CORETE DI CASSAZIONE Sezioni Civili
Prestazioni - Invalidi civili - Disciplina ex D.Lgs.
112/98 - Legittimazione passiva - Competenze amministrative relative all'accertamento dei requisiti sanitari ed alla concessione dei benefici economici - Irrilevanza - Soggetto nei cui confronti si fa valere il debito - Sussistenza - Domanda di accertamento del requisito sanitario – Inammissibilità.
Corte di Cassazione – 25.6/29.8.2002, n. 12681– Pres.
Ianniruberto – Rel. Roselli – P.M. Pivetti (Conf.) – Omissis (Avv. Di Lollo) – Ministero del Tesoro (Avv.
dello Stato)
Nel vigore della disciplina introdotta dal D.Lgs. L.
n. 112 del 1998, il privato che intenda ottenere una prestazione di assistenza sociale per invalidità civile, quale che sia la ripartizione delle competenze amministrative quanto all'accertamento dei requisiti sanitari ed alla concessione dei benefici economici, è tenuto a convenire in giudizio le Regioni oppure l'INPS a seconda che faccia valere un debito gravante sulle prime ovvero sull'Istituto previdenziale senza dovere più distinguere tra azione di condanna o di accertamento, dovendosi anzi ritenere quest'ultima inammissibile ove abbia ad oggetto non il diritto alla prestazione ma la mera situazione di fatto consistente in un'infermità o una menomazione fisica. (Massima non ufficiale).
FATTO. - Con ricorso dell'8 settembre 1998 al Pretore di Mantova, omissis conveniva in giudizio i Ministeri dell’interno e del tesoro, chiedendo la condanna al pagamento dell'indennità d'accompagnamento di cui all'art. 1 L. n. 18 del 1980.
Costituitisi i convenuti, il Giudice umico del lavoro del Tribunale di Mantova con decisione del 10 settembre 1999 escludeva la legittimazione passiva del Ministero dell'interno e accertava il diritto vantato dalla omissis nei confronti del Ministero del tesoro.
L'appello proposto da quest'ultimo veniva accolto con sentenza del 14 febbraio 2000 dal Tribunale, il quale ne dichiarava il difetto di legittimazione, spettante all'INPS ai sensi dell'art. 130 D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 112.
Contro questa sentenza ricorre per cassazione la omissis, mentre il Ministero intimato resiste con controricorso.
DIRITTO. - Con l'unico motivo la ricorrente lamenta la violazione degli ant. 130 D.Lgs. n. 112 del 1998 e 37 L. 23 dicembre 1998 n. 448, sostenendo la spettanza al Ministero del tesoro della legittimazione passiva in tutti i processi aventi ad oggetto l'invalidità civile.
Il motivo non è fondato.
La questione che viene sottoposta alla Corte consiste nell’identificazione del legittimato passivo alla causa, che abbia ad oggetto il mero accertamento del diritto ad una prestazione per invalidità civile ovvero la relativa condanna.
La questione si pone ora con riferimento ai processi iniziati dopo il 3 settembre 1998, ossia nella vigenza del D.Lgs 31 marzo 1998 n. 112.
Per il periodo precedente, ossia nella vigenza della legge 23 dicembre 1993 n. 537 e del regolamento approvato con DPR 21 settembre 1994 n. 698, le Sezioni unite della Corte con sentenza 12luglio 2000 n. 483 affermarono che la separazione (stabilita nei due atti normativi) tra fase dell'accertamento sanitario e fase della concessione del (recte: del riconoscimento del diritto soggettivo al) beneficio di assistenza sociale, nonché la espressa attribuzione della legittimazione alla causa a due diversi ministeri, comportassero non già che il cittadino dovesse chiedere prima l’accertamento sanitario e poi il beneficio economico in due distinti e successivi procedimenti giurisdizionali, bensì che egli potesse chiedere: a) o il mero accertamento dello status di invalido nei confronti del Ministero del tesoro, allora competente in materia; b) o la condanna del Ministero dell'interno, previo accertamento soltanto incidentale dell'invalidità.
Ratio di tale decisione era che le dette norme andassero interpretate senza imporre due processi per la realizzazione di un solo diritto soggettivo, ossia senza contrastare coi diritti alla difesa in giudizio ed all’assistenza sociale, garantiti dagli artt. 24, secondo comma, e.38, primo comma, Cost..
È sopravvenuto l’art. 130 D.Lgs. n. 112 del 1998, secondo cui: "A decorrere dal centoventesimo giorno dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo (ossia dal 3 settembre 1998) la funzione di erogazione di pensioni, assegni e indennità spettanti, ai sensi della vigente disciplina, agli invalidi civili è trasferita ad apposito fondo di gestione istituto presso l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)" (comma 1); “Fermo il principio di separazione tra la fase dell'accertamento sanitario e quella della concessione dei benefici economici,
di cui all'art. 11 della legge 23 dicembre 1993 n. 537, nei procedimenti giurisdizionali ed esecutivi, relativi alla concessione delle prestazioni e dei servizi, attivati a decorrere dal termine di cui al comma 1 del precedente articolo, la legittimazione passiva spetta alle regioni ove il procedimento abbia ad oggetto le provvidenze concesse dalle regioni stesse, ed all'INPS negli altri casi, anche relativamente a provvedimenti concessori antecedenti al termine di cui al medesimo comma. 1" (comma 3).
Nel caso qui in esame il procedimento risulta
"attivato" dopo il 3 settembre 1998.
Come risulta espressamente dal riportato art. 130, comma 3, quale che sia la ripartizione delle competenze amministrative quanto all'accertamento dei requisiti sanitari ed alla concessione dei benefici economici, il legislatore ha ora attribuito la legittimazione passiva alle controversie giurisdizionali "alle regioni ove il procedimento abbia ad oggetto le provvidenze concesse dalle regioni stesse ed all’INPS negli altri casi" (la norma parla di "legittimazione passiva" con lessico processualistico, e non importa stabilire in questa sede se trattisi di legittimazione ossia di titolarità del rapporto obbligatorio sostanziale, oppure di legittimazione straordinaria, ossia di sostituzione processuale ex art. 81 cod. proc. civ. alle Amministrazioni statali centrali, come sostiene l'Avvocatura dello Stato).
Mentre nella disciplina del DPR n. 698 del 1994 alla separazione dei procedimenti di accertamento dei requisiti sanitari e di attribuzione delle provvidenze si accompagnava la distinzione quanto alla legittimazione passiva, rispettivamente dei Ministeri del tesoro e dell'interno, nel D.Lgs. n. 112 del 1998 si prevede come unico legittimato passivo l’INPS. Il legislatore delegato non distingue dunque fra accertamento e condanna bensì usa il termine onnicomprensivo di “legittimazione", ciò stando a significare che il privato intenzionato a far valere un debito della regione converrà in giudizio questa, oppure converrà l’INPS se faccia valere un debito gravante sull'Istituto, senza dover più distinguere tra azione di mero accertamento ed azione di condanna.
Quanto all'azione d'accertamento, anzi, essa potrà avere per oggetto il diritto alla singola prestazione assistenziale, ma non anche la mera situazione di fatto consistente in un infermità o una menomazione fisica.
Infatti, secondo i principi generali (v. Sez. un.
sent. n. 483 del 2000 cit.), l'azione giudiziaria può tendere all'accertamento di situazioni giuridiche soggettive e non di semplici fatti. E mentre il DPR n. 698 del 1994 prevedeva - ripetesi - un processo giurisdizionale teso al mero accertamento di condizioni sanitarie dell'attore, e quindi allo status di invalido, il D.Lgs. n. 112 del 1998, per contro, devolve alla regione gli accertamenti in sede amministrativa, individua nell’INPS il soggetto obbligato
alle prestazioni, ed esclude il Ministero del tesoro dall'accertamento sanitario, così rendendo inammissibile la domanda di sentenza dichiarativa delle condizioni sanitarie ed ammettendo solamente la domanda di accertamento di un determinato credito oppure di condanna alla relativa prestazione. Solo queste domande sono infatti sorrette da un interesse giuridicamente tutelato (art. 100 C.P.C.).
Né tale assetto normativo appare alterato dalla normativa sopravvenuta al D.Lgs. n. 112 del 1998, in materia di distribuzione delle funzioni amministrative fra regioni, enti locali ed INPS.
L'art. 37, quinto comma, L. 23 dicembre 1998 n. 448 attribuisce al Ministero del tesoro soltanto la funzione di controllo delle provvidenze già in godimento giacché si riferisce solo ai provvedimenti di revoca ed agli accertamenti effettuati dalle commissioni di verifica.
L’art. 45 D.Lgs. 30 marzo 1999 n. 96 attribuisce alle regioni “funzioni amministrative” in materia di invalidità ma non innova in ordine ai processi civili.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 26 maggio 2000 (in G.U. 12 ottobre 2000 n. 239) è privo di efficacia abrogativa a causa della sua natura infralegislativa, ma é comunque significativo che esso rechi il medesimo contenuto quanto alle funzioni amministrative e - in materia di legittimazione ai procedimenti giurisdizionali - richiami espressamente l'art. 130 DPR n.
112 del 1998, mentre il successivo decreto 13 novembre 2000 (in G.U. 2 febbraio 2001 n. 27) individua ancora risorse umane e materiali da trasferire a regioni ed enti locali
"per l'esercizio delle funzioni amministrative" in materia.
L'art. 80, commi 7 e 8, L. 23 dicembre 2000 n. 388 (legge finanziaria del 2001) dispone ancora in tema di
“potestà concessiva" di benefici assistenziali, così come i decreti governativi teste citati, parlano di “funzioni in materia di concessione", in particolare prevedendo particolari accordi fra INPS ed enti locali, ma sempre in ordine ad attività amministrative e non anche in materia di diritto processuale.
In definitiva la legislazione attualmente vigente, interpretata in conformità ai principi di garanzia del diritto di difesa in giudizio (art. 24, secondo comma, Cost.), di economia, di ragionevole durata del processo (art. 111, secondo comma, Cost.) e di diritto all'assistenza sociale (art. 38, primo comma Cost.), è nel senso che soltanto gli enti chiamati dalla legge a rispondere del debito, regioni oppure INPS, debbano essere convenuti in giudizio, tanto nelle azioni di mero accertamento dei singoli diritti alle prestazioni di assistenza sociale quanto nelle azioni di condanna. E ciò quali che siano i soggetti amministrativi della cui opera regioni e INPS si avvalgono, e che in senso civilistico assumono la figura di ausiliari del debitore (art. 1228 cod. civ.). Sono per
contro inammissibili le domande di accertamento delle sole condizioni sanitarie.
Fuor di proposito la ricorrente invoca l’art. 37 L. n.
448 del 1998, il quale concerne, come s’è detto, la verifica di "permanenza dei requisiti sanitari" necessari per fruire delle prestazioni di invalidità civile, e non anche l'accertamento dei requisiti di nascita del diritto.
(Omissis)
