DELIBERA N. 678
29 luglio 2020.
Oggetto
Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 211, comma 1, del d.lgs. 50/2016 presentata da Cooperativa Edile Artigiana S.c. – Procedura aperta per l’affidamento dei lavori di ampliamento ed adeguamento del Liceo delle Scienze Umane Albertina Sanvitale, Piazzale San Sepolcro, Parma - Importo a base di gara: Euro 1.630.000,00 – S.A.: Provincia di Parma.
PREC 138/2020/L
Riferimenti normativi
Art. 97 del D.Lgs. n. 50/2016.
Parole chiave
Verifica di anomalia.
Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione nell’adunanza del 29 luglio 2020
DELIBERA
VISTA l’istanza di parere prot. n. 43880 del 12 giugno 2020, con la quale la Cooperativa Edile Artigiana S.c. (seconda classificata alla procedura in epigrafe, di seguito “CEA”) ha contestato l’aggiudicazione in favore della società Allodi S.r.l. per avere presentato una offerta anormalmente bassa, con particolare riferimento alle soluzioni migliorative proposte;
VISTE le doglianze formulate dalla società istante, la quale ha chiesto che l’Autorità “decreti l’evidente anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria Allodi S.r.l.; in ogni caso l’illegittimità: del comportamento della Provincia di Parma e del procedimento di verifica dell’anomalia; e quindi, dell’aggiudicazione dell’appalto di cui si discute in favore della Allodi S.r.l. la cui offerta è palesemente anomala”. La CEA ha esposto che, dall’esame della documentazione acquisita in sede di accesso agli atti, ha riscontrato che l’offerta tecnica dell’aggiudicataria conteneva migliorie economicamente rilevanti afferenti a tutti i sei criteri di valutazione dell’offerta; in sede di sub-procedimento di verifica dell’anomalia, la controinteressata ha presentato giustificativi riguardanti solo alcune lavorazioni (riconducibili al criterio di valutazione B.1
“proposta di soluzioni migliorative, strutturali e impiantistiche”) trascurando il resto dell’offerta e, ciononostante, il RUP ha ritenuto congrua l’offerta senza chiedere ulteriori giustificativi, l’aggiudicazione in favore della Allodi S.r.l. è stata disposta con Determinazione n. 178 del 24 febbraio 2020. Solo dopo l’istanza di autotutela della CEA, il RUP ha riavviato il sub-procedimento di verifica dell’offerta della controinteressata, chiedendo ulteriori giustificativi ritenuti poi sufficientemente dettagliati ed idonei a dimostrare la sostenibilità complessiva dell’offerta. La CEA ritiene che, però, la ditta aggiudicataria non abbia presentato documenti probatori e giustificativi pragmatici relativi alle ingenti migliorie e che l’importo delle spese generali non sia sufficiente per coprire i costi delle migliorie di cui ai criteri di valutazione A.1, B.2, C.1, D.1 ed E.1 né il servizio oggetto di offerta; sostiene, inoltre, che nei secondi giustificativi vi sia stata una sottostima dei costi delle migliorie e dei relativi costi della manodopera che, in base a proprie indagini di mercato, sarebbero rispettivamente pari ad € 510.165,12 ed € 125.439,75;
VISTO l’avvio dell’istruttoria effettuato con nota prot. n. 50725 del 6 luglio 2020;
VISTE la documentazione in atti e le memorie presentate dalle parti; in particolare, la memoria della società aggiudicataria (acquisita al prot. n. 51372 del 7 luglio 2020) nella quale è stata eccepita l’inammissibilità dell’istanza per tardività, ai sensi dell’art. 7, comma 1, lett. c) del Regolamento di precontenzioso, nonché la memoria della Provincia di Parma (acquisita al prot. n. 53173 del 13 luglio 2020) nella quale è stato evidenziato che non sussistono elementi per mettere in discussione la serietà ed attendibilità dell’offerta della società aggiudicataria;
VISTA, inoltre, la nota (acquisita al prot. n. 54738 del 17 luglio 2020) nella quale la Cooperativa istante ha controdedotto all’eccezione di tardività formulata dall’impresa controinteressata, evidenziando di avere presentato l’istanza di precontenzioso nel rispetto dell’art. 103, comma 1, del D.l. n. 18/2020 (convertito in L. n. 27/2020), come modificato ed integrato dall’art. 37 del D.l. n. 23/2020 (convertito in L. n. 40/2020) che, come noto, ha disposto la sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi dal 23 febbraio 2020 al 15 aprile 2020, poi prorogato al 15 maggio 2020; l’istante ha, altresì, esposto di avere computato i termini di presentazione dell’istanza alla luce di quanto previsto nella Deliberazione Anac n. 268 del 19 marzo 2020, con la quale è stata prevista l’applicazione della sospensione di cui al cit. art. 103 “a tutti i termini previsti nel Regolamento di Precontenzioso del 9 gennaio 2019, in particolare a quello iniziale di presentazione dell’istanza (…)”, sottolineando pertanto che (nella denegata ipotesi in cui si ritenesse tardiva l’istanza) andrebbe concessa una rimessione nei termini in quanto il ritardo sarebbe stato determinato da quanto previsto nella Deliberazione Anac n. 268/2020;
RITENUTO, preliminarmente, di potere soprassedere dall’esame dell’eccezione di tardività formulata dall’impresa controinteressata, sia alla luce delle peculiarità del caso concreto (considerando che non può escludersi che l’istante abbia riposto il proprio affidamento sulle prescrizioni di cui alla Delibera n.
268/2020, avendo peraltro presentato l’istanza entro trenta giorni decorrenti dal 15.05.2020), sia in considerazione della circostanza che le questioni sottoposte al vaglio dell’Autorità con l’istanza di precontenzioso non appaiono fondate nel merito, come di seguito precisato;
VISTO l’art. 97 del D.Lgs. n. 50/2016;
RICHIAMATI i consolidati principi sanciti dalla giurisprudenza e dall’Autorità in tema di verifica delle offerte sospette di anomalia, così riassumibili: 1) le valutazioni dell’Amministrazione in ordine all’anomalia e/o alla congruità dell’offerta costituiscono espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica irragionevolezza o di decisivo errore di fatto. Pertanto, il sindacato dell’Autorità non può tradursi in una nuova verifica di merito, trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità (tecnica) dell’Amministrazione, né può comportare una verifica delle singole voci dell’offerta, poiché così facendo si invaderebbe una sfera propria della P.A. (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 febbraio 2020, n. 1449; Id., 25 luglio 2019 n. 5259; Id., sez. III, 6 febbraio 2017, n. 514; Id., sez. V, 17 novembre 2016, n. 4755); 2) il procedimento di verifica dell’anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto;
3) la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (cfr. Cons. Stato, sez. III, 29 gennaio 2019, n. 726; Id., sez.
V, 23 gennaio 2018, n. 430; Id., 30 ottobre 2017, n. 4978); 4) il procedimento di verifica di anomalia è avulso da ogni formalismo, essendo improntato alla massima collaborazione tra l’amministrazione appaltante e l’offerente, quale mezzo indispensabile per l’effettiva instaurazione del contraddittorio ed il concreto apprezzamento dell’adeguatezza dell’offerta (cfr. di recente Delibera dell’Autorità n. 354 del 22 aprile 2020 e la giurisprudenza ivi richiamata);
RILEVATO che dalla documentazione in atti risulta che l’impresa aggiudicataria ha offerto un ribasso del 9,68% sull’importo a base di gara per un prezzo complessivo di € 1.475.507,20 (di cui € 1.441.507,20 come importo ribassato ed € 34.000,00 come oneri della sicurezza non ribassabili). In sede di verifica dell’anomalia, con i primi giustificativi, tale impresa ha presentato, tra le altre cose, l’elenco dei prezzi unitari, il computo metrico estimativo comparativo di offerta considerando solo alcune migliorie, l’analisi dei prezzi e le giustifiche relative ai costi della manodopera. Dopo il provvedimento di aggiudicazione (Determinazione n. 178 del 24 febbraio 2020), ricevuta l’istanza di annullamento della CEA (del 24.04.2020) e al fine di valutare la sussistenza delle condizioni per l’eventuale annullamento del provvedimento di aggiudicazione, con nota del 6.05.2020, la SA ha richiesto all’aggiudicataria di fornire ulteriori chiarimenti in ordine alla scomposizione del prezzo, con particolare riferimento alla presentazione di un computo metrico complessivo recante la valorizzazione di tutte le migliorie offerte, all’incidenza degli ammortamenti sul contratto, ai costi di redazione dell’offerta tecnica ed altre indicazioni utili per dimostrare la congruità dell’offerta. Con verbale del 15.05.2020, il RUP ha esaminato la documentazione trasmessa dall’impresa Allodi S.r.l., confermando il giudizio di non anomalia dell’offerta;
CONSIDERATO che, secondo consolidato indirizzo della giurisprudenza, dal principio secondo cui il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta è finalizzato ad accertare l’attendibilità e la serietà dell’offerta e dalla natura necessariamente globale e sintetica della valutazione discende che “deve ritenersi consentita la modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, rispetto alle giustificazioni già fornite, come pure l’aggiustamento delle singole voci di costo, non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o normative, ma anche al fine di porre rimedio a originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l’entità originaria dell’offerta economica, nel rispetto del principio dell’immodificabilità, che presiede la logica della par condicio tra i competitori” (Cons. Stato, V, 16 marzo 2020, n. 1874). Secondo la giurisprudenza “a fronte dell’immodificabilità dell’offerta sono tuttavia modificabili le relative giustificazioni, ed in particolare sono consentite giustificazioni sopravvenute e compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l’offerta risulti nel
suo complesso affidabile al momento dell’aggiudicazione e a tale momento dia garanzia di una seria esecuzione del contratto” (Cons. Stato, sez. V, 10 ottobre 2017, n. 4680; anche Cons. Stato, sez. V, 26 giugno 2019, n. 4400);
RITENUTO che i rilievi formulati dalla CEA nei confronti della valutazione di congruità effettuata dal RUP che ha preceduto il provvedimento di aggiudicazione della gara (con i quali era stata censurata la parzialità della verifica condotta) siano stati superati dal successivo riesame della verifica di anomalia, nell’ambito della quale è stato richiesto all’impresa Allodi di fornire ulteriori precisazioni in ordine alle migliorie offerte in gara, al fine di verificare la sostenibilità complessiva dell’offerta. Attraverso tali precisazioni (le quali, in base alla giurisprudenza sopra citata, possono contenere anche compensazioni tra sottostime e sovrastime di alcune voci dell’offerta), la ditta aggiudicataria ha giustificato gli importi totali delle migliorie offerte in gara (ammontanti ad € 172.165,82). Non si ravvisano errori di fatto o macroscopiche illogicità e/o irragionevolezze compiute dal RUP nell’ambito della valutazione tecnica di anomalia dell’offerta. Dal verbale di verifica di congruità relativo ai secondi giustificativi (del 15.05.2020) risulta, infatti, che il RUP ha reputato la documentazione prodotta “sufficientemente dettagliata e puntuale atta a dimostrare e confermare la sostenibilità dell’offerta di ribasso del 9,68%”, considerando in particolare che nel computo metrico estimativo complessivo sono stati giustificati i costi di tutte le migliorie offerte in sede di gara, i costi di cantiere, gli oneri della sicurezza e le spese generali, la ditta ha stipulato un accordo con l’impresa Cappellotti S.r.l. per il noleggio delle attrezzature, sono stati inoltre dimostrati i costi per la redazione dell’offerta tecnica;
TENUTO CONTO che, per consolidata giurisprudenza, il giudizio favorevole di non anomalia dell’offerta in una gara d’appalto non richiede una motivazione puntuale ed analitica, essendo sufficiente anche una motivazione espressa per relationem alle giustificazioni rese dall'impresa offerente, sempre che queste ultime (come nel caso di specie) siano a loro volta congrue ed adeguate (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2020, n. 1655);
RITENUTO, inoltre, che i rilevi formulati dalla CEA nei confronti della procedura di riesame della verifica di anomalia e dei secondi giustificativi (pur dettagliatamente esposti nelle istanze del 12 e del 21 maggio 2020 trasmesse alla Provincia di Parma, richiamate nell’istanza di parere di precontenzioso) non siano accoglibili in quanto sono frutto di una ricostruzione personale della società istante, che vorrebbe assegnare alle migliorie presenti nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria un valore di € 510.165,12, a fronte della diversa stima da questa effettuata e giustificata in sede di verifica di anomalia (risultante dal computo metrico allegato ai secondi giustificativi). Tali rilievi presupporrebbero una ulteriore e autonoma verifica in sede di precontenzioso della congruità di singole voci dell’offerta, in contrasto con le coordinate ermeneutiche tracciate dalla giurisprudenza sopra richiamate e con il principio secondo cui “la formulazione di un’offerta economica e la conseguente verifica di anomalia si fondano su stime previsionali e dunque su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità, essendo quindi impossibile pretendere una rigorosa quantificazione preventiva delle grandezze delle voci di costo rivenienti dall’esecuzione futura di un contratto, essendo per contro sufficiente che questa si mostri ex ante ragionevole e attendibile” (Cons. Stato, V, 10 ottobre 2017, n. 4680);
CONSIDERATO, peraltro, che come recentemente evidenziato dal Consiglio di Stato (sez. V, 05 maggio 2020, n. 2850) non sono accoglibili le censure in tema di verifica di anomalia che “presuppongono una ulteriore e autonoma verifica in sede di giudiziale della congruità di singole voci dell’offerta [… e che] involvono inoltre in una personale ricostruzione dei costi, non considerando la specifica organizzazione di impresa dell’offerente, che ben può far valere in relazione ai costi stessi le particolari condizioni di favore di cui essa gode nel mercato di riferimento” (cfr. anche Cons. Stato, sez. V, 12 marzo 2020, n. 1772: “Per giurisprudenza
consolidata, il giudizio di anomalia è costituito da una valutazione di carattere globale e sintetico dell’offerta e ha ad oggetto la sua complessiva affidabilità “[…] senza concentrarsi esclusivamente ed in modo parcellizzato sulle singole voci, dal momento che l’obiettivo dell’indagine è l’accertamento dell’affidabilità dell’offerta nel suo complesso e non già delle singole voci che la compongono […]” (ex plurimis, Cons. Stato, III, 1° marzo 2018, n.
1278). Il mero dissenso dalla valutazione di congruità operata dalla commissione di gara o l’opinabilità di tale valutazione non costituisce automaticamente prova o indizio della sua erroneità e tanto meno della sua illegittimità”; si veda anche TAR Lazio, Roma, sez. I-quater, 22 giugno 2020, n. 6851);
CONSIDERATO, infine, che in data 2 luglio 2020 l’impresa aggiudicataria e la Provincia di Parma hanno stipulato il contratto di appalto rep. n. 15173 del 2.07.2020 (doc. n. 7 del foliario della SA) e che il contratto è in corso di esecuzione.
Il Consiglio
Ritiene, nei termini di cui in motivazione, che, nel caso in esame, nei limiti del sindacato esterno che compete all’Autorità, non si ravvisano errori di fatto o macroscopiche illogicità e/o irragionevolezze compiute dal RUP nell’ambito della valutazione tecnica di anomalia dell’offerta e che i rilevi formulati dalla CEA nei confronti della procedura di riesame della verifica di anomalia e dei secondi giustificativi dell’impresa aggiudicataria non siano accoglibili, in quanto presupporrebbero una ulteriore e autonoma verifica in sede di precontenzioso della congruità di singole voci dell’offerta, in contrasto con le coordinate ermeneutiche tracciate dalla giurisprudenza sopra richiamate.
Il Presidente f.f.
Francesco Merloni
Depositato presso la segreteria del Consiglio in data 4 agosto 2020
Per il Segretario Maria Esposito
Rosetta Greco
Atto firmato digitalmente
