analisi delle principali novità e degli impatti ai fini Tari

Lo scorso 3 agosto 2021, con la Deliberazione n.

363/2021/R/Rif, Arera ha sancito l’introduzione del nuovo

“Metodo tariffario rifiuti” “Mtr-2”, che avrà vigenza per il se-condo periodo regolatorio (2022-2025).

Il nuovo Metodo, il cui iter di approvazione è passato per 2 Documenti di consultazione (nn. 72/2021/R/Rif e 282/2021/R/Rif), riporta delle sostanziali novità per quanto riguarda la stesura dei Pef Tari, già sottoposti alla nuova di-sciplina del “Mtr” a partire dall’anno 2020 in osservanza di quanto previsto dalla Deliberazione Arera n. 443/2019/R/

Rif; novità non solo riguardanti le variabili e i coefficienti di determinazione dell’ammontare tariffario ma anche per l’orizzonte temporale di riferimento, che passa da annuale a quadriennale (con aggiornamento biennale), in analo-gia con quanto attualmente vigente per la tariffazione del

“Servizio idrico integrato”, che “abbraccia” le annualità da 2020 a 2023. La ratio di questo cambiamento è senz’al-tro quella di incrementare le capacità di programmazione delle attività del “Ciclo integrato dei rifiuti”, le quali

dovran-no essere esplicate in un unico documento pluriennale, al pari (ma con 1 un’annualità in più) degli strumenti di programmazione triennale degli Enti Locali.

Nel presente elaborato andremo ad analizzare le princi-pali novità introdotte da Arera, che, a parere di chi scrive, nonostante le richieste di semplificare procedure e meto-dologie avanzate dalle principali Associazioni di catego-ria degli Enti, hanno portato ad un incremento del livello di complessità del Metodo, specialmente per riguarda le procedure di calcolo delle componenti che vanno a deter-minare il totale dell’ammontare tariffario.

Gli obiettivi di Arera

Prima di andare ad analizzare nel dettaglio le novità del Metodo, è opportuno soffermarci su quelli che sono i tar-get prefissati da Arera e che stanno alla base delle novità che avranno vigenza a partire dal 1° gennaio 2022.

Di seguito riportiamo un estratto del materiale pubblicato da Arera a seguito del webinar tenutosi lo scorso 14 luglio 2021:

del Dott. Alessandro Maestrelli - Dottore commercialista e Revisore legale, Esperto in materie economiche e giuridiche di Enti Locali

del Dott. Gabriele Nardi - Dottore in Economia aziendale, Esperto di Enti Locali e Amministrazioni Pubbliche

Andiamo ad analizzare gli obiettivi sopra riportati:

- garanzia della sostenibilità sociale delle tariffe: Arera, già a partire dal precedente “Mtr”, ha posto specifici vin-coli alla crescita del livello dei costi del Piano finanziario, vincolo che non sempre si rispecchia nell’elaborazione delle tariffe, posto che nel calcolo delle stesse entrano in gioco variabili esogene al meccanismo di costruzione del Pef, quali, tra gli altri, i coefficienti di cui al Dpr. n.

158/1999 e lo stato dell’arte della banca-dati dell’Ente.

Orbene, non è raro che un leggero aumento di costi si traduca in un incremento “a due cifre” delle tariffe da applicare agli utenti. E’ quindi necessario, non solo at-tenzionare il livello dei costi per assicurare, da un lato, l’equilibrio economico della gestione dell’intero Ambito (e non solo del gestore), e dall’altro massimizzare l’ef-ficienza, ma anche effettuare un costante monitoraggio sulla banca-dati e sul recupero evasione inerente le su-perfici da porre a Tassa che insieme agli incassi deri-vanti da tale attività formano una leva operativa su cui l’Ente può spingere per ridurre i corrispettivi a carico dei contribuenti;

- promozione del conseguimento degli obiettivi di caratte-re ambientale: per perseguicaratte-re tale finalità Acaratte-rera ha intro-dotto alcune specifiche novità nella valorizzazione della componente Xa contenuta all’interno della formula di calcolo del limite di crescita. Come vedremo in seguito, la valorizzazione della predetta componente, relativa al recupero di produttività, è stata ancorata alla definizione di una specifica “gradualità” legata, non solo al livello del Cueff rispetto al benchmark di riferimento, ma anche sulla base dei risultati raggiunti dalla gestione in termini di raccolta differenziata e sul livello di qualità

ambienta-le. A ciò si aggiunge una delle principali novità del nuovo Metodo, ovverosia le cd. “componenti perequative am-bientali”, contenuti all’interno delle procedure di calcolo delle tariffe di accesso agli impianti. E’ appena il caso di ricordare che anche per la specifica valorizzazione di tali componenti (Crec, Cinc, Csmal), Arera ha rinviato all’a-dozione di un successivo Provvedimento, pur dandone la definizione nella parte relativa alla determinazione delle tariffe di accesso agli impianti, e che analizzeremo in seguito;

- miglioramento dell’efficienza complessiva delle gestioni:

anche questo rappresenta un obiettivo già riconducibile al precedente “Mtr”, dove erano già presenti le compo-nenti relative al miglioramento della qualità del servizio erogato (QL) e alla variazione del perimetro della gestio-ne (PG), che entravano e sono tutt’ora presenti all’inter-no della formula di calcolo del limite di crescita tariffario.

A fianco, troviamo anche le componenti di costo opera-tivo incentivante (COItv e COItf), ovverosia componenti di natura previsionale legate alla possibilità di inserire nel Pef dei costi presunti derivanti dal perseguimento di specifici obiettivi di miglioramento del servizio eroga-to. In questo caso, come del resto anche in molti altri aspetti del “Mtr”, in termini pratici la valorizzazione delle predette variabili si è talvolta ricondotta ad una neces-sità di far quadrare i conti presenti all’interno del Pef, senza tenere in specifica considerazione i criteri previsti dal Metodo per la loro valorizzazione. Sul punto, si ricor-da che comunque spetta ad Arera l’ultima parola per la validazione finale dei Piani finanziari, ed è quindi auspi-cabile che l’Autorità vigili ed intervenga qualora vi siano delle valorizzazioni non conformi ai crismi del “Metodo

- incentivazione della possibilità per gli operatori di conse-guire ricavi sfruttando le potenzialità insite nelle singole fasi della filiera: sul punto, Arera fa riferimento ai coef-ficienti di sharing da applicare ai ricavi conseguiti dalla vendita del materiale, ivi compresi gli importi riconosciuti dal Consorzio Conai. A differenza del vecchio Metodo, dove sostanzialmente erano previsti dei limiti minimi e massimi alla valorizzazione dei coefficienti ωa e b, pur essendo la componente ωa legata alla gradualità, nel-la nuova versione del “Mtr” sono state introdotte alcune nuove variabili legate alla compliance rispetto agli ob-blighi di responsabilità estesa del produttore e in base al potenziale contributo dell’output recuperato rispetto al raggiungimento di target europei;

- rafforzamento dell’attenzione al profilo infrastrutturale del Settore: il cui raggiungimento si riconduce alla nuova parte relativa alle tariffe di accesso agli impianti;

- sviluppo e consolidamento della capacità di coordi-namento nell’ambito degli assetti istituzionali locali: il procedimento di approvazione del Piano finanziario è rimasto sostanzialmente invariato rispetto a quanto pre-visto nel “Mtr”, ma la razionalizzazione è riferibile alla pluriennalità del Piano, ovvero che non è più necessario approvare ogni anno i Piani finanziari e, di conseguen-za, avviare annualmente l’iter di approvazione. Ciò va a vantaggio anche dell’Arera stessa, posto che, secondo

Molte delle componenti sopra riportate era già presente all’interno del “Mtr”, per cui in questa sede ci soffermere-mo nell’analisi di quelle introdotte nel nuovo Metodo “Mtr-2” in commento:

- 𝐶𝑂116,𝑇𝑉,𝑎 𝑒𝑥𝑝: nuova componente di natura previsio-nale destinata alla copertura degli scostamenti attesi ri-spetto ai valori di costo effettivi dell’anno di riferimento, riconducibili alle novità normative introdotte dal Dlgs. n.

116/2020 in tema di rifiuti. Arera ammette la valorizza-zione della stessa, per quanto concerne i costi variabili, in caso di:

a. eventuali incrementi o riduzioni della quantità di rifiuti gestiti, ovvero ad attività minori o aggiuntive, ove la nuova qualificazione dei rifiuti prodotti da utenze non domestiche come “rifiuti urbani” (in ragione della loro natura e composizione e della attività di provenien-za) interessi un insieme più ampio o più contenuto di

Pef 2020 di solamente circa 200 Comuni con popolazio-ne complessiva di circa 6.000.000 di abitanti;

- potenziamento della capacità di programmazione eco-nomico-finanziaria del Settore: come espresso in pre-cedenza, la ratio è quella di far entrare anche le attività del “Ciclo integrato dei rifiuti” nelle politiche di program-mazione degli Enti, traducendo in numeri e in un unico documento (con aggiornamento biennale) le attività che si presume di effettuare in un quadriennio;

- promozione della capacità del Sistema locale (a livel-lo regionale o di macroaree) di gestire integralmente i rifiuti: esso potrebbe essere ricondotto ad una sorta di

“main goal” che Arera si è prefissata di raggiungere nel medio-lungo periodo, allargando (e allungando) il raggio d’azione del “Mtr” per addivenire ad una migliore pro-grammazione e gestione delle attività del “Ciclo dei rifiu-ti”, gestite non più a livello locale ma a livello d’ambito e/o regionale. Da qui il coinvolgimento degli Egato nel ruolo di soggetti validatori dei Pef dei Comuni compresi nei rispettivi Ambiti.

Analisi delle componenti del “Metodo”

Le entrate tariffarie di riferimento (artt. 2 e 8)

Venendo all’analisi delle componenti di costo variabile e fisso contenute all’interno del “Mtr”, in prima istanza si ri-portano le componenti relative alla parte variabile

quello delineato in virtù del previgente regime di assi-milazione disciplinato a livello locale. I connessi sco-stamenti attesi possono essere quantificati dall’Ente territorialmente competente;

b. eventuali riduzioni della quantità di rifiuti gestiti per effetto della scelta di talune utenze non domestiche di conferire al di fuori del servizio pubblico i propri ri-fiuti urbani, ovvero al mantenimento di una capacità di gestione di riserva per far fronte alla gestione dei rifiuti prodotti da utenze non domestiche nell’eventua-lità che le medesime - avendo inizialmente scelto di conferire al di fuori del servizio pubblico i propri rifiuti urbani previa dimostrazione di averli avviati al recupe-ro - facciano poi richiesta di rientrare nel perimetrecupe-ro di erogazione del servizio.

In ogni caso, la predetta componente può assumere valore positivo o negativo. Per la valorizzazione della

introdotte dal Dlgs. n. 116/2020 rispetto alla realtà fat-tuale di ciascun ambito tariffario;

- 𝐶𝑄𝑇𝑉,𝑎 𝑒𝑥𝑝: altra componente di natura previsionale in-trodotta nel “Mtr-2” a copertura di eventuali oneri variabi-li aggiuntivi che si prevede sostenere per l’adeguamento agli standard e ai livelli minimi di qualità che verranno introdotti dall’Autorità, ove non ricompresi nel previgente contratto di servizio. Fintanto che Arera non avrà definito quali e di che entità dovranno essere i predetti standard non sarà possibile quantificare l’eventuale importo da imputare alla componente in parola;

- fattori di sharing b e ωa: la formula 𝑏𝑎 (1 + ω𝑎 ) termina il valore del fattore di sharing dei proventi de-rivanti dai corrispettivi riconosciuti dai sistemi collettivi di compliance (componente 𝐴𝑅𝑆𝐶,a, che ha sostituto la precedente ARConai), mentre il coefficiente 𝑏𝑎 (che può assumere valori tra 0,3 e 0,6 in base al potenziale con-tributo dell’output al raggiungimento dei target europei, per i quali però Arera non ha indicato alcun riferimento) si applica anche alla componente 𝐴𝑅a. Il coefficiente ω𝑎

Si può evincere che la valorizzazione dei componenti di sharing è divenuta maggiormente complessa rispetto al passato, dove spesso gli stessi venivano utilizzati arbi-trariamente dagli Enti per la quadratura del proprio Pia-no finanziario. Per converso, si riduce l’arbitrarietà nella determinazione dei coefficienti di sharing da parte degli Etc. Dal 2022 occorrerà che gli Etc effettuino maggiori ve-rifiche prima di procedere alla valorizzazione, posto che è stata introdotta una cd. “gradualità” al pari di quello che prevedeva il primo Mtr per sterilizzare in parte l’effetto del recupero dei conguagli RCtv e RCtf.

- 𝑅𝐶𝑡𝑜𝑡𝑇𝑉,a (artt. 18 e 19): la componente comprende:

a. la quota annuale della componente 𝑅𝐶𝑁𝐷𝑇Va, valo-rizzata nel 2020 sulla base del contenuto della Deli-berazione Arera n. 158/2020/R/Rif;

b. limitatamente alle annualità 2022 e 2023, la quota annuale della componente 𝑅𝐶𝑈𝑇𝑉,𝑎 , eventualmente valorizzata in casa di applicazione della deroga di cui all’art. 107, comma 5, del Dl. n. 18/2020;

c. quota annuale dei conguagli della componente RCtv, ed eventuali rettifiche stabilite da Arera in sede di ap-provazione finale del Pef;

sulla base di quanto disposto dall’art. 3, del Mtr-2, ovve-rosia sulla base di opportune valutazioni:

• rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata (γ1,a), anche tenuto conto della coerenza tra la percentuale di raccolta differenziata conseguita e gli obiettivi am-bientali comunitari. Il coefficiente γ1,a può assumere i seguenti valori:

- da -0,2 a 0 in caso di valutazione positiva;

- da -0,4 a -0,2 in caso di valutazione negativa;

• livello di efficacia delle attività di preparazione per il riutilizzo e il riciclo (γ2,𝑎 ) anche tenuto conto della per-centuale di frazioni estranee rilevata nella raccolta dif-ferenziata e della frazione effettivamente avviata a re-cupero. Il coefficiente può assumere i seguenti valori:

- da -0,15 a 0 in caso di valutazione soddisfacente;

- da -0,30 a -0,15 in caso di valutazione non soddi-sfacente.

Alla luce di quanto sopra riportato, il parametro ωa può assumere i seguenti valori:

d. limitatamente alle annualità 2022 e 2023, il recupero dell’eventuale scostamento della componente 𝐶𝑂𝑆𝑇𝑉 𝑒𝑥p di cui alla Deliberazione Arera n. 158/2020, e della componente e 𝐶𝑂𝑉𝑇𝑉 𝑒𝑥p, eventualmente va-lorizzata nei Pef 2020 e 2021 per la copertura degli oneri per il conseguimento di obiettivi specifici per la gestione dell’emergenza sanitaria da “Covid-19”. Per entrambe le componenti, lo scostamento viene calco-lato come differenza tra il costo preventivato e il costo effettivamente sostenuto;

e. lo scostamento, solo se a vantaggio degli utenti, de-rivante dalla valorizzazione della componente 𝐶𝑂𝐼𝑇𝑉 f. il recupero dell’eventuale scostamento tra la compo-𝑒𝑥p;

nente 𝐶𝑄𝑇𝑉 𝑒𝑥𝑝 quantificata nell’ambito della predi-sposizione tariffaria afferente all’anno (a-2) e gli oneri variabili effettivamente sostenuti e rendicontati dal gestore, ciò ha valenza per gli anni 2024 e 2025;

g. il recupero dell’eventuale scostamento tra la compo-nente 𝐶𝑂116,𝑇𝑉 𝑒𝑥𝑝, per gli anni 2024 e 2025;

h. il recupero, in base a quanto stabilito al comma 26.7 del “Mtr-2”, che analizzeremo nel proseguo del

pre-−

0,2 <

𝛾1,𝑎

≤ 0

−

0,4 ≤

𝛾1,𝑎

≤

−

0,2

−

0,15 <

𝛾2,𝑎

≤ 0

_ω

𝑎 = 0,1

𝑎 = 0,3

−

0,3 ≤

𝛾2,𝑎

≤

−

0,15

_ω

𝑎 = 0,2

𝑎 = 0,4

riconosciuti nell’anno (a-2) conseguente all’applica-zione delle tariffe di accesso agli impianti calcolate sulla base dei criteri fissati dall’Autorità e quanto ri-compreso tra le entrate tariffarie riferite alla medesi-ma annualità (a-2);

i. il recupero dello scostamento tra le entrate tariffarie variabili approvate per l’anno (a-2), qualora non co-perte da ulteriori risorse disponibili, e quanto fatturato, per la parte variabile, con riferimento alla medesima annualità. Questa valorizzazione rappresenta una novità rispetto al metodo previgente, dove lo scosta-mento tra il livello del Pef e il livello dell’effettivo fat-turato non era previsto. Sul punto però occorre fare alcune riflessioni.

- se la locuzione “fatturato” viene intesa come fatturato da parte del gestore il “Metodo Arera”, come definito dall’Autorità stessa, è un metodo di “costo puro”, ovvero nel Pef devono essere ricompresi solamente importi re-lativi ai costi, determinati secondo le regole del “Metodo”

(costi effettivamente sostenuti nell’anno a-2). Il livello di costo del Pef rappresenta inoltre il limite massimo che il gestore può fatturare. Per cui, sulla base di quanto stabilito dal “Mtr”, non dovrebbero verificarsi discrasie a vantaggio del gestore nella fatturazione degli importi richiesti per l’effettuazione del Servizio. In altri termini, il livello del Pef dovrebbe essere pari all’importo del con-tratto di servizio stipulato tra Ente e gestore, con l’inte-grazione dei costi sostenuti direttamente dall’Ente. Nel rispetto del Principio di cui all’art. 1, comma 654, della Legge n. 147/2013, deve essere assicurata la copertura integrale dei costi del “Servizio di raccolta e smaltimen-to”, e la copertura si ottiene approvando delle tariffe che coprono il costo complessivo del Pef. Eventuali congua-gli in passato venivano gestiti a livello di Pef ma, come ricordato in precedenza, ai sensi del “Mtr” questa pro-cedura non può più essere effettuata, e gli stessi pos-sono essere gestiti solamente come conguagli tariffari in sede di calcolo del cd. “montante tariffario”. Pertanto, la disposizione prevista da Arera può essere uno stru-mento che supporta l’Ente nella copertura di eventuali costi aggiuntivi e non coperti in precedenza, ma in ogni caso, fermo restando che il gestore non avrebbe potuto fatturare somme aggiuntive rispetto a quelle contenute nel Pef, l’Ente dovrebbe aver già coperto le spese nell’e-sercizio di riferimento con risorse proprie di bilancio, per cui l’eventuale valorizzazione della componente può es-sere l’effetto di duplicare i costi a danno degli utenti e a vantaggio dei soggetti gestori che hanno fatturato costi aggiuntivi rispetto a quelli consentiti.

- se la locuzione “fatturato” viene intesa come l’ammon-tare effettivamente “bollettato” dagli Enti, premesso che tale locuzione è giusta quando trattasi di Tariffa corri-spettiva (entrata patrimoniale) ma impropria quando parliamo di Tari (entrata tributaria), valgono comunque le osservazioni di cui al punto precedente. La disposizio-ne va a vantaggio degli Enti che emettono un ammonta-re complessivo del “ruolo” Tari inferioammonta-re al livello di costo contenuto nel Pef, ma come affermato in precedenza dette variazioni, di natura prettamente finanziaria, do-vrebbero trovare collocazione all’interno del “montante tariffario” e non nella struttura di costo del Pef.

Nondimeno, all’art. 17.2, del “Mtr-2”, Arera ha previ-sto che, “ai fini della quantificazione delle componenti 𝑅𝐶𝑡𝑜𝑡𝑇𝑉,𝑎 e 𝑅𝐶𝑡𝑜𝑡𝑇𝐹,𝑎 , l’Ente territorialmente compe-tente può, con procedura partecipata dal gestore, deter-minare l’entità del riconoscimento degli oneri efficienti ammissibili ai sensi di quanto disposto dalla metodo-logia tariffaria, ma non ancora recuperati, anche prov-vedendo alla rimodulazione dei conguagli fra le diver-se annualità del diver-secondo periodo regolatorio, nonché eventualmente prevedendo le modalità per il recupero degli stessi anche successivamente al 2025, in un’ottica di sostenibilità della tariffa applicata agli utenti e comun-que salvaguardando l’equilibrio economico finanziario delle gestioni”.

La presente disposizione rappresenta una previsione di vantaggio per i gestori che, da un lato, garantisce il loro equilibrio economico, mentre dall’altro comporta una possibile stabilizzazione verso l’alto delle tariffe appli-cate nei confronti dell’utenza nei vari anni. Nel dettaglio, anche questa disposizione non avrebbe dovuto trovare spazio all’interno del “Mtr-2”, atteso che i costi ammis-sibili avrebbero dovuto già essere inseriti all’interno del Pef dei precedenti anni, e quindi recuperati dal gestore tramite la fatturazione, e non sarebbe stato necessa-rio prevedere una disposizione ad hoc di oneri ancora non recuperati per salvaguardare l’equilibrio economico finanziario delle gestioni. Essendo una disposizione fi-nalizzata alla garanzia dell’equilibrio delle gestioni, rap-presenta di conseguenza, a parere di chi scrive, anche una salvaguardia per l’equilibrio economico del gestore in luogo di quello complessivo dell’ambito che compren-de anche quello compren-dell’Ente Locale.

Non sono state riproposte le componenti legati alla co-pertura dei costi per far fronte all’emergenza sanitaria da

“Covid-19”.

Per quanto concerne le componenti di costo fisso, di se-guito si riporta la formula di calcolo

∑𝑇𝐹𝑎 = 𝐶𝑆𝐿𝑎 + 𝐶𝐶𝑎 + 𝐶𝐾𝑎 + 𝐶𝑂116,𝑇𝐹,𝑎 𝑒𝑥𝑝 + 𝐶𝑄𝑇𝐹,𝑎 𝑒𝑥𝑝 + 𝐶𝑂𝐼𝑇𝐹,𝑎 𝑒𝑥𝑝 + 𝑅𝐶𝑡𝑜𝑡𝑇𝐹,a

Riguardo alle componenti CSL e CC, non si ravvisano no-vità rispetto al Metodo previgente, e per ulteriori approfon-dimenti si rinvia alla lettura integrale degli artt. 7, 8 e 11, del “Mtr”.

Il limite di crescita (art. 4)

La formula di calcolo del limite di crescita del Pef non ha subìto variazioni rispetto al quanto previsto nel previgente

“Metodo”, ma le novità sono racchiuse all’interno del cal-colo della componente 𝜌a, il quale è composto da:

- 𝑟𝑝𝑖𝑎 : il tasso di inflazione programmata, il cui valore ver-rà pubblicato con successivo Provvedimento (nel “Mtr”

era pari a 1,7%);

- 𝑄𝐿𝑎 : il coefficiente per il miglioramento previsto della

𝛾𝑎 è una componente data dalla sommatoria di altre 2:

𝛾1,a (risultati raggiunti in termini di raccolta differenzia-ta) e 𝛾2a (efficacia delle attività di preparazione per il riu-tilizzo e il riciclo), così come determinate ai sensi dell’art.

3 “Modulazione del fattore di sharing”. Quindi, tanto più elevate saranno la qualità delle politiche ambientali in tema di raccolta differenziata e l’efficienza della gestio-ne dell’intero ciclo di raccolta e tanto più basso sarà il valore della componente Xa che andrà a ridurre il limite di crescita tariffario. Il benchmarck rappresenta, per le Regioni a Statuto ordinario, il fabbisogno standard di cui all’art. 1, comma 653, della Legge n. 147/2013, mentre per le Regioni a Statuto speciale e le Province Autono-me di Trento e Bolzano il costo Autono-medio di settore coAutono-me risultante dall’ultimo Rapporto Ispra.

Il limite di crescita deve essere calcolato sulle entrate tarif-farie dell’anno precedente rispetto a quello considerato. In ogni caso, anche con la valorizzazione della componente

Nel documento Servizi pubblici Locali (pagine 51-64)