati 1885 2236 1493 1705
Emendamenti presentati e non posti in votazione
7369
(71% dei presentati)
6086
(64% dei presentati)
3839
(63% dei presentati)
3815
(26% dei presentati)
* Il dato va tuttavia ridimensionato e “depurato” dall’eccezionale numero di oltre 6000 emendamenti presentati per la ratifica del trattato con la Libia (L. 7/2009).
Tabella 2
Numero di emendamenti 2004 2005 2006 2007 2008 2009 MEDIA
CCD
(emendamenti presentati) 10245 12970 10427 9528 6030 14708 10651
CCD
(emendamenti approvati e rapporto con quelli presentati)
639 (6,2%)
734 (5,6%)
282 (2,7%)
611 (6,4%)
334 (5,5%)
316 (2,1%)
486 (4,5%)
annuo AN8
(emendamenti presentati) 27073 26469 10196 80186* 13778 19010 29452
AN
(emendamenti approvati e rapporto con quelli presentati)
4186 (15,5%)
3057 (11,5%)
3317 (32,5%)
3117 (2,4%)
2598 (18,8%)
2742 (14,5%)
3170 (10%) annuo
* Il dato è stato “depurato” dagli effetti prodotti dal massiccio ostruzionaismo dall’opposizione in occasione dell’approvazione della legge sulla privatizzazione di Gaz de France – 137665 emendamenti – (l. 2006-1537).
Tabella 3
Camera dei Deputati
Emendamenti Maggioranza Opposizione Governo Commissioni
P A P A P A P A
2006 1999 51
(2,5% P) 8007 103
(1,2% P) 194 36
(18% P) 197 67
(34% P)
2007 1862 24
(0,2% P) 7222 177
(2,4% P) 65 26
(40% P) 335 67
(7,1 P)
2008 644 52
(8% P) 5076 75
(1,4% P) 88 65
(73% P) 201 162
(80% P)
2009 3846 52
(1% P) 10577 75
(0,7% P) 41 30
(73% P) 210 146
(70% P)
Tabella 4
Camera dei deputati – Emendamenti presentati in Assemblea nel costo nella XVI Legislatura Presentati Deputati
(numero assoluto)
% sugli emendament i presentati dai deputati
Governo (numero assoluto)
% sugli emendament i presentati dal Governo
Commission e (numero assoluto)
% sugli emendament i presentati dalla Comm.
Totali (numero assoluto)
% sugli emendament i presentati
Presentati 36.886 - 209 - 986 - 38424 -
Approvati 776 2,1% 121 57,9% 752 76,3% 1790 4,7%
Inammissibili 1544 4,2% 15 7,2% 7 0,7% 1566 4,1%
Non votati 34566 93,7% 73 34,9% 227 23,0% 35068 91,3%
5. Strumenti di accelerazione del procedimento legislativo
Tutti gli ordinamenti considerati prevedono degli strumenti per semplificare o accelerare il procedimento legislativo. In alcuni casi si tratta di meccanismi molto limitati (Germania) o utilizzabili solo dopo che il procedimento legislativo si sia già sviluppato per un tempo ragionevolmente lungo (Regno Unito). Inoltre, solo nell’ordinamento francese tali strumenti sono nelle mani dell’Esecutivo anche – eventualmente – contro la maggioranza parlamentare. Tuttavia anche la Francia, con le riforme del 2008, ha posto limiti più stringenti ai poteri del Governo in Parlamento, per riequilibrare il ruolo delle Assemblee elettive.
Francia
Va osservato in premessa che, accanto alle procedure accelerate, il sistema francese prevede (come la Spagna) anche la categoria delle leggi organiche, la cui approvazione è, viceversa, soggetta ad aggravi procedurali di non poco conto.
• Procedura d’esame accelerata: l’art. 45 della Costituzione, modificato con la legge costituzionale n. 2008-724, stabilisce che il Governo possa disporre l’adozione della
“procedura accelerata” per l’esame di disegni e proposte di legge. La nuova norma costituzionale dispone però che l’avvio del “procedimento accelerato” possa essere oggetto di opposizione da parte del Parlamento. In proposito, l’art. 102 del regolamento dell’Assemblea nazionale stabilisce che il Governo possa decidere di adottare la “procedura accelerata”, in virtù dell’art. 45 Cost., fino alle ore 13 del giorno in cui si riunisce la Conferenza dei presidenti che precede l’inizio della discussione in prima lettura di un testo legislativo. Tale decisione deve essere comunicata al Presidente dell’Assemblea, che, a sua volta, ne dà immediata comunicazione all’aula. In caso di opposizione da parte della Conferenza dei presidenti dell’Assemblea, il Presidente ne informa immediatamente il Governo e il Presidente del Senato. Qualora il Presidente dell’Assemblea sia informato di una deliberazione di opposizione da parte della Conferenza dei presidenti del Senato all’adozione di tale procedura, riunisce immediatamente l’organo omologo dell’Assemblea. La Conferenza dei presidenti dell’Assemblea può decidere di opporsi ugualmente a tale adozione, fino alla chiusura della discussione generale, in prima lettura, presso la prima assemblea investita dell’esame di un testo legislativo. In caso di opposizione congiunta da parte delle Conferenze dei presidenti delle due assemblee parlamentari, la “procedura accelerata” non può essere adottata.
Effetti della procedura accelerata: non è necessario rispettare i tempi minimi di esame dei progetti di legge di cui all’art. 42 Cost. (con l’eccezione delle leggi organiche, per le quali è comunque prevista una riserva di esame in commissione di almeno 15 giorni); il Governo può chiedere la convocazione della Commissione mista di conciliazione, in caso di dissenso fra le due Camere, dopo la prima lettura in entrambi i rami del Parlamento (e non dopo due letture, come di regola).
• Procedura del “voto bloccato”: Ai sensi dell’art. 44, comma 3, della Costituzione, il Governo può richiedere che l’assemblea parlamentare investita dell’esame di un provvedimento si pronunci con un solo voto sull’intero testo legislativo o su una parte di esso, facendo cadere gli emendamenti che non abbia esso stesso proposto o accettato. Il Governo è libero di manifestare in ogni momento dell’iter legislativo la sua volontà di ricorrere a tale procedura. Va notato che questo strumento non serve in chiave acceleratoria del procedimento, perché, ai sensi dell’art. 96 del Regolamento dell’Assemblea nazionale
“l'applicazione dell’articolo 44, comma 3, della Costituzione non costituisce deroga alle
disposizioni dei capitoli IV e VI del titolo II del presente Regolamento, se non per quanto riguarda le modalità di messa ai voti dei testi. La loro discussione ha luogo secondo la procedura prevista nei suddetti capitoli” (come ricorda Pierre Avril, il voto bloccato francese «ne fai pas gagner de temps sur la discussion … et ne constitue donc pas une arme très efficace contre l’obstruction»).
Proposta di voto bloccato Ddl riforma costituzionale
http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/17/DDLPRES/906778/index.html
Cfr. Commissione per le Riforme Costituzionali, Relazione Finale (18 settembre 2013), p. 12-13: «Il Presidente del Consiglio, previa delibera del Consiglio dei Ministri, può chiedere che la Camera approvi la sua proposta diretta ad iscrivere un disegno di legge con priorità all’ordine del giorno della Camera e ad ottenerne il voto finale entro un termine determinato. Decorso il termine, senza che la Camera abbia proceduto al voto finale, il testo della proposta di legge presentato o accolto dal Governo e suddiviso in articoli è sottoposto alla votazione finale senza modifiche. Si procede alla sola votazione finale e non degli articoli perché si vota la proposta del Governo. La richiesta iniziale del Governo non attiva automaticamente la procedura speciale, ma è necessario un voto dell’Assemblea. La richiesta può essere avanzata per un numero di disegni di legge determinato dal Regolamento della Camera dei deputati».
• “Questione di fiducia”: l’art. 49, comma 3, della Costituzione, modificato con la legge costituzionale n. 2008-724, permette al Governo di impegnare la sua responsabilità davanti all’Assemblea nazionale sul voto di alcuni testi legislativi (tale procedura non può essere attivata davanti al Senato poiché, nell’ordinamento francese, il Governo è responsabile politicamente solo nei confronti dell’Assemblea Nazionale). L’art. 49, comma 3, Cost.
stabilisce infatti che il Primo ministro può, previa deliberazione in Consiglio dei Ministri, impegnare la responsabilità del Governo davanti all’Assemblea sul voto di un progetto di legge finanziaria o di finanziamento della previdenza sociale. È inoltre stabilito che il Primo ministro possa ricorrere a tale procedura per un solo altro testo legislativo per sessione. Prima dell’intervento riformatore del luglio 2008, l’art. 49, comma 3, Cost., prevedeva che il Primo Ministro potesse impegnare la responsabilità del Governo davanti all’Assemblea sulla votazione di qualsiasi testo legislativo, senza limitazioni. In caso di ricorso a tale procedura, il testo è considerato adottato, a meno che una mozione di censura, depositata nelle ventiquattro ore successive, sia votata secondo le condizioni previste all’art. 49, comma 2, Cost. (presentazione della mozione da almeno un decimo dei membri dell’Assemblea nazionale; votazione stabilita non prima di quarantotto ore dal deposito della mozione; computo solo dei voti favorevoli alla mozione, che non può essere adottata che a maggioranza dei membri che compongono l’Assemblea).
Regno Unito
• Mozione di chiusura (closure motion- Standing orders 36 e 37): serve per porre fine al dibattito e passare immediatamente alla votazione e deve ricevere il voto favorevole di almeno 100 MPs per essere approvata. Lo Speaker può decidere di non ammettere la mozione qualora ritenga, ai sensi dello Standing order 36 (1), “that such motion is an abuse of the rules of the House, or an infringement of the rights of the minority” (trad.: che si tratti di un abuso delle regole della Camera o una violazione dei diritti della minoranza). L’istituto, introdotto nel 1881, viene normalmente impiegato su intesa tra Governo ed opposizione, affinché vengano rispettati i tempi dei dibattiti su cui si sono accordati i principali partiti: è raro che venga impiegato senza previo inter-party agreement
• “Ghigliottina” (Standing order 83): l’approvazione della mozione della ghigliottina consente al Governo di fissare i tempi entro cui le varie fasi dell’iter legis devono essere completate;
viene proposta solo di fronte ad un effettivo prolungamento del dibattito (mai in via preliminare) e relativamente a disegni di legge oggetto di notevole scontro tra Governo ed opposizione (ed anche backbenchers di maggioranza ribelli) e di pratiche ostruzionistiche. Non ha mai la funzione di precludere tempi adeguati per la discussione (accelerazione) di un progetto di legge, ma solo quella di impedirne la dilatazione quando il dibattito si sia già ampiamente svolto. La mozione medesima viene discussa per tre ore e deve essere approvata on the floor of the House, richiedendo dunque almeno l’appoggio della maggioranza (compresa la “minoranza” della maggioranza c.d. backbenchers). Da sempre il Governo avanza la richiesta di ghigliottina solo raramente, perché nella tradizione parlamentare inglese essa è comunque considerata un abuso dell’Assemblea legislativa. Con l’introduzione della mozione di programmazione (v. punto c) è caduta in desuetudine.
• Mozione di programmazione (programme motion): corrisponde grosso modo alle nostre regole di contingentamento dei tempi, con la differenza che nell’ordinamento britannico essa non può prescindere da un accordo con l’opposizione (mentre nel nostro sistema alla Camera la programmazione è rimessa alla maggioranza dei ¾ della Conferenza dei capigruppo – senza dibattito in Assemblea come avviene nel Regno Unito - oppure alla decisione del Presidente di Assemblea, che di fatto segue le indicazioni della maggioranza politica; al Senato è decisa all’unanimità della Conferenza o a maggioranza semplice dell’Assemblea)
Germania
• Procedura d’urgenza: nella disciplina costituzionale relativa al procedimento di formazione delle leggi federali si fa esplicito riferimento ad una procedura d’urgenza per i disegni di legge di iniziativa governativa, che devono essere presentati anticipatamente al Bundesrat, e ai progetti di legge predisposti dal Bundesrat e inoltrati al Governo federale. L’art. 76, comma 2 della Legge fondamentale prevede infatti che il normale termine di sei settimane che il Bundesrat ha a disposizione per esprimere il parere su un disegno di legge governativo possa essere ridotto a tre settimane per provvedimenti eccezionalmente designati dal Governo federale come urgenti (besonders eilbedürftige Vorlagen). Analogamente, il comma 3 dell’art.
76 Lf stabilisce che il termine previsto per la trasmissione al Bundestag dei progetti di legge predisposti dal Bundesrat, per il tramite del Governo federale, possa essere abbreviato a tre settimane per i provvedimenti designati, in via eccezionale, dallo stesso Bundesrat, come particolarmente urgenti. In entrambi i casi, che si tratti di un’iniziativa legislativa del Governo federale o del Bundesrat, il testo costituzionale sottolinea sempre il carattere dell’eccezionalità (ausnahmsweise) che riveste la designazione di urgenza con la conseguente riduzione dei termini previsti per poter poi inoltrare al Bundestag il progetto di legge corredato di un parere (Stellungnahme) del Bundesrat o del Governo federale.
• Procedimento abbreviato di approvazione di un progetto di legge: ha luogo sulla base della prassi parlamentare e del Regolamento del Bundestag. Per accelerare l’approvazione di una legge ritenuta urgente e di chiaro interesse nazionale, il Bundestag può adottare una procedura abbreviata, purché sulla rinuncia ad alcune fasi regolamentari che comportano il dilatamento dei tempi (ad esempio, le discussioni generali e le audizioni pubbliche nelle Commissioni parlamentari) e agli intervalli che intercorrono tra le c.d. tre letture (Lesungen) siano d’accordo almeno due terzi dei deputati. Nella prassi, le intese su tali termini vengono raggiunte quasi sempre con l’accordo di tutti i gruppi parlamentari. Concordando sull’eccezionalità di approvare leggi in tempi rapidissimi, il Consiglio permanente presso la
Presidenza del Bundesrat e i Presidenti dei gruppi parlamentari della coalizione di Governo del Bundestag hanno deciso, già all’inizio del 2008, di limitare la presentazione al Bundesrat della richiesta di abbreviazione del tempi di esame solo ai casi estremamente urgenti, anche per agevolare la partecipazione effettiva dei sedici Länder al processo legislativo federale.
Spagna
• Procedure d’urgenza del Senato: La Costituzione spagnola contiene una norma sulle procedure d’urgenza nell’iter legislativo ordinario, in cui è stabilito che “il termine di due mesi di cui il Senato dispone per apporre il veto o emendare il progetto [di legge] si ridurrà a venti giorni naturali nel caso di progetti dichiarati urgenti dal Governo o dal Congresso dei Deputati” (art. 90.3 Cost.). In alternativa a tale procedimento, l’art. 136 RS consente all’Ufficio di Presidenza, su proposta della Giunta dei portavoce, di disporre l’esame dei progetti di legge nel tempo massimo di un mese, riducendo così a metà i tempi previsti dal procedimento legislativo ordinario al Senato (cd. “procedimento di semiurgenza”).
• Procedure d’urgenza del Congresso dei deputati: Anche il Regolamento del Congresso dei deputati (RC) contiene un capitolo denominato “Della dichiarazione d’urgenza” (artt. 93-94), dove è disposto che il Governo, due gruppi parlamentari o un quinto dei deputati possano richiedere all’Ufficio di Presidenza del Congresso di “consentire che un argomento si esamini con il procedimento d’urgenza” (art. 93.1), significando questo che “i tempi avranno una durata pari alla metà di quelli stabiliti in modo ordinario” (art. 94).
• Procedimento per commissione in sede deliberante: le leggi sono approvate direttamente nelle commissioni in sede legislativa (competencia legislativa plena de las Comisiones, artt.
148-149 RC), secondo regole analoghe a quanto previsto nei nostri regolamenti parlamentari (anche con riguardo alla possibilità di rimessione all’aula)
• Trattazione diretta e in lettura unica: è finalizzata alla drastica riduzione dei tempi di esame di un progetto di legge. L’art. 150 RC conferisce, infatti, all’Assemblea la facoltà, se la natura del progetto di legge lo consiglia o la semplicità della sua formulazione lo permette, di deciderne la “trattazione diretta e in lettura unica” (tramitación directa y en lectura unica), su proposta dell’Ufficio di Presidenza, ascoltato il parere della Giunta dei portavoce. In questo caso il testo non viene esaminato in commissione, né vengono presentati emendamenti, ma è discusso direttamente in aula e sottoposto nel suo complesso ad un’unica votazione.
Anche il Regolamento del Senato (art. 129 RS) consente l’attivazione di tale procedura, secondo presupposti e modalità simili a quanto previsto per il Congresso dei deputati. Il Tribunale costituzionale spagnolo con la decisione STC 27/2000, ha posto in rilievo la natura negoziata e pattizia (e dunque non avversariale) dei testi approvati mediante tale variante procedurale.
Italia
• Procedimento per Commissione in sede deliberante e redigente: sono caduti in disuso, principalmente per l’impossibilità del Governo di utilizzare l’arma della questione di fiducia (riservata all’Assemblea)
• Dichiarazione d’urgenza: ai sensi dell’art. 69 del regolamento della Camera all'atto della presentazione di un progetto di legge, o anche successivamente, il Governo, un presidente di Gruppo o dieci deputati possono chiedere che ne sia dichiarata l'urgenza. La dichiarazione
d'urgenza è adottata dalla Conferenza dei presidenti di Gruppo con la maggioranza dei ¾ o, in mancanza, dall’Assemblea a maggioranza semplice. Per ciascun programma dei lavori non possono essere dichiarati urgenti più di cinque progetti di legge, se il programma è predisposto per tre mesi, ovvero più di tre, se il programma è predisposto per due mesi. Non può essere dichiarata l'urgenza dei progetti di legge costituzionale. Al Senato, invece, a partire dalla scorsa legislatura, anche i progetti di legge costituzionale possono essere esaminati con la procedura urgente. Essa consiste, in entrambi i rami del Parlamento, nel dimezzamento dei tempi di esame del progetto.
• Contingentamento dei tempi: consente alla maggioranza politica dell’Assemblea (qualora non si raggiunga la maggioranza qualificata – alla Camera – o l’unanimità – al Senato – della Conferenza dei capigruppo) di programmare i tempi di tutti i progetti di legge, esclusi soltanto (ma solo nel primo calendario – la regola viene spesso aggirata attraverso finte calendarizzazioni anticipate) i progetti di legge in materia costituzionale ed elettorale e quelli sui quali si può chiedere il voto segreto a norma dell’art. 49 reg. cam.
• Questione di fiducia: sconosciuta agli altri ordinamenti parlamentari come strumento per incidere sul procedimento legislativo. Rappresenta una sorta di mix tra la questione di fiducia e il voto bloccato francesi. Infatti, si sommano il “ricatto” delle dimissioni governative in caso di rigetto della questione, con il divieto di votare gli emendamenti avanzati dalle forze parlamentari (come nel voto bloccato). Per di più è previsto un “tempo di riflessione” tra la proposta e la sua discussione di sole 24 ore alla Camera dei deputati, mentre si procede immediatamente al voto, al Senato (contro le 24 ore di riflessione più 48 ore per decidere l’eventuale mozione di censura dell’ordinamento francese). Inoltre, nel nostro ordinamento è utilizzabile in entrambe le Camere, mentre in Francia può essere posta solo davanti all’Assemblea nazionale, l’unica legata dal rapporto fiduciario col Governo. Diversamente che in Francia, non ci sono limiti di materia (tranne per i progetti sui quali si può richiedere il voto segreto), né è prevista una limitazione quantitativa, nel corso del calendario.
6. Quanto frena il bicameralismo?
Francia
Ai sensi dell’art. 45, comma 2 della Cost., il governo può interrompere la navette tra le due Assemblee, dopo che entrambe si siano pronunciate per due volte, in caso di persistente disaccordo e convocare una commissione mista paritaria (di 7 deputati e 7 senatori che riflettono i rapporti di forza nelle due Assemblee) che cerchi di definire un testo di compromesso. Se il Governo non lo condivide, può rinunciare alla procedura mista e – allora – riprenderà la navette. Se una delle due Assemblee non accetta il testo di compromesso raggiunto dalla commissione mista e approvato dal Governo, ovvero se la commissione mista non riesce a raggiungere tale accordo la procedura di conciliazione deve intendersi fallita. Solo in quel caso il Governo può chiedere all’Assemblea nazionale di procedere alla lettura dell’ultimo testo da essa approvato, che poi verrà trasmesso al Senato. Se questo non approva il medesimo testo, allora l’Assemblea sarà nuovamente chiamata ad una seconda lettura definitiva.
Per le leggi organiche occorre, in questo caso, la maggioranza assoluta. Va ricordato che il Governo non dispone del ricatto della questione di fiducia al Senato e sono possibili maggioranze disomogenee.
In Francia, dunque, il bicameralismo opera come freno effettivo, e ciò spiega come mai si sia prevista una apposita procedura (la commissione mista) per il superamento delle situazioni di stallo.
Regno Unito
I progetti di legge possono essere presentati indifferentemente in entrambe le Camere, tranne quelli in materia finanziaria, che devono cominciare il loro iter alla Camera dei comuni. La Camera dei Lords ha un pieno potere di emendamento, che di regola è ampiamente utilizzato. Il testo ritorna nella prima Camera che l’ha approvato e poi successivamente nell’altra; se anche quest’ultima lo emenda, il procedimento continua fino a che non si raggiunga un accordo sul medesimo testo (c.d.
ping pong). Tale rimpallo può durare fino alla fine della sessione, lo scadere della quale fa normalmente decadere il progetto. Se però la maggioranza dei Comuni nella sessione successiva lo riapprova (dovendo ricominciare la lettura dall’inizio) ad un anno dalla prima approvazione e nello stesso testo originario, solo allora il veto dei Lords può essere superato e la legge essere inviata al sovrano per la promulgazione. L’opposizione dei Lords, non legati a rapporto fiduciario, può dunque mettere seriamente a rischio la realizzazione di una riforma, a meno che la maggioranza sia così compatta da mantenere ferma la propria volontà sul testo di riforma per un tempo estremamente lungo.
Germania
Lo schema che segue chiarisce bene le estreme complicazioni derivanti dal bicameralismo tedesco. In molti casi il mancato accordo con il Bundesrat (non legato da rapporto fiduciario col Governo) comporta l’impossibilità di approvare la legge.
