non incidenza, secondo la quale rimangono impregiudicati i diritti, gli obblighi e le responsabilità derivanti dal diritto internazionale applicabile all’Unione (o alla Comunità), agli Stati membri e allo Stato terzo. Particolare attenzione do-vrebbe essere riservata alla tutela dei diritti fondamentali, rientranti fra i principi generali riconosciuti nell’ordinamen-to giuridico dell’UE, quali desumibili dalla Convenzione eu-ropea dei diritti dell’uomo e dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. Anzi, nel coordinamento fra tali principi ed altre disposizioni, i primi devono prevalere sulle seconde, orientandone l’interpretazione e l’applicazione an-che da parte degli Stati membri65.
Negli accordi di riammissione di prima generazione non è però presente un espresso riferimento al rispetto dei diritti fondamentali66 o della Carta dei diritti dell’Unione europea67. Tale lacuna genera incertezze, che non è possibile indagare in queste pagine, relative all’eventuale imputazione di re-sponsabilità, esclusiva o in concorso, fra Stato richiedente e Stato richiesto per la mancata osservanza dell’obbligo di
protezione dei migranti. Ulteriore profilo problematico può rinvenirsi in relazione all’ipotesi di omessa verifica, da parte dello Stato di transito, della sicurezza dello Stato terzo verso cui ulteriormente il richiedente asilo dovrà essere riammes-so e all’eventuale responsabilità dello Stato richiedente per fatto dello Stato richiesto68.
Mette conto tuttavia evidenziare un’evoluzione fra la prima generazione di accordi di riammissione stipulati dalla Comunità e le successive: infatti, a fronte di un’originaria to-tale assenza di riferimento specifico a norme convenzionali a tutela dei diritti umani o dei rifugiati69, gli accordi più recen-ti richiamano in via esplicita un certo numero di convenzioni internazionali in materia70.
La necessità di una tale indicazione era stata evidenziata già rispetto all’approvazione della proposta di accordo con Hong Kong71: in occasione di tale negoziazione, infatti, il relatore della Commissione per le libertà e i diritti dei cit-tadini, la giustizia e gli affari interni del Parlamento euro-peo aveva ritenuto «troppo debole» il riferimento alla sola clausola di non incidenza72. Nel testo di quell’accordo non vennero tuttavia apportate integrazioni sul punto, forse per la difficoltà di ottenere un consenso su un compromesso di-verso. Il successivo accordo con l’Albania introdusse inve-ce per la prima volta un richiamo esplicito alla CEDU, alla convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati e al suo protocollo del 1967, e alle convenzioni in materia di estradizione, a significare la crescente attenzione verso la questione della compatibilità delle norme convenzionali in materia di riammissione con gli obblighi internazionali a tutela di diritti umani. Nell’accordo albanese, tuttavia, man-cava ancora un riferimento esplicito alla convenzione contro la tortura, di cui comunque l’Albania era parte contraente.
Esso si rinviene però negli altri accordi bilaterali con i pae-si dei Balcani occidentali, nell’accordo stipulato con Capo
Verde del dicembre del 2013 e nel più recente accordo con l’Azerbaigian del 2014.
L’accordo con la Turchia, entrato in vigore il 1° ottobre 2014, contiene la disciplina più completa in relazione alla clausola di non incidenza: l’art. 18 dell’accordo espressa-mente lascia impregiudicati «i diritti, gli obblighi e le respon-sabilità dell’Unione, dei suoi Stati membri e della Turchia derivanti dal diritto internazionale, incluse le convenzioni internazionali di cui sono parti», analiticamente indicate73. La clausola di non incidenza presente nell’accordo con l’U-craina74 invece, senza inserire richiami puntuali agli accordi internazionali rilevanti in materia, rinvia a quelli citati nel preambolo75.
I progressi compiuti con l’esplicito richiamo della neces-sità di tutelare i diritti fondamentali, tuttavia, non assurgono a valenza generale e non valgono a coprire l’intera congerie di obblighi internazionali, generali e convenzionali, relativi alla protezione dei diritti fondamentali76.
In particolare, non ci pare giustificata l’assenza in tali accordi di una autonoma norma di salvaguardia in materia.
Su tale specifica questione potrebbe forse giocare un mag-gior ruolo la Corte di giustizia77 competente ad interpreta-re gli accordi di riammissione e le interpreta-regole di validità delle decisioni del Consiglio relative alla loro conclusione78. An-che il Parlamento europeo, in occasione della negoziazione dell’accordo di riammissione con la Federazione russa, si era espresso nel senso della imprescindibile necessità di inserire in tutti gli accordi dell’Unione una clausola generale a tutela dei diritti umani, la cui violazione avrebbe potuto dar luo-go alla sospensione o persino alla denuncia dell’accordo79. Il Parlamento aveva chiesto anche che «la clausola relativa ai diritti dell’uomo e alla democrazia [fosse] estesa a tutti i nuovi accordi tra l’Unione europea e paesi terzi, [fossero]
essi industrializzati o in via di sviluppo, e comprend[esse]
anche accordi settoriali, aiuti commerciali, tecnici o finan-ziari, sull’esempio di quanto fatto con i paesi ACP»80.
Un consenso sul punto pare raggiunto nel recente accor-do di riammissione con l’Azerbaigian, dell’aprile 2014, il cui art. 2, rubricato «Principi fondamentali», oltre a richiamare numerose convenzioni internazionali81, pone una clausola generale di rispetto dei diritti umani. L’accordo infatti di-spone che le parti contraenti nell’applicazione dell’accordo garantiscano «il rispetto per i diritti dell’uomo e gli obblighi e le responsabilità che incombono loro in virtù dei pertinenti strumenti internazionali». Inoltre il secondo paragrafo dello stesso articolo pone a capo dei contraenti, sulla base degli obblighi derivanti dagli strumenti internazionali sopra elen-cati, la tutela dei diritti delle persone riammesse nel loro ter-ritorio. L’art. 18 dello stesso accordo fa infine salvi «i diritti, gli obblighi e le responsabilità dell’Unione, dei suoi Stati membri e dell’Azerbaigian derivanti dal diritto internazio-nale, inclusa qualunque convenzione internazionale di cui sono parti, in particolare gli strumenti elencati all’articolo 2, nonché dalle convenzioni internazionali che determinano lo Stato competente per l’esame delle domande di asilo pre-sentate, dalle convenzioni internazionali sull’estradizione e sul transito e dalle convenzioni e dagli accordi internazionali multilaterali di riammissione dei cittadini stranieri, quale la convenzione sull’aviazione civile internazionale».
9. Una clausola di salvaguardia presente in tutti gli accordi