2.1 – Introduzione del rapporto fra amministrazione e politica
Il sistema delle spoglie si inserisce nel rapporto tra politici e pubblica amministrazione, che nei modelli democratici è cambiato, passando dal modello weberiano a un modello ibrido.86 Il primo prevede una netta separazione tra
politica e pubblica amministrazione, mentre il secondo si caratterizza per il fatto che le competenze dei politici e dei dirigenti si sovrappongono, con tutte le conseguenze e le questioni istituzionali che ne derivano.
Il modello weberiano sancisce la neutralità politica dell’azione amministrativa, ma vi è la consapevolezza che i funzionari siano protagonisti attivi del policy making e che determinino l’implementazione delle diverse politiche pubbliche.
Tale consapevolezza dipende da una valutazione dell’evoluzione dei sistemi organizzativi, come le burocrazie professionali, ove il contrasto della dicotomia gerarchia/competenza si coglie e si risolve nel momento in cui si passa da un sistema piramidale-gerarchico a un sistema a matrice a rete; ciò significa che l’autorità di chi è più in alto nella scala gerarchica (flusso in verticale) è messa in discussione dall’autorità dell’esperto (flusso in orizzontale), con maggiori possibilità di adottare la decisione di successo in ambienti caratterizzati dalla presenza di una pluralità di domande, in un contesto sempre più dominato dalla complessità sociale.
Così ai vertici degli apparati amministrativi si consumano conflitti tra figure apicali, nell’affermare istanze tradizionalistiche, come l’autorità di ruolo, ovvero istanze innovative fondate sull’autorità della conoscenza.
86 N. Pasini, Lo spoils system fa male alla democrazia? Politica e pubblica amministrazione, Seconda edizione,
pag. 61 Lo Spoils System è solo una parte della questione più ampia del rapporto fra pubblica amministrazione e politica, soprattutto tenendo conto che oggi le burocrazie pubbliche sono caratterizzate da una maggiore complessità e partecipano attivamente al processo di formazione delle decisioni politico- amministrative.
Recentemente il rapporto fra politica e amministrazione viene descritto dalla commistione e dalla sovrapposizione dei ruoli, soprattutto nell’esercizio del potere decisionale, facoltà riservata a una ristretta cerchia di decision maker, che solitamente rivestono posizioni apicali.
2.2 – Descrizione del rapporto fra pubblica amministrazione e politica
L’attività decisionale, prerogativa dello Stato di diritto, ai vertici della struttura di potere si declina in relazioni più o meno complesse tra politici, dirigenti di carriera e dirigenti di nomina politica.Nel corso del tempo la netta separazione tra politica e pubblica amministrazione, dove alla politica si attribuisce l’attività decisionale, che in ultima istanza vincola la collettività, mentre alla pubblica amministrazione si attribuisce la mera esecuzione delle decisioni prese in sede politica, ha lasciato il posto a un ruolo “politico” delle burocrazie pubbliche, cioè le politiche pubbliche vengono implementate attraverso gli apparati amministrativi serventi.
Se la pubblica amministrazione esprime valori propri, rispettosi delle regole dello stato di diritto, ma in aperto conflitto con alcuni valori e con l’orientamento normativo delle politiche pubbliche, cui fanno riferimento i politici eletti democraticamente, allora i rapporti tra politica e amministrazione, rispetto alle decisioni da prendere, entrano in collisione; sarebbe auspicabile una soluzione dove l’operato del governo induca a una sostanziale collaborazione con l’amministrazione.
pag. 62 Il rapporto tra politica e pubblica amministrazione mette in relazione dialettica i ruoli specifici e le funzioni di entrambe.
Se nell’ambito del processo decisionale, i funzionari pubblici hanno il compito di coadiuvare i politici nella gestione della cosa pubblica e nella formulazione e implementazione delle politiche pubbliche, la loro azione/inazione li vede responsabili solo indirettamente nei confronti della società, tant’è che nella gestione quotidiana del potere sono considerati politicamente neutrali.
Si distingue tra burocrazia classica (dove pubblica amministrazione e politica sono due sfere totalmente separate) e burocrazia politica (dove pubblica amministrazione e politica sono due sfere che si sovrappongono, poiché condividono totalmente valori, obiettivi programmatici e piattaforme politiche, approcci e stili decisionali). 87 Esse rappresentano gli ideal-tipi di alcune variabili dicotomiche relative a:
• Neutralità della pubblica amministrazione vs. non neutralità della pubblica amministrazione;
• Monismo vs. pluralismo;
• Super partes vs. spirito di parte;
• Interesse pubblico vs. ideali politici e obiettivi programmatici delineati dalla politica.
A partire dai contributi di Mosca, Michels e Weber, si delineano i significati (valutativi e neutrali) del rapporto tra politica e pubblica amministrazione e la consapevolezza che “la distinzione tra la figura del politico e la figura del funzionario configura una delle dicotomie più inconciliabili” (op.cit.) del pensiero politico moderno e contemporaneo. La prospettiva dualista concepisce i rapporti tra élite politica e amministrativa in maniera distinta, nell’irrisolvibile dilemma di
87 N. Pasini, Lo spoils system fa male alla democrazia? Politica e pubblica amministrazione, Seconda edizione,
pag. 63 “chi controlla chi”, proprio a sottolineare la diversità dei ruoli e le loro differenti radici culturali.
Dall’impostazione legalista e formalistica, che prevede netta separazione tra politica e amministrazione, nel corso del tempo, si riconosce l’importanza della partecipazione dei funzionari ai processi politici, nonché dell’ambiguità del ruolo politico delle burocrazie pubbliche.
I rapporti tra politica e pubblica amministrazione entrano in collisione quando la pubblica amministrazione esprime valori propri, sia pur rispettosi delle regole dello stato di diritto, ma in conflitto con alcuni valori e con l’orientamento normativo delle politiche pubbliche cui fanno riferimento i politici eletti democraticamente;88 mentre sarebbe auspicabile la collaborazione tra politica e
amministrazione, indotta da un buon lavoro svolto dal Governo, che presuppone due condizioni:
• La trasformazione forte nei rapporti tra politica e pubblica amministrazione, grazie al fatto che la continuità con il regime precedente ha consentito allo Stato di assorbire importanti mutamenti;
• Il tempo permette alla cultura amministrativa di far propri anche i valori riformisti, aprendo la selezione delle élites burocratiche verso ceti sociali diversi89
(Panebianco, 1988:1632-1633).
La motivazione a separare, ovvero a sovrapporre, le sfere della politica e dell’amministrazione, nasce dalla percezione che il cittadino-utente ha della responsabilità assunta dagli attori decisori e/o gestori; infatti, un’attività
88 Nell’impostazione formalistica e nella prospettiva dualistica (Panebianco,1986,1988) relativa ai rapporti e al dominio
tra le due sfere, la politica è maggiore e dominante della pubblica amministrazione, in funzione del fatto che la politica è direttamente responsabile nei confronti dell’elettorato, mentre la pubblica amministrazione non ha una diretta responsabilità.
89 Peraltro, l’evidenza empirica a sostegno dell’idea che il ceto burocratico sia formato necessariamente da persone di
alta estrazione sociale è debole, sebbene nel passato ci sia stata la propensione ad alimentare un ceto burocratico borghese.
pag. 64 responsabile sposta l’asse del confronto dalla contrapposizione pura alla condivisione e collaborazione tra le due sfere. Il peso della responsabilità si diluisce su più attori e anche la lettura delle aspettative può avvenire in maniera più completa. Questa prospettiva, che recupera la dimensione della collegialità, esprime una modalità di governo incentrata sulla competenza e sulla conoscenza, caratteristiche tipicamente detenute dai quadri amministrativi.90
Chi governa ha necessità di recuperare informazione tecnica, difendendosi così dalla supremazia del sapere specialistico di origine burocratica. Solo così il politico è in grado di conservare e perpetuare il proprio potere.
Emerge una criticità di carattere metodologico nell’affrontare l’analisi dei rapporti tra politica e pubblica amministrazione, in quanto non si tiene conto della necessità di ricorrere all’utilizzo di variabili sociologiche nella ricerca sul campo, soppesando gli elementi più rappresentativi e descrittivi della realtà.
Occorre spingersi oltre il dualismo interpretativo dei rapporti tra politica e pubblica amministrazione, oltre il legalismo tradizionale, mettendo in questione anche l’idea dell’autoregolazione burocratica, per la quale lo sconfinamento delle competenze della pubblica amministrazione sulla politica viene impedito dall’esercizio di un ethos burocratico professionale a garanzia dell’imparzialità politica?91 Spingersi oltre significa imporre la definizione di un nuovo orizzonte
teorico e interpretativo per tutta la vicenda della pubblica amministrazione.
Nell’analisi weberiana, la distinzione fra politica e amministrazione si comprende attraverso la nozione di responsabilità, esclusiva e in prima persona per il politico, per qualsiasi sua azione, in quanto il politico non può e non deve rifiutarla o farla rimbalzare su altri, in primis sui funzionari della PA. La politica è responsabile
90 N. Pasini, Lo spoils system fa male alla democrazia? Politica e pubblica amministrazione, Seconda edizione,
G.Giappichelli Editore 2014, pagina 7
91 N. Pasini, Lo spoils system fa male alla democrazia? Politica e pubblica amministrazione, Seconda edizione,
pag. 65 fino in fondo delle sue azioni anche perché, a fine mandato o a fine legislatura, si sottopone a una “resa dei conti” con l’elettorato, mentre la PA non ha legittimazione piena e investitura nella gestione della cosa pubblica, in quanto non è eletta dai cittadini.
Lo spirito direttivo della politica, caratterizzato da parzialità, lotta e passione, è diverso rispetto al funzionario della PA, dato che, per quest’ultimo, l’amministrazione è caratterizzata da imparzialità, la cui condotta si svolge “senza collera e predilezione”.92
Il funzionario, sottoposto a ferrea disciplina etica e giuridica, deve eseguire coscienziosamente un ordine, in quanto gli è imposto con insistenza dalla politica, nonostante che la pubblica amministrazione possa osservare l’erroneità dell’atto che si sta per compiere, sia perché l’azione della politica potrebbe non rispettare le regole del gioco dello Stato di diritto, sia perché l’azione è sbagliata in sé. Lo spirito d’ufficio, dietro cui la pubblica amministrazione si tutela, ha la meglio nei confronti della sua stessa volontà personale di compiere l’azione in modo chiaro e corretto.93
Il politico, preoccupato del dominio della specializzazione del funzionario, che accumulerebbe un potere indistruttibile, ricorre al potere carismatico del leader, per impedire la totale burocratizzazione della società e della politica e per far fronte al corpo indipendente che avanza nella società moderna.
Da qui il problema della relazione tra pubblica amministrazione e potere: la pubblica amministrazione è padrona o serva del proprio agire? La pubblica
92 N. Pasini, Lo spoils system fa male alla democrazia? Politica e pubblica amministrazione, Seconda edizione,
G.Giappichelli Editore 2014, pagina 14
93“Un funzionario che riceva un ordine a suo giudizio sbagliato può e deve fare osservazioni. Se il superiore insiste
nell’ordine, non è soltanto dovere del funzionario, ma suo onere eseguirlo come se esso corrispondesse alla sua intima convinzione, mostrando con ciò che il suo sentimento di dovere di ufficio è superiore alla sua volontà personale” (Weber, 1975:106).
pag. 66 amministrazione è un corpo indipendente oppure è uno strumento per qualsiasi fine o interesse che essa debba servire?94
La natura del rapporto, virtuoso o vizioso, tra politica e pubblica amministrazione si gioca sulla neutralità politica della pubblica amministrazione e sulla lealtà e/o fedeltà verso la leadership politico-partitica.
Il dilemma della società democratica riguarda,95 da un lato, il controllo effettivo
dei politici e dei cittadini sulla pubblica amministrazione per impedire l’immensa concentrazione di potere nelle mani di élite molto specializzate, ma non democraticamente elette; dall’altro, il totale asservimento della pubblica amministrazione alla politica potrebbe comportare una limitazione assoluta della propria autonomia, con conseguenze nefaste sull’efficienza ed efficacia della struttura burocratica, che, per poter svolgere appropriatamente le funzioni cui è incaricata, necessita di autonomia e discrezionalità.
Come impedire che tale centro di potere possa diventare un corpo totalmente indipendente e, quindi, difficilmente regolabile, ovvero essere in totale balia della politica? Una possibile soluzione potrebbe essere quella di creare un sistema di reclutamento che si basi sul Merit System e sullo Spoils System, che preveda diverse modalità di nomina, a seconda del livello di dirigenza, che limiti l’influenza della politica nella nomina dei dirigenti e nello svolgimento delle attività.
La distribuzione di funzioni tra organi politici e uffici burocratici risulta largamente influenzata dalle esigenze di imparzialità, mentre la disciplina del rapporto di lavoro e di ufficio del dirigente, avvicinandosi a quella privatistica,
94 N. Pasini, Lo spoils system fa male alla democrazia? Politica e pubblica amministrazione, Seconda edizione,
G.Giappichelli Editore 2014, pagina 15
95 N. Pasini, Lo spoils system fa male alla democrazia? Politica e pubblica amministrazione, Seconda edizione,
pag. 67 finisce per assicurare agli organi di direzione politica la guida effettiva dell’amministrazione.
La disciplina della dirigenza si ispira a due principi fondamentali:96 il primo
interessa una relazione tra uffici e attiene più alla disciplina dell’organizzazione che a quella del personale e consiste nella separazione o distinzione fra politica e amministrazione, cioè nell’attribuzione di funzioni distinte agli organi politici (cioè attribuiti a titolari non professionali, espressione diretta o indiretta di rappresentanza politica) e agli organi burocratici di vertice (i dirigenti sono provvisti di una legittimazione tecnico-professionale); il secondo riguarda il rapporto fra dirigente e amministrazione e consiste nella spinta verso la privatizzazione dei rapporti di lavoro con l’amministrazione, nell’introduzione di un vincolo fiduciario tra il dirigente e il proprio datore di lavoro.
Il rapporto della dirigenza amministrativa con la politica è stato caratterizzato da un’eccessiva distanza97 (nell’intento di preservare l’autonomia della dirigenza,
interponendo uno spazio di sicurezza rispetto al decisore politico) oppure da una patologica e ricercata prossimità (nell’ambito di uno Spoils System all’italiana, i cui effetti si sono rivelati più che deleteri); da un’indifferenza rispetto ai fini e ai contenuti delle politiche che avrebbe dovuto interpretare; da una sua programmatica astrazione dai progetti e da una contestuale autoriduzione ai livelli del governo più interno dell’amministrazione. La dirigenza amministrativa si è così autoesclusa dalle élite nazionali e non c’è stata mai una sua reale mobilitazione negli ambiti decisionali del Paese.
I partiti svolgono la funzione di reclutamento di leader e detentori di cariche pubbliche, che li vede mantenere il ruolo cruciale di agenzie per la selezione del personale pubblico.
96 S. Battini, Il personale, in Trattato di diritto amministrativo, Giuffrè Editore 2003, pagina 528
97 G. Melis, La dirigenza pubblica in Italia: anello (mancante) di congiunzione tra politica e amministrazione, in Scienza
pag. 68 La progressiva professionalizzazione dei partiti ha reso sempre più aperti i processi di selezione, dal momento che tendono a prelevare i propri dirigenti dai ruoli alti della società civile.98
L’introduzione del sistema elettorale maggioritario ha consentito al sistema dei partiti di ristrutturare la propria offerta politica attorno a una logica bipolare, fondata sulla competizione fra due coalizioni elettorali.99 Nei paesi dove le
maggioritarie e i sistemi bipolari hanno una lunga tradizione si adottano opportune contromisure per contenere gli eccessi di partisanship che si possono registrare nelle istituzioni. Invece in Italia la dottrina che suggeriva di introdurre delle contromisure non è stata ascoltata, poiché il sistema maggioritario è stato considerato il rimedio alla mancanza di una vera e fisiologica alternanza di governo.100 Così non si è avvertita l’esigenza di limitarne gli effetti, ma ci si è preoccupati di estenderne il più possibile gli effetti benefici, producendo una logica di rafforzamento del principio di responsabilità ministeriale ex art.95 Cost., in base alla quale se si vogliono davvero amministrazioni efficienti, allora bisogna che il governo sia in grado di incidere sulle performances amministrative e sia chiamato a rispondere ai cittadini dei risultati ottenuti.101
L’affiliazione a un partito resta decisiva per rivestire cariche pubbliche e quindi la funzione di reclutamento, con un controllo più tenue, è ancora saldamente controllata dai partiti e può essere definita funzione di “certificazione”. Infatti, secondo Pizzorno, “i partiti non producono direttamente personale politico, ma quando c’è qualcun altro che lo fa, provvedono a mettergli il marchio”.
98 F. Di Mascio, Partiti e Stato in Italia, in Darwinbooks, Società editrice Il Mulino 2012, pagina 2, Capitolo I 99 S. Battini, Il principio di separazione fra politica e amministrazione in Italia: un bilancio, in Rivista trimestrale di
diritto pubblico n.1/2012, Giuffrè Editore 2012, pagina 45
100 S. Battini, Il principio di separazione fra politica e amministrazione in Italia: un bilancio, in Rivista trimestrale di
diritto pubblico n.1/2012, Giuffrè Editore 2012, pagina 46
101 S. Battini, Il principio di separazione fra politica e amministrazione in Italia: un bilancio, in Rivista trimestrale di
pag. 69 Il dissolvimento come organizzazioni, esterne alla sfera delle cariche pubbliche, impedisce ai partiti di formare personale specializzato nella mediazione organizzativa tra Stato e società civile. I partiti diventano agenzie che certificano la qualità di professionisti, selezionati per la loro competenza a gestire nelle istituzioni i processi di policy-making, sempre più complessi.
La depoliticizzazione è sinonimo di scomparsa dei partiti come organizzazioni forti, volte a plasmare l’ambiente in cui operano. Oggi i partiti ricevono, più o meno passivamente, dall’ambiente: a) le politiche dallo Stato, inserito in una rete di istituzioni e agenzie tecniche del governo delle interdipendenze dell’economia mondiale; b) le strategie e le tecniche di comunicazione dai professionisti del mondo dei media; c) le regole di funzionamento interno dal “mito razionale” della partecipazione democratica, diffuso nelle società liberaldemocratiche avanzate. Il dominio dei partiti politici sulle istituzioni e sulla società civile è stato indispensabile per consolidare la democrazia italiana, affetta da legittimità esclusiva (op.cit.). Il regime nato dopo la seconda guerra mondiale è stato capace di sopravvivere per quasi mezzo secolo, nonostante la legittimità della democrazia sia stata sfidata dalla presenza di partiti “anti-sistema” su entrambi i poli dello spettro della competizione politica, rispettivamente il Pci a sinistra e il Msi a destra (Sartori 1976).
Nel decennio 1948-1958, il controllo dei partiti sulla costruzione delle istituzioni e delle strutture intermedie, fu reso possibile dall’assenza di competitori, data la storica debolezza di burocrazia e borghesia, incapaci a svolgere un ruolo trainante nei processi di modernizzazione politica e civile del paese.102
Il controllo sulla società è stato mantenuto mediante l’estensione dell’organizzazione partitica in tutte le sfere del potere sociale.
pag. 70 Il potere di nomina, esercitato dai partiti sulle amministrazioni, soddisfaceva molteplici esigenze del sistema politico, quali: 1) il rafforzamento delle organizzazioni di partito, mediante finanziamento alle strutture e mantenimento dei “professionisti occulti”, cui venivano distribuiti incarichi nelle amministrazioni disaggregate; 2) il controllo politico e l’innovazione del sistema amministrativo, attraverso la nomina di dirigenti affiliati politicamente, posti ai vertici di strutture più agili e flessibili, non intralciate dal legalismo dell’amministrazione per ministeri; 3) il rafforzamento dei collegamenti tra partiti e società civile, mediante la distribuzione clientelare di benefici selettivi e il controllo dell’accesso alle arene amministrative da parte degli interessi organizzati.
Nel corso degli Anni Novanta, in Italia, si è assistito a una crisi del regime politico repubblicano, in quanto i partiti hanno perso legittimazione politica, a livello di élite e a livello delle masse, venendo considerati non più funzionali ai nuovi problemi e alle mutate aspettative dei cittadini. Tale crisi è stata causata da un latente deficit di sostegno, alimentato in larga misura dalla percezione di una scarsa efficacia dello apparato istituzionale e degli attori politici.
La prolungata permanenza al Governo di un partito produce maggiore circolazione di élite burocratica e intensifica la conflittualità, dovuta alla “partitizzazione” della amministrazione, che è più o meno dirompente in funzione dell’appartenenza al sistema di valori, portato al governo dalla parte politica vincente.
Un’alternanza, basata su cambiamenti che garantiscono continuità, con un sistema di partiti mosso da forze centripete per la competizione al centro dello spazio politico e, quindi, caratterizzata da un’offerta programmatica poco differenziata, produrrà uno scenario meno competitivo e conflittuale rispetto a un’alternanza al potere, dettata da spinte centrifughe, per l’azione di forze politiche molto diverse tra loro, in aperta competizione e perciò generatrici di innovazione della morfologia istituzionale pubblica, con divaricazioni nelle proposte programmatiche e strappi strutturali inconciliabili.
pag. 71 Il rapporto tra politica e amministrazione, interpretato in chiave di effettività e di costituzione materiale, assume un plausibile significato in un determinato contesto storico e sociale.
La burocrazia diventa un interlocutore strategico e un collaboratore ideale “per qualsiasi gruppo di interesse organizzato, che voglia assicurarsi accesso e influenza nel processo decisionale pubblico”. (op.cit.)
Perseguire la produttività del lavoro amministrativo e la ridefinizione della professionalità del pubblico impiego, in direzione di una maggiore attenzione alle performance dell’azione amministrativa, costituirebbe la migliore “adesione” del sistema amministrativo alle regole della costituzione materiale, incentrata su una gestione di conformità al risultato dell’amministrazione.
Lo Spoils System ha tentato di concretizzare la “Costituzione materiale” dei rapporti tra politica e amministrazione, facendo in modo che i due sistemi non si pongano sulla linea della contrapposizione e della separazione delle competenze,