Parere sullo schema di regolamento in materia di:
"Modalità per l'espletamento della prova preliminare informatica ai fini dell'ammissione alla prova scritta del concorso per uditore giudiziario".
Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 25 febbraio 1998, ha deliberato di esprimere l'allegato parere.
1. Vi è da osservare, in premessa, che lo schema di regolamento in esame riguarda in buona parte questioni in ordine alle quali la determinazione delle soluzioni normative più appropriate risponde principalmente a valutazioni di carattere tecnico, che appartengono a discipline estremamente sofisticate e specialistiche, in ordine alle quali il Consiglio superiore della magistratura non è depositario delle competenze tecniche necessarie per fornire un apporto consultivo dotato della necessaria precisione. Nè vi è, per il Csm, la possibilità di avvalersi di apporti spe- cialistici esterni, data l'urgenza con cui il presente parere deve essere espresso.
Così è per i seguenti punti:
- la scelta di determinare in 5.000 il numero minimo delle domande che l'archivio deve contenere per ciascuna materia (articolo 1, comma 1): si tratta di una determinazione che è ovviamente collegata, tra l'altro, sia al numero massimo di quesiti che è possibile formulare in ciascuna delle tre materie, sia alla individuazione del livello minimo al di sopra del quale sia oggettivamente impossibile l'apprendimento mnemonico delle risposte esatte ai quesiti o ad una quota rilevante di essi;
- la scelta di individuare in 4 il numero delle risposte ipotizzate per ciascun quesito (articolo 2, comma 1);
- la scelta di determinare in tre livelli la graduazione di difficoltà dei quesiti (articolo 3, comma 1);
- la determinazione dei punteggi po sitivi e negativi da attribuire alle risposte esatte, alle risposte sbagliate e alle omissioni di risposta a seconda
del livello di difficoltà dei quesiti (articolo 3, comma 2 e tabella B). Deve peraltro osservarsi a questo riguardo che, contrariamente a quanto si legge a pagina 4 della relazione illustrativa1, il sistema di punteggi adottato premia colui che, non conoscendo quale sia la risposta esatta piuttosto che omettere del tutto di darla, ne indica a caso una delle quattro. E' vero, infatti, che l'omessa risposta è penalizzata meno della risposta errata, ma la risposta data a caso ha il 25 per cento di probabilità di risultare quella esatta. Per fare un esempio: se, a fronte di 10 domande di difficoltà 1 per le quali egli non sappia quale sia la risposta esatta, il candidato omette la risposta per tutte e 10 egli verrà con certezza penalizzato con - 8 (0,8 x 10).
Se invece egli risponde a caso alle 10 domande, può confidare, secondo un criterio probabilistico, di indicare la risposta esatta per 2 o 3 quesiti. Il che significa che totalizzerà un punteggio di - 6 (+ 2 - 8) o di - 4 (+ 3 - 7) e cioè un punteggio più favorevole di quello spettante al candidato che sceglie l'astensione.
- il divieto di usare codici e altri testi normativi (articolo 4, comma 3);
- il tempo assegnato per lo svolgimento della prova preliminare (articolo 5, comma 4). A questo riguardo si osserva, peraltro, che è necessario che la prova non si trasformi in un esame di prontezza di riflessi e che nella determinazione dei tempi occorre anche tenere presente la necessità di non imprimere alla prova caratteri di eccessiva concitazione che ne accrescerebbero l'aleatorietà; di contro, vi è la necessità di evitare che i tempi siano tali da rendere possibili consultazioni, suggerimenti o altri espedienti del genere;
1
Secondo cui: "Il punteggio attribuito alle risposte errate è più penalizzante rispetto al punteggio attribuito alle risposte omesse, il che riduce l'incidenza del fattore fortuna e, in misura ancora più sensibile, l'incidenza del fattore di propensione al rischio di alcuni candidati, favorendo processi di autovalutazione e premiando i candidati con effettive conoscenze".
- la determinazione della percentuale di domande appartenenti ai vari livelli di difficoltà;
- i caratteri del sistema informatico descritto dall'articolo 7.
In ordine ad alcuni di questi punti, poi, la relazione che accompagna lo schema di decreto non illustra le ragioni tecniche che hanno suggerito le relative scelte normative. Per i motivi già detti, il Csm non può che confidare che a tali determinazioni si sia giunti anche avvalendosi dell'apporto di adeguate competenze specialistiche in docimologia e tecnica dei tests.
2. Ciò premesso, con riferimento alle singole disposizioni si osserva quanto segue.
Articolo 1, comma 2. Il comma 2, secondo cui "possono essere inseriti nell'archivio unicamente quesiti che facciano diretta applicazione di disposizioni normative, con esclusione di ogni riferimento ad argomenti ed orientamenti dottrinali o giurisprudenziali"
non è suscettibile di obiezioni, posto che rappresenta la riproduzione testuale della identica disposizione contenuta nell'articolo 123-bis del RD 30 gennaio 1941 n.
12, come modificato dall'articolo 2 del Decreto legislativo 17 novembre 1997 n. 398. Sarebbe peraltro opportuno che la disposizione regolamentare contenesse anche una direttiva di carattere specificativa del dettato legislativo, diretta ad orientare la formulazione dei quesiti da inserire nell'archivio in modo tale da evitare che essi siano idonei esclusivamente o principal- mente a saggiare le capacità mnemoniche del candidato e non anche le sue capacità di ragionamento e la sua conoscenza e comprensione del sistema. In particolare, il rischio distorsivo di quesiti meramente mnemonici è particolarmente grave per i quesiti di maggior livello di difficoltà: se la difficoltà è solo quella della memorizzazione, verrebbero ad essere premiate le risposte esatte a quesiti che riguardano aspetti meno centrali e fondamentali del sistema, il che appare improprio. Il contributo consultivo del Consiglio superiore della magistratura non può che arrestarsi a questo rilievo generale e preliminare. In particolare il Csm non è in grado di fornire indicazioni più specifiche in ordine ai modi da utilizzare e ai percorsi da seguire per poter individuare un numero di quesiti sufficiente a formare i tre archivi e che facciano diretta applicazione di disposizioni normative (con esclusione di ogni
riferimento ad argomenti ed orientamenti dottrinali o giurisprudenziali) senza essere esclusivamente o prevalentemente mnemonici.
Appare opportuno inserire in questa sede anche una seconda direttiva, parimenti diretta alla Commissione di cui all'articolo 123-quater del regio decreto 30 gennaio 1941 n. 12, introdotto dall'articolo 4 del decreto legislativo 17 novembre 1997 n. 398, e volta a precisare la funzione della prova preliminare e quindi i caratteri che in relazione a tale funzione debbono avere i quesiti. La prova, infatti, non è e non può essere diretta ad individuare i "migliori" - e cioè i più preparati, i più intelligenti, i più maturi e i più idonei - ma soltanto a determinare quali candidati possono costituire l'ambito di coloro che saranno ammessi alle prove di concorso, scartando coloro che in nessun caso avrebbero la possibilità di superare le prove scritte del concorso e la partecipazione dei quali alle prove stesse sarebbe quindi inutile (oltre che dannosa per le modalità e le condizioni di svolgimento delle prove stesse e della correzione di esse). In altre parole, con la prova preliminare informatica non si saggia, neppure in modo parziale l'idoneità ad essere ammesso in magistratura, ma solo l'idoneità a partecipare alle prove scritte e orali del concorso di ammissione.
La graduatoria che viene formata in esito alla prova preliminare non ha quindi alcun valore, come tale, ma solo come individuazione del livello al di sotto del quale non si ha ammissione alle altre prove. Un questionario eccessivamente "selettivo", quindi, rischierebbe di conferire alla prova una funzione che essa non ha e che non può assumere senza provocare effetti distorsivi proprio sulla funzione selettiva del concorso. Ne consegue che la difficoltà dei quesiti non deve essere parametrata su tutti possibili gradi di preparazione dei partecipanti al concorso, ma sui livelli di preparazione che si presumono presenti nella fascia bassa dei concorrenti, posto che è all'interno di tale fascia che andrà individuato il discrimine al di sotto del quale la partecipazione alle altre prove non ha senso.
Articolo 2, comma 2. Il rischio di quesiti a carattere meramente mnemonico appare di più facile verificabilità con riguardo ai quesiti del secondo tipo (completamento di disposizioni normative). Ciò non toglie, peraltro, che sia possibile formulare anche
quesiti di questo tipo che siano diretti ed idonei a verificare non soltanto e non tanto la memoria, ma anche la capacità di ragionare e di organizzare le conoscenze;
ma il maggior rischio rende maggiormente necessaria la direttiva di cui sopra si è detto.
Articolo 2, comma 3. Il comma si chiude con la disposizione secondo cui "la classificazione (per materia e per grado di difficoltà) non è resa palese ai candidati durante la prova preliminare". Ugualmente, l'articolo 3, comma 3, stabilisce che "il punteggio attribuito a ciascuna delle risposte non è reso palese al candidato durante la prova preliminare. Tale classificazione è peraltro predeterminata e registrata nell'archivio (articolo 3, comma 1). Deve quindi escludersi che la classificazione dei quesiti - specie per quanto riguarda il loro grado di difficoltà - sia da mantenere segreta: sarebbe un segreto non garantito e quindi contrario a quei principi di trasparenza e di con- trollabilità che il sistema è diretto ad attuare. Le due disposizioni in esame appaiono quindi dover essere lette soltanto nel senso che il questionario sottoposto al singolo candidato non conterrà l'indicazione del livello di difficoltà di ciascun quesito. Così intesa, la disposizione non desta obiezioni. La formulazione di essa suggerisce peraltro di modificare il testo dell'articolo 8, comma 6, nel senso che si dirà in sede di esame di tale disposizione.
Articolo 4, comma 1. La disposizione co- stituisce attuazione dell'articolo 123 bis, comma 2, del regio decreto 30 gennaio 1941 n. 12 come introdotto dall'articolo 2 del decreto legislativo 17 novembre 1997 n. 398, secondo cui "la prova preliminare ha luogo in sedi decentrate, anche per gruppi di candidati divisi per lettera, da individuarsi, per ogni concorso, con decreto del Ministro di grazia e giustizia". La disposizione regolamentare dovrebbe contenere la prescrizione dei criteri, almeno in via di massima, che debbono essere seguiti per l'assegnazione dei candidati alle sedi decentrate in cui si svolge la prova preliminare, dovendosi ritenere per certo che il criterio alfabetico vale per la suddivisione in gruppi dei candidato asse- gnati ad una stessa sede e non per l'assegnazione di essi alle varie sedi. La prova dovrebbe svolgersi contestualmente in tutte le sedi e tendenzialmente in un'unica giornata, anche in caso di assegnazione di orari diversi per i vari gruppi in cui sono suddivisi i candidati assegnati ad una stessa sede.
Articolo 4, comma 2. Sembra opportuno utilizzare la tessera personale di riconoscimento di cui all'ultimo comma dell'articolo 4 del R.D. 15 ottobre 1925 n. 1860.
Articolo 4, comma 3. Il divieto di utilizzare codici e raccolte normative non era previsto dal decreto legislativo 17 novembre 1997 n. 398, ma non sembra che ciò possa determinare obiezioni, trattandosi di una modalità di esecuzione della preliminare e come tale rimessa alla disciplina regolamentare dall'articolo 123 quinquies. Il divieto è determinato dalle ragioni illustrate nella relazione ed in ordine ad essa il Csm non ha rilievi da formulare, trattandosi di una scelta eminentemente tecnica la cui valutazione non può che essere demandata ad esperti di docimologia.
Articolo 4, comma 4. La disposizione prevede che la procedura di assortimento dei quesiti avvenga dopo l'ingresso dei candidati nei locali. Ciò non pone problemi nel caso in cui i quesiti selezionati per ciascun candidato siano inviati al suo terminale. Ma se gli stessi vengono consegnati dopo essere stati stampati, la disposizione in esame potrebbe comportare lunghe attese. L'inconveniente si verificherebbe poi certamente nell'ipotesi di cui all'articolo 5, comma 9.
Articolo 5, comma 1. La disposizione introduce il concetto di "sessione" che non è di agevole comprensibilità. Il decreto legislativo 17 novembre 1997 n. 398 prevede la suddivisione dei candidati per sedi e, all'interno dei candidati assegnati ad una medesima sede, per gruppi eventualmente costituiti su base alfabetica.
Se per sessione si intende la tornata concorsuale, le locuzioni che contengono questo termine sono tutte superflue.
Articolo 5, comma 4. Si richiama quanto al riguardo è stato già detto in premessa, circa i limiti di questo parere per quanto riguarda scelte eminentemente tecniche, quale è quella dei tempi da assegnare per le risposte al questionario.
Articolo 5, comma 6. La disposizione, non chiarissima, appare superflua. In essa il termine
sessione appare necessariamente riferibile al concetto di concorso.
Articolo 5, comma 7. Un deciso dissenso viene espresso riguardo alla regola, contenuta nella lettera b), secondo cui le domande di ciascun questionario non possono essere più di una per ciascun capo del codice. Appare giustificata l'intenzione dalla quale tale regola è ispirata e che è quello di evitare che i quesiti si concentrino su determinati argomenti e di assicurare che essi, invece siano per tutti i candidati omogeneamente distribuiti su tutto il campo della prova (con ciò riducendone gli elementi di alea- torietà). Ma, rapportata al codice penale, ad esempio - che ha un numero di capi inferiore al doppio dei quesiti assegnabili in questa materia a ciascun candidato - una regola di questo genere introduce un eccessivo irrigidimento, tale da rendere difficile la elaborazione dell'archivio e la individuazione di questionari differenziati. Vi sono, infatti, nei due codici, capi che contengono insiemi di norme di grande importanza, complessità e varietà e capi che, invece, hanno un contenuto normativo o di latitudine assai ristretta o di rilievo assai marginale, sicché in ordine ad essi sarebbe addirittura impossibile o quasi elaborare una quantità di quesiti, diversi ma omogenei o, per meglio dire, equiva- lenti, idonea a soddisfare la regola in esame, la quale comporta che per ciascun capo vi siano, nell'archivio, circa 90 quesiti diversi. In linea di massima, poi, si suggerisce di dedicare, invece, uno spazio maggiore ai quesiti riguardanti la parte generale del codice penale e i principi generali che reggono i vari istituti del diritto civile, in ragione della loro evidente maggiore essenzialità ai fini della prova. L'esigenza di equa e paritaria distribuzione dei quesiti dovrebbe quindi essere soddisfatta con una regolazione diversa da quella prospettata.
Infine vi è da segnalare l'opportunità di sottoporre ad attento esame l'ipotesi di riservare al diritto amministrativo un numero di quesiti - nel questionario - uguale a quello della altre due materie. Ciò non appare imposto dal decreto legislativo e appare di difficile attuazione, date le caratteristiche del diritto amministrativo quali sono state correttamente descritte nella relazione. Vi è comunque la necessita di individuare anche per il diritto amministrativo - sia pure in modi diversi - un criterio di delimitazione del
"campo" analogo a quello che per il diritto penale e il diritto civile è stato determinato dal riferimento ai
codici. In mancanza di tale delimitazione, infatti, i candidati non sono in grado di sapere come indirizzare i propri studi di preparazione, posto che la pubblicazione dell'archivio dei quesiti potrebbe avvenire troppo tardi per consentire loro tali scelte.
Articolo 5, comma 8. La disposizione è ineccepibile; ma occorre anche che il programma non consenta alcuna "correzione" esterna o successiva.
Articolo 6. Ribadito quanto si è già detto sub articolo 1, comma 2, circa la funzione della graduatoria, deve osservarsi che nel regolamento nulla si dispone in ordine alla pubblicità di essa, al di fuori delle disposizioni contenute nell'articolo in esame che riguardano esclusivamente la comunicazione individuale a coloro che risultano utilmente collocati.
Articolo 8, comma 1, 3, 4, 5, 6.
L'articolo 19, comma 2, del decreto legislativo 17 novembre 1997 n. 398 prevede che l'archivio delle domande diviene utilizzabile soltanto a seguito di decreto del Ministro di grazia e giustizia, emesso
"sentito il Consiglio superiore della magistratura". Da tale disposizione sembra evincersi che l'archivio stesso - e cioè l'individuazione, la formulazione e la classificazione dei quesiti - sono soggetti ad una sorta di verifica da parte del Ministro di grazia e giustizia e del Consiglio superiore della magistratura, il che, del resto, appare naturale. Nulla è detto a proposito degli aggiornamenti dell'archivio - per tali dovendosi intendere tutto l'insieme delle modifiche, delle integrazioni e delle correzioni che la commissione ritenga di apportare all'archivio. Per analogia, data l'evidente identità di ratio, appare da ritenere che anche queste modifiche siano soggette ad approvazione, nel senso che l'archivio modificato diviene utilizzabile solo a seguito di decreto ministeriale. L'articolo 8 in esame prevede la formazione, la conservazione e l'aggiornamento dell'archivio senza dettare alcuna disciplina in ordine al contenuto e alle funzioni del decreto ministeriale di cui al citato articolo 19, comma 2, e senza prevedere alcun intervento ratificatorio sulle modifiche successive dell'archivio da parte della Commissione. Le delibere di quest'ultima appaiono quindi assumere, nel sistema delineato dal regolamento, il carattere di decisioni autonome e definitive, in ordine
alle quali il Ministero e il Consiglio superiore della magistratura non assumono alcuna responsabilità nè alcuna possibilità di intervento o di controllo. Può destare serie perplessità l'affidamento in esclusiva ad un organismo meramente tecnico di un compito così delicato ed importante, come quello dell'individuazione del contenuto concreto di una prova di concorso, specie ove si consideri la necessità che l'archivio dei quesiti sia sottoposto ad una rigorosa verifica e che di esso sia resa possibile la rettifica, specie in conseguenza degli esiti della sua sperimentazione. Si tratta di operazioni quanto mai delicate (da un quesito sbagliato possono derivare rischi di invalidazione del concorso), per le quali può destare perplessità la delega in esclusiva ad un organismo solamente tecnico.
D'altro canto, la configurazione di tale attività come attività meramente tecnica può anche essere stata la via per superare il dubbio di costituzionalità che era determinato dall'attribuzione al ministro anziché al Consiglio superiore della magistratura di competenze provvedimentali in questa materia. Ovvero da una sorta di equiparazione tra la Commissione in esame e la Commissione esaminatrice, la quale anche gode di completa autonomia. Resta comunque una disciplina dall'immagine assai poco precisa: non è chiaro quale sia il contenuto e la funzione del decreto di cui all'articolo 19, comma 2, citato; non è chiaro quale sia la forma della delibera con cui la Commissione provvede all'approvazione delle modifiche, nè la forma della comunicazione al competente ufficio istituito presso il CED della Cassazione (comma 4).
Articolo 8, comma 2. Non è assolutamente chiara quale sia la disciplina dei lavori della Commissione delineata dal comma 2. E' opportuno sottolineare che se tutto il lavoro viene fatto in riunione di commissione, non appare ragionevole ipotizzare che in ciascuna riunione siano elaborati, discussi e approvati più di 20 quesiti. Questo significa che il lavoro - essendo 15.000 il numero minimo dei quesiti da formulare - non potrebbe durare meno di 6-7 anni.
In secondo luogo, desta perplessità la disciplina secondo cui per la validità delle sedute rileva esclusivamente la presenza dei componenti principali della Commissione (almeno tre di essi su cinque), mentre i cinquanta componenti aggregati possono partecipare o non partecipare alla votazione secondo il loro volere e senza alcuna regola. In tal modo la composizione dell'organo deliberante appare interamente e
poco razionalmente affidata al caso. In particolare desta perplessità che non siano previste fasi istruttorie e preparatorie per una procedura che richiede invece il massimo di ponderazione e di analiticità.
Articolo 8, comma 6. Appare opportuno precisare, in conformità a quanto già si è detto sub articolo 2, comma 3, che la pubblicazione dei quesiti sulla Gazzetta ufficiale deve contenere anche l'indicazione di quale sia la risposta esatta tra le quattro riportate accanto a ciascuna domanda, nonché l'indicazione del grado di difficoltà assegnato al quesito stesso.
