II. STRUTTURA E FUNZIONAMENTO DEI COMUNI
Sommario: 1.1 Funzioni e struttura dei Comuni; 2.2 Evoluzione del modello di gestione degli
enti locali;
II.1 Funzioni e struttura dei Comuni
Negli ultimi anni, come accennato nelle precedenti pagine introduttive del presente elaborato, sono state portate avanti una serie di riforme aventi per oggetto l'intera Pubblica Amministrazione. All'interno di quest'ultima figurano, tra i vari organi e soggetti giuridici, i cosiddetti Enti locali, definiti dall'articolo 2 del Testo Unico delle Leggi sull'Ordinamento degli Enti Locali (di seguito TUEL) come: i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane,
le comunità isolane e le unioni dei comuni.
Per capire meglio quali siano gli effetti di tali riforme e il risultato derivante dall'applicazione di un'analisi strategica, oggetto principale di questa Tesi, si è deciso di prendere in considerazione tra i vari enti locali il Comune.
Il Comune, secondo quanto disposto dalla Costituzione e dal TUEL, è «l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne
promuove lo sviluppo» (art 3, TUEL), è un ente «autonomo con proprio statuto, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione» (art.114 Cost.).
Un'autonomia, espressamente indicata all'interno della Costituzione e del TUEL (art. 3, comma 4), che ricopre diversi ambiti:
a) Autonomia Normativa:
• Potestà Statutaria (art.114, Cost.);
• Potestà Regolamentare (art. 117, c.6, Cost.);
organizzazione e allo svolgimento delle funzioni loro attribuite (art. 117, c.6, Cost.);
c) Autonomia Amministrativa: in relazione a funzioni proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze (art. 118, Cost.);
d) Autonomia Impositiva: nel campo delle imposte, delle tasse e delle tariffe (art.149, TUEL);
e) Autonomia Finanziaria: di entrata e di spesa (art. 119, Cost.).
Al Comune competono «tutte le funzioni amministrative che riguardano
la popolazione e il territorio comunale, salvo quanto non sia diversamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze» (art 13).
Come ricordato al principio di questo elaborato, l'articolo 19 del D.L. n.95/2012 contiene un elenco delle "Funzioni fondamentali dei comuni [...]” 11:
a) organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria, contabile e di controllo;
b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;
c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo stato dalla normativa vigente;
d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale; e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di
coordinamento dei primi soccorsi;
f) l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento, e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;
g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione;
h) edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;
i) polizia municipale e polizia amministrativa locale;
l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali e statistici, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale;
l-bis) i servizi in materia statistica.
All'interno del TUEL vengono inoltre definiti gli organi fondamentali del Comune, ossia: il Consiglio, la Giunta ed il Sindaco con l'art. 36, e il Segretario
Comunale con l'art. 97.
Il Consiglio Comunale è «l'organo di indirizzo e di controllo
politico-amministrativo» (art 42 comma 1), rappresentativo della propria comunità. È
composto, nel caso delle regioni a statuto ordinario, dal sindaco e da un numero variabile di membri eletti dalla popolazione, a seconda della numerosità di quest'ultima. Il riferimento normativo di base è l'Art. 3712 del TUEL che, nel corso degli ultimi anni, è stato modificato implicitamente da tre leggi: la prima: la Legge 23 Dicembre 2009, n.191 (art. 2, comma 184), modificata ed integrata dal D.L. 25 Gennaio 2010 (rif. Art. 1, comma 1), convertito con modificazioni dalla Legge 26 Marzo 2010 (rif. Art.1); la seconda: la Legge 14 Settembre 2011 n.148 (rif. Art 16, comma 17) con la quale fu convertito con modificazioni il D.L. 13 Agosto 2011; la terza: la Legge 7 Aprile 2014, n.56 (rif. Art. 1, comma 135, lettera a) e b)).
Tenuto conto delle varie modifiche legislative apportate all'Art. 37 del TUEL, i
12 Art 37 del T.U.E.L (prima versione).:
Il Consiglio comunale è composto dal sindaco e:
a) da 60 membri nei comuni con popolazione superiore ad un milione di abitanti; b) da 50 membri nei comuni con popolazione superiore a 500.000 abitanti; c) da 46 membri nei comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti;
d) da 40 membri nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti o che, pur avendo popolazione inferiore, siano capoluoghi di provincia;
e) da 30 membri nei comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti; f) da 20 membri nei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti; g) da 16 membri nei comuni con popolazione superiore a 3.000 abitanti; h) da 12 membri negli altri comuni
membri che, oltre al sindaco, fanno parte del Consiglio comunale sono:
a) 60 membri nei comuni con popolazione superiore ad 1.000.000 di abitanti,
• ridotti a 48 nelle amministrazioni rinnovate nel 2011;
b) 50 membri nei comuni con popolazione superiore a 500.000 abitanti,
• ridotti a 40 nelle amministrazioni rinnovate nel 2011;
c) 46 membri nei comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti,
• ridotti a 36 nelle amministrazioni rinnovate nel 2011;
d) 40 membri nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti o che, pur avendo popolazione inferiore, siano capoluoghi di provincia,
• ridotti a 32 nelle amministrazioni rinnovate nel 2011;
e) da 30 membri nei comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti,
• ridotti a 24 nelle amministrazioni rinnovate nel 2011;
f) da 20 membri nei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti,
• ridotti a 16 nelle amministrazioni rinnovate nel 2011;
g) da 16 membri nei comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti,
• ridotti a 12 nelle amministrazioni rinnovate nel 2011; • ridotti a 10 nelle amministrazioni rinnovate nel 2012; • aumentati a 12 nelle amministrazioni rinnovate nel 2014;
h) da 16 membri nei comuni con popolazione superiore a 3.000 abitanti,
• ridotti a 12 nelle amministrazioni rinnovate nel 2011; • ridotti a 7 nelle amministrazioni rinnovate nel 2012; • aumentati a 12 nelle amministrazioni rinnovate nel 2014;
i) da 12 membri negli altri comuni,
• ridotti a 9 nelle amministrazioni rinnovate nel 2011; • ridotti a 6 nelle amministrazioni rinnovate nel 2012. • aumentati a 10 nelle amministrazioni rinnovate nel 2014;
democraticamente eletto, ovvero dallo stesso sindaco, qualora la figura del presidente eletto non sia prevista dallo statuto13. All'interno dello statuto,
deliberato dal Consiglio, «vengono dettate l'organizzazione dell'ente, le
attribuzioni degli organi, l'ordinamento degli uffici e dei servizi, le forme di collaborazione con altri enti locali»14. In merito alle funzioni amministrative di tale organo, ossia gli atti fondamentali, l'art 42 del TUEL dispone un elenco di atti fondamentali le cui delibere «non possono essere adottate in via d'urgenza
da altri organi del comune o della provincia» (art 42, c. 3), salvo quanto disposto
a continuazione del medesimo comma. Da tale elenco (art. 42, c.2) emergono atti in materia di:
a) approvazione dello statuto e dei regolamenti dell'ente e delle aziende speciali, ad eccezione del regolamento per l'ordinamento degli uffici e dei servizi di competenza della Giunta comunale,
b) approvazione di bilanci, programmi annuali e pluriennali, piani finanziari, piani territoriali ed urbanistici, […],
c) convenzioni tra comuni, […],
d) organizzazione dei pubblici servizi, etc.
La Giunta Comunale, viene nominata dal sindaco il quale ha l'obbligo di darne comunicazione al Consiglio «nella prima seduta successiva all'elezione» (art 46). La sua composizione e quindi il numero degli assessori che ne fanno parte, risulta, osservando la normazione vigente, dall'Art. 47 del TUEL, secondo cui, tale organo è composto «dal sindaco che la presiede e da un numero di
assessori stabilito dallo statuto, che non deve essere superiore ad un terzo, arrotondando aritmeticamente, del numero dei consiglieri comunali, computando a tal fine il sindaco e comunque non superiore a 12 unità». A
seguito, però, di quanto disposto dalla Legge n°191 del 2009 all'Art. 2 comma 185, «Il numero massimo degli assessori comunali è determinato, per ciascun
comune, in misura pari a un quarto del numero dei consiglieri del comune, con 13 Vincenzo Cerulli Irelli, Lineamenti del diritto amministrativo, III edizione, G.Giappichelli Editore,
2012, p. 144.
arrotondamento all'unità superiore».
Compie tutte le funzioni, affidate di norma ai dirigenti che, secondo l'art. 107, c. 1 e 2 «non siano riservate dalla legge al Consiglio e che non ricadano nelle
competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco [...]o degli organi di decentramento, […]; collabora con il sindaco nell'attuazione degli indirizzi generali del Consiglio».
Il Sindaco, è il terzo organo fondamentale del comune «eletto dai
cittadini a suffragio universale e diretto» (art.46), «responsabile
dell'amministrazione del comune, […] rappresenta l'ente, convoca e presiede la Giunta ed il Consiglio quando non è previsto il Presidente del Consiglio, e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti».
La sua posizione, secondo l'art. 50 è quella di «ufficiale del Governo» per cui sovrintende:
– all'emanazione degli atti che gli sono attribuiti dalla legge e dai regolamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica;
– allo svolgimento delle funzioni affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria;
– alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l'ordine pubblico, informandone preventivamente il prefetto.
Il sindaco, inoltre, ha il potere di adottare, previa comunicazione al prefetto e con atto motivato: «provvedimenti, anche contingibili e urgenti, nel rispetto dei
principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana» (art. 54).
Svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, all'ordinamento ed ai regolamenti il Segretario Generale, il cui ruolo e le cui funzioni vengono disciplinate dall'art.97 del TUEL:
a) partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del Consiglio e della Giunta e ne cura la verbalizzazione;
b) esprime il parere di cui all'art.49 (pareri dei responsabili dei servizi), in relazione alle sue competenze, nel caso in cui l'ente non abbia responsabili dei servizi;
c) roga, su richiesta dell'ente, i contratti nei quali l'ente è parte e autentica scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente;
d) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia;
e) esercita le funzioni di direttore generale nell'ipotesi prevista dall'art.108, comma 4.
Altra figura prevista in specifici casi dall'ordinamento italiani è il Direttore Generale. Si tratta di un organo disciplinato dall'art. 108 del TUEL, soppresso in tutti i comuni con popolazione inferiore a 100.000 abitanti a norma dall'art. 2, comma 186, lett. d), della Legge n.191 del 2009, modificato dall'art. 1, comma 1-quarter, lett. d) della Legge n.42 del 2010. La principale funzione di tale figura è quella di attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente, secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia, e che sovraintende alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimi di efficacia ed efficienza. Compete al direttore generale la predisposizione del piano dettagliati di obiettivi previsto dall'art. 197, comma 2 lett. a), nonché la proposta di piano esecutivo di gestione previsto dall'art. 169.
II.2 Evoluzione del modello di gestione degli enti territoriali locali.
A partire dagli anni '90 il legislatore si è adoperato, e continua tuttora a farlo, per cercare di modificare la struttura ed il funzionamento degli enti locali con una serie di riforme volte al miglioramento dello stesso.
Si tratta di un processo di riforma che ebbe inizio con la Legge 8 giugno 1990, n.142, "Ordinamento delle autonomie locali", la prima disciplina generale degli enti territoriali dopo la fondazione della Repubblica. Attraverso tale Legge,
infatti, vennero abrogati numerosi articoli del Regio Decreto 3 marzo 1934, n.134 (Testo Unico della Legge Comunale e Provinciale) e dettati i nuovi principi dell'ordinamento dei comuni e delle province e le relativi funzioni, quali per esempio:
• al Consiglio spetta la responsabilità programmatica in merito a temi
quali: gli statuti, i programmi, le relazioni previsionali e programmatiche, i piani finanziari ed i programmi delle opere pubbliche, i bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, i conti consuntivi, i piani territoriali e urbanistici, i programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, (art. 32, comma 2, lett.b));
• introdutzione del principio di separazione per cui i poteri di indirizzo e
di controllo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa spetta ai dirigenti, (art. 51, comma 2);
• introduzione della contabilità economica. L'art. 55, comma 6, ha
previsto, infatti, che “i risultati della gestione sono rilevati mediante
contabilità economica e dimostrati nel rendiconto comprendente il conto del bilancio e il conto del patrimonio”;
• introduzione della revisione economico-finanziaria, (art.. 57);
• introduzione di un nuovo ente, l'area metropolitana, (art. 17). Proprio
quest'ultimo ente acquisì dignità costituzionale nel 2001, con la modifica dell'art. 114, tramite la riforma del Titolo V della Costituzione (Legge Costituzionale 3/2001) e, attraverso la recente legge Delrio (Legge n.56 del 7 aprile 2014), che ridisegna i confini e le competenze dell'amministrazione locale, è prevista la prima istituzione di tali città metropolitane. Dal 1° gennaio 2015, infatti, terminata la fase attuativa, l'assetto istituzionale degli enti locali italiani sarà completamente rinnovato, con le province, così come si presentano al momento, che non esisteranno più, lasciando spazio alle assemblee dei sindaci. Si avranno, quindi, enti snelli per l'area vasta provinciale, senza personale politico appositamente eletto e retribuito, con incremento di unioni e fusioni dei
Comuni, piani di ristrutturazione e dismissione degli enti e delle aziende non più funzionali. Dieci sono le Città metropolitane: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, più Roma Capitale con disciplina speciale. Per Reggio Calabria sarà necessario aspettare la scadenza degli organi provinciali nel 2016. Si tratta di enti di governo che hanno come finalità istituzionali generali:
• la cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano;
• la promozione e la gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e
delle reti di comunicazione di interesse della città metropolitana;
• la cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi
comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee.
A queste vi sono, poi, da aggiungere altre funzioni di gestione in diversi ambiti significativi.15
Il territorio di ognuna di tali città coincide con quello della provincia omonima. Gli organi delle città metropolitane sono il sindaco metropolitano, il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana. Il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo.16
Con la Legge n.81 del 1993 venne stabilita per la prima volta l'elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale.
Con il D. Lgs. n.29/1993, venne per la prima volta esteso a tutta la Pubblica Amministrazione il principio di separazione tra politica ed amministrazione (principio intensificato successivamente dal D.Lgs. n. 80/1998) a norma dell'art. 3, secondo il quale agli organi di direzione politica spetta il compito di definire gli obiettivi ed i programmi da attuare (indirizzo) e verificare la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite (controllo). Ai dirigenti, invece, spetta la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, l'adozione di tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso
15 http://www.governo.it/GovernoInforma/documenti/sintesi_legge_Senato.pdf 16 http://www.governo.it/governoinforma/dossier/legge_province/
l'esterno, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo (gestione); sono inoltre responsabili della gestione e dei relativi risultati.
La definizione degli strumenti necessari per l'applicazione della contabilità economica di cui all'art. 55 della Legge 142/1990 avvenne solo nel 1995 con il Decreto Legislativo 25 febbraio 1995, n.77, il quale introdusse per la prima volta l'utilizzo del Conto Economico e del Conto del Patrimonio, e del prospetto
di conciliazione attraverso il quale permise il raccordo per una corretta
informativa economico-patrimoniale. (Artt. 69 – 75). Oltre a tali prospetti, vengono aggiunti, inoltre, il bilancio di previsione finanziario, (art. 4, comma 1) e il Piano Esecutivo di Gestione (PEG), (art.9). Lo stesso decreto, infine, introduce per la prima volta nell'ordinamento degli enti locali il controllo di gestione (art.39) al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialità ed il buon andamento dell'azione amministrativa;
Attraverso il DPR n. 326/1998 vengono approvati i modelli di relazione revisionale e programmatica per gli enti locali che dovranno essere adottati dall'esercizio finanziario 2000.
L'anno successivo, tramite l'emanazione della Legge 265/1999, sono state apportate importanti modifiche ed integrazioni alla Legge 142/1990, tra le quali emergono le seguenti:
• ampliamento dell'autonomia degli enti locali (art. 2), sostituendo l'art.2
della Legge n.142/1990 con l'art.2 della 265. L'autonomia di tali enti, infatti, oltre ad agire in campo statutario e finanziario, venne ampliata ammettendola anche in campo normativo, organizzativo, amministrativo e impositivo nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica;
• estensione delle disposizioni sul procedimento amministrativo ad
organismi di diritto privato rivisitando il diritto del cittadino a far valere in giudizio le azioni ed i ricorsi spettanti al comune attraverso le modifiche
(art. 4, comma 1), apportando le opportune modifiche all'art. 7 della legge n.142/1990;
• riconoscimento di una maggiore autonomia funzionale ed organizzativa ai
consigli comunali e provinciali (art. 11, comma 2, art. 13);
• introduzione dell programma di mandato (art. 11, comma 10),
aggiungendo all'art. 34 della Legge n. 142/1990, già sostituito dall'art. 16 della Legge n.81/1993, il comma 2 bis, secondo il quale entro il termine
fissato dallo statuto, il sindaco o il presidente della provincia, sentita la Giunta, presenta al Consiglio le linee programmatiche relative alle azione e ai progetti da realizzare nel corso del mandato […];
Nello luglio dello stesso anno, un altro decreto apportò importanti novità in materia di controlli interni, ossia il D.Lgs. n.286/1999, Riordino e
potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dall'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'art. 11 della Legge 15 marzo 1997, n.59. L'articolo 1 di
tale decreto, ha disposto, infatti, che le pubbliche amministrazioni, nell'ambito della rispettiva autonomia, si dotano di strumenti adeguati ad eseguire quattro tipi di controllo interno:
• controllo di regolarità amministrativa e contabile; • controllo di gestione;
• valutazione della dirigenza; • valutazione e controllo strategico.
Nel 2000, finalmente, si riesce ad accorpare l'intera normativa organizzativa, gestionale e contabile sulle autonomie locali in un unico testo normativo: il Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n.267, Testo Unico degli Enti
Locali. Attraverso detto decreto, i restanti articoli del TULCP vennero abrogati e
si è completato quel processo di riforma decennale, iniziato con la Legge 142/1990, e che ha permesso la creazione di un nuovo modello di Ente Locale, in termini di struttura e di funzionamento. Un cambiamento che è avvenuto su
quattro livelli17:
• elezione degli organi politici;
• competenze e nuove funzioni (proprie o conferite con legge statale o
regionale);
• modifica delle procedure amministrative (dalla centralità dell'atto alla
centralità del procedimento);
• autonomia nella scelta del modello organizzativo (maggiore flessibilità).
Nel dettaglio, il modello di governo e di organizzazione degli enti locali attuale si distingue da quello in vigore fino al 1990, in merito a diversi punti fondamentali.
Fino al 1990, il modello dell'Ente Locale faceva espresso riferimento a due regole:
• uniformità dell'organizzazione e delle procedure (vecchio TULCP); • rappresentanza esterna attribuita agli organi politici.
Adesso, invece, i principi ispiratori sono:
• autonomia;
• adozione del metodo della programmazione;
• orientamento al risultato-indicazione degli obiettivi;
• separazione delle competenze tra organi politici e burocratici;
• nuovo ruolo dirigenti (rappresentanza dell'ente, poteri gestionali, attuazione obiettivi).
Il TUEL consta di quattro parti fondamentali: Parte I – Ordinamento istituzionale.
Fanno parte di tale sezione le disposizioni generali, le norme relative ai soggetti e agli organi, all'organizzazione e il personale, i servizi e gli interventi pubblici locali e i controlli.
Parte II – Ordinamento finanziario e contabile.
All'interno di tale seconda parte, seguono, alle disposizioni generali, le
norme relative alla programmazione e ai bilanci, alla gestione del bilancio, agli investimenti, alla tesoreria, alla rilevazione e dimostrazione dei risultati di gestione, alla revisione economico-finanziaria, agli enti locali deficitari o dissetati
Parte III – Associazioni degli enti locali.
Parte IV – Disposizioni transitorie ed abrogazioni.
Volendo estrarre i principali principi normativi in materia di informativa contabile, si espongono i seguenti articoli, nelle loro prime versioni18:
1. Gli enti locali deliberano annualmente il bilancio di previsione finanziario, redatto in termini di competenza, per l'anno successivo, osservando i principi di unità, annualità, universalità, ed integrità, veridicità, pareggio finanziario e pubblicità. […] (Art. 162).
2. Sulla base del bilancio previsionale annuale deliberato dal Consiglio, l'organo esecutivo di gestione definisce, prima dell'inizio dell'esercizio il piano esecutivo di gestione (PEG), determinando gli obiettivi di gestione ed affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi. Il PEG contiene una ulteriore graduazione delle risorse dell'entrata in capitoli, dei servizi in centri di costo e degli interventi in capitoli. […] (Art. 169).
3. La dimostrazione dei risultati di gestione avviene mediante il rendiconto, il quale comprende il conto del bilancio, il conto economico ed il conto del patrimonio. […] (Art. 227).
4. Il conto economico, evidenzia i componenti positivi e negativi dell'attività dell'ente secondo criteri di competenza economica. […].
Il regolamento di contabilità può prevedere la compilazione di conti economici di dettaglio per servizi o per centri di costo; (contabilità
analitica).
Al Conto Economico è accluso un prospetto di conciliazione che, partendo
18 Tali articoli vennero modificati ed integrati negli ultimi anni rimandendo tuttora in vigore, nelle nuove versione.
dai dati finanziari della gestione corrente del conto del bilancio, con l'aggiunta di elementi economici, raggiunge il risultato finale economico. I valori della gestione non corrente vanno riferiti al patrimonio. […] (Art. 229).
5. Gli enti locali, ai fini della predisposizione del rendiconto della gestione, adottano il sistema di contabilità che più ritengono idoneo per le proprie esigenze. (Art. 232).
Altro riferimento normativo che apportò delle novità in materia di finanza e contabilità pubblica, per quanto riguarda gli enti territoriali è la Legge 42/2009,
Delega al governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione19, (la Legge 196/2009 per lo Stato e le altre amministrazioni pubbliche). Una legge che costituisce attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, il cui obiettivo risulta essere quello di assicurare autonomia di entrata e di spese di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni garantendo il principi di solidarietà e di coesione sociale, in maniera da sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica […]. Si vuole coordinare l'intera finanza pubblica realizzando, per tutte le amministrazioni pubbliche italiane, un sistema contabile omogeneo, un piano dei conti integrato, la determinazione del costo e del fabbisogno standard (art.2, comma 2, lett. f), h)), il consolidamento dei conti pubblici.
É con il Decreto Legislativo n.118 del 23 giugno 2011, “Disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma della Legge 5 maggio 2009, n.42, che il Governo dispone l'attuazione di quanto previsto con la Legge
42/2009.
L'art. 2 di tale norma, prevede, che:
1. Le Regioni e gli enti locali di cui all'articolo 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, adottano la contabilità finanziaria cui affiancano, ai
19 L'art. 119 della Costituizione, modificato dalla L. Cost.le n.3/2001, dispone che: I Comuni, le
fini conoscitivi, un sistema di contabilità economico-patrimoniale, garantendo la rilevazione unitaria dei fatti gestionali sia sotto il profilo finanziario che sotto il profilo economico-patrimoniale.
2. Gli enti strumentali delle amministrazioni di cui al comma 1 che adottano la contabilità finanziaria affiancano alla stessa, ai fini conoscitivi, un sistema di contabilità economico-patrimoniale, garantendo la rilevazione unitaria dei fatti gestionali, sia sotto il profilo finanziario che sotto il profilo economico-patrimoniale.
3. Le istituzioni degli enti locali di cui all'articolo 114 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 e gli altri organismi strumentali delle amministrazioni pubbliche, di cui al comma 1, adottano il medesimo sistema contabile dell' amministrazione di cui fanno parte.
L'art. 36 dello stesso decreto n.118/2011, ha previsto, a partire dall'anno 2012, una sperimentazione biennale (prima versione), divenuta triennale (seconda versione20) con la modificata apportata dall'art. 9, comma 1, del Decreto Legge n.102 del 31 agosto 2013, avente ad oggetto (lo si specifica nel DPCM 28 dicembre 2011) i sistemi contabili e gli schemi di bilancio21 delle
Regioni, degli Enti Locali e dei loro enti ed organismi strumentali previsti dal Titolo I del D.Lgs. n.118/2011 volta a:
• verificare l'effettiva rispondenza del nuovo sistema contabile alle esigenze
conoscitive della finanza pubblica;
• individuare eventuali criticità del sistema;
• consentire le modifiche tese a realizzare una più efficace disciplina della
materia;
• analizzare gli effetti dell'introduzione del nuovo principio di competenza
finanziaria22;
20 La disciplina relativa a tale sperimentazione sarà traslata all'interno del nuovo articolo 78, introdotto con il D.Lgs. n.126/2014, permettendo che il nuovo articolo 36 disciplinasse i rocipi generali in materia di finanza regionale.
21 L'art. 11 del D.Lgs n.118/2011 dispone, tra i vari documenti, l'introduzione del bilancio consolidato. 22 Si tratta di un principio secondo il quale le obbligazioni attive e passive giuridicamente perfezionate,
Gli enti che prenderanno parte a tale sperimentazione vengono scelti con DPCM sulla base dei criteri che tengano conto della collocazione geografica e della dimensione demografica, tra quelli candidati dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, dall'Unione delle Province d'Italia (UPI) e dall'Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI).
Nel corso del terzo esercizio di sperimentazione sono applicate le disposizioni previste per il secondo esercizio di sperimentazione con alcune integrazioni previste dall'art. 9 del D.L. n.102/2013. La sperimentazione prevede un innovativo procedimento di “bottom up” di adeguamento delle norme previste nel decreto attraverso:
1. la sperimentazione di una disciplina provvisoria, oggetto di sperimentazione, attraverso un DPCM;
2. la sperimentazione triennale della nuova disciplina anche in deroga alle vigenti discipline contabili, da parte delle amministrazioni individuate anche in considerazione della collocazione geografica e della dimensione demografica;
3. la definizione della disciplina definitiva in vigore dal 2015 per tutte le amministrazioni soggette al decreto, attraverso decreti legislativi integrativi e correttivi previsti dall'art. 2, comma 7, della Legge 42/2009. Con l'articolo 3 della Legge n. 213/2012 vengono introdotti all'interno del TUEL gli artt. 147-bis, 147-ter, 147-quater e 147-quinquies, relativi al controllo di regolarità amministrativa e contabile, controllo strategico, controlli sulle società partecipate non quotate e il controllo sugli equilibri finanziari.
Un processo di riforma che è stato completato dal Decreto Legislativo n.126 del 201423, Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, recante disposizioni in materia di armonizzazione dei
con l'imputazione all'esercizio nel quale esse vengono a scadenza, ferma restando, nel caso di attivita' di investimento che comporta impegni di spesa che vengono a scadenza in piu' esercizi finanziari, la necessità di predisporre, sin dal primo anno, la copertura finanziaria per l'effettuazione della complessiva spesa dell'investimento.
23 http://www.leggioggi.it/2014/09/17/armonizzazione-contabile-rivoluzione-alle-porte-negli-enti-locali/print/
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42,
attraverso il quale, oltre alle modifiche della gran parte degli articoli del Titolo I, II e III del D.Lgs n.118/2011, ha introdotto nello stesso gli articoli che vanno dal n.39 al n.80. Con quest'ultimo ha sancito l'entrata a regime dell'intera sull'armonizzazione contabile per tutti gli Enti Locali a partire dal 1° gennaio 2015.
Una delle principali integrazioni al D.Lgs. 118/2011 si ha con l'art. 1, comma 1 lettera aa) attraverso il quale tra i diversi interventi emerge:
1. la traslazione della normativa in tema di sperimentazione prevista dall'ex articolo 36, e inserita, a partire dal 12-9-2014, all'interno del nuovo articolo 78. A partire dalla medesima data, l'articolo 36 disciplinerà, invece, i “principi generali in materia di finanza regionale”;
2. la creazione del nuovo articolo 74, attraverso il quale viene viene disciplinato l'adeguamento dell'ordinamento contabile degli enti locali, prevedendo la modifica di diversi articoli del TUEL.
Di fondamentale importanza, per esempio, sono le modifiche apportate ai principali articoli attivi in materia di informativa contabile, precedentemente esposti nelle loro prime versioni:
• Secondo quanto disposto dal nuovo articolo 162, il bilancio di previsione
finanziario non sarò più annuale ma si riferirà ad almeno un triennio e verrà redatto secondo i nuovi principi contenuti nel D.Lgs n.118/2011.
• Il PEG, disciplinato dal nuovo articolo 169, non avrà come riferimento
temporale un solo anno finanziario, ma si riferirà, secondo quanto previsto dalle relative disposizioni, agli esercizi considerati nel bilancio.
• Con il nuovo articolo 170 si prevede l'istituzione del Documento Unico di
Programmazione (DUP) in sostituzione della Relazione Previsionale e Programmatica (RPP).
• Secondo quanto dispone la nuova versione dell'articolo 227, “Rendiconto della gestione”: la dimostrazione dei risultati della gestione avviene
mediante il rendiconto ((della gestione)), il quale comprende il conto del bilancio, il conto economico ((e lo stato patrimoniale)). […]
• Vengono abrogati i commi 3,4,5,6,7,9 e 10 dell'articolo 229 disciplinante
il Conto Economico.
• La nuova versione dell'articolo 232, intitolato non più “contabilità economica” ma “contabilità economico-patrimoniale”, non prevede più
che, ai fini della predisposizione del rendiconto della gestione, gli enti locali adottino il sistema di contabilità che più ritengono idoneo per le proprie esigenze, ma, invece, debbano garantire la rilevazione dei fatti gestionali sotto il profilo economico-patrimoniale neo rispetto del principio contabile n.17 della competenza economica e dei principi applicati dalla contabilità economico-patrimoniale di cui agli allegati n.1 e n.4/3 del decreto legislativo 23 giungo 2011, n.118 e successive modificazioni.
Un'ulteriore novità che merita essere presa in considerazione è la modifica apportata dal legislatore in tema di controlli interni, all'interno della pubblica amministrazione e quindi negli enti locali, disciplinati, come detto nelle pagine precedenti, dal Decreto 286/1999 e dal TUEL. Secondo l'art. 14 del D.Lgs 27 ottobre 2009, n.150, ogni amministrazione, singolarmente o in forma associata, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, si dota di un Organismo Indipendente di Valutazione (OIV) della performance. Un organismo che sostituisce i servizi di controllo interno, comunque denominati, di cui al decreto legislativo n.286/1999, ed esercita, in piena autonomia le attività di cui al c. 4:
a) monitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato dello stesso;
b) comunica tempestivamente le criticità riscontrate ai competenti organi interni di governo ed amministrazione, nonché alla Corte dei conti, all'Ispettorato per la funzione pubblica e alla Commissione di cui all'articolo 13;
c) valida la Relazione sulla performance di cui all'articolo 10 e ne assicura la visibilità attraverso la pubblicazione sul sito istituzionale dell'amministrazione;
d) garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione, nonché dell'utilizzo dei premi di cui al Titolo III, secondo quanto previsto dal presente decreto, dai contratti collettivi nazionali, dai contratti integrativi, dai regolamenti interni all'amministrazione, nel rispetto del principio di valorizzazione del merito e della professionalità;
e) propone, sulla base del sistema di cui all'articolo 7, all'organo di indirizzo politico-amministrativo, la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e l'attribuzione ad essi dei premi di cui al Titolo III;
f) è responsabile della corretta applicazione delle linee guida, delle metodologie e degli strumenti predisposti dalla Commissione di cui all'articolo 13;
g) promuove e attesta l'assolvimento degli obblighi relativi alla trasparenza e all'integrità di cui al presente Titolo;
h) verifica i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari opportunità. Tale organismo esercita, altresì, le attività di controllo strategico di cui all'art. 6, comma 1, del citato decreto 286/199924 riferendo direttamente
all'organo di indirizzo politico-amministrativo.
Tabella 2.1 Elenco dei principali interventi normativi della riforma degli enti locali, dal '90 ad oggi
24 L'attività di valutazione e controllo strategico mira a verificare, in funzione dell'esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico. L'attività stessa consiste nell'analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi.
II.3 Pianificazione e programmazione nei Comuni.
Tante sono state le novità apportate in materia di pianificazione, programmazione dal D.Lgs. n.126/2014, “Disposizioni integrative e correttive
del D.Lgs. n.118/2011, in modo particolare quelle apportate dal comma 1, lettera
aa). Tale disposizione ha previsto, infatti, l'introduzione nel Decreto n.118/2011 dell'art. 74, con il quale si apportano modifiche a diversi articoli del TUEL. Tra i vari cambiamenti previsti da tale articolo emerge, sicuramente, l'eliminazione di tre documenti di programmazione previsti sino a quel momento dal TUEL, ossia:
• il Piano Generale di Sviluppo, ex art. 165, comma 7 del TUEL ed ex
art.13, comma 3, del D.Lgs. n. 170/2006, entrambi eliminati ad opera, rispettivamente, dell'art.74, comma 14, e dall'art. 77, comma 1, lett. d). A partire dall'anno 2015, infatti, tale documento non risulta più previsto dall'ordinamento.
Si tratta di un documento, disciplinato infine, dal principio contabile per gli Enti Locali n.1, redatto dall'osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, facente riferimento al Ministero dell'Interno e al dipartimento per gli affari interni e territoriali.
All'interno di tale principio contabile si dispone che tale Piano comporta il confronto delle linee programmatiche, di cui all'articolo 46 del TUEL, con le reali possibilità operative dell'ente ed esprime, per la durata del mandato in corso, le linee dell'azione dell'ente nell'organizzazione e nel funzionamento degli uffici, nei servizi da assicurare, nelle risorse finanziarie correnti acquisibili e negli investimenti e nelle opera pubbliche da realizzare. […].
• la Relazione Revisionale Programmatica (ex art. 170), è sostituta, a
partire dal 1° gennaio 2016, dal Documento Unico di Programmazione ad opera del comma 19, e disciplinato dal nuovo art.170.
Tale Relazione, il cui riferimento temporale è quello del bilancio pluriennale (3 anni), ha carattere generale, illustra le caratteristiche della
popolazione, del territorio, dell'economia insediata e dei servizi dell'ente, precisandone risorse umane, strumentali e tecnologiche. Comprende, per la parte entrata, una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l'andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli. Per la parte spesa, invece, la relazione è redatta per programmi e per eventuali progetti, con espresso riferimento ai programmi indicati nel bilancio annuale e nel bilancio pluriennale, rilevando l'entità e l'incidenza percentuale della previsione, con riferimento alla spesa corrente consolidata, a quella di sviluppo e a quella di investimento. Per ciascun programma è data specificazione delle
finalità che si intendono conseguire e delle risorse umane e strumentali ad
esso destinate, distintamente per ciascuno degli esercizi in cui si articola il programma stesso ed è data specifica motivazione delle scelte adottate. Fornisce, inoltre, la motivata dimostrazione delle variazioni intervenute rispetto all'esercizio precedente. Per gli organismi gestionali dell'ente locale la relazione indica, infine, anche gli obiettivi che si intendono raggiungere, sia in termini di bilancio che in termini di efficacia, efficienza ed economicità del servizio.
• il Bilancio pluriennale di previsione, previsto dall'ex art. 171 del TUEL,
abrogato dal comma 20 dell'art.74 del D.Lgs. n.118/2011. Trattasi di un bilancio di competenza di durata pari a quello della regione di appartenenza e comunque non inferiore a tre anni. Tale bilancio comprende il quadro dei mezzi finanziari che si prevede di destinare per ciascun degli anni considerati sia la copertura delle spese correnti che al finanziamento delle spese si investimento, con indicazione, per queste ultime, della capacità di ricorso alle fonti di finanziamento. Per la parte spesa è redatto per programmi, titoli, servizi ed interventi, ed indica per ciascuno l'ammontare delle spese correnti di gestione consolidate e di sviluppo, anche derivanti dall'attuazione degli investimenti, nonché le spese di investimento ad esso destinate, distintamente per ognuno degli
anni considerati.
Tenendo conto ti tali cambiamenti, i documenti di programmazione che dal 1° gennaio 2015, ad eccezione del DUP, previsto solo a partire dal 2016, saranno sviluppati obbligatoriamente dai vari Enti Locali, a seguito dell'effettiva entrata in vigore della riforma, sono i seguenti:
Tabella 2.2 Documenti di Programmazione pre e post Riforma.
Si vogliono adesso analizzare, brevemente, ciascuno dei documenti di programmazione oggetto di sviluppo da parte degli Enti Locali, a partire dall'entrata in vigore della Riforma in tema di Armonizzazione contabile.
II.3.1 Il Programma di mandato
Tale documento, istituito dall'art.11, comma 10 della Legge n. 265/1999 e dagli articoli 43 (comma 3) e 46(comma 3) del TUEL, ha valenza pari al mandato politico-amministrativo e contiene le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato politico-amministrativo stesso.
Secondo l'articolo 46, comma 3, entro il termine fissato dallo statuto, il
sindaco o il presidente della provincia, sentita la Giunta, presenta al Consiglio le linee programmatiche relative […].
L'articolo 42, comma 3, dispone, inoltre, che il Consiglio, nei modi
disciplinati dallo statuto, partecipa altresì alla definizione, all'adeguamento e alla verifica periodica dell'attuazione delle linee programmatiche da parte del
sindaco o del presidente della provincia e dei singoli assessori.
II.3.2 Il Documento Unico di Programmazione
Il DUP viene istituito con il nuovo art. 170 del TUEL, introdotto dall'articolo 74 del D.Lgs. n.118/2011, ad opera del comma 1, lettera aa) del D.Lgs. n.126/2014 e disciplinato anche attraverso il punto n.8 del Principio
contabile applicato concernente la programmazione di Bilancio25.
Il DUP ha carattere generale e costituisce la guida strategica ed operativa dell'ente e, a partire dall'esercizio 2016, entro il 31 Luglio di ciascun anno, la Giunta deve presentare al Consiglio tale documento per le conseguenti deliberazioni. Tale documento costituisce, inoltre, atto indispensabile per l'approvazione del bilancio di previsione e nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione.
Il DUP si compone di due sezioni: la sezione strategica e la sezione operativa. La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda pari a quello del bilancio di previsione.
Le due sezioni vengono, inoltre, disciplinate, in modo più approfondito, dal Principio contabile applicato concernente la programmazione di Bilancio, contenuto nell'allegato n.4/1 al D.Lgs n.118/2011, ai relativi punti 8.1 e 8.2.
• La Sezione Strategica (SeS) individua, in coerenza con il quadro
normativo di riferimento e con gli obiettivi generali di finanza pubblica, le principali scelte che caratterizzano il programma dell'amministrazione da realizzare nel corso del mandato amministrativo e che possono avere un impatto di medio e lungo periodo, le politiche di mandato che l'ente vuole sviluppare nel raggiungimento delle proprie finalità istituzionali e nel governo delle proprie funzioni fondamentali e gli indirizzi generali di programmazione riferiti al periodo di mandato. Sono, inoltre, indicati gli strumenti attraverso i quali l'ente locale intende rendicontare il proprio
operato, nel corso del mandato, in maniera sistematica e trasparente, per informare i cittadini in merito al livello di realizzazione dei programmi, al raggiungimento degli obiettivi e alle collegate aree di responsabilità politica o amministrativa.
Nel primo anno di mandato amministrativo, individuati gli indirizzi strategici, sono definiti, per ogni missione di bilancio, gli obiettivi strategici da perseguire entro la fine del mandato. Per ognuno di tali obiettivi strategici è individuato anche il contributo che il gruppo amministrazione pubblica può e deve fornire per il suo conseguimento. L'individuazione degli obiettivi strategici consegue a un processo conoscitivo di analisi strategica delle condizioni esterne all'ente e di quelle interne, sia in termini attuali che prospettici e alla definizione di indirizzi generali di natura strategica.
• La Sezione Operativa (SeO), ha carattere generale, contenuto
programmatico e costituisce lo strumento a supporto del processo di previsione definito sulla base degli indirizzi generali e degli obiettivi strategici fissati nella SeS del DUP.
Tre sono gli scopi fondamentali di tale documento:
a) definire con riferimento all'ente e al gruppo amministrazione pubblica, gli obiettivi dei programmi all'interno delle singole missioni. Con specifico riferimento all'ente devono essere indicati anche i fabbisogni di spesa e le relative modalità di finanziamento;
b) orientare e guidare le successive deliberazioni del Consiglio e della Giunta;
c) Costruire il presupposto dell'attività di controllo strategico e dei risultati conseguiti dall'ente, con particalare riferimento allo stato di attuazione dei programmi nell'ambito delle missioni e alla relazione al rendiconto di gestsione.
Per quanto riguarda, invece, il contenuto, la SeO comprende la programmazione operativa dell'ente, predisposta il base alle previsioni ed
agli obiettivi fissati nella SeS avendo a riferimento un arco temporale sia annuale che pluriennale. Costituisce guida e vincolo ai processi di redazione dei documenti contabili di previsione dell'ente. È redatta per il suo contenuto finanziario, per competenza con riferimento all'intero periodo considerato, e per cassa con riferimento al primo esercizio; si fonda, inoltre, su valutazioni di natura economico-patrimoniale e copre un arco temporale pari a quello del bilancio di previsione.
II.3.3 Il programma triennale dei lavori pubblici
Secondo quanto disposto dall'art. 128 del D.Lgs n.163/2006 (ex art. 14, legge n.109/1994), l'attività di realizzazione dei lavori pubblici di singolo importo superiore a € 100.000, si svolge sulla base di un programma triennale e di suoi aggiornamenti annuali che le amministrazioni aggiudicatrici predispongono e approvano, nel rispetto degli strumenti di programmazione di mandato e della normativa urbanistica, unitamente all'elenco dei lavori da realizzare entro l'anno. Costituisce, inoltre, momento attuativo di studi di fattibilità e di identificazione e quantificazione dei propri bisogni che le amministrazioni aggiudicatrici predispongono nell'esercizio delle loro autonome competenze e, quando esplicitamente previsto, di concerto con altri soggetti, in conformità agli obiettivi assunti come prioritari.
Gli studi individuano i lavori strumentali al soddisfacimento dei predetti bisogni, indicano le caratteristiche funzionali, tecniche gestionali ed economico-finanziarie degli stessi e contengono l'analisi dell stato di fatto di ogni intervento nelle sue eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche, e nelle sue componenti di sostenibilità ambientale, socio-economiche, amministrative e tecniche.
La programmazione in materia di lavori pubblici è oggetto, inoltre, della Sezione Operativa del DUP. All'interno dell'allegato n.4.1 del D.Lgs n.118/2011, al punto 8.2, viene imposto che la realizzazione dei lavori pubblici degli enti locali deve essere svolta in conformità ad un programma triennale e ai suoi
aggiornamenti annuali che sono ricompresi nella SeO del DUP. I lavori da realizzare nel primo anno del triennio sono compresi nell'elenco annuale che costituisce il documento di previsione per gli investimenti in lavori pubblici e il loro funzionamento. Ogni ente locale deve analizzare, identificare e quantificare gli interventi e le risorse reperibili per il loro finanziamento.
II.3.4 Il programma triennale del fabbisogno di personale
Disciplinato dall'articolo 91 del TUEL e dal Principio contabile n.1 degli
Enti Locali, il programma triennale del fabbisogno di personale, deve essere
redatto obbligatoriamente dagli organi di vertice delle amministrazioni locali, finalizzata alla riduzione programmata delle spese del personale e ad assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi, compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio.
Il punto 43 del principio contabile n.1 degli Enti Locali, dispone, inoltre, che nella quantificazione della spesa si deve tenere conto degli adeguamenti retributivi previsti e prevedibili sulla base delle norme di legge, del contratto collettivo nazionale e dei contratti locali.
Il contenuto di tale documento sarà riferimento fondamentale per l'elaborazione della programmazione in materia di personale contenuta all'intero della Sezione Operativa del DUP.
II.3.5 Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG)
Tale documento viene disciplinato dall'articolo 169 del TUEL, modificato attraverso l'introduzione dell'articolo 74 del D.Lgs. n.118/2011, e dal Principio contabile applicato concernente la programmazione di Bilancio al punto n.10.
Secondo quanto contenuto all'interno di entrambi i documenti, il PEG, deriva da un processo interattivo tra la Giunta e la dirigenza dell'ente ed è riferito ai medesimi esercizi considerati nel bilancio di previsione e deliberato in coerenza con quest'ultimo e con il Documento Unico di Programmazione. Individua, in modo particolare, gli obiettivi della gestione, provenienti dalla
Sezione Operativa del DUP stesso, ed affida gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi. Rappresenta, quindi, lo strumento attraverso il quale si guida la relazione tra organo esecutivo e responsabili dei servizi, finalizzata alla definizione degli obiettivi di gestione, all'assegnazione delle risorse necessarie (di tipo finanziario, umano e strumentale) al loro raggiungimento e alla successiva valutazione. Nel PEG, le entrate sono articolate in titoli, tipologie, categorie, capitoli, ed eventualmente in articoli, secondo il rispettivo oggetto. Le spese, invece, sono articolate in missioni, programmi, titoli, macroaggregati, capitoli ed eventualmente in articoli. È redatto per competenza e per cassa con riferimento al primo esercizio considerato nel bilancio di previsione, nei restanti esercizi è redatto per competenza. Ha natura previsionale e finanziaria, contenuto programmatico e previsionale e può contenere dati di natura extracontabile. Ha, inoltre, carattere autorizzatorio, da un lato, poiché definisce le linee guida espresse dagli amministratori rispetto all'attività di gestione dei responsabili dei servizi, e dall'altro, poiché le previsioni finanziarie in esso contenute costituiscono limite agli impegni di spesa assunti dai responsabili dei servizi. Ha rilevanza organizzativa, in quanto distingue le responsabilità di indirizzo, gestione e controllo in esso connesse.
II.3.6 Il Bilancio annuale di previsione
Secondo quanto previsto dalla nuova versione dell'articolo 162, modificata dall'articolo 74 del D.Lgs n.118/2011, gli enti locali deliberano annualmente il bilancio di previsione finanziario riferito ad almeno un triennio26, comprendente
le previsioni di competenza e di cassa del primo esercizio del periodo considerato e le revisioni di competenza degli esercizi successivi, osservando i principi contabili generali e applicati applicati al D.Lgs n.118/2011 e successive modificazioni.
Tale bilancio, come disposto dal comma 6 dell'articolo 162, è deliberato in pareggio finanziario complessivo per la competenza, comprensivo dell'utilizzo
26 L'unità temporale della gestione è l'anno finanziario, che inizia il 1 gennaio e termina il 31 dicembre dello stesso anno, art.162, comma 2, del TUEL.
dell'avanzo di amministrazione e del recupero di disavanzo di amministrazione e garantendo un fondo di cassa finale non negativo. Inoltre, le previsioni di competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza relative ai trasferimenti in c/capitale, al saldo negativo delle partite finanziarie e alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e degli altri prestiti, con l'esclusione dei rimborsi anticipati, non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell'entrata, ai contribuiti destinati al rimborso dei prestiti e all'utilizzo dell'avanzo di competenza di parte corrente e non possono avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni tassativamente indicate nel principio applicato alla contabilità finanziaria necessarie a garantire elementi di flessibilità degli equilibri di bilancio ai fini del rispetto del principio dell'integrità.
Il bilancio, inoltre, deve essere redatto nel ripetto dei principi di veridicità ed attendibilità, sostenuti da analisi riferite ad un adeguato arco di tempo o, in mancanza, da altri idonei parametri di riferimenti.
