CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE CARL OTTO LEN2 presentate il 9 luglio 1997 *

(1)

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE CARL OTTO LEN2

presentate il 9 luglio 1997 *

A — Introduzione

1. Il presente procedimento per violazione del Trattato verte sugli impedimenti frapposti da privati in Francia alla libera circolazione di ortofrutticoli e sull'obbligo della Repub- blica francese di ostacolare tali impedimenti.

2. Nel suo ricorso la Commissione ha esposto in modo conciso e pregnante i fatti che hanno dato origine alla controversia e le varie fasi del procedimento. Il governo della Repubblica francese nel suo controricorso ha fatto rinvio a questa esposizione. In considerazione dell'importanza del caso di specie mi sembra d'uopo citare qui di seguito tale esposizione nella sua versione integrale 1:

«1) Da oltre un decennio, la Commissione riceve regolarmente denunce per atti di vandalismo commessi da movimenti rivendicativi di agricoltori francesi contro prodotti agricoli provenienti da altri

Stati membri (depredazione e distruzione dei carichi e dei mezzi di trasporto, minacce agli autotrasportatori ed ai commercianti di ortofrutticoli).

Gli elementi comunicati dai numerosi denuncianti hanno spesso evidenziato l'assenza di risposte adeguate alla gravità dei fatti da parte delle autorità francesi.

Così è stata regolarmente denunciata l'inattività dei servizi incaricati di vigi- lare sul mantenimento dell'ordine.

Tale situazione induceva la Commis- sione ad inviare numerosi richiami alle autorità francesi, ivi compresa una prima lettera di diffida recante la data dell'8 maggio 1985, al fine di sollecitarle ad adottare le misure preventive e repressive necessarie per porre fine agli atti di vandalismo prima citati.

Le autorità francesi rispondevano sempre rassicurando la Commissione circa la loro volontà di reagire fermamente a tutela della libertà degli scambi. Queste reiterate affermazioni non impedivano il

* Lingua originale: il tedesco.

1 — In questa occasione si è tuttavia rinunciato a riportare i volu- minosi allegati.

(2)

CONCLUSIONI DELL'AVV. GEN. LENZ — CAUSA C-265/95

regolare ripetersi delle distruzioni e depredazioni.

2) Nel 1993 la Commissione doveva pren- der atto che questo problema ricorrente acquistava una nuova dimensione con- statando che, con l'iniziativa di certi gruppi quali "Coordination rurale", le azioni violente perdevano il loro prece- dente carattere di atti circoscritti ed impulsivi per inserirsi da quel momento in un piano organizzato di controllo dell'offerta di merci importate con provenienza dagli altri Stati membri.

Tra i mesi di aprile e di luglio 1993 carichi di frutta e verdura spagnoli, in particolare fragole destinate al mercato francese o in transito sul territorio della Repubblica francese, erano oggetto di una campagna di disturbo orchestrata dal movimento "Coordination rurale".

Durante i mesi di agosto e settembre erano bersaglio della "Coordination rurale" spedizioni di pomodori provenienti dal Belgio, mentre ad agosto un autocarro adibito al trasporto di suini proveniente dalla Danimarca veniva fer- mato al casello della Gravelle da manifestanti che ne distruggevano il carico.

3) Con lettera dell'8 luglio 1993, indirizzata al rappresentante permanente della Francia presso le Comunità europee, i servizi della Commissione rilevavano che il carattere organizzato e pianificato delle azioni di "Coordination rurale"

s'inseriva senza dubbio in un piano mirante a bloccare gli scambi, principalmente per il motivo che i produttori spagnoli si erano rifiutati di spartire il mercato sulla base del principio della complementarietà degli approvvigiona- menti (allegato I).

Infatti, oltre agli atti di vandalismo per- petrati nei confronti di autocarri adibiti principalmente al trasporto di fragole spagnole o pomodori belgi nonché ai danni di magazzini generali o supermercati che commercializzano questi prodotti, "Coordination rurale" si vantava d'aver fatto ricorso ai seguenti mezzi:

— minacce ed intimidazioni nei confronti di operatori economici, di tra- sportatori e della grande distribuzione;

— "energiche" richieste volte ad obbli- gare i supermercati ad acquistare prodotti nazionali o addirittura regionali;

(3)

— imposizione di un prezzo minimo di vendita nei supermercati;

— organizzazione di controlli sistema- tici allo scopo di verificare il rispetto da parte degli operatori degli ordini impartiti.

4) Nel 1994 in Francia prendeva avvio una nuova campagna di violenze con l'obiet- tivo di ostacolare sul territorio francese la libera circolazione di fragole provenienti dalla Spagna. Il 19 aprile circa 150 produttori di fragole giunti dai diparti- menti Lot-et-Garonne, Dordogne e Gironde controllavano per due ore e mezza gli autocarri al casello di St. Jean de Védas scaricando sulla carreggiata circa 450 tonnellate di fragole provenienti da Spagna e Marocco. Lo stesso giorno più di 300 agricoltori assalivano un centro della grande distribuzione a Narbonne e distruggevano circa 360 tonnellate di fragole importate.

Pertanto il 21 aprile 1994 i servizi della Commissione invitavano le autorità francesi a prendere rigorose misure per il mantenimento dell'ordine, proporzio- nate alla gravità dei fatti ed al rischio potenziale di sviluppo di queste azioni, al fine di dimostrare una chiara volontà

di dissuadere gli organizzatori di questi atti dal ricorso a metodi così aggressivi (allegato II).

I servizi della Commissione chiedevano inoltre di essere informati delle azioni repressive promosse dalle autorità francesi contro gli autori di atti vandalici commessi durante il periodo compreso tra i mesi di aprile ed agosto 1993.

5) Due settimane dopo, la sera del 3 maggio 1994, circa 150 produttori francesi bloccavano nuovamente autocarri che trasportavano fragole provenienti dalla Spagna nello stesso luogo, al casello autostradale di St. Jean de Védas, e distruggevano la merce senza che le forze dell'ordine presenti intervenissero per proteggere in modo efficace gli autocarri ed i loro carichi.

I servizi della Commissione ricevevano nuovamente informazioni a proposito di determinate attività illegali di organizzazioni quali "Coordination rurale", che proseguiva le minacce ed i ricatti nei confronti di centri commerciali all'in- grosso ed al dettaglio che avevano esposto in vendita prodotti provenienti da altri Stati membri (per es. fragole spagnole o pomodori belgi).

(4)

CONCLUSIONI DELL'AW. GEN. LENZ — CAUSA C-265/95

Di fatto, dai documenti trasmessi dai denuncianti risulta che "Coordination rurale" ed altre organizzazioni conti- nuavano ad inviare ai direttori dei supermercati lettere che sembrano costituire violazioni dell'art. 322-13, se non dell'art. 322-12, del codice penale francese. Veniva inviato il seguente monito (allegato III): "Sarebbe auspicabile, affinché non regni un clima d'insicurezza nei reparti ortofrutticoli dei vostri locali di vendita o dei vostri magazzini, che a cominciare dall'inizio di marzo deste la preferenza ai prodotti francesi.

Facciamo affidamento sulla vostra rapi- dità di comprensione per evitare rappre- saglie violente. Dalla collaborazione prestata dipenderà il buon andamento dei vostri centri commerciali che visite- remo regolarmente".

Un'altra lettera del 18 aprile 1994 spe- dita dalla Federation départementale des producteurs de légumes du Maine-et- Loire ed indirizzata ai "Grossistes du M I N " era redatta in questi termini:

"Come accennato in occasione del nostro incontro del 12 aprile vi confer- miamo le date in cui sospendere le importazioni di fragole ed asparagi e precisamente:

— fragole del Marocco: sospensione immediata, (...)

— fragole ed asparagi di Spagna:

sospensione al più tardi al primo maggio, poiché a questa data la produzione francese sarà sufficiente a coprire il fabbisogno nazionale.

Le considerevoli difficoltà in cui versano i produttori di ortaggi ci obbligano ad essere estremamente attenti, per cui la scoperta, i seguito dei controlli che effet- tueremo, di merci oltre le date precitate comporterà la loro distruzione" (allega- to IV).

6) Questa situazione induceva la Commis- sione ad indirizzare in data 19 luglio 1994 alle autorità francesi una lettera di diffida, nella quale esprimeva il giudizio che la Repubblica francese, non avendo adottato tutte le misure necessarie ed adeguate affinché dei privati non impe- dissero, con atti illeciti, la libera circolazione dei prodotti agricoli, era venuta meno agli obblighi derivanti dalle organizzazioni comuni di mercato dei prodotti agricoli e dall'art. 30 del Trattato CE, in combinato disposto con l'art. 5 del detto Trattato (allegato V).

7) Le autorità francesi rispondevano con lettera del 10 ottobre 1994 (allegato VI), nella quale ricordavano la loro ferma e costante condanna degli atti irresponsa- bili di vandalismo commessi dagli agricoltori francesi. Sottolineavano come le

(5)

misure di prevenzione adottate si fossero dimostrate sufficientemente dissuasive al punto da far notevolmente dimi- nuire le ritorsioni tra il 1993 ed il 1994 e come, sul piano della repressione, le procure competenti per territorio aves- sero proceduto sistematicamente ad indagini giudiziarie. Se queste non avevano conseguito l'esito desiderato, ciò era in ragione dei particolari metodi d'intervento a cui ricorrevano i manifestanti. A causa dei tentativi illegali di

"Coordination rurale" di influenzare il mercato con le minacce, era stato instaurato un procedimento dinanzi al Conseil de la Concurrence.

8) In risposta ad una lettera della Commis- sione del 1o dicembre 1994 (allegato VII), che faceva seguito ad un incontro bilaterale del 27 ottobre 1994, il 26 gennaio 1995 le autorità francesi inviavano alla Commissione una nota con la quale aggiungevano precisazioni sui provvedimenti adottati e sulle azioni repressive poste in essere (allegato VIII).

9) A titolo preventivo, il Commissario Fischler si rivolgeva al ministro francese dell'Agricoltura, con lettera del 23 febbraio 1995, per richiamare la sua attenzione sui rischi che si ripetessero atti di violenza durante la campagna del 1995 e sul pericolo di estensione di tali pratiche, in Francia come nell'intera Comu- nità, e per chiedere al governo francese

di prendere tutte le misure necessarie per rispettare i suoi obblighi. In conclusione segnalava che, nell'ipotesi in cui si fossero ripetute, nel corso della campagna successiva, situazioni analoghe a quelle oggetto della lettera di diffida, si sarebbe visto costretto a pro- porre alla Commissione di emettere un parere motivato nei confronti della Repubblica francese (allegato IX).

10) Il Direttore generale per l'Agricoltura della Commissione scriveva parimenti, in data 21 aprile 1995, al rappresentante permanente della Francia presso l'Unione europea per comunicargli che la Commissione era venuta a conoscenza di avvertimenti e minacce indi- rizzati dalle organizzazioni di difesa dei produttori del dipartimento Lot- et-Garonne o della regione Loire a centrali d'acquisto, supermercati e grossisti e per esprimergli le sue preoc- cupazioni a tale riguardo (allegato X).

11) Nella serata di giovedì 20 aprile 1995 si verificavano nuovamente gravi incidenti nel sud-ovest della Francia: un gruppo di circa centocinquanta dimostranti, che dichiaravano di appartenere al "Comité de défense des fruits et légumes du Lot-et-Garonne", intercet- tava nove autocarri adibiti al trasporto di fragole spagnole ad un casello autostradale nei pressi di Narbonne e cospargeva le fragole di gas per ren- derle non commestibili. Poco dopo i dimostranti fermavano altri autocarri al casello di Tolosa-sud e bruciavano i carichi di frutta; infine tentavano di penetrare nei depositi di una centrale d'acquisto di Colomiers, nei dintorni

(6)

di Tolosa, per verificare la provenienza della frutta, ma erano ostacolati dalle forze dell'ordine. Questi fatti provoca- vano una reazione molto vivace delle organizzazioni agricole dei produttori spagnoli, che minacciavano di lanciare un appello per boicottare i prodotti francesi e di condurre azioni simili a quelle che colpivano i loro prodotti in Francia.

12) La Commissione emetteva allora, in data 5 maggio 1995, un parere motivato ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE, secondo il quale, non adottando tutte le misure necessarie ed adeguate affinché azioni di singoli non ostaco- lassero la libera circolazione di ortofrutticoli, la Repubblica francese aveva violato gli obblighi derivanti dalle organizzazioni comuni di mercato dei prodotti agricoli e dall'art. 30 del Trat- tato CE, in combinato disposto con l'art. 5 del citato Trattato. La Commis- sione invitava altresì la Repubblica francese, in applicazione dell'art. 169, secondo comma, del Trattato, ad adottare le misure necessarie per confor- marsi entro un mese a decorrere dal- l'avvenuta notifica a detto parere motivato (allegato XI).

13) Ciononostante, nel pomeriggio del 3 giugno 1995, tre autocarri adibiti al trasporto di ortofrutticoli provenienti dalla Spagna erano oggetto di atti di

vandalismo nella località di Salon de Provence, senza che le forze dell'ordine intervenissero.

14) In seguito a questi ultimi fatti e ad una dichiarazione del nuovo ministro del- l'Agricoltura francese con la quale questi disapprovava e condannava gli atti illeciti, ma non riteneva di far intervenire le forze dell'ordine per farli ces- sare, il Commissario Fischler comuni- cava al ministro, con lettera del 12 giugno 1995, di temere che la Commissione fosse costretta ad adire senza indugio la Corte di giustizia (allegato XII).

15) Con nota trasmessa alla Commissione il 16 giugno 1995, il governo francese cercava di dimostrare che aveva adottato e stava adottando tutte le misure a sua disposizione per rispondere con efficacia alla difficile situazione, ade- guando le misure preventive e repressive al reiterarsi delle azioni illecite di certi gruppi di manifestanti, e segnalava che queste misure dissuasive avevano portato ad una riduzione degli atti di vandalismo commessi nel 1995 (allegato XIII) 2.

16) Tuttavia, all'inizio del mese di luglio, produttori di ortofrutticoli del dipartimento Bouches-du-Rhône distrugge-

2 — Si deve tuttavia segnalare che il più recente tra i documenti probatori acclusi a tale nota è datato marzo 1993 [nota della Commissione].

(7)

vano a Chateaurenard alcune pallet di frutta provenienti dall'Italia e dalla Spagna».

3. La Commissione decideva allora di adire la Corte di giustizia. Essa chiede di constatare che la Repubblica francese ha violato gli obblighi derivanti dalle organizzazioni comuni di mercato per i prodotti agricoli e dall'art. 30 in combinato disposto con l'art. 5 del Trattato, che non ha adottato tutte le misure necessarie ed adeguate affinché azioni di privati non ostacolino la libera circolazione di prodotti ortofrutticoli. Inoltre chiede che la convenuta sia condannata al pagamento delle spese processuali.

4. Il Regno di Spagna ed il Regno Unito sono intervenuti nella causa a sostegno della Commissione.

Β — Parere

I. Sulla responsabilità dello Stato per le azioni di privati

5. Come ha giustamente sottolineato il rappresentante della Commissione all'udienza dinanzi alla Corte, il caso di specie riguarda

una forma inusuale di violazione del Trat- tato. Infatti allo Stato membro convenuto non si contesta di aver violato, con proprie disposizioni, norme del diritto comunitario.

La questione è piuttosto se uno Stato membro possa violare un obbligo derivante dal Trattato CE non adottando alcuna misura o solo misure insufficienti nei confronti di una condotta di privati che pregiudica l'attua- zione di precise disposizioni del Trattato. La Corte deve decidere, nei casi in cui l'invio di merci da parte di altri Stati membri venga ostacolato con la forza da privati cittadini, se lo Stato membro in questione debba rispon- derne. In caso di risposta affermativa dovrà chiarire se, nella fattispecie, sussiste effettivamente una tale violazione.

6. È una situazione della quale la Corte, a quanto mi risulta, non si è ancora dovuta occupare in questa forma 3. N o n è peraltro nuovo il fatto che talvolta privati oppongano resistenza con mezzi violenti all'importazione di merci da altri Stati membri. La Corte aveva già constatato in una causa con- clusa agli inizi degli anni ottanta, riguardante l'importazione di vini italiani in Francia, che viticoltori francesi si erano opposti con la

3 — Cfr. la sentenza citata al paragrafo 44 infra, che riguardava sotto un certo aspetto una problematica rilevante ai fini della questione in esame.

(8)

forza a questa importazione 4. Per contro si affronta per la prima volta la questione se uno Stato membro possa essere ritenuto responsabile in un modo o nell'altro di un simile comportamento di privati. È palese l'importanza fondamentale delle questioni così sollevate, che è stata chiaramente riconosciuta dalle parti in causa dinanzi alla Corte.

7. L'art. 169 del Trattato si riferisce a violazioni degli obblighi sanciti dal diritto comu- nitario compiute da uno Stato membro. U n ricorso fondato su questo articolo può avere esito positivo solo se lo Stato membro stesso ha violato un obbligo ad esso incombente in virtù del Trattato.

8. Nel caso di specie si tratta in primo luogo della libera circolazione delle merci tutelata dall'art. 30. Il divieto di restrizioni quantita- tive e di misure di effetto equivalente enun- ciato in questa norma fa chiaro riferimento a provvedimenti degli Stati membri e dei loro organi 5. È incontestabile che le autorità francesi non hanno adottato misure da conside- rarsi direttamente come restrizioni quantita- tive all'importazione o misure di effetto equivalente.

9. L'art. 30 è però anche applicabile a misure adottate da privati, se questi sono controllati dallo Stato membro di cui trattasi. Ciò risulta da una sentenza della Corte citata in altro contesto dal governo del Regno Unito nel- l'ambito di un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione contro l'Irlan- da 6. Questo caso aveva per oggetto una campagna pubblicitaria dell'«Irish Goods Coun- cil» con la quale si invitavano i consumatori in Irlanda ad acquistare solo prodotti nazionali (campagna «Acquista irlandese»). L'Irish Goods Council era una società di diritto privato, il cui comitato direttivo veniva tuttavia nominato dal governo irlandese, il quale inoltre sosteneva la società con finanziamenti pubblici che coprivano la maggior parte delle spese e determinava a grandi linee gli scopi della campagna da essa condotta. La Corte decise che, stando così le cose, il governo irlandese non poteva invocare il fatto che la campagna era stata organizzata da una società di diritto privato «per esimersi dalle responsabilità che possono incombergli in forza del Trattato» 7. Nulla però consente di ritenere che sussista nel presente caso una situazione comparabile (per quanto riguarda

«Coordination rurale»). Infatti la Commis- sione non ha affatto accennato a questa pos- sibilità nella sua esposizione.

10. Considerazioni analoghe a quelle esposte per l'art. 30 si applicano alle organizzazioni comuni di mercato per i prodotti agricoli. Ai sensi dell'art 38, n. 2, del Trattato, le norme previste per l'instaurazione del mercato comune-e perciò anche l'art. 30 del Trattato-

4 — Sentenza 22 marzo 1983, causa 42/82, Commissione/Francia (Racc. pag. 1013). Gli avvenimenti in questione vengono citati tanto nella descrizione dei fatti (pagg. 1019 e 1023) quanto nella motivazione della sentenza (punti 7 e 15). Tali avvenimenti non erano tuttavia l'oggetto del procedimento a suo tempo instaurato per violazione del Trattato, che riguar- dava piuttosto provvedimenti delle autorità francesi.

5 — Di per sé l'art. 30 dice in termini molto generici che tali misure sono vietate «fra gli Stati membri». Da un confronto con il testo degli artt. 31 e 32 emerge tuttavia che sono in questione misure degli Stati membri.

6 — Sentenza 24 novembre 1982, causa 249/81 (Racc. pag. 4005).

7 — Loc. cit. (nota 6), punto 15.

(9)

sono applicabili anche ai prodotti agricoli, salvo contrarie disposizioni degli artt. da 39 a 46. Su questa base la Corte ha già più volte statuito «che le organizzazioni comuni di mercato sono basate sul principio del mercato aperto, al quale ogni produttore ha libero accesso in condizioni di concorrenza effettive ed il cui funzionamento è discipli- nato unicamente dagli strumenti previsti da queste organizzazioni» 8. Anche in questo ambito possono costituire una violazione alla libera circolazione delle merci solo misure adottate da uno Stato membro o da un suo organo.

11. I rimproveri mossi dalla Commissione non trovano perciò un sufficiente fonda- mento nel solo art. 30 (e nelle organizzazioni comuni di mercato per i prodotti ortofrutticoli). N o n ritengo per questo motivo di asso- ciarmi all'opinione opposta sostenuta dal governo spagnolo (che tuttavia non considera le citate obiezioni). ,

12. La Commissione ne ha invece tenuto conto, nella misura in cui rimprovera alla convenuta una violazione dei suoi obblighi derivanti dalle organizzazioni comuni di mercato per i prodotti agricoli e dall'art. 30 in combinato disposto con l'art. 5 del Trat- tato. Ai sensi dell'art 5, primo comma, prima frase, del Trattato, gli Stati membri adottano

«tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli

obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità». Dall'art. 30 del Trattato e dalle organizzazioni comuni di mercato per i prodotti agricoli deriva per gli Stati membri l'obbligo di adottare tutte le misure idonee a garantire la libera circolazione delle merci, salvo le limitazioni previste dallo stesso diritto comunitario. Ai fini della discussione dell'addebito mosso dalla Commissione ciò significa che bisogna verificare due presupposti. In primo luogo si deve ricercare se sussistono fatti che-se fossero da imputare alla convenuta-rappresenterebbero una violazione della libera circolazione delle merci. In secondo luogo si deve verificare se tale fattispecie sia imputabile alla Repubblica francese e se quest'ultima debba renderne conto. La risposta sarebbe positiva se la convenuta non avesse adottato «tutte le misure di carattere generale e particolare» che risultavano necessarie per la tutela della libera circolazione delle merci.

II. Sul pregiudizio alla libera arcolazione delle mera arrecato da privati

13. Nel caso di specie non sussistono dubbi che la condotta in questione da parte di privati rappresenterebbe una violazione alla libera circolazione delle merci se fosse impu- tabile alla Repubblica francese.

8 — Così la sentenza 30 maggio 1991, causa C-110/89, Commis- sione /Grecia (Race. pag. I-2659, punto 21).

(10)

14. La depredazione e la distruzione di merci provenienti da altri Stati membri è una delle più gravi forme di limitazione all'importazione che si possa immaginare. Rappre- senta addirittura la negazione della libera circolazione delle merci. In questo contesto non serve chiedersi se la merce sia stata distrutta durante il trasporto o solo dopo aver raggiunto il luogo di smercio in Francia. N o n meno preoccupanti sembrano le altre azioni poste in essere dalle persone interessate secondo i dati riportati dalla Commissione e non contestati dalla convenuta. Le minacce agli autotrasportatori che eseguono i trasporti arrecano un pregiudizio diretto alla libera circolazione delle merci. Chi preveda che il suo autocarro sia esposto ad attacchi a causa della particolare merce che trasporta sarà propenso a desistere da tali trasporti. Lo stesso discorso vale per la minaccia ai commercianti francesi che offrono merce proveniente da altri Stati membri. Se la messa in vendita di merce proveniente da altri Stati membri implica il pericolo di violenti soprusi, un commerciante rifletterà a lungo sull'opportunità di continuare a vendere tale merce.

15. Inoltre la Commissione, a buon diritto, afferma che anche il clima di insicurezza ed incertezza creato da queste aggressioni violente rappresenta un ostacolo alla libera circolazione delle merci. Così per esempio anche chi opera nella distribuzione in una zona in cui non si sono ancora registrati tali soprusi terrà conto di un simile pericolo e perciò forse rinuncerà all'acquisto della merce in questione. In generale un commerciante che debba prevedere la possibilità che la merce da lui ordinata non gli giunga o gli giunga oltra la scadenza rissata a causa dei

fatti descritti, ne terrà conto quando deve decidere da quale fonte acquistare la sua merce. Lo stesso vale anche per gli operatori di altri Stati membri, perché le aggressioni riguardano anche merci destinate non al mercato francese, bensì ad altri Stati membri. A tale riguardo si può parlare di conseguenze indirette per la libera circolazione delle merci. Tuttavia il diritto comunitario vieta anche tali pregiudizi indiretti 9.

16. La convenuta, nella sua controreplica, ha eccepito che i fatti in questione «non avrebbero realmente pregiudicato» la distribuzione di fragole spagnole in Francia, dato che i quantitativi di fragole importati nei mesi di aprile e di maggio, particolarmente significa- tivi, sono rimasti pressoché identici. Di fronte alla gravità dei fatti, non si può far altro che qualificare come sorprendente una tale espressione. La convenuta ha comunque contestualmente ammesso che l'argomento da essa formulato, avuto riguardo alla giurisprudenza della Corte sull'art. 30, non è sostanzialmente rilevante. Sotto questo aspetto non posso che essere d'accordo con la convenuta. È indiscutibile che le violente trasgressioni di cui trattasi hanno direttamente ostacolato le importazioni di merci da altri Stati membri. È perciò irrilevante la circostanza che il volume di tali importazioni possa malgrado ciò essere rimasto invariato.

9 — Sentenza della Corte 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville (Race. pag. 837, punto 5 della motivazione). Conforme è anche la sentenza 24 novembre 1993, cause riunite C-267/91 e C-268/91, Keck e Mithouard (Racc. pag. I-6097).

(11)

Del resto non si può neanche escludere che le importazioni sarebbero cresciute se non ci fossero state tali violazioni.

All'udienza dinanzi alla Corte il rappresentante del governo francese ha spiegato che, su 170.000 tonnellate di fragole importate in Francia dalla Spagna nel 1994, sono state distrutte soltanto 8 tonnellate, corrispondenti ad una percentuale dello 0,005%. Que- sto dato non cambia il fatto che le trasgressioni abbiano ostacolato direttamente l'importazione di merci da altri Stati membri.

Vista la gravità dei fatti, è del tutto irrilevante la circostanza che la quantità di merce effettivamente distrutta potesse anche essere rela- tivamente bassa. Ciò vale soprattutto in considerazione del fatto che non solo gli atti vandalici in sé, ma anche il clima di insicurezza ed incertezza da essi creato ostacolano la libera circolazione delle merci 10.

17. Il governo del Regno Unito nella sua comparsa ha sostenuto, a buon diritto, che secondo la giurisprudenza un provvedi- mento, per violare l'art. 30, «dev'essere in certa misura costante e generale» 11. Nel caso di specie non vi sono praticamente dubbi, data la costante ripetizione degli eventi negli anni.

III. Sulle argomentazioni addotte

18. Supponendo che questi impedimenti alla libera circolazione delle merci fossero impu- tabili alla convenuta, si dovrebbe risolvere la questione dei possibili motivi di giustifica- zione 12.

19. Nel suo controricorso la Repubblica francese ha posto l'accento sul contesto sociale ed economico dei fatti in questione. Il mercato francese degli ortofrutticoli, da circa dieci anni, è soggetto a notevoli sconvolgi- menti ai quali ha contribuito in modo particolare l'inasprimento della concorrenza con i prodotti spagnoli a cui si vedevano esposti i produttori nazionali. Per quanto riguarda le fragole, le esportazioni spagnole sono cresciute da 1 000 tonnellate nel 1975 a 108.000 tonnellate — quindi più di cento volte — nel 1992. Le sole esportazioni verso la Francia sono aumentate da 6 000 tonnellate nel 1980 alla media di 42 000 tonnellate negli anni 1990-1993 ed hanno raggiunto circa 50.000 tonnellate nel 1994. La produzione di fragole francesi al contrario ristagna dal 1991 intorno a 82.000 tonnellate. L'andamento dei tassi di cambio ha ulteriormente aggravato il problema. Il cambio della peseta spagnola nel 1995 è diminuito del 28% rispetto a quello degli anni tra il 1990 ed il 1992.

10 — V. sopra, punto 15.

11 — Sentenza 9 maggio 1985, causa 21/84, Commissione/Francia (Racc. pag. 1355, punto 13).

12 — Tale questione-come già ricordato-verrà discussa in seguito (v. infra, paragrafi 36 e ss.).

(12)

20. Nella controreplica la convenuta ha esposto ulteriori precisazioni su questo argomento. All'eccezione sollevata dalla Com- missione nella replica, secondo la quale la crescita delle esportazioni spagnole andrebbe piuttosto attribuita alla fine della fase di transizione e quindi alla sopravvenuta abolizione delle limitazioni agli scambi, la convenuta ribatteva che i fatti citati nel ricorso della Commissione si erano verificati prima della fine del periodo di transizione. Le misure predisposte per questo periodo non si sarebbero rivelate sufficienti. A questo proposito la convenuta richiamava l'attenzione sull'introduzione, con l'art. 81 dell'Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spa- gna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei trattati (in prosieguo: l'«Atto di adesione»), di un cosiddetto «meccanismo complementare applicabile agli scambi», che doveva essere adottato per i prodotti ortofrutticoli tra il primo gennaio 1990 ed il 31 dicembre 1995. L'art. 83 dell'Atto di adesione prevedeva che fosse stabilito un particolare «bilancio di previsione». In base al regolamento (CEE) della Commissione 20 dicembre 1989, n. 3944, recante modalità di applicazione del meccanismo complementare applicabile agli scambi di ortofrutticoli freschi 13, la Commissione poteva stabilire particolari periodi per i prodotti in questione considerati «sensibili» (periodo II) o «molto sensibili» (periodo III). La fissazione di tali periodi introduceva un particolare controllo da parte della Commissione sui quantitativi esportati dalla Spagna.

21. Nel caso di specie è tuttavia superfluo analizzare in modo più dettagliato questo meccanismo di controllo e la sua applica-

zione nella pratica. Nella sua replica alla memoria depositata dal Regno di Spagna la convenuta argomentava di non contestare l'esattezza delle cifre indicate da questo interveniente a sostegno della Commissione, riconoscendo che da queste risultava che le esportazioni spagnole non avevano significa- tivamente superato i plafond fissati durante il periodo di transizione. Tuttavia affermava che gli strumenti introdotti dal diritto comunitario per questo periodo si riferivano solo all'entità delle esportazioni spagnole di fra- gole, mentre non esisteva alcun meccanismo per il controllo dei prezzi. La strutturazione dei prezzi è perciò la questione centrale che è all'origine del malumore dei produttori francesi. Gli offerenti spagnoli, il cui raccolto arrivava sul mercato francese prima dei prodotti nazionali, praticavano inizialmente prezzi molto alti, abbassandoli però in modo considerevole non appena iniziava a muo- versi la concorrenza. La convenuta definisce questa variazione dei prezzi come una «vera e propria svalutazione».

22. All'udienza dinanzi alla Corte il rappresentante del governo convenuto ha ancora inasprito questi rimproveri. Determinate pratiche dei produttori spagnoli rappresentano

«vere e proprie provocazioni». Gli offerenti spagnoli si sono resi colpevoli di azioni sleali che si potrebbero definire «incontestabil- mente» come «dumping» e destabilizzereb- bero l'intero mercato francese, impedendo ai produttori nazionali di collocare la propria merce.

13 — GU L 379 del 28.12.1989, pag. 20.

(13)

23. H o illustrato dettagliatamenteu — benché in modo assolutamente non esau- riente — le enunciazioni di cui sopra, perché la convenuta attribuisce particolare impor- tanza alle questioni ad esse collegate. I rap- presentanti del governo francese hanno tuttavia espressamente sottolineato che non ritengono che queste argomentazioni possano giustificare le trasgressioni avvenute.

Hanno però manifestato l'opinione che le pratiche da loro rimproverate ai produttori spagnoli possano contribuire a spiegare le azioni degli agricoltori francesi.

24. N o n mi pare possibile basarmi solo sulle considerazioni esposte nel presente procedimento per formare un giudizio conclusivo sulla gravità delle difficoltà economiche a cui hanno dovuto far fronte gli agricoltori del sud della Francia e sull'esattezza della tesi avanzata in udienza dalla convenuta secondo la quale si trattava di un gruppo della popolazione particolarmente «esposto». Si deve tuttavia notare che la Commissione non si è opposta a queste osservazioni del rappresentante del governo francese. Pertanto in seguito partirò dalla tesi, favorevole per la convenuta, secondo cui gli agricoltori dove- vano realmente affrontare gravi difficoltà economiche.

25. È altrettanto difficile decidere se le pratiche attuate dai coltivatori spagnoli di fragole sul mercato francese fossero così sconve- nienti come affermato dalla convenuta. Sem- bra certo che almeno alcuni dei coltivatori del sud della Francia vedessero minacciata la propria esistenza dalle importazioni a basso costo provenienti da altri Stati membri. La Commissione ha però osservato, a questo proposito, che sarebbe esagerato far dipen- dere le difficoltà degli agricoltori del sud della Francia solo dalle fluttuazioni valutarie.

Il successo dei produttori spagnoli sarebbe piuttosto riconducibile anzitutto a fattori strutturali e climatici. In questo contesto si deve ricordare come lo stesso governo francese abbia riferito che le fragole spagnole giungevano sul mercato francese prima dei prodotti nazionali. Se i coltivatori spagnoli si avvalevano solo di questi vantaggi evidenti per promuovere le loro vendite, essi si com- portavano in modo conforme alle regole del mercato e sfruttavano le libertà concesse dal Trattato proprio allo scopo previsto dal Trat- tato stesso. Chi, grazie a particolari circostanze, è in grado di produrre a costi più bassi ed in modo più efficiente rispetto ai suoi concorrenti e quindi di offrire i suoi prodotti ad un prezzo più favorevole di questi, non può solo per questo essere accusato di pratiche sleali o addirittura di dumping.

26. Anche qualora i rimproveri mossi dal rappresentante del governo francese contro i produttori spagnoli dovessero corrispondere al vero, non si potrebbero considerare legit- timi gli ostacoli alle importazioni.

14 — Per es. la convenuta, nel suo controricorso, ha segnalato anche ulteriori difficoltà (come gelate tardive nel 1991 che hanno fortemente danneggiato la produzione) cui hanno dovuto far fronte i produttori nel sud della Francia.

(14)

27. In primo luogo si deve far notare che le argomentazioni sviluppate dalla convenuta si riferiscono solamente alle importazioni di fragole dalla Spagna. Tuttavia, come risulta dal ricorso della Commissione, i rilievi che essa formula riguardano non solo questo prodotto, ma anche altri 15. Inoltre si riferiscono anche a misure contro importazioni provenienti da altri Stati membri diversi dalla Spagna 16. La convenuta non ha cercato di spiegare perché gli agricoltori francesi si siano rivolti anche contro tali importazioni.

28. In secondo luogo si deve rilevare che le aggressioni violente avevano colpito anche merci destinate ad altri Stati membri. In udienza, la rappresentante del governo spagnolo ha nuovamente ricordato tali fatti.

N o n è chiaro come gli attacchi nei confronti di queste merci si possano spiegare, né tanto meno giustificare, con la difficile situazione del mercato francese.

29. In terzo luogo si deve concludere che la spiegazione offerta dal governo francese per i fatti in questione trova origine nelle difficoltà economiche di determinati agricoltori francesi. Il governo spagnolo ha tuttavia fatto notare a buon diritto che, secondo la giurisprudenza della Corte-riguardo all'art. 36 del Trattato, si dovrebbe precisare-, considerazioni di natura economica non possono giustificare limitazioni alla libera circolazione

delle merci 17. Anche il rappresentante della Commissione ha nuovamente sottolineato questo aspetto all'udienza dinanzi alla Corte.

Il governo del Regno Unito sembra voler esprimere un pensiero simile quando argo- menta che uno Stato membro nell'ambito di un procedimento ai sensi dell'art. 169 non può appellarsi alle particolarità del suo settore agricolo.

30. Assai più rilevante mi sembra però un altro argomento di natura fondamentale. Se in Francia le importazioni di ortofrutticoli da·

altri Stati membri dovessero portare realmente a mettere in pericolo l'esistenza economica di determinati agricoltori, spette- rebbe agli enti responsabili trovare una soluzione a questo problema. Poiché la poli- tica agricola comune rientra nelle compe- tenze della Comunità, sarebbe perciò necessario un intervento delle istituzioni comunitarie competenti. A quanto sopra si è attenuto il rappresentante della Commissione all'udienza dinanzi alla Corte, affermando cioè che bisognerebbe trovare in un'altra sede una soluzione ai problemi degli agricoltori francesi.

A tal proposito è forse interessante menzio- nare la sentenza con cui la Corte si è pro- nunciata sulla causa intentata dalla Repub- blica federale di Germania per far annullare il regolamento recante creazione di un'organizzazione comune di mercato nel settore delle banane. La Corte fece notare che in questo

15 — Cfr. punto 5 dei fatti citati alla fine del paragrafo 2 delle presenti conclusioni (asparagi dalla Spagna).

16 — Cfr. punto 2 dei fatti citati al paragrafo 2 delle presenti conclusioni (pomodori dal Belgio).

17 — Cfr. sentenza 11 giugno 1985, causa 288/83, Commissione/

Irlanda (Race. pag. 1761, punto 28).

(15)

caso uno degli scopi del legislatore comunitario consisteva nel conciliare gli interessi contrapposti di determinati Stati membri.

Uno di tali interessi consisteva secondo la Corte nel desiderio di alcuni Stati membri

«di garantire alla propria popolazione agricola insediata in regioni economicamente sfa- vorite lo smaltimento di una produzione vitale per la stessa, evitando così perturba- zioni sociali» 18.

31. Effettivamente la convenuta nella sua controreplica ha fatto presente che già da anni tentava di avviare una riforma adeguata delle organizzazioni comuni di mercato per i prodotti ortofrutticoli. Ritengo però che essa non si possa appellare alla considerazione che fino ad ora tali misure non sono state attuate. Finché non interviene un tale muta- mento, è vietato ad uno Stato membro agire contro i soggetti che si comportano secondo il diritto vigente.

32. La tesi sopra menzionata trova conferma in una sentenza della Corte del 1979 che pre- senta alcuni punti di affinità con il caso di specie. Si trattava di importazione di carne ovina dal Regno Unito, ostacolata dalla Francia con un regime restrittivo all'importazione. Il governo francese non contestava che questo regime nuocesse alla libera circolazione delle merci. Tuttavia menzionava «con-

seguenze economiche e sociali gravi» del- l'abolizione di questo regime. Allo stesso tempo attirava l'attenzione sullo stato in cui si trovavano i lavori per l'istituzione di un'organizzazione comune di mercato per la carne ovina 19.

La Corte dichiarò che non disconosceva affatto i problemi di questo settore in Fran- cia. Tuttavia quell'ambito rientrava piuttosto nella competenza comunitaria «di guisa che, se è ancora necessario valersi di provvedimenti particolari, questi non potranno più essere decisi unilateralmente dagli Stati membri interessati, ma vanno adottati nell'ambito dell'ordinamento comunitario». «Il fatto che questi lavori non siano ancora giunti a ter- mine non costituisce tuttavia una ragione sufficiente perché uno Stato membro man- tenga in vigore un'organizzazione nazionale di mercato implicante caratteristiche incompatibili con le esigenze del Trattato relative alla libera circolazione delle merci». Veniva respinto anche l'argomento secondo il quale il Regno Unito avrebbe mantenuto in vigore da parte sua un'organizzazione nazionale di mercato per lo stesso settore. Contro questo regime la Francia «avrebbe la possibilità di agire, vuoi in seno al Consiglio, vuoi attraverso la Commissione, vuoi infine in sede giurisdizionale onde ottenere l'eliminazione di tali incompatibilità. Uno Stato membro non può comunque autorizzarsi ad adottare unilateralmente dei provvedimenti correttivi o di difesa, destinati ad ovviare all'eventuale trasgressione, da parte di un altro Stato membro, delle norme del Trattato» 20.

18 — Sentenza 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/

Consiglio (Racc. pag. I-4973, punto 92).

19 — Sentenza 25 settembre 1979, causa 232/78, Commissione/

Francia (Racc. pag. 2729, punto 6).

20 — Loc. cit. (nota 19), punti 7-9.

(16)

33. Tutto questo in fondo deriva dal fatto che la Comunità europea è una «comunità di diritto» 21 nella quale le diversità di opinione e le controversie devono essere composte attraverso il ricorso agli strumenti del diritto.

Ciò significa che tali controversie sono defi- nite secondo le modalità previste dal diritto comunitario e decise in ultima istanza da un'autorità giudiziaria, la Corte di giustizia.

Con questa natura della Comunità sono però incompatibili non solo decisioni unilaterali degli Stati membri che assumono forme legali, come per es. divieti d'importazione, ma, in misura ancora maggiore, gli atti di forza e d'arbitrio. Se si accettasse che per l'affermazione di determinati scopi economici e politici si possa ricorrere anche all'uso della forza, alla supremazia del diritto suben- trerebbe il dominio della forza. Questo signi- ficherebbe anche la fine della Comunità.

34. Come ho già rilevato, fino ad oggi la Corte non si è ancora occupata espressamente della presente questione. Tuttavia sono dell'avviso che una sentenza emanata nel 1995 in un procedimento per violazione del Trattato aperto dalla Commissione ai danni della Repubblica francese si fondi sul medesimo concetto fondamentale 22. Tale caso riguardava il settore della pesca.

All'epoca in questione erano stati attribuiti alla Repubblica francese determinati contingenti per la pesca delle acciughe. I pesche- recci battenti bandiera francese avevano lar- gamente superato questi contingenti senza che le autorità francesi prendessero provvedimenti in merito, sebbene vi fossero tenute

conformemente alle disposizioni di diritto comunitario vigenti. La Repubblica francese rilevava, tra l'altro, a sua difesa che «la campagna di pesca dell'acciuga si è svolta in u n clima socioeconomico tanto difficile da far temere notevoli disordini, tali da generare gravi difficoltà economiche. Le autorità competenti sono state costrette quindi ad astenersi dal perseguire i responsabili di infrazio- ni» 23. La Corte non condivise questo argomento. «Infatti, il mero timore di diffi- coltà interne non può giustificare la mancata applicazione del regime di cui trattasi» 24.

In questo procedimento si espresse in modo molto più chiaro l'avvocato generale Fen- nelly:

«Ritengo che tale criterio di applicazione della normativa comunitaria da parte di u n o Stato membro sia manifestamente inammissi- bile. (...) L'art. 5 del Trattato impone agli Stati membri un preciso dovere di cooperazione per adottare tutte le misure atte a realizzare gli scopi del Trattato. [32] A mio avviso ne consegue che, qualora agli Stati membri sia affidato specificamente il compito di applicare il diritto comunitario, essi sono tenuti ad avvalersi di tutto il loro apparato

21 — Così è statuito già nella sentenza 23 aprile 1986, causa 294/83, Les Verts/Parlamento (Racc. pag. 1339, punto 23).

22 — Sentenza 7 dicembre 1995, causa C-52/95 (Race.

pag. 1-4443).

(17)

statale, comprese, se necessario, le autorità di pubblica sicurezza, al fine di garantire l'adempimento dei loro obblighi» 25.

Ciò si applica a mio avviso anche all'obbligo generale, che incombe agli Stati membri in virtù dell'art. 5, di assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal Trattato.

35. Per tutti i motivi sopra citati, le aggressioni commesse da privati in Francia contro importazioni da altri Stati membri-qualora potessero essere imputate alla Repubblica francese-non potrebbero in alcun caso essere giustificate.

IV. Sulla responsabilità della Repubblica francese per i fatti accertati

36. Si deve ora chiarire la questione centrale del presente procedimento, cioè se la Repub- blica francese possa essere ritenuta responsabile per tali trasgressioni ed atti di vandalismo.

37. Su tale questione, all'udienza dinanzi alla Corte, il rappresentante del governo francese ha espresso l'opinione che in questo contesto si applichi il principio per cui uno Stato membro non è responsabile del comportamento di singoli. Tale principio sarebbe valido tanto nel diritto comunitario come nel diritto internazionale. Ci sarebbe tuttavia un'eccezione a tale principio. Uno Stato membro potrebbe essere ritenuto responsabile per il comportamento di privati che sono soggetti alla sua giurisdizione, se violasse l'«obbligo di vigilanza e cura» di sua competenza.

38. Di fatto sembra che, secondo il diritto internazionale, si possa prendere in considerazione la responsabilità di uno Stato solo se detto Stato non ha osservato, riguardo al comportamento di privati, il «dovere di usare la cura o attenzione richiesta dalle circostanze (= due diligence)» 26.

39. Secondo me, tale questione non necessita di ulteriori approfondimenti in questa sede, poiché il diritto comunitario con il già citato art. 5 predispone una norma da cui deve essere desunta una particolare disciplina di questo problema per l'ambito comunitario.

25 — Conclusioni del 17 ottobre 1995, causa C-52/95 (Racc.

pag. I-4445, I-4455). L'avvocato generale Fennelly ha rin- forzato questa concezione nelle sue conclusioni del 26 giu- gno 1997, causa C-280/95, Commissione/Italia (Racc. 1998, pag. I-259, paragrafo 19 delle conclusioni).

26 — Cfr. a questo proposito Astrid Epiney, Die völkerrechtliche Verantwortlichkeit von Staaten für rechtswidriges Verhalten in Zusammenhang mit Aktionen Dritter, Baden-Baden 1992, pagg. 205 e ss. (207). Per il presente contesto È altresì interessante la questione se la Convenzione del Consiglio d'Europa per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 obblighi le Parti Contraenti ad attivarsi per proteggere i privati dalla viola- zione, operata da altri privati, dei loro diritti garantiti dalla Convenzione; cfr. a questo proposito David J. Harris/

Michael O'Boyle/Colin Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights, Londra 1995, pag. 19 e ss.

(18)

40. Tale norma impone agli Stati membri un generale «obbligo di leale cooperazione ed assistenza» alla Comunità 27. Nel caso di specie non è evidente che la convenuta abbia violato questo generico obbligo. Sulla base dell'art. 5 isolatamente considerato, il ricorso della Commissione avrebbe pertanto poche probabilità di successo, come sulla base del solo art. 30 28.

41. Dall'art. 5 del Trattato risultano però anche specifici doveri riguardo agli obblighi che si possono dedurre dal diritto comunitario (primo comma) e riguardo alla realizza- zione degli scopi del Trattato (secondo com- ma). Se questa norma si legge in combinato disposto con l'art. 30 (e con gli obblighi deri- vanti dall'organizzazione comune di merca- to), secondo me si evince per gli Stati membri l'obbligo di adottare «tutte le misure di carattere generale e particolare atte» a tutelare la libera circolazione delle merci. Questo vale anche e soprattutto per la salvaguardia di questo diritto dagli attacchi di privati.

42. Si può fondare questa interpretazione sulla giurisprudenza della Corte riguardo all'art. 5, da una parte, e riguardo agli artt. 85 e 86 del Trattato, dall'altra. Tale giurisprudenza concerne situazioni che corrispondono in modo speculare al caso di specie. Gli artt. 85 e 86 del Trattato, in sé considerati, si

riferiscono esclusivamente al comportamento delle imprese, quindi di soggetti privati. Da una costante giurisprudenza emerge tuttavia che il combinato disposto degli artt. 85 e 86 e dell'art. 5 del Trattato fa obbligo agli Stati membri di non adottare o mantenere in vigore provvedimenti che «possano rendere praticamente inefficaci le norme sulla concorrenza applicabili alle imprese» 29. In una serie di sentenze è stato chiarito che in tale circostanza è di rilievo l'art. 5, secondo comma, e l' obbligo di non fare così individuato 30. In questi casi si tratta principalmente di obblighi che sono in vigore per i privati. Per garantire l'efficacia pratica della normativa che fissa questi obblighi, il diritto comunitario, secondo il punto di vista della Corte, vieta però anche agli Stati membri di adottare provvedimenti che possano avere per il bene giuridico protetto (qui la concorrenza) le stesse conseguenze svantaggiose delle misure di privati. Per questo motivo gli Stati membri sono obbligati ad astenersi da tali provvedimenti. ,

43. È possibile applicare questa logica alla presente situazione. L'art. 30 31 vieta agli Stati membri di adottare misure che possano pregiudicare la libera circolazione delle merci. Come mostra chiaramente il caso di specie, il libero scambio delle merci può subire pregiudizi anche per l'attività di pri- vati. Per la tutela dell'efficacia pratica del- l'art. 30 è necessario che dal Trattato derivi

27 — Giurisprudenza costante, cfr. sentenza 19 febbraio 1991, causa C-374/89, Commissione/Belgio (Racc. pag. I - 367, punto 15).

28 — Cfr. paragrafi 8-11 supra.

29 — Giurisprudenza costante, da ultimo sentenza 17 giugno 1997, causa C-70/95, Sodemare (Racc. pag. I - 3395, punto 41).

30 — Cfr., per es., sentenza 17 novembre 1993, causa C-185/91, Reiff (Race. pag. I - 5801, punto 24).

31 — Qui di seguito per semplicità cito solo questa norma e tra- scuro i corrispondenti obblighi derivanti dall'organizza- zione comune di mercato.

(19)

per gli Stati membri un obbligo di contrastare tali azioni di privati. Si tratta natural- mente di un dovere di agire, cioè di un obbligo derivante dall'art. 5, primo comma.

A quanto pare, su questa interpretazione si basa anche il ricorso della Commis- sione, benché a tal proposito non sia stata fornita alcuna spiegazione precisa. Credo di poter affermare che anche il governo del Regno Unito condivide questa opinione, sebbene il modo di esprimersi da esso scelto- paria di obblighi derivanti dall'art. 30 e dall'art. 5-consenta anche un'altra spiegazione 32.

44. Che una tale interpretazione non sia per nulla estranea al diritto comunitario, secondo me, emerge implicitamente da una sentenza emanata nel 199533. Quel caso riguardava una stazione stradale internazionale gestita da una società di diritto privato (in prosieguo: la Garonor) in prossimità di Parigi. Ivi erano situati anche uffici doganali presso i quali potevano essere effettuate tutte le ope- razioni di sdoganamento che di solito sono compiute alla frontiera. La Garonor dava in locazione a spedizionieri singoli locali per uffici ed altre installazioni. Oltre al canone di locazione la Garonor pretendeva altresì

per ogni veicolo in transito una «tassa di pas- saggio» prevista nelle condizioni generali vigenti. Secondo gli accertamenti del giudice nazionale una parte consistente di questa tassa serviva a coprire i costi derivanti dal- l'espletamento di un servizio pubblico. La Corte concluse che una tale tassa violava gli artt. 9 e 12 del Trattato e non attribuì alcuna rilevanza alla circostanza che essa fosse riscossa da un'impresa privata:

«A questo proposito è irrilevante la natura dell'atto che pone a carico di un operatore economico una parte delle spese di funzionamento degli uffici doganali. L'onere pecunia- rio, tanto se colpisce l'operatore in forza di un atto unilaterale della pubblica autorità quanto se lo fa, come nella fattispecie, attraverso una serie di convenzioni fra privati, deriva sempre, direttamente o indiretta- mente, dal fatto che lo Stato membro interessato è venuto meno agli obblighi finanziari che gli incombono ai sensi degli artt. 9 e 12 del Trattato» 34.

Ancora più convincente sembra la soluzione proposta dall'avvocato generale La Pergola secondo la quale nel caso di specie non si era in presenza di una tassa ai sensi degli artt. 9 e 12, ma lo Stato membro aveva violato gli obblighi ad esso incombenti in virtù del combinato disposto di questi articoli e (tra gli altri) dell'art. 5, secondo comma 35. Dalla

32 — A dire il vero si deve osservare che anche la Corte utilizza talvolta questo modo di esprimersi. Nella sentenza Sode- mare citata (nota 29), per es. al punto 42, si parla di una violazione degli "artt. 5 e 85", sebbene si intendano chiara- mente (cfr. loc. cit., punto 41) gli obblighi nascenti dal com- binato disposto dell art. 85 e dell'art. 5.

33 — Sentenza 11 agosto 1995, causa C- 16/94, Dubois e Général Cargo Services (Racc. pag. I - 2421).

34 — Loe. cit. (nota 33), punto 20.

35 — Conclusioni del 18 maggio 1995 (Racc. pag. I - 2423, pag. 1-2430 e ss.).

(20)

sentenza si evince in ogni caso che anche nel- l'ambito della libera circolazione delle merci si può attribuire ad uno Stato membro, in presenza di determinati presupposti, la responsabilità per il comportamento di privati.

45. Inoltre si può ancora ampliare il parallelo da me indicato con la giurisprudenza della Corte riguardo agli artt. 85 e 86 del Trattato.

Dal combinato disposto degli artt. 85 e 86 e dell'art. 5 non risulta che uno Stato membro debba asternersi da tutte le misure che potrebbero mettere in pericolo la concorrenza. Questo Stato viola anzi la suddetta normativa solo quando (al riguardo per ese- smpio dell'art. 85) «imponga o agevoli la conclusione di accordi in contrasto con l'art. 85 o rafforzi gli effetti di siffatti accordi, ovvero tolga alla propria normativa il suo carattere pubblico delegando ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni d'intervento in materia economica» 36. Così anche nell'ambito del presente caso non si potrà pretendere che uno Stato membro garantisca un determinato risultato, nella fattispecie quindi la Ubera circolazione delle merci («obligation de résultat»). Come ha esposto il rappresentante della Commissione all'udienza dinanzi alla Corte, si dovrà tuttavia almeno esigere che esso intraprenda i passi necessari al conseguimento di tale scopo. In altre parole si dovrà chiedere allo Stato membro interessato di adottare «tutte le misure di carattere generale e particolare»

atte a realizzare questo risultato («obligation de moyens»).

46. Si deve quindi verificare se, nel caso di specie, la Francia ha ottemperato a questi obblighi.

47. Secondo quanto esposto dalla Commis- sione, uno Stato membro in una simile situazione ha sostanzialmente due strade a disposizione per la tutela della libera circolazione delle merci dagli attacchi dei privati. In primo luogo ha la possibilità di agire direttamente contro simili trasgressioni con il ricorso alla forza pubblica-e segnatamente alle forze di polizia-tenendo per precauzione sotto protezione gli obiettivi di questi attacchi o impiegando i propri mezzi contro i relativi attacchi non appena sono eseguiti. A tale riguardo si può parlare, come fa la Com- missione, di misure preventive. Uno Stato membro dispone però anche della possibilità di chiedere agli autori, successivamente, ragione di tali trasgressioni procedendo contro di loro con gli strumenti del diritto penale. A tale riguardo si può parlare in modo sintetico di misure repressive.

48. Sul tema condivido la posizione della Commissione secondo la quale né essa né altra istituzione comunitaria può stabilire quali misure debbano essere adottate in con- creto per la tutela del libero scambio. Questa decisione spetta al solo Stato membro interessato. A tale riguardo è del tutto fondato anche il punto di vista espresso dal rappresentante del governo francese all'udienza dinanzi alla Corte, secondo il quale la Corte non può recare pregiudizio alla discreziona- lità degli Stati membri nell'ambito del mantenimento dell'ordine pubblico e della

(21)

pubblica sicurezza, perché così facendo sosti- tuirebbe il proprio giudizio a quello dello Stato membro interessato.

49. Nella misura in cui si dovesse intendere l'assunto espresso in tale occasione nel senso che la convenuta sia dell'opinione che, in questo ambito «estremamente politico»-per riportare l'espressione del rappresentante del governo francese-, la Corte non possa ope- rare assolutamente alcun controllo, ci si dovrebbe fermamente opporre. Spetta al singolo Stato membro decidere quali mezzi impiegare per prevenire i pericoli derivanti dalle azioni dei privati per la libera circolazione delle merci. La Corte ha però il potere di verificare se lo Stato membro abbia adottato al riguardo tutti i provvedimenti necessari ed adeguati. Tuttavia concordo con il Regno Unito quando afferma che solo in casi eccezionali dovrebbe configurarsi una violazione da parte di uno Stato membro degli obblighi che gravano su di esso in questo ambito. Per rispettare le indubbie esigenze di discrezionalità degli Stati membri si potrà effettivamente constatare una violazione degli obblighi derivanti dall'art. 30 in combinato disposto con l'art. 5, solo se si è inequi- vocabilmente certi che uno Stato membro non abbia adottato tutte le misure necessarie ed adeguate per salvaguardare la circolazione delle merci dalle aggressioni di privati.

50. Nella fattispecie trattasi di un caso simile.

Misure preventive

51. Per quanto riguarda in primo luogo la questione delle misure preventive, la Com- missione ha rimproverato alla convenuta che le sue forze dell'ordine non siano sempre intervenute con la solerzia e diligenza richieste. Per esempio, per quanto riguarda gli eventi dell'aprile 1995, l'intervento solo par- ziale di queste forze può essere spiegato con la carenza di mezzi oppure con un'intenzio- nale passività. All'udienza la Commissione ha dato rilievo ad un episodio più lontano, del giugno 1994, verificatosi nelle vicinanze di Marsiglia e riguardante circa 200 manifestanti. In quell'occasione le forze dell'ordine non intervennero, sebbene fossero a disposizione in numero sufficiente. La Commis- sione rimprovera alle autorità francesi di avere sottovalutato i segnali di imminenti attacchi e in conclusione deduce che la reazione delle autorità francesi sia stata insuffi- ciente sotto l'aspetto strutturale.

52. A fronte di tale accusa la convenuta già nel controricorso sosteneva che il governo aveva ordinato alle autorità, con numerosi telegrammi, di predisporre tutte le misure di vigilanza e di protezione adeguate per la tutela degli importatori e dei commercianti.

Del resto il governo avrebbe condannato constantemente le trasgressioni. Per quanto riguarda i fatti verificatisi nell'aprile 1995 non si potrebbe rimproverare alle autorità francesi di aver intenzionalmente tenuto un comportamento passivo. Nella sua controreplica la convenuta rilevava inoltre che nelle zone particolarmente a rischio del paese

(22)

erano state predisposte unità mobili pronte ad intervenire in caso di necessità.

All'udienza dinanzi alla Corte il rappresentante del governo francese ha poi fatto precisazioni su questi sforzi ed ha integrato le informazioni con cifre relative all'impiego delle forze dell'ordine nel 1997.

Nella controreplica la convenuta spiegava che si era pensato anche ad una scorta di forze di polizia francesi per ogni singolo autocarro, a partire dal confine. All'udienza ha tuttavia chiarito che era impossibile realizzare una tale protezione individuale in considerazione dell'elevato numero di viaggi.

53. La convenuta richiama l'attenzione soprattutto sulle difficoltà che comporta l'impiego di forze dell'ordine. La tattica scelta dai manifestanti di colpire cogliendo di sorpresa e velocemente rende oltremodo difficile un intervento. Per esempio l'assalto avvenuto il 3 giugno a Salon de Provence è durato dieci minuti; gli assalitori si sono dati subito dopo alla fuga. Questo episodio dimostrerebbe inoltre che i manifestanti hanno una straordinaria mobilità. Entrambe le circostanze, unitamente alla grande diffe- renza di forze tra i manifestanti e la polizia, avrebbero reso impossibile un intervento di quest'ultima, né vi sarebbe stato tempo di far giungere rinforzi.

54. Infine la convenuta sostiene che le auto- rità di polizia debbano disporre di discrezio- nalità nel difficile compito di tutelare l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza. Infatti deve poter essere loro consentito di rinunciare ad un'azione contro determinate aggressioni se una simile azione cagionasse pericoli ancora maggiori e più gravi per il bene giuridico protetto. Questa facoltà è riconosciuta anche dalla giurisprudenza francese.

55. Secondo me tutte queste argomentazioni non inducono a confutare i rimproveri mossi dalla Commissione.

56. Come il rappresentante del governo francese ha giustamente affermato all'udienza, non è rilevante la quantità di forze dell'ordine dispiegate, ma se queste si siano veramente attivate. Altrettanto poco decisiva è l'esistenza-non contestata dalla Commissione-di ordini. Invece è determi- nante se e come queste istruzioni siano state realizzate in pratica.

57. A questo riguardo, tuttavia, numerosi aspetti indicano che la convenuta non ha adottato tutte le misure necessarie ed adeguate.

(23)

58. Tanto il Regno di Spagna quanto il Regno Unito hanno rilevato, a buon diritto, che tali trasgressioni si verificano da oltre dieci anni. Dal fascicolo di causa risulta che esse avvengono soprattutto in determinati mesi. Sembra anche che alcune località siano particolarmente esposte. È sorprendente che uno Stato come la Francia non si reputi in grado di prendere provvedimenti contro simili trasgressioni, a maggior ragione visto che la Commissione ha invitato più volte la convenuta nel corso degli anni ad agire in modo energico contro tali fatti. La discussione dinanzi alla Corte ha inoltre chiarito- sebbene naturalmente ciò non rivesta importanza pratica per la presente causa-che la situazione è rimasta a tutťoggi immutata. La rappresentante del governo spagnolo ha elen

cato una lunga serie di ulteriori fatti accaduti nelle ultime settimane.

59. Le difficoltà descritte dalla convenuta nella lotta contro tali aggressioni sono realmente esistenti e non vengono contestate dalla Commissione. N o n si può però soste- nere seriamente che simili difficoltà abbiano reso impossibile l'intervento delle forze del- l'ordine in tutti gli episodi. N o n è forse un caso che la convenuta abbia fatto espresse dichiarazioni solo in merito ad uno dei fatti menzionati dalla Commissione e precisamente quello del 3 giugno 1995 a Salon de Provence. Si osservino alcuni degli altri eventi. Il 19 aprile 1994 si svolgeva al casello di St. Jean de Védas un attacco condotto da circa 150 persone 37. Questo attacco non durò come negli altri casi dieci minuti, bensì

due ore e mezza. Evidentemente le speciali unità d'intervento menzionate dalla convenuta non erano sul luogo. Ma sarebbe stato veramente impossibile intervenire con le forze di polizia disponibili o — se necessario

— chiamare rinforzi? Dopo due settimane ci fu un nuovo attacco nello stesso luogo. Le forze dell'ordine presenti non intervennero 38. N o n erano in grado di tenere testa ai manifestanti? U n articolo della stampa del giugno 1994 dimostra come per gli avvenimenti nei pressi di Marsiglia fosse presente un consistente numero di agenti delle forze dell'ordine senza però che si registrasse alcun intervento. Per quale motivo queste unità si trattennero? A tutte queste domande — che riguardano solo alcuni degli episodi — la convenuta non ha dato alcuna risposta.

60. A tale proposito si deve in particolare considerare, in almeno uno dei casi citati dalla Commissione, la conoscenza anticipata da parte delle autorità di atti vandalici imminenti. Come ha fatto notare la Commissione

— senza essere contraddetta dalla convenuta

— questo dettaglio risulta da una lettera del 19 aprile 1994 nella quale si legge che già il giorno successivo avrebbero dovuto aver luogo azioni di protesta. A tale riguardo risulta curiosa la lettera del 6 maggio 1994, citata dalla Commissione, nella quale le auto- rità francesi affermavano che era «difficile prevedere» le trasgressioni. Inoltre si deve ancora una volta far notare che non si

37 — Punto 4 dei fatti citati al paragrafo 2 delle presenti conclu- sioni.

38 — Punto 5 dei fatti citati al paragrafo 2 delle presenti conclu- sioni.

(24)

trattava di incidenti isolati ma di aggressioni che — come ha riferito all'udienza la rappresentante del governo spagnolo — si sono ripetute per anni nello stesso periodo.

61. L'affermazione della convenuta di aver adottato nel caso di specie tutte le misure necessarie ed adeguate non è confermata neppure dalla condotta del governo francese.

La convenuta non ha menzionato alcuna dichiarazione ufficiale del governo francese che condanni gli avvenimenti in questione. Il rappresentante della convenuta, all'udienza, ha solamente accennato alle scuse formulate pubblicamente dal Presidente della Repub- blica francese all'indirizzo del Presidente del Consiglio spagnolo per i fatti in questione in occasione del Consiglio d'Europa di Noord- wijk 39. La Commissione nel suo ricorso ha citato una dichiarazione dell'allora ministro francese dell'Agricoltura, da cui risulta che quest'ultimo, pur disapprovando gli attacchi, non pensava tuttavia ad un intervento delle forze dell'ordine 40.

Tale dichiarazione mette in discussione l'efficacia delle istruzioni alle autorità citate dalla convenuta. Ci si poteva realmente aspettare, in ogni caso, da parte delle autorità subal- terne, un energico intervento contro tali trasgressioni, di fronte al silenzio del governo od in considerazione della suddetta dichiara-

zione di un membro del governo circa l'at- teggiamento da tenere nel caso in oggetto?

Per precauzione a questo punto si deve ricordare che la convenuta non ha contestato l'evidenza della dichiarazione. Di fronte ad una mia precisa domanda, nel corso del- l'udienza dinanzi alla Corte, il rappresentante del governo francese non è stato in grado di commentare tale dichiarazione.

62. Tuttavia sono d'accordo con la convenuta quando afferma che le autorità di polizia possano desistere da un'azione violenta per contrastare simili aggressioni, se una tale azione esponesse l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza ad un pericolo ancora maggiore. Anche la Commissione accetta questo principio che secondo me rappresenta uno dei principi generali del diritto in materia di ordine pubblico e pubblica sicurezza. La Commissione ha tuttavia fatto notare a buon diritto che la Corte, con la sua giurisprudenza sull'art. 36 del Trattato, ha sempre posto requisiti molto severi alla giustifica- zione di una limitazione della libera circolazione di merci con la tutela dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza. L'onere della prova a tal riguardo spetta allo Stato membro. Così la Corte ha respinto, per esempio nella sentenza Cullet/Leclerc citata dalla Commissione, un'analoga argomentazione, secondo la quale in caso contrario sarebbero state prevedibili «reazioni violente» dei det- taglianti, con la motivazione che il governo francese non aveva dimostrato che una modi- fica della disciplina nazionale ai sensi dei principi del diritto comunitario «avrebbe sul- l'ordine pubblico e sulla pubblica sicurezza conseguenze alle quali il governo stesso non

39 — Tale Consiglio d'Europa si riunì il 23 maggio 1997.

40 — Cfr. punto 14 del testo citato al paragrafo 2 delle conclusioni.