I VARI SETTOR
II. A GRICOLTURA Valeria Ebol
SOMMARIO. 1. Introduzione. 2. Cenni storici. 3. Riferimenti normativi. 3.1. Il sistema globale. 3.2. L’ambito regionale europeo. 3.3. La ripartizione delle competenze fra Stato e Regioni in Italia.
1. Introduzione
L’agricoltura rappresenta uno dei principali settori in cui si è diretta la cooperazione internazionale finalizzata allo sviluppo dei Paesi più poveri.325
La cooperazione nel campo dell’agricoltura, tra l’altro, rappresenta un aspetto della collaborazione, sul piano internazionale, della lotta alla povertà e quindi la realizzazione del diritto di ogni individuo alla libertà dalla fame e dalla miseria.326
325
Si tratta di uno degli ambiti privilegiati cui si è diretta la cooperazione internazionale, sin dalle prime esperienze di collaborazione. Cfr. VITTA, La coopération internationale en matière
d’agriculture, in Recueil des Cours, 1936, II, pp. 305-416. 326
È opportuno chiarire preliminarmente quale sia la portata da attribuire alla nozione di agricoltura. In una accezione restrittiva essa designa soltanto tutte le attività necessarie per la realizzazione della produzione agricola, come lo sviluppo delle colture, la ricerca afferente al settore agricolo, i servizi pertinenti all’attività, la gestione delle risorse, l’allevamento, la pesca, le attività forestali. Invece, ove si interpretasse la nozione di agricoltura in un’accezione più ampia, vi rientrerebbero anche le attività connesse ai c.d. fattori di produzione, le attività di valorizzazione del territorio, quelle delle industrie produttrici di beni funzionali alle colture agricole (come, ad esempio, i fertilizzanti). Attualmente si può asserire che la cooperazione in materia agricola avvenga a un raggio piuttosto esteso e che, pertanto, sia preferibile accogliere quest’ultima nozione di “agricoltura”. Alla luce dell’evoluzione tecnica e della stretta interconnessione tra il settore agricolo ed altri ad esso collegati, come quello del mercato dei prodotti agricoli o della tutela ambientale, non rileva soltanto l’aspetto statico della produzione, ma anche le fasi antecedenti e successiva alla
L’area di cooperazione internazionale nel settore agricolo, pertanto, investe sia il profilo dell’an, ossia l’appoggio ai paesi in via di sviluppo per favorire la produzione di prodotti alimentari, sia il profilo del quomodo, con la messa a punto di norme volte a proteggere la salute del consumatore finale del prodotto agricolo con la regolamentazione di tutte le fasi della produzione.
Sono coinvolti una pluralità di attori, istituzionali e non. Tra i primi si collocano gli Stati, che agiscono in varie forme di cooperazione (bilaterale, multilaterale o multibilaterale) e le Organizzazioni internazionali. Tra queste alcune hanno come finalità istituzionale precipua proprio l’agricoltura, come la FAO.327 Per quanto attiene al commercio dei prodotti agricoli, invece, forme di cooperazione multilaterale hanno luogo, in particolare, nel quadro istituzionale dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC).328 Di competenze specifiche al riguardo è, inoltre, titolare anche l’Unione europea per specifica attribuzione derivante dal Trattato istitutivo della Comunità europea.
Vi sono, inoltre, alcune organizzazioni non governative (ONG) che parimenti si occupano della materia, con un’azione volta a sostenere la produzione agricola soprattutto nei Paesi in via di sviluppo.
2. Cenni storici
La Food and Agricultural Organisation of the United Nations (FAO) è stato il primo istituto specializzato dell’ONU, con competenza relative alla nutrizione, all’agricoltura e
produzione stessa. Il modo in cui la produzione avviene e la commercializzazione dei prodotti agricoli sono importanti elementi che possono influenzare la produzione stessa.
Inoltre, più di recente, tale ambito è stato rapportato a quello della garanzia della salute tramite un’alimentazione sana, derivante dalla corretta produzione dei prodotti di base, con metodi non nocivi.
327
V. MARCELLI, Voce “Fao”, in Digesto, vol.VI Pubblicistico, Torino, 1991, pp. 219-230; MARCHISIO, Voce “Organizzazione delle
Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura”, in Enciclopedia del diritto, Milano, 1981, pp. 304-319.
328
all’alimentazione.329 L’art. 1 del Trattato istitutivo originariamente prevedeva tra i fini dell’Organizzazione lo scambio di informazioni relative alle materie comprese nel suo oggetto statutario, la raccomandazione di azioni a carattere nazionale o internazionale agli Stati membri, l’assistenza tecnica alle Parti contraenti. Con l’evoluzione del contesto socio-economico mondiale ed, in particolare, in seguito alla crisi economica degli anni 1972-1974, l’Organizzazione ha subito una svolta evolutiva.
In particolare nel corso della diciannovesima sessione della Conferenza, emersero e furono approvati orientamenti volti ad adeguare la Fao al nuovo ordine economico internazionale. Furono pertanto inseriti tra gli obiettivi immediati da perseguire la realizzazione di un programma di cooperazione tecnica proprio della FAO, cui destinare una parte del risparmio realizzato sul bilancio, l’istituzione di rappresentanze dell’Organizzazione nei Paesi in via di sviluppo, il potenziamento delle attività operative nel settore dell’alimentazione e dell’agricoltura. La finalità ultima consisteva nel liberare le popolazioni povere dalla malnutrizione e dalla fame.330 La FAO, seguendo il trend evolutivo inaugurato negli anni Settanta, ha superato di gran lunga i limiti statutari negli anni successivi. Nella veste attuale, l’Organizzazione rivolge la sua attività in tre settori cruciali, quali lo sviluppo e la sicurezza alimentare, il rapporto ambiente-energia, oltre al “tradizionale” ambito della riforma delle strutture agrarie. L’ampia portata delle attribuzioni della FAO avvalora l’interpretazione estensiva della nozione di agricoltura, qui accolta, ai fini della cooperazione allo sviluppo.
L’aspetto relativo al rapporto ambiente-energia, inteso come presa di coscienza della relazione esistente tra i modelli di sviluppo agricolo ed il degrado ambientale ha importanti risvolti
329 V. M
ARCHISIO, DI BLASE, L’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura (Fao), cit., pp. 28 ss.; SAOUMA,
Le rôle de l’agriculture dans le Nouvel Ordre économique international,
in Terzo Mondo economico, 1977 (2), pp. 10- 15. Edouard Saouma, Direttore generale della FAO dal 1975 fu il fautore dei cambiamenti che interessarono l’Organizzazione nel corso degli anni settanta.
330 V. N
ANDA, The World Food Crisis and the Role of Law in
Combating Hunger and Malnutrition, in The Journal of International Law and Economics, 1975, p. 725 ss.
per quanto attiene all’evoluzione del principio dello sviluppo sostenibile, com’è emerso negli ultimi decenni.331
Nella pratica, l’azione della FAO per la cooperazione nel settore agricolo si è tradotta in aiuti rivolti ai Paesi in via di sviluppo sia nel campo finanziario, sia sotto il profilo dell’assistenza tecnica. La FAO ha ottenuto l’importante risultato di costituire il quadro istituzionale di riferimento, per la maggior parte dei programmi di cooperazione nel settore agricolo a partire dalla seconda metà del secolo scorso.
3 Riferimenti normativi
3.1. Il sistema globale
In ambito multilaterale la cooperazione allo sviluppo nel settore agricolo avviene principalmente nell’ambito dell’ONU, di cui la FAO è, appunto, un istituto specializzato. Sotto il profilo giuridico, il mutamento degli obiettivi della FAO, si è tradotto nell’elaborazione di una vasta gamma di documenti programmatici rientranti prevalentemente nella c.d. soft-law.
Sono stati predisposti codici di condotta e regole di programmazione ed emanate direttive, improntate all’idea che “lo sviluppo non è un fenomeno lineare e materiale, ma piuttosto un processo di autodeterminazione nazionale ed individuale, condizionato dalla giustizia economica e dall’uguaglianza sociale”.332 Anche nel corso del Summit mondiale sull’alimentazione svoltosi nel 1996 è stato ribadito che la sicurezza alimentare sostenibile rappresenta una priorità politica, con la conseguenza che l’assistenza dei Paesi sviluppati a quelli in
331 Cfr. M
ARCHISIO, Carta dell’ONU, cooperazione e sviluppo
sostenibile, in Rivista della cooperazione giuridica internazionale, 1999,
p. 11 ss.; MARCHISIO,RASPADORI,MANEGGIA A.,Rio cinque anni dopo,
Milano, 1998. 332 Così M
ARCHISIO, DI BLASE,L’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura (Fao), cit., p. 129.
via di sviluppo, tramite le forme della cooperazione, è da ritenersi dovuta.333
Nel settore dell’agricoltura, nell’era attuale, con l’evoluzione dei mezzi tecnici per la produzione agricola, ha assunto un ruolo sempre più importante la ricerca. L’aspetto relativo alle informazioni e al know-how e l’assistenza tecnica rappresentano, pertanto, forma di cooperazione allo sviluppo privilegiate e d’importanza crescente. Al riguardo, in ambito FAO sono stati messi appunto importanti strumenti giuridici, di carattere vincolante, per la gestione delle risorse genetiche e fitogenetiche.
La Convenzione sulla biodiversità ha instaurato un meccanismo per la condivisione delle risorse di tale categoria di tipo bilaterale/contrattuale, privilegiando un sistema contrattualistico di gestione delle stesse. Con tale sistema convive un altro modello di gestione delle risorse fitogenetiche, originariamente elaborato dal Gruppo consultivo per la ricerca agricola internazionale,334 poi assorbito nell’ambito del sistema FAO in seguito agli accordi intercorsi tra i due enti nel 1994.335 Tale modello contempla la costituzione di un sistema globale di gestione delle risorse biogenetiche, cui è garantito il libero accesso a tutti i Paesi, sia industrializzati sia in via di sviluppo, senza l’ostacolo rappresentato dal costo dei diritti di proprietà intellettuale.336
333
V. Food and Agriculture Organisation of the United Nations,
Report of the World Food Summit, Rome 13-17 November 1996, Part 1
(WFS 96/Rep), Rome, 1997, Appendix.
334 Per maggiori dettagli al riguardo v P
AVONI, Biodiversità e
biotecnologie nel diritto internazionale e comunitario, Milano, Giuffré,
2004, p. 149. 335 V. P
AVONI, op. cit., p. 151
336 Ostacolo superato almeno in parte dal sistema FAO. Sul punto v. infra. Occorre, tuttavia, chiarire sin da ora che, com’è stato rilevato in dottrina (così PAVONI, op. cit., p. 150 in nota 2) che il sistema globale di gestione attiene soltanto alle risorse (o rectius all’accesso alle risorse) e non alle informazioni ad esse relative. In ciò sta una delle carenze del sistema in quanto i diritti di proprietà intellettuale potrebbero essere apposti sulle informazioni. Inoltre con questo sistema il finanziamento alla ricerca va sempre ai Paesi industrializzati tramite la Banca mondiale e soltanto indirettamente ai Paesi poveri, che godono esclusivamente del beneficio ultimo rappresentato dal risultato della ricerca.
L’utilizzazione delle risorse fitogenetiche ha un impatto sul miglioramento genetico delle piante e sulla sicurezza agroalimentare. I sistemi di cooperazione messi a punto al livello istituzionalizzato dalla Fao e dalla Convenzione sulla biodiversità consistono in una condivisione dei benefici che si concretizza in scambio di informazioni, trasferimenti di tecnologie, rafforzamento delle capacità tecnico-scientifiche, ripartizione dei benefici commerciali.337
È da rilevare la sostanziale comunanza di scopi tra la Convenzione sulla biodiversità e il Trattato FAO del 2001 sulle risorse fitogenetiche, che consistono nella conservazione e nell’uso “sostenibile” di tali risorse per l’alimentazione e l’agricoltura e la condivisione dei benefici derivanti da tale uso.338 In entrambi i sistemi è previsto un accesso alle tecnologie a condizioni eque e di favore per i Paesi in via di sviluppo. Inoltre, nel sistema FAO, si prevede che i benefici derivanti dal commercio di biotecnologie si trasformino in un contributo a vantaggio del Trust Account istituito dal Trattato.339
I beneficiari dei sistemi sono, in ultima analisi, gli agricoltori, tramite l’imposizione di obblighi relativi alla promozione dei diritti di tale categoria sociale in capo ai governi nazionali.340
Nel contesto delle Nazioni Unite, ha un ruolo molto importante anche l’UNDP (United Nations Development Programme), organismo sussidiario dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite. I fondi dell’UNDP, costituiti da contributi
337 Tali meccanismi vanno contemperati con le esigenze di tutela della proprietà intellettuale. V. PAVONI, op. cit., p. 178.
338
Nell’art. 1, para. 1, del Trattato FAO, è richiamata espressamente la Convenzione sulla biodiversità e viene affermato l’intento di armonizzare le previsioni dei due accordi.
339 Sul punto v. P
AVONI, op. cit., p. 178
340 Per il Trattato FAO “tutti gli agricoltori del Mondo”, per la Convenzione sulla biodiversità le comunità indigene. Cfr. PAVONI, op. cit., p. 168. Il trattato FAO sulle risorse fitogenetiche del 2001, nell’art. 9 § 2, fornisce un catalogo esemplificativo dei diritti degli agricoltori, menzionando, tra l’altro, il diritto alla condivisione dei benefici derivanti dall’uso delle risorse e il diritto alla conservazione delle conoscenze tradizionali sulle risorse fitogenetiche, oltre al diritto di partecipare ai processi decisionali nazionali relativi alla conservazione e all’uso sostenibile delle stesse. Cfr. PAVONI, op. cit., p. 178.
volontari degli Stati, sono, difatti, destinati in larga parte alla FAO, che è altresì beneficiaria del programma inter-istituzionale di assistenza tecnica varato dall’UNDP.341
Occorre, inoltre, menzionare la rilevanza dell’United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) che, dal momento della sua istituzione (1964) ha costituito una delle principali sedi in cui sono state discusse le problematiche inerenti il commercio dei prodotti agricoli di base. Tuttavia l’ambizioso obiettivo, perseguito da UNCTAD e FAO, di utilizzare il settore- chiave del commercio per adattare le politiche agricole nazionali in un senso favorevole ai Paesi in via di sviluppo non si può ritenere raggiunto.342
Per quanto attiene ai profili inerenti al commercio343 dei prodotti di base e la regolamentazione del loro mercato in termini equi o, comunque, tali da favorire i Paesi in via di sviluppo il principale quadro di riferimento è, oggi, rappresentato dall’Organizzazione mondiale del commercio (OMC), costituita con l’Accordo di Marrakesh del 1994,344 al termine dei negoziati dell’Uruguay Round,345 cui sono stati allegati molti altri accordi commerciali multilaterali, alcuni dei quali riguardano, nello
341Cfr. M
ARCHISIO, DI BLASE, L’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura (Fao), cit., p. 182.
342 Ibidem, p. 244.
343Il commercio dei prodotti agricoli, come forma di cooperazione allo sviluppo nel settore dell’agricoltura, è un ambito che ha trovato una particolare regolamentazione formale sul piano multilaterale a partire dalla metà del XX secolo. I tentativi di liberalizzazione del mercato dei prodotti agricoli, rispetto a quelli di altri beni, hanno trovato l’ostacolo delle politiche protezionistiche di molti Stati al riguardo. Per questo motivo, la regolamentazione della materia è avvenuta in modo lento e progressivo. La liberalizzazione in questo ambito rappresenta una misura particolarmente favorevole per i Paesi in via di sviluppo, produttori, i quali risultano lesi dall’apposizione di misure restrittive all’importazione da parte dei Paesi sviluppati, con un evidente conseguente danno alla loro economia nazionale.
344 Cfr. SIDI (a cura della), Diritto e Organizzazione del commercio internazionale dopo la creazione dell’Organizzazione mondiale del commercio, Napoli, ES, 1998;
345 V. sul tema S
ACERDOTI, Profili istituzionali dell’OMC e
principi base degli accordi di settore, in SIDI, Diritto e Organizzazione del commercio internazionale dopo la creazione dell’Organizzazione mondiale del commercio, Napoli, 1998, p. 1 ss.
specifico, il settore dell’agricoltura.346 L’ accordo sull’agricoltura dell’Uruguay Round, annesso all’accordo di Marrakesh esprime i
346 Per la prima volta il commercio dei prodotti agricoli fu regolamentato e sottoposto allo stesso regime giuridico di quello dei prodotti industriali con l’istituzione del General Agreement on Trade and
Tarifs (GATT) del 1947, di cui l’OMC è erede. Vi furono introdotte,
tuttavia, alcune particolarità dovute alla specificità del settore. Cfr. MELAKU GEBOYE DESTA, The Law of International Trade in
Agricultural Products, Kluwer, The Hague-London_New York, 2002, 15
ss.
Una battuta d’arresto, nel processo di liberalizzazione, fu segnata dall’adozione dell’Agricultural Adjustement Act da parte degli Stati Uniti (1955), che interdiceva le principali importazioni agricole V.CARREAU . JUILLARD, Droit international économique, Paris, L.G.D.J., 1999, p. 144. Gli Stati Uniti, a seguito dell’adozione di tale legge, ottennero una deroga, ai sensi dell’art. XXV GATT relativa all’applicazione delle misure previste in materia di agricoltura. La conseguenza fu che il sistema messo in atto dal GATT 1947 perdeva di fatto la sua efficacia. Tale situazione è perdurata sino a quando il GATT 1947 è restato in vigore, nel 1994.
Nei continui di procedimenti di revisione del GATT, per il suo adeguamento alle esigenze sopravvenienti, il settore agricolo è tornato ad essere oggetto d’interesse e nuova regolamentazione nel corso dei negoziati dell’Uruguay Round. L’Uruguay Round è stato un ciclo di negoziati multilaterali che ha avuto luogo nell’ambito GATT, a partire dal mese di settembre 1986, per addivenire ad una liberalizzazione degli scambi commerciali di varie tipologie di prodotti, tra cui sono stati inseriti quelli agricoli. Cfr. ibidem, 144 s. Il c.d. GATT 1994, che rappresenta un’evoluzione dell’originario GATT 1947, stipulato nel corso di tali negoziati, ha rappresentato la base per l’OMC, nel cui sistema è stato pienamente recepito, in quanto annesso all’Accordo di Marrakesh.
In generale su GATT e Organizzazione mondiale del commercio v. CARREAU, JUILLARD, Droit international économique, cit., pp. 140- 141 ; PORRO, Studi di diritto internazionale dell’economia, Torino
Giappichelli, 1999; FLORY, L’Organisation mondiale du commerce, Bruxelles, Bruylant, 1999 ; ADINOLFI, L’Organizzazione mondiale del
commercio. Profili istituzionali e normativi, Padova, CEDAM, 2001;
PICONE, LIGUSTRO, Diritto dell’Organizzazione mondiale del commercio, Padova, CEDAM, 2002.
punti fondamentali intorno ai quali si articola attualmente la cooperazione internazionale nella materia agricola.347
Esso riguarda, in particolare, il commercio internazionale dei prodotti agricoli, che è stato regolato sulla base di un sistema tariffario del tutto affine a quello che regola i mercati degli altri tipi di prodotti nell’ambito OMC.348
Un’ innovazione importante recepita nel sistema OMC riguarda la specifica regolamentazione del commercio dei prodotti sanitari e fitosanitari.349 Il relativo accordo attiene alla regolamentazione di tutti gli atti di uno Stato (di natura legislativa o regolamentare) finalizzati a proteggere, sul proprio territorio, la vita e la salute di piante, animali, persone in relazione all’uso di sostanze potenzialmente nocive anche nel ciclo della produzione alimentare. 350
Gli Stati contraenti si impegnano ad applicare tali misure nei limiti del rispetto del principio di proporzionalità e, comunque, ad armonizzare le disposizioni nazionali con quelle internazionali in materia. In particolare, l’art. 10 dell’Accordo riguarda i Paesi in via di sviluppo, stabilendo, a loro vantaggio, un’eccezione alla sua applicazione, subordinata alle speciali esigenze delle loro economie nazionali, del loro commercio e sviluppo.
Nel contesto internazionale negli ultimi anni il settore dell’agricoltura ha continuato a rappresentare ancora uno dei punti più problematici su cui è difficile trovare un accordo tra Paesi industrializzati e Paesi in via di sviluppo nell’ambito delle conferenze multilaterali per la cooperazione allo sviluppo. Nel 2001 si è aperto il c.d. Doha Round, cioè un ciclo di negoziati che, idealmente, avrebbe dovuto rappresentare il seguito dell’Uruguay
347 V. G
EBOYE DESTA, The Law of International Trade in
Agricultural Products, The Hague- London- New York, Kluwer, 2002, p.
62 ss.
348 Sulla particolarità del mercato dei prodotti agricoli, v. G
EBOYE DESTA M., cit., 66. Il sistema OMC si pone così in linea di assoluta continuità con quello GATT, pur presentando, rispetto allo stesso, molti profili innovativi. Cfr. SACERDOTI G., Profili istituzionali dell’OMC e
principi base degli accordi di settore, cit.. p. 1 ss. 349 V. P
AVONI, op. cit., p. 149 ss.; IYNEDJIAN, L’accord de
l’Organisation mondiale du commerce sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires, Paris, 2002.
350
Round.351 Tale iniziativa si è arenata, tuttavia, dopo il vertice ministeriale di Cancun dove le divergenze tra Paesi ricchi e Paesi poveri sono apparse insanabili a proposito della questione dei sussidi per l’agricoltura ed è stata ufficialmente sospesa il 28 giugno 2006, con una dichiarazione ufficiale proveniente dal Consiglio dell’OMC.352
I sussidi statali alla produzione agricola rappresentano, infatti, misure fortemente protezionistiche, che, inevitabilmente, ledono alla liberalizzazione del mercato dei prodotti agricoli, riducendo le importazioni da parte dei Paesi (generalmente industrializzati) che le applicano a scapito di quelli esportatori.
Nell’agosto 2004, tuttavia, il Consiglio dell’OMC ha dato un nuovo impulso al Doha Round, mettendo in atto un programma di lavoro su cui basare i futuri negoziati. È sembrato che vi fosse anche una rinnovata volontà dei Paesi industrializzati a procedere nella direzione di un accordo sulle problematiche relative al settore agricolo, in seguito al vertice G-8 di Gleneagles, in cui è stata affermata la necessità di liberalizzare il mercato dei prodotti agricoli.353
Inoltre, il 12 e 13 luglio 2005 ha avuto luogo un vertice a composizione ristretta dei ministri competenti per le politiche commerciali di trenta Paesi aderenti all’OMC, a Dalian (Cina). Allo stesso hanno partecipato i c.c. Pesi del G-20 (tra cui Brasile, Cina e India), assieme ai quali tanto gli Stati Uniti d’America quanto la Comunità europea hanno convenuto una riduzione delle tariffe nel mercato legato al settore agricolo. Tuttavia tali propositi non hanno avuto seguito nella prassi, in quanto l’Unione europea non ha ridotto le barriere tariffarie e gli Stati Uniti non hanno
351 Prende il nome dalla città di Doha (Qatar) dove i negoziati sono stati aperti tra i Paesi membri dell’OMC. V. SUNGJOON CHO, The
Troubled Status of WTO Doha Round Negotiations, in ASIL Insight,
August 2, 2005, reperibile sul sito ww.asil.org.
352 WTO News- General Council, General Council Supports Suspension of Trade Talks, Task Force Submits “Aid for Trade” Reccomendations, July 27-28, 2006. Cfr. SUNGJOON CHO, The WTO