INDICE SOMMARIO Premessa
1. La disciplina internazionale dell'esportazione di beni a duplice utilizzo
1.1 – La conversione di armamenti nella Convenzione sulle forze armate in Europa del 1990
1.2 – L'esportazione di armi a duplice utilizzo nell'Intesa di Wassenaar e nell'UE 1.2.1 – La relazione tra le due discipline: questioni di compatibilità normativa 1.2.2 – Individuazione di un dual-use good: accertamento del possibile impiego militare e individuazione di beni non listati
1.2.3 – Esportazione di dual-use goods e valutazione di rischi all'esportazione 1.3 – Il contributo della Corte di Giustizia UE nel definire la disciplina sui trasferimenti di beni a duplice utilizzo
2. Trasferimenti di armi convenzionali “nuove”
2.1 – Armi “ibride”: applicazione di alcune discipline internazionali relative ai trasferimenti di droni
2.2 – Osservazioni sulla prassi statale: le Linee direttrici del governo statunitense sull'esportazione di droni ad uso militare (2015)
Premessa
L'analisi dei trasferimenti di armi non può prescindere dalla trattazione dell'oggetto dei trasferimenti. Come già esposto più supra901, quest'opera si incentra prettamente sulle
armi convenzionali902, per le quali, da ultimo, è intervenuta la disciplina dell'ATT, che ha
stabilito un obbligo procedurale di trasferimento903. 901 Vedi cap. I, § 4.
902 Come visto in precedenza (Cap. I, § 4.1), non esiste una definizione giuridicamente valida di arma
convenzionale. Molto spesso, sia dalla dottrina, sia anche nella pratica, vengono identificate con tale espressione quelle armi che sono largamente diffuse, e perciò si ritiene che il loro uso sia legittimo. Il termine “convenzionale”, quindi, sarebbe da riferire ad una situazione consolidata. Più spesso ancora, le armi convenzionali vengono identificate in negativo, quali armi che non siano state espressamente vietate (come definito anche nella Convenzione del 1980 su sulle proibizioni o restrizioni dell'uso di certe armi convenzionali che possano essere eccessivamente lesive o provocare ingiustificate sofferenze, o quelle armi che non siano identificate come di distruzione di massa. Nell'ambito pratico, inoltre, si conoscono solo alcuni esempi di limitazione di armi convenzionali (quale è la CFE, che andremo a vedere), divieti di produzione e impiego (come la Convenzione del 1997 sulle mine anti-uomo, o la Convenzione del 2008 sulle munizioni a grappolo) e richiami alla non proliferazione (come il Program of Action dell'Assemblea Generale del 2001 contro la proliferazione di SALW, che ha dato vita anche al Protocollo del 2001 sulle armi da fuoco, esplosivi e munizioni al plastico). Quindi, è possibile ritenere che i limiti alle armi convenzionali permettano di identificarle in negativo. Tra questi limiti, come esplicato anche dalla Convenzione del 1980 (preambolo, III° considerando), vi è sicuramente quello di non provocare sofferenze eccessive o ferite superficiali o altamente dannose, limite che può essere riconosciuto come di natura consuetudinaria, in quanto stabilito già con la Dichiarazione di San Pietroburgo del 1954, successivamente trasposto nella IV Convenzione dell'Aja del 1899 e nelle Dichiarazioni allegate, ed alla base di tutte le regolamentazioni degli accordi sul controllo delle armi.
903 Stabilito all'art. 7, che recita: “1. If the export is not prohibited under Article 6, each exporting State
Abbiamo visto come tali armi, le quali sono caratterizzate da una disciplina frammentaria di diritto internazionale, presentano caratteristiche differenti dal punto di vista dei criteri relativi ai trasferimenti: accanto ad armi convenzionali per le quali viene espresso un divieto generale di trasferimento904, vi sono armi convenzionali, le quali sono
soggette a disciplina pattizia solo nel momento in cui viene ravvisata la pericolosità delle medesime905. Inoltre, la questione di tale disciplina tocca anche armi le quali possono
essere suscettibili di duplice utilizzo (i dual-use goods), oltre a armi convenzionali, le cui specifiche innovazioni tecnologiche sembrano aver messo in discussione l'esatta collocazione all'interno delle tradizionali categorie906 (le c.d. “armi nuove”).
L'analisi di questo capitolo si incentrerà proprio su queste due categorie di armi convenzionali, le quali indubbiamente presentano profili giuridici problematici relativamente al diritto applicabile.
La ricostruzione analitica partirà dalle armi a duplice uso, la cui disciplina risulta essere frammentata in più fonti di rango pattizio907. Infatti, il riferimento a tali tipi di
armi è contenuto nell'Intesa di Wassenaar e nei documenti annessi, in particolare la Lista dei beni a duplice utilizzo908. Per quanto tale disciplina non sia vincolante, essa assume
rilievo in quanto recepita tramite il regolamento 428 del 2009 del Consiglio UE sui beni a
Party, prior to authorization of the export of conventional arms covered under Article 2 (1) or of items covered under Article 3 or Article 4, under its jurisdiction and pursuant to its national control system, shall, in an objective and non-discriminatory manner, taking into account relevant factors, including information provided by the importing State in accordance with Article 8 (1), assess the potential that the conventional arms or items: (a) would contribute to or undermine peace and security; (b) could be used to: (i) commit or facilitate a serious violation of international humanitarian law; (ii) commit or facilitate a serious violation of international human rights law; (iii) commit or facilitate an act constituting an offence under international conventions or protocols relating to terrorism to which the exporting State is a Party; or (iv) commit or facilitate an act constituting an offence under international conventions or protocols relating to transnational organized crime to which the exporting State is a Party”.
904 In particolare, mine anti-persona e munizioni a grappolo, salve le eccezioni indicate dalle rispettive
convenzioni.
905 In particolare, le SALW ed i MANPADS, la cui disciplina pattizia è stata ampliata da numerosi atti e
documenti di soft law o derivati da un sistema di trattato (ad es., il Programme of Action del 2001 dell'Assemblea Generale ONU relativo al contrasto della diffusione indiscriminata di SALW del 2001 e le direttive ICAO del 2001 e del 2003 per il trasporto dei MANPADS).
906 Come individuate sia dal Registro ONU del 1992 sulle armi convenzionali, sia dal Trattato sulle forze
armate convenzionali in Europa del 1990 (art. III), di cui di seguito.
907 Ciò in base al fatto che le discipline che rilevano (il Trattato CFE, per quanto riguarda la reversibilità o
conversione di precedenti armamenti, e l'Intesa di Wassenaar e la legislazione dell'Unione Europea, per la disciplina sull'individuazione delle armi a duplice utilizzo e dei trasferimenti di queste) sono applicabili solo in un ambito di tipo regionale (corrispondente al territorio europeo). Per quanto alcuni di questi accordi possano trovare applicazione anche al di là di uno specifico ambito regionale (la CFE, ad esempio, è applicabile anche agli Stati nordamericani, ed era applicabile anche nei confronti della Russia, fino al recesso avvenuto nel 2007; l'Intesa di Wassenaar si applica anche al di là dei meri confini europei ed atlantici, in particolare ad Australia, Giappone, Argentina e Sudafrica), l'efficacia del vincolo rimane comunque territorialmente circoscritta. Oltre modo, se si considera che tali accordi si applicano quasi esclusivamente alle esportazioni effettuate dagli Stati parte, risulta evidente che vi saranno dubbi sull'applicazione di tali accordi in relazione alle importazioni effettuate da Stati terzi, come anche delle attività di trasferimento delle armi effettuate tra Stati terzi. Lo scopo di questo capitolo è comprendere anche se la frammentarietà e la limitata portata territoriale delle normative sui trasferimenti di tali beni possano generare uno standard obbligatorio minimo che assuma natura consuetudinaria.
908 List of Dual-Use Goods and Technologies and Munition List, WA-LIST (15) 1, versione del 3 dicembre
2015, consultata all'URL http://www.wassenaar.org/wp-content/uploads/2015/08/WA-LIST-15-1-2015-List- of-DU-Goods-and-Technologies-and-Munitions-List.pdf.
duplice utilizzo909 , mentre nel Trattato CFE910 si stabiliscono i tipi e modalità dei processi
di conversione degli armamenti in eccesso rispetto ai limiti quantitativi pattuiti nel medesimo Trattato.
Nella seconda parte del capitolo verrà illustrata la disciplina applicabile ai trasferimenti di “armi nuove”, ed in particolare la trattazione si incentrerà sul diritto applicabile all'esportazione di droni ad uso militare, sia in chiave di collocazione all'interno di una determinata categoria di arma (velivolo quando il drone venga classificato come unmmaned aerial vehicle, UAV; missile, quando, collocato dell'esplosivo nella sua testata, finisca per essere impiegato come arma di offesa diretta), sia anche relativamente alle conseguenze scaturenti dall'impiego di tali armi in un conflitto armato (od anche solo in un'operazione militare); infine, un rilievo verrà data alla prassi nazionale che si sta delineando in materia di trasferimenti di droni, quale ad esempio le Linee del Dipartimento della Difesa statunitense del 2015911. Assieme a questo aspetto,
verrà, infine, presa in considerazione la questione della disciplina applicabile all'esportazione di software ed altro materiale di alta tecnologia per la gestione ed il controllo di determinati tipi di arma, in cui possono sicuramente collocarsi anche i droni.
1. La disciplina internazionale dell'esportazione di beni a duplice utilizzo
1.1 – La disciplina di ricategorizzazione, conversione e riclassificazione di armamenti nella Convenzione sulle forze armate in Europa del 1990
Per quanto la tecnologia dual-use fosse già conosciuta e utilizzata sin dagli anni '60912, un tentativo di dare una disciplina internazionale applicabile a tali beni si ebbe alla
fine degli anni '80913, quando gli Stati europei decisero di avviare un programma per la
riduzione e controllo delle proprie forze armate. A tal fine, nel 1989, fu siglato l'Accordo
909 Regolamento (CE) n. 428/2009 del Consiglio del 5 maggio 2009 che istituisce un regime comunitario di
controllo delle esportazioni, del trasferimento, dell'intermediazione e del transito di prodotti a duplice uso (rifusione), in GUUE, L/134, del 29 maggio 2009, p. 1 ss.
910 Treaty on Conventional Armed Forces in Europe, firmato a Parigi il 19 novembre 1990, in United
Nations Treaty Series, 2007, vol. 2442, I.No.44001, pp. 3 ss.
911 U.S. Department of State, U.S. Export Policy for Military Unmanned Aerial Systems, 17 febbraio 2015,
consultato all'URL http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2015/02/237541.htm.
912 I primi esempi si ebbero con i missili da lancio, derivati dal modello delle bombe V-2 utilizzate
dall'esercito tedesco durante la Seconda Guerra Mondiale, il cui impiego è stato inteso sia per scopi pacifici (come l'esplorazione dello spazio), sia per scopi a carattere militare (quali missili dello scudo anti- balistico, voluto da USA e URSS). Nel corso degli anni, la finalità dual-use è stata ulteriormente applicata anche ad altri tipi di tecnologie, suscettibili di avere un duplice impiego: è questo il caso di diversi tipi di armamenti convenzionali, quali elicotteri, aerei, navi o mezzi da trasporto terrestre, utilizzati anche per scopi civili. In particolare, sulla questione degli elicotteri “duali”, si veda A. MARRONE – M. NONES, Gli elicotteri duali nel campo della sicurezza e difesa, Edizioni Nuova Cultura, Roma, 2014.
913 Un primo tentativo, risultato infruttuoso, si ebbe nel 1973, allorquando un dialogo multilaterale tra
USA, URSS e diversi Stati appartenenti agli schieramenti della NATO e del Patto di Varsavia fu avviato per permettere la progressiva riduzione degli armamenti terrestri e aerei e la riduzione delle forze armate convenzionali presenti sul territorio europeo. Le Mutual and Balanced Force Reduction Talks (MBFR Talks), seppur concluse come accordo di natura informale, non vennero mai attuate realmente, e nel 1989 venne terminato per espressa volontà di tutte le parti contraenti. Nel 1986, dietro proposta del Presidente Sovietico Gorba ëv, si decise di avviare una nuova negoziazione per la riduzione degli armamentič convenzionali in Europa. I negoziati per tale accordo furono avviati a Vienna il 19 gennaio 1989, e si conclusero con la firma del Trattato citato il 19 novembre 1990 a Parigi. T. STEIN, voce Conventional Armed Forces in Europe (CFE) Regime, in Max Planck Encyclopedia of Public International Law, ottobre 2010, §§ 1-2.
relativo alle forze armate in Europa (Conventional Armed Forces in Europe, CFE).
L'obiettivo dell'accordo CFE impone agli Stati di ridurre sensibilmente le proprie forze armate. Questa riduzione può avvenire in diverse modalità, disciplinate dall'art. VIII, che si esplicano nella riclassificazione, conversione e ricategorizzazione degli armamenti, come disciplinate dai protocolli allegati alla Convenzione914.
Tuttavia, tali modalità si applicano solo con riferimento a determinate categorie di armi convenzionali915 ma si ritiene che la disciplina dell'art. VIII uniforma le tre modalità
di conversione abbiano un comune fine, ovvero assegnare una funzione diversa (magari anche di natura civile) all'arma presa in considerazione.
Il Protocollo relativo alla riclassificazione degli aerei da combattimento manifesta le prime peculiarità: infatti, questo disciplina le procedure per la completa distruzione dell'armamento od anche una situazione di non uso, assieme alla “certificazione della condizione d'assenza di armamento”916. Inoltre, il Protocollo accorda anche un “diritto” di
sottrarre agli specifici limiti previsti nel Convenzione i velivoli da combattimento che uno Stato parte ritenga essere destinati, mediante disarmo e/o certificazione di non utilizzabilità in combattimento, a specifici ed ulteriori scopi917. Il limite numerico di
sottrazione (550 velivoli per ogni Stato) viene indicato dal § 4 sella Sez. I del Protocollo. A sua volta, però, tale disposizione stabilisce anche un ulteriore limite numerico in relazione ad uno specifico modello di aereo da combattimento, che era in dotazione solo ad alcune delle Parti dell'accordo918. Peraltro, il combinato disposto della Sez. I e II del Protocollo fa
emergere chiaramente una limitazione degli armamenti per categorie di velivoli da combattimento in dotazione solo a determinate Parti dell'accordo919.
Le procedure di disarmo e certificazione di disarmo sono previste dalle Sez. III e IV. Per quanto riguarda il disarmo totale del velivolo, le procedure sono stabilite al fine di
914 Si tratta del Protocollo sulle Riduzioni di carri armati e veicoli corazzati, del Protocollo sulla
Ricategorizzazione degli elicotteri multiruolo, del Protocollo sulla Riclassificazione degli aerei da combattimento (art. VIII, § 1), i quali disciplinano le tre modalità di conversione. Ai fini di questa analisi, non saranno prese in considerazione le riduzioni o conversioni che comportino una necessaria staticità dell'armamento (ad es., attraverso la sua collocazione definitiva come pezzo da esposizione o bersaglio da addestramento) o quando rimangano entro la disponibilità delle forze armate di un determinato Stato (ad es., quando siano utilizzati per fini di addestramento). Sarebbe difficile, in questi casi, concepire una volontà di trasferire le armi verso altri Stati o soggetti, in quanto sarebbero privi della loro utilità. Tuttavia, nel caso in cui si dovesse palesare l'esigenza o l'opportunità di trasferire l'armamento non più utilizzabile o classificato come tale, si richiama qui quanto espresso dalla sentenza arbitrale richiamata nel cap. III, § 1.2.
915 Trattasi di carri armati e veicoli corazzati (soggetti a conversione a fini non militari, § 2, lett. A), aerei da
combattimento (soggetti a riclassificazione in aerei da addestramento non armati, ma solo per specifici modelli o velivoli d'addestramento armati, lett. C) ed elicotteri d'attacco multiruolo (soggetti a ricategorizzazione, lett. E).
916 Preambolo al Protocollo. 917 Così, sez. I, § 1 del Protocollo.
918 Si tratta di aerei MIG-25U, i quali erano in dotazione all'Unione Sovietica ed alcuni alleati del Patto di
Varsavia. Il limite imposto è quello di non più di 125 aerei che possono essere sottratti ai limiti imposti dalla riduzione. Si veda A. WITKOWSKY-S. GARNETT-J. McCAUSLAND, Salvaging the Conventional Armed Forces in Europe Treaty Regime: Options for Washington, in Foreign Policy at Brookings-Arms Control Series, Paper no. 2, Marzo 2010, p. 4.
919 Il § 1 della Sez. II elenca i velivoli che possono essere sottratti alle riduzioni previste dall'Accordo: oltre al
sopracitato modello, le sottrazioni sono possibili per SU-15U, SU-17U, MIG-15U, MIG-21U, MIG-23U e UIL-28. Tutti questi modelli di aerei da combattimento e ricognizione erano in dotazione all'esercito sovietico ed agli alleati del Patto di Varsavia, in base ad alcuni accordi di cooperazione politico-militare che prevedevano l'acquisto o la donazione di tali modelli. L'elenco è da considerarsi definitivo e non soggetto a revisione (§ 2).
rendere tali velivoli “inidonei all'ulteriore impiego di qualsiasi sistema d'arma, come pure all'ulteriore impiego di sistemi di guerra elettronica e di ricognizione”920. La procedura
prevede la rimozione delle seguenti componenti:
1. i dispositivi specificatamente previsti per l'aggancio di sistemi d'arma quali gli speciali punti di attacco, i congegni di lancio o le aree di montaggio d'armi;
2. le componenti e i pannelli dei sistemi di controllo dell'armamento, inclusi i sistemi di selezione, armamento e sparo di armi oppure i sistemi di lancio;
3. le componenti dei sistemi di puntamento e guida di armi che non siano parte integrante del sistema di controllo della navigazione e del volo;
4. le componenti e i pannelli dei sistemi di guerra elettronica e di ricognizione, incluse le relative antenne.
Il disarmo totale, quindi, non viene previsto solo per gli armamenti in sé, ma anche per le componenti elettroniche e meccaniche che ne permettano il funzionamento quale arma. Ciò, evidentemente, allo scopo di evitare che, una volta ceduto, l'armamento possa tornare ad avere la precedente finalità militare. Questo intento viene ulteriormente palesato dalla disposizione contenuta al § 2 della presente Sezione:
“Nonostante quanto prescritto dal paragrafo 1 della presente Sezione, tutti gli speciali punti di attacco incorporati nell'aereo, così come tutti gli speciali elementi dei punti di attacco di uso generale destinati esclusivamente per essere impiegati con le componenti descritte al paragrafo 1 della presente Sezione, dovranno essere resi inidonei all'ulteriore impiego insieme a detti sistemi. I circuiti elettrici delle armi ed i sistemi di guerra elettronica e di ricognizione, descritti al paragrafo 1 della presente Sezione, dovranno essere resi inidonei all'ulteriore impiego mediante la rimozione dei cavi, oppure, qualora ciò non sia tecnicamente fattibile, mediante il taglio di sezioni di cavo in zone accessibili”.
Questa specifica disposizione rende definitivamente più chiaro l'intento della riclassificazione, dell'armamento, nel senso di impedire che tali mezzi possano tornare ad avere la finalità militare per la quale sono stati progettati.
Oltre alla riclassificazione, il Trattato prevede anche una parte relativa alla conversione degli armamenti a fini non militari921,che si sostanzia in una procedura di
riqualificazione del veicolo o del velivolo922, attraverso tre fasi:
a) individuazione del quantitativo di armamenti, in particolare carri armati e veicoli corazzati o mezzi anfibi: per questo tipo, lo Stato disponente potrà esercitare il diritto di riduzione, e quindi di conversione, per gli specifici modelli e tipi elencati923; la lista dei
veicoli indicati potrà essere soggetta a revisione, ma solo nel senso di apportare miglioramenti alla funzionalità delle procedure e delle norme del Trattato medesimo,
920 Sez. III, § 1. 921 Art. VIII.
922 Secondo quanto espresso nel testo della norma in esame, la conversione sembrerebbe possibile solo per i
carri armati ed i veicoli corazzati, mentre i velivoli sarebbero soggetti solo a riclassificazione. Come si evidenzierà appresso, la differenza terminologica sembra minima in relazione alle finalità per le quali tali attività sono state predisposte.
923 Sez. VIII, § 3 del Protocollo sulle procedure che regolano la riduzione di armamenti e di equipaggiamenti
convenzionali limitati dal Trattato sulle forze armate convenzionali in Europa (“Protocollo sulle riduzioni”): “Potranno essere convertiti a fini non militari i seguenti veicoli: T-54, T-55, T-62, T-64, T-72, Leopard 1, BMP-1, BTR-60, OT-64. Gli Stati Parte nel quadro del Gruppo Consultivo Congiunto potranno apportare mutamenti all'elenco dei veicoli suscettibili di essere convertiti a fini non militari. Tali mutamenti, in conformità all'articolo XVI, paragrafo 5 del Trattato, saranno considerati miglioramenti attinenti alla funzionalità e all'efficacia del Trattato, relativi soltanto a questioni minori di natura tecnica”.
quindi saranno considerabili solo mutamenti aventi natura meramente tecnica. Ciò in ragione sia di un possibile avanzamento della tecnologia di conversione o recupero dei materiali dei veicoli, sia anche in ragione delle singole possibilità tecnologiche a disposizione degli Stati;
b) notifica dell'intento di conversione: questa fase si realizza nei confronti di tutti gli Stati parte, in modo da poter far esercitare il proprio diritto all'ispezione delle certificazioni di conversione924;
c) ispezione sulle procedure e sui risultati della conversione: anche in questo caso, come per le procedure sulla riclassificazione dei velivoli, il diritto potrà essere esercitato dagli altri Stati parte dell'accordo secondo le modalità prescritte925.
La varietà di finalità non militari, in cui i veicoli corazzati e carri armati possono essere convertiti, suggerisce quali nuovi scopi tali mezzi possano avere quando vengono dismessi926. Anche in questo caso, la lista delle finalità può essere oggetto di mutamento da
parte degli Stati, ma solo nel senso di apportare migliorie, e quindi avere mera natura tecnica927.
Ai fini di completezza, l'ultima procedura da considerare, relativa solo ad elicotteri multiruolo che siano stati categorizzati come tali928, si sostanzia nella ricategorizzazione.
Diversamente da riclassificazione e conversione, la ricategorizzazione opera nel senso di assegnare un nuovo ruolo, e non una nuova finalità, ad un certo tipo di armamento. Questa particolarità si evince chiaramente dal § 1 della Sez. II del Protocollo sulle