Tribunale di Cagliari - sezione I civile - Sentenza 29 maggio 2014 n. 1454
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI CAGLIARI Sezione Prima Civile
nella persona del giudice monocratico, dott. Andrea Bernardino, pronuncia, mediante lettura del dispositivo nella pubblica udienza del 21.5.2014, la seguente
SENTENZA
nella causa di appello iscritta al n. 1801 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2013 Promossa da
LE.GR. S.R.L., con sede in Quartu Sant'Elena, in persona del legale rappresentante pro tempore signor St.Pa., rappresentata e difesa, in virtù della procura speciale a margine dell'atto d'appello, dagli avvocati Gi.Sa. e Gi.Lo., ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Monserrato
Appellante Contro il
COMUNE DI DECIMOMANNU, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso, in virtù della procura speciale a margine della comparsa di costituzione e risposta nel presente giudizio d'appello, dall'avvocato Gi.Ma., presso il cui studio in Cagliari, è elettivamente domiciliato
Appellato
OGGETTO: opposizione all'ordinanze - ingiunzione ex art. 22 L. 24.11.1981, n. 689.
La causa è tenuta in decisione sulle seguenti CONCLUSIONI
Per l'appellante: Voglia l'Ill.mo Tribunale adito in sede di Appello, contrariis reiectis e in riforma totale della sentenza del Giudice di Pace di Decimomannu n. 57/12 del 10/07/2012 depositata in data 19/07/2012:
- disapplicare l'ordinanza n. 32/2011 del Comune di Decimomannu in quanto nulla per eccesso di potere e violazione di legge;
- annullare e/o revocare il verbale di accertamento n. 01/2012 del 05 gennaio 2012 emesso dal Comune di Decimomannu nei confronti della società Le.Gr. S.r.l. come sopra calendata;
- disporre l'immediata sospensione dell'esecuzione di cui all'ordinanza - ingiunzione n. 09 del 13/03/2012 e revoca della stessa ordinanza emessa dal Comune di Decimomannu nei confronti della società Le.Gr. S.r.l. come sopra calendata;
- con vittoria di spese e onorari per il doppio grado di giudizio".
Per l'appellato: Voglia l'Ill.mo Giudice adito, contrariis reiectis,
- dichiarare l'inammissibilità dell'appello di cui sopra, in conseguenza dell'evidente introduzione di domande nuove con riferimento alle contestazioni e richieste riferite all'Ordinanza del Comune di Decimomannu n. 32/2011;
- in subordine, accertare e dichiarare il proprio difetto di giurisdizione in ordine alle predette domande.
In via principale e nel merito
- dichiarare, anche alla luce delle suddette eccezioni, l'infondatezza dell'appello e la sua conseguente inammissibilità ai sensi dell'art. 348 bis c.p.c., in relazione all'impugnazione della sentenza n. 57/12 del Giudice di Pace di Decimomannu depositata il 19 luglio 2012 ed alle richieste di sospensione, annullamento e/o revoca del verbale n. 01/2012 del 5 gennaio 2012 e della conseguente ordinanza ingiunzione n 09/2012 del 13 marzo 2012, rigettando in toto le avverse domande e mandando assolto il Comune convenuto da ogni avversa pretesa.
In ogni caso
- con vittoria di spese e compensi per il doppio grado del giudizio.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Il giudizio dinanzi al Giudice di Pace.
Con ricorso del 19.3.2012 la società Le.Gr. s.r.l. ha proposto opposizione avverso l'ordinanza - ingiunzione n. 9/2012 emessa dal Comune di Decimomannu in data 14.3.2014, con la quale era stato ingiunto ad essa opponente il pagamento della somma complessiva di Euro 105,60, di cui Euro 100,00 a titolo di sanzione ed Euro 5,60 per spese postali, per aver violato le disposizioni dell'ordinanza comunale n. 32/2011, essendosi resa responsabile della distribuzione di volantini pubblicitari - deposti nelle cassette postali in modo visibile dall'esterno e al di fuori dei giorni consentiti.
La violazione era stata accertata dalla Polizia Municipale di Decimomannu.
A fondamento della propria opposizione la società le.Gr. s.r.l. ha dedotto che l'Amministrazione Comunale aveva erroneamente confuso l'attività di volantinaggio con quella di distribuzione porta a porta (c.d. door to door) di materiale pubblicitario.
Quest'ultima attività, praticata da essa opponente, era del tutto libera e, come tale, esente sia dalla richiesta di preventiva autorizzazione da parte del Comune, sia dal pagamento dell'imposta comunale sulla pubblicità.
Ha inoltre rilevato che la piena liceità dell'attività di distribuzione porta a porta di materiale pubblicitario era stata affermata dal T.A.R. Puglia, nonché dal T.A.R. Sardegna, con l'ordinanza n.
370/2010, con la quale era stata disposta la sospensione di un'ordinanza sindacale adottata dal Comune di Monserrato.
Nel giudizio di primo grado si è costituito il Comune di Decimomannu che ha richiesto il rigetto dell'avversa opposizione in quanto infondata in fatto e in diritto.
In particolare il Comune ha richiamato il disposto della propria ordinanza n. 32/2011, con la quale era stata vietata, al di fuori dei giorni consentiti, non solo l'attività di volantinaggio, bensì anche quella di distribuzione porta a porta di materiale pubblicitario. Nel caso di specie, infatti, nonostante l'attività fosse consentita nelle sole giornate di lunedì (e previa comunicazione del giorno di effettivo svolgimento almeno 4 giorni prima all'Ufficio Attività Produttive ed all'Ufficio di Polizia Municipale), essa era stata posta in essere di giovedì.
Era stata inoltre violata la disposizione della citata ordinanza nella parte in cui vietava che i volantini pubblicitari fossero depositati nelle cassette postali in modo visibile dall'esterno.
Con la sentenza oggetto del presente giudizio di appello, n. 57/2012 del 10.7.2012 ", (motivazione depositata in data 19.7.2012) il Giudice di Pace ha rigettato l'opposizione, compensando integralmente tra le parti le spese processuali.
2. Il presente giudizio d'appello.
2.1. Avverso la citata sentenza ha proposto appello la società Le.Gr. s.r.l., la quale ha dedotto che il giudice di primo grado, aderendo supinamente alle difese dell'Amministrazione convenuta, non aveva preso posizione in merito alla denunciata commistione tra attività di volantinaggio e attività di distribuzione porta a porta, non tenendo in alcuna considerazione il pur richiamato orientamento della giurisprudenza amministrativa, che, nel tener nettamente distinte tali attività, considerava la seconda pienamente lecita ed insuscettibile di essere soggetta a limitazioni di sorta.
Per tali motivi l'ordinanza comunale n. 32/2011 era radicalmente nulla, e pertanto doveva essere disapplicata dal Giudice Ordinario.
Ha quindi rassegnato le conclusioni riportate in epigrafe.
2.2. Radicatosi il contraddittorio si è costituito il Comune di Decimonannu. che si è difeso nel modo seguente.
In primo luogo ha eccepito l'inammissibilità della richiesta di disapplicazione dell'ordinanza comunale n. 32/2011, in quanto trattavasi di domanda nuova, come tale inammissibile in appello ex art. 345 c.p.c.
In secondo luogo, fermo restando il carattere assorbente dell'eccezione di inammissibilità, ha altresì eccepito il difetto di giurisdizione con riguardo agli asseriti vizi della citata ordinanza comunale, essendo la cognizione degli stessi evidentemente demandata al Giudice Amministrativo. Oltretutto erano comunque ampiamente scaduti i termini per l'impugnazione dinanzi a tale Giudice dell'atto amministrativo asseritamente illegittimo.
Ha infine richiesto il rigetto dell'appello nel merito, essendo stato ammessa dalla - stessa opponente la violazione del disposto dell'ordinanza, per aver posto in essere l'attività interessata in giorno diverso da quello consentito.
2.3. La causa, istruita con produzioni documentali, è stata tenuta in decisione con assegnazione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c.
2.4. Con ordinanza del 17.4.2014 il Giudice, rilevato che, nonostante il disposto dell'art. 6 del D.
Lgs. 1.9.2011, n. 150, in materia di opposizione ad ordinanza - ingiunzione, la causa era stata trattata con il rito ordinario anziché con il rito del lavoro, visto l'art. 426 c.p.c. ha disposto il mutamento del rito ed ha fissato per la discussione e la decisione, l'udienza del 21.5.2014.
All'udienza del 21.5.2014 il giudice pronuncia la presente sentenza.
3. I motivi in diritto della decisione.
3.1. Le eccezioni concernenti l'inammissibilità ex art. 345 c.p.c. nonché il difetto di giurisdizione del Giudice Ordinario sono infondate.
Ai sensi dell'art. 4 della L. 20.3.1865, allegato E (c.d. legge abolitiva del contenzioso), "Quando la contestazione cade sopra un diritto che si pretende leso da un atto dell'autorità amministrativa, i tribunali si limiteranno a conoscere degli effetti dell'atto stesso in relazione all'oggetto dedotto in giudizio.
L'atto amministrativo non potrà essere revocato o modificato se non sovra ricorso alle competenti autorità amministrative, le quali si conformeranno al giudicato dei Tribunali in quanto riguarda il caso deciso".
Ai sensi del successivo art. 5 della stessa legge, "In questo, come in ogni altro caso, le autorità giudiziarie applicheranno gli atti amministrativi ed i regolamenti generali e locali in quanto siano conformi alle leggi".
L'articolo 5 della legge abolitiva del contenzioso disciplina l'istituto della disapplicazione incidentale da parte del giudice ordinario con riguardo ad atti e regolamenti amministrativi che non siano conformi alla legge,".
L'orientamento oggi prevalente, in dottrina ed in giurisprudenza, ritiene che il giudice ordinario sia legittimato, ex lege, ad una conoscenza incidentale di un atto amministrativo che si pone quale antecedente logico di una decisione che deve prendere il giudice ordinario.
Il sindacato incidentale concerne l'accertamento della legittimità dell'atto amministrativo, fatto salvo il divieto, in quest'ultimo caso, per il giudice ordinario di sindacare le scelte, il merito e l'opportunità della P.A.
Con particolare riferimento al giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, la giurisprudenza di legittimità ha chiarito che il potere del giudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi riguarda gli atti imperativi che costituiscono il presupposto della sanzione, fondando la soggezione del privato ad obblighi, positivi o negativi, per la cui inosservanza è comminata la sanzione, mentre non può, invece, trovare applicazione con riferimento agli atti amministrativi direttamente irrogativi
della sanzione, quale un'ordinanza-ingiunzione emessa ex l. n. 689 del 1981, nei cui confronti è ammessa, invece, l'opposizione di cui all'art. 22 della legge n. 689 del 1981, unico mezzo attraverso il quale gli interessati possono ottenere l'accertamento negativo della pretesa sanzionatoria (Cass.
civ., Sez. I, sentenza n. 12679 del 29.5.2009).
Applicando i principi sopra richiamati al caso di specie risulta evidente l'infondatezza dell'eccezione d'inammissibilità ex art. 345 c.p.c., dal momento che la disapplicazione dell'atto amministrativo illegittimo è un potere-potere - dovere che il giudice esercita d'ufficio.
Ne discende altresì l'infondatezza dell'eccezione concernente il difetto di giurisdizione, essendo il potere di disapplicazione espressamente attribuito dalla legge al Giudice Ordinario.
3.2. Ciò posto, l'ordinanza comunale n. 32/2011 effettivamente si pone quale atto amministrativo che costituisce il presupposto della sanzione, e pertanto ben può essere disapplicata da parte del giudice, se ritenuta illegittima.
L'ordinanza deve essere disapplicata, essendo illegittima sotto vari aspetti.
In primo luogo essa non indica la specifica norma di legge che attribuisce all'Amministrazione Comunale il potere di emanare un simile provvedimento restrittivo delle attività in esse considerate (volantinaggio e distribuzione porta a porta di depliants e materiale pubblicitario), limitandosi a citare genericamente il D. Lgs. n. 597/1993, il D. Lgs n. 152/2006 ed il D. Lgs n. 267/2000. In secondo luogo, qualora - in virtù del richiamo all'igiene pubblica in essa contenuto - si ritenesse di considerare l'ordinanza in esame un'ordinanza emessa ai sensi dell'art. 50 del D. Lgs. n. 267/2000, si rileva che essa travalica le finalità proprie ed i limiti connaturati ai provvedimenti contingibili ed urgenti, dal momento che, al pari di un regolamento, disciplina in maniera stabile le attività di volantinaggio e distribuzione porta a porta: in altri termini, il rimedio adottato extra ordinari non può assumere efficacia sine die.
Strettamente connesso a questo rilievo vi è poi quello dell'incompetenza dell'organo che ha adottato l'atto, non potendo il Sindaco o il dirigente comunale adottare atti aventi natura regolamentare, essendo tale competenza demandata al Consiglio comunale (art. 42 comma 2, lettera a), D. Lgs. n.
267/2000, ovvero alla Giunta comunale per i regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi:
art. 40 comma 3, D. Lgs. n. 267/2000).
In terzo luogo si osserva che nell'equiparare quanto alla disciplina l'attività di volantinaggio (ovverosia quella di distribuzione di volantini in luogo pubblico o nel parabrezza delle autovetture in sosta) e quella di distribuzione porta a porta o a domicilio di materiale pubblicitario, e, conseguentemente, nel limitare anche la seconda attività, sotto comminatoria di sanzioni - come ha chiarito la giurisprudenza amministrativa (v. in particolare T.A.R. Puglia - Lecce, sentenza n. 1730 del 5.10.2011) - l'Amministrazione Comunale ha violato il principio di responsabilità, poiché ha finito per fare applicazione di una regola di responsabilità per fatto altrui: ed infatti la società ricorrente, che si limita a distribuire il materiale pubblicitario porta a porta, finisce per essere responsabile dell'abbandono incontrollato di esso da parte dei cittadini che non rispettano le norme sulla raccolta differenziata dei rifiuti.
Altro indirizzo della giurisprudenza amministrativa (v., tra le altre pronunce in tal senso, T.A.R.
Lombardia - Brescia, sentenza n. 641 del 17.4.2012) ha rilevato che tanto l'attività di volantinaggio
che quella di distribuzione porta a porta di materiale pubblicitario sono essenzialmente libere, ragion per cui nei confronti di essa l'amministrazione non vanta poteri regolatori suscettibili di incidere direttamente nel rapporto tra gli operatori commerciali e i potenziali clienti.
Dall'illegittimità dell'ordinanza comunale n. 32/2011 evidentemente discende l'illegittimità dell'ordinanza - ingiunzione impugnata con il presente giudizio.
Pertanto, in riforma della sentenza di primo grado, l'ordinanza - ingiunzione viene annullata.
4. Le spese di lite.
Per quanto concerne il regolamento delle spese di lite, in applicazione della regola della soccombenza di cui all'art. 91 c.p.c., il Comune di Decimomannu deve essere condannato alla rifusione delle spese del doppio grado di giudizio.
Le spese sono liquidate nel dispositivo, tenuto conto del valore della causa (fino ad Euro 1.100,00), con applicazione dei parametri di cui al Decreto del Ministero della Giustizia 10.3.2014, n. 55, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 77 del 2.4.2014 ed entrato in vigore in data 3.4.2014, giorno successivo a quello della sua pubblicazione (art. 29).
Lo stesso decreto, all'art. 28, prevede infatti che le disposizioni in esso contenute si applicano alle liquidazioni successive alla sua entrata in vigore.
Si osserva altresì che nel caso di specie, essendosi l'appellante costituita personalmente (ovverosia senza il ministero di un avvocato) nel giudizio dinanzi al Giudice di Pace, vengono liquidate le spese vive di entrambi i gradi di giudizio (contributo unificato e spese di notifica), mentre i compensi professionali sono da liquidarsi per il solo giudizio d'appello.
P.Q.M.
Il Tribunale, definitivamente pronunciando, disattesa ogni contraria istanza ed eccezione, così decide:
1) accoglie l'appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla l'ordinanza - ingiunzione n. 9/2012 emessa dal Comune di Decimomannu in data 14.3.2012;
2) condanna il Comune di Decimomannu. in persona del sindaco in carica, a pagare a Le.Gr. s.r.l. le spese processuali del doppio grado del giudizio, che liquida in Euro 112,62 per spese vive ed Euro 1.000,00 per compenso professionale, oltre spese generali nella misura del 15% del compenso, I.V.A e C.P.A.
Così deciso in Cagliari, il giorno 21 maggio 2014.
Depositata in Cancelleria il 29 maggio 2014.
