politica settecentesca. In altri scrittori dallo stile meno sorvegliato
dell’Arcoleo, i termini « organicità » e « organico » vengono impiegati
a getto continuo, quasi nella fiducia che essi bastino da soli a conferire
18. S. Sonnino, D ove andiamo?, « L a R assegna settim anale», I, 10 febbraio 1878, o ra in Scritti e discorsi extraparlamentari cit., v oi. I, p. 226.
19. Un Deputato (S. Sonnino), Torniamo allo Statuto, « Nuova Antologia », gennaio 1897, ora in Scritti e discorsi cit., p. 588.
realismo e forza di penetrazione a qualsiasi analisi dei problem i finan ziari ed econom ici italiani.
N aturalm ente, i significati variano da autore ad autore. Si consideri la prolusione con cui A ntonio Salandra inaugurò nel 1879 il corso di legislazione economico-finanziaria nell’Università di R om a, dedi cata alla Progressione dei bilanci negli Stati moderni20 : un tema che da
poco era stato affrontato dallo scienziato delle finanze tedesco A dolph W agner, autore di un manuale assai fo rtu n ato 20 21. La crescita dei bilanci pubblici rappresenta per Salandra il prodotto della sempre m aggiore complessità delle funzioni statali, una volta ammesso « il parallelismo fondamentale fra l’individuo e il corpo politico », per cui « 1 evolu zione dell’uno, come quella dell’altro, implica un attività progressiva fondata sulla crescente complessità dell organism o e sulla progressiva specificazione degli organi secondo le funzioni loro ». Questi concetti erano anche condivisi dallo Spencer (di cui Salandra stesso tradusse i Principi di sociologia22). M a Spencer è in errore, secondo il Salandra, quando vuole assicurare ad ogni costo la prevalenza dell individuo sullo Stato, tu tt’al più am m ettendo che « lo Stato è uno degli organi del corpo politico ; m entre - ribatte il futuro presidente del Consiglio - lo Stato è lo stesso corpo politico, in quanto è organizzato ».
È il caso di dire che tutte le strade portano a R o m a: il fenomeno della crescita del bilancio e della spesa statale viene anch esso a testi m oniare dell’eticità dello Stato.
Per Pasquale Turiello, altro giovane intellettuale meridionale im bevuto di positivismo e germanesimo, l’espressione « riform e orga niche » ha un significato non giuridico, m a sociologico. N ei due volum i della sua m aggiore opera, Governo e governati in Italia, questa locuzione ricorre spesso per indicare quelle riform e che si
propon-20. O ra in Politica e legislazione, saggi raccolti da G. F o rtu n a to , B ari, Laterza, 1915.
21. « La legge dell’in c re m en to progressivo dell’azione dello Stato d iventa p e r la scienza delle finanze legge dell’in c re m en to progressivo del fabbisogno sia dello S tato sia p e r reg o la anche dei co rp i lo c a li... »: A. Wagner, Scienza delle fin a n ze (1877), trad . it. in « B ib lio teca d ell’econom ista», III serie, T o rin o , U n io n e tip o g rafico -ed itrice, 1891, p. 63. C fr. anche la rassegna d i A. Graziani,
Intorno all’aumento progressivo delle spese pubbliche. Memoria premiata nel concorso 1885-1886 dalla R . Accademia di scienze, lettere ed arti in Modena, M odena, Soc. T ipografica, 1887, spec. p p . 41-77.
22. « B iblioteca dell’E co n o m ista », III serie, v oi. V ili, p a rti I e II, T o rin o , U n io n e tip o g rafico -ed itrice, 1881, c o n u n a prefazione d i G . B occardo sulla Sociologia nella storia, nella scienza, nella religione e nel cosmo.
gano di inserire nella vita statale i « ceti organici » produttivi, attual m ente messi in om bra dalle anonim e « folle elettorali ». O ltre alla consueta invettiva contro i principi dell’89, in Turiello troviam o duri attacchi contro « gli economisti che pigliarono il nom e di poli tici », la cui fiducia nell’automatico realizzarsi delle arm onie econo miche è quotidianam ente smentita dall’aggravarsi della concorrenza economica internazionale, che accentua le rivalità fra popoli e fomenta i conflitti militari. D i fronte all’astrattezza liberale (e per non cadere nella barbarie socialista), il Turiello vagheggia una « soluzione orga nica... per cui, nel cerchio di uno Stato forte, [si creino] istituzioni sempre più appropriate ai ceti diversi, in diritti proporzionati alle capacità, in espansioni sufficienti alle sovrabbondanze delle persone e delle fantasie»23. Questo imaginifico linguaggio introduce un vasto piano di riform e in cui si esprime, senza apparenti contraddizioni, una posizione di chiara reazione politica accanto ad una di indubbio liberalismo amministrativo. Le riform e degli organi politici vagheg giate dal Turiello ne fanno infatti un precursore del fascismo: restri zione del diritto elettorale politico, un Senato corporativo che esprima « ampie associazioni delle arti principali in tutto il paese » 24 nel quadro di un nazionalismo ed imperialismo talvolta deliranti, con R o m a teatro di esercitazioni ginnico-m ilitari di giovinetti, il lavoro italiano che si espande nel m ondo, addirittura l’augurio di un « bagno di sangue» che purifichi la «razza italica» 25. M a insieme, Turiello so stiene la necessità dell’istituzione di un corpo am m inistrativo locale, di nom ina regia, al quale « com m ettere la m inuta giustizia a prò dei sopraffatti dalle presenti autorità governative e amministrative, elet tive o no » 26 ; scuole popolari create liberam ente da gruppi di cit tadini, con carattere di corpi m orali; una riform a della beneficienza con la partecipazione alla direzione degli enti « di una rappresentanza dei ceti che più potrebbero averne bisogno, operai o contadini,
23. P. Tu r ie l l o, Governo e governati in Italia, 2 a ed. riv ed u ta, B ologna, Z anichelli, 1889-90 (la p rim a uscì nel 1882), v oi. I, p . 28. Sul T u rie llo cfr. E. Ta g l ia c o z z o, Voci di realismo politico dopo il 1870, B ari, Laterza, 1937; R . Mo l i
n e l l i, Pasquale Turiello predecessore del nazionalismo italiano, U rb in o , A rgalia, 1968; E . Ripepe, L e origini della teoria della classe politica, M ilano, G iuffrè, 1971, p p . 152 e segg. Sui ra p p o rti fra il T u riello e la « R assegna settim anale » cfr. b rev e m e n te R . Villar i, Conservatori e democratici nell’Italia liberale, B ari, Laterza,
1964, p . 54.
24. P. Tu r ie l l o, op. cit., v oi. II, p . 181. 25. O p . cit., voi. I, p. 53.
insomma, dei beneficatili » 27. Q uest’ultima proposta era stata avanzata dall’autore fin dal 1875, davanti al citato «C om itato napoletano dell’associazione per il progresso degli studi econom ici» di cui il Turiello era m em bro. La motivazione era stata allora la seguente: «La borghesia liberale ha fatto bene a com batter quasi sola le sue grandi battaglie politiche; ... m a è tem po di m utar registro, e farsi alleati, almeno nel terreno am ministrativo, quei ceti che, esclusi da tutto e sempre, le diverrebbero a poco a poco nemici... Riconosciamo almeno da ora il diritto del popolo di aver voce neH’amministrazione del suo speciale patrim onio, che è quello delle opere pie; ... ed evi teremo il caso che un giorno si tenti rivendicar con violenza ciò che spetta e ciò che n o n ispetta a loro »27 28. In altri term ini, la... dolcezza nelfam m inistrazione per Turiello deve accompagnarsi alla durezza nell’indirizzo politico.
N o n è da stupirsi se in m ateria di bilancio statale il Turiello fa proprie le proposte dell’Arcoleo, chiedendo la limitazione del sinda cato parlamentare alla parte « tangibile e non obbligatoria » del bilan cio e l’istituzione di una C orte suprema per i conflitti fra i poteri dello Stato in materia di bilancio29.
27. O p . cit., v oi. II, p. 147. 28. Op. cit., v oi. II, pp. 154-5.
29. C fr. op. cit., vo i. II, p. 99. U n am m ira to re del T u riello , la cui op era era definita « coraggiosa », era l’allora ventiseienne G aetano M osca, nel suo b en n o to lib ro Teorica dei governi e governo parlamentare, del 1884 (ristam pato ora da GiufFrè, M ilano, 1968). A nche il M osca p ren d e le mosse dalla antica D estra p e r una critica a fo n d o del reg im e parlam entare, ispirandosi « allo stupendo v o lu m e di M in g h e tti sui p a rtiti p o litici e la lo ro influenza nella g iutizia e neH’am m in istrazio n e; nel quale si fan n o al g o v ern o parlam entare, senza p u r d efinitivam ente con d an n arlo , accuse forse p iù g rav i d i quelle che n o i facciam o » (p. 255). Lo statista bolognese riv en d icò in v ita la p atern ità spirituale n ei co n fro n ti di A rcoleo, di S alandra e della g iovane D estra degli anni O tta n ta (cfr. M . Min g h e t t i, I partiti politici e l’ingerenza loro nella giustizia e nell ammini strazione (1881), R o m a , A tlantica, 1945, pp. 146-8). D a n o ta re che il M osca esalta la funzione della C o rte dei co n ti, m a n o n già perche presidio del sindacato parlam en tare, m a in q u an to « si conserva ancora abbastanza al di^ fu o ri delle letali influenze p olitiche » (p. 184). Su questo aspetto cfr. o ra l interessante v o lu m e di P. Fa r n e t i, Sistema politico e società civile, T o rin o , G iappichelli, 1971, p p . 143-4, u tile so p ra ttu tto p er dati sulla com posizione p er professioni e ram i econom ici di attiv ità del P arlam en to italiano in età giolittiana.
4. La Destra liberale: Silvio Spaventa e il rapporto fra politica e ammini
strazione.
T utti gli scrittori finora considerati, dal m aturo B onghi ai giovani Arcoleo, Sonnino, Salandra e Turiello, si dichiaravano vicini alla Destra. M a non tutta la Destra - specialmente i superstiti dell’antico partito - la pensava nello stesso m odo. Al contrario, per alcuni, come per Silvio Spaventa, il governo della Sinistra è u n ’occasione per meglio caratterizzarsi in senso ancor più profondam ente liberale. A differenza che in Arcoleo o anche in Sonnino, l’esigenza dell’affer mazione dell’autorità dello Stato n o n è, in Spaventa, pretesto per inve stire il regime parlamentare di una critica a senso u n ico 30; come pure la conoscenza dell’amministrazione inglese e tedesca non lo spinge a disinvolti sincretismi, m a a porre in m odo dram m atico (anche se poco ascoltato dai contemporanei) la questione della scelta, da parte dell’Italia, di un « m odello » am m inistrativo che, per quante garanzie attribuisca ai pubblici funzionari, no n renda la pubblica am m ini strazione un « corpo separato » e quindi non ne favorisca la degene razione burocratica.
Il 22 dicembre 1876 il Depretis presentava un disegno di legge sugli im piegati civili. N ella tornata del 26, lo Spaventa interveniva, fornendo un ampio quadro sinottico della disciplina della materia negli altri Stati, e rilevando come la G ermania « sia il paese più in nanzi in fatto di garanzie per g l’im piegati». M a questo derivava in parte dal carattere di regim e costituzionale p uro e non parlamentare del R eich tedesco ; per cui « m entre il funzionario o l’im piegato inglese ha essenzialmente il carattere di un incaricato, di un delegato... della volontà della maggioranza del Parlam ento », in Germania esso ha il carattere di una persona investita di « una missione pubblica, che egli deve far valere nell’interesse pubblico, non nell’interesse di chi gliel’ha affidato »31. Spaventa non dichiara propensione per l’uno
30. Lo Stato spaventano, osservava Raffaello Ricci, « non risente l’influenza di nessuna parte politica: in esso maggioranza e minoranza sono ugualmente difese e garantite, e l’azione sua, prettamente liberale, poiché non può distrarre nessuna forza della società dai fini della società stessa, è limitata dai soli diritti, che lo Statuto riconosce al cittadino». Tuttavia, «il concetto di Silvio Spa venta è più politico che filosofico. È un programma di governo ... superiore ai ministeri e ai partiti » (R . Ricci, L ’ideale dello Stato in Italia secondo Silvio Spaventa, « Nuova Antologia », voi. L, 1894, pp. 297-8).
31. Discorsi parlamentari di Silvio Spaventa, Rom a, Tip. della Camera, 1913, p. 450.
o per l’altro modello. D ato però che 1’ordinam ento italiano si ispira al secondo, allora secondo Spaventa bisogna andare fino in fondo, e soprattutto evitare che il m inistro si valga di troppo estesi poteri discrezionali nel dispensare o dim ettere dal servizio gli impiegati. Questi poteri sono di fatto esercitati in una sola direzione. «V oi avete nelle vostre disposizioni disciplinari statuito giustamente che l’impiegato, il quale si faccia a biasimare i suoi superiori o gli atti di Governo, m erita di essere disciplinarmente punito. Avete stabilito nulla, vi ho dom andato, per gl’impiegati, che si fanno fautori attivi e proteggitori del Governo del giorno? N o n avete stabilito nulla, e allora dunque volete am m ettere che gli im piegati parteggino atti vam ente pei diversi partiti che si succedono al Governo? ». Proprio perché non si vuol seguire l’esempio americano, in cui i funzionari pubblici cambiano al cambiare del presidente, le garanzie in Italia devono essere piene e integrali. Esse perciò non debbono m irare a creare un corpo di funzionari che siano semplici « strum enti della politica del governo » (come nelle intenzioni di m olti « germanisti » interessati), m a dei veri servitori imparziali della legge.
Anche lo Spaventa, come il Sonnino, critica severamente la sop pressione per semplice decreto del ministero di A gricoltura e la costituzione, sempre per decreto, del nuovo ministero del Tesoro (26 dicembre 1877). Q uando, di lì a pochi mesi, il gabinetto Cairoli decide di ricostituire il prim o (maggio 1878) 32, lo Spaventa stigma tizza il com portam ento del precedente ministero Depretis. Abolire un dicastero a pochi giorni di distanza dal voto sul bilancio e un gravissimo atto contro il Parlam ento. Le parole dello Spaventa sono tanto più significative, in quanto si è visto in precedenza che altri esponenti della Destra come B onghi trovavano naturale e legittim o che l’esecutivo organizzasse da sé i servizi pubblici. « Il potere esecutivo - afferma invece il patriota abruzzese - no n è un organismo che vive e sta da sé; esso è compreso in un organism o superiore, nell organismo dello Stato, dove non è tanto coordinato, quanto subordinato al potere
legislativo. La sua attività organica quindi ha e non può non avere
dei lim iti» 33. In Inghilterra l’organizzazione amministrativa e disci plinata da una molteplicità di leggi, m entre in Francia lo e per lo più da regolam enti. Anche la contabilità di Stato, in Francia, e
discipli-32. Sulle vicende del m inistero d i A g rico ltu ra da C a v o u r al 1878 cfr. A. Ca r a c c io l o, Stato e società civile cit., pp. 34-53.
33. T o rn a ta del 4 g iu g n o 1878, in Discorsi parlamentari cit., p. 479; corsivo nostro.
nata da due semplici decreti od «ordinanze», quella reale del 1838 e quella imperiale del 1862. In Italia è necessario continuare ad atte nersi al modello inglese, che solo perm ette una effettiva partecipa zione del parlamento all’amministrazione. Tale, del resto, era lo spirito originario della R ivoluzione francese, che disciplinò per legge l’organizzazione generale del governo (25 maggio 1791). C on il Terrore ci si distaccò da questa linea: « l’organizzazione del governo fu lasciata al governo, il decreto prese il disopra della legge organica, l’amministrazione cessò di essere l’oggetto della legislazione, il prin cipio della partecipazione dei cittadini alla esecuzione delle leggi fu abbandonato, la direzione dell’am ministrazione fu raccolta in un centro so lo » 34. Q uest’ultim o indirizzo fu m antenuto durante la Restaurazione in Francia, e ora nella Germania di Bismarck, contro la volontà dei liberali prussiani.
Com e si vede, in com une fra uno Spaventa e il gruppo dei gio vani della Destra vi è l’accento sulla necessità di risolvere il problem a amministrativo, in quanto condizionante la soluzione del problem a politico; m a le vie indicate sono totalm ente diverse. N o n tutti i soste nitori della necessità di creare uno Stato efficiente e autorevole erano dei reazionari. Lo Spaventa non è l’unico esempio di questo tipo.
5. Un seguace di Spaventa: Costantino Baer e il Consiglio del tesoro. Anche per Costantino Baer, egli pure vecchio esponente della Destra e apprezzato scrittore sulla « N uova A ntologia » (era consigliere di Stato), il nodo da sciogliere se si voleva assicurare il buon fun zionamento dell’esecutivo è quello dei rapporti fra funzioni politiche e funzioni amministrative. Solo una chiara separazione fra le due sfere può assicurare che l’azione am m inistrativa si svolga secondo i criteri di « imparzialità, assiduità, perseveranza », e l’azione politica - « tutta intenta all’opportunità » - si m uova secondo « l’influenza delle m utabili maggioranze nelle assemblee legislative ». L’am m ini strazione, una volta esercitata da « ufiziali stabili, indipendenti in certi lim itati confini e responsabili verso il potere politico, ... non è solo spinta da questa azione mutabile politica a modificarsi ed adattarsi a
34. Sull’insistenza dello S paventa a p o rre l’accento sulla distinzione fra « p o te re dello S tato e o n n ip o te n za della m a g g io ran za p arla m en tare, e q u in d i fra S tato e gov ern o , d o m in io della legge e d o m in io della b u rocrazia », cfr. A. Ca racciolo, L e istituzioni del nuovo Stato nelle dimensioni mondiali, M ilano, G iuffrè,
nuove condizioni, m a ne riceve anche nuovi influssi di vita, perché proceda più spedita e sia più fruttifera »3S. Era un m odo assai corretto di porre il problem a di assicurare all’azione amministrativa la neces saria imparzialità senza isolarla dal contesto politico.
Per Baer il vigente ordinam ento del ministero delle finanze si discostava m olto da questo ideale. In esso « le funzioni amministrative sono esercitate in com une dal M inistro, dal Segretario generale, uom o politico anche lui, e da’ D irettori generali, senza che siano definiti i poteri di ciascuno; perciò la responsabilità dell’A m m ini strazione non esiste, essendo confusa colla responsabilità politica... Le funzioni politiche, dal canto loro, o sono esercitate dal M inistro solo, senza nessun aiuto, o da lui in unione a’ D irettori generali, e questa unione toglie a quelle funzioni ogni forza ». Baer suggerisce la costi tuzione di un Soprintendente generale delle imposte, funzionario permanente cui toccherebbe la responsabilità di tutti gli atti am m i nistrativi, tranne « i regolam enti generali e l’ordinam ento degli uffizi, e la nom ina dei direttori generali e degli intendenti di finanza, da riservarsi al ministro ». Al soprintendente spetterebbe la presidenza dei direttori generali riuniti in collegio. D al canto suo, un altro soprintendente generale presiederebbe all’attività amministrativa di spesa, avendo sotto di sé il Ragioniere generale.
È un progetto ispirato a una visione di accentram ento; d ’altra parte l’istituzione delle intendenze di finanza con la legge Cam bray- D igny aveva condotto, secondo Baer, alla situazione seguente: dato che le intendenze dipendevano dal Segretario generale (organo poli tico), le direzioni generali, per n o n essere esautorate, tendevano ad accentrare presso di sé le funzioni che sarebbero spettate alle inten denze. Il decentramento am m inistrativo tentato con quella riform a aveva così condotto a un m aggiore accentramento di fatto.
35. C . Baer, Il ministero delle fin a n ze e il Consiglio del tesoro, « N u o v a A n to lo g ia », o tto b re 1874, p. 468. Il consigliere d i S tato B aer era u n collab o rato re assiduo della rivista, sulle questioni am m in istra tiv e (cfr. p e r es. Il decentra mento in Inghilterra secondo i più recenti pubblicisti e le sue possibili applicazioni in Italia, o tto b re 1869) e finanziarie (cfr. p e r es. G li uffici finanziari e la circoscrizione delle provincie, o tto b re 1868). N e l 1874 aderì alla « circolare di P adova » degli econom isti vincolisti. C fr. la sua recensione al v o lu m e d i V ito C u su m an o (C . Baer, I socialisti della cattedra in Germania, « N u o v a A n to lo g ia », v o i. 32, m a g g io 1876, p p . 121-50; e le critiche a questo articolo sull’« E co n o m ista », 2 lu g lio 1876, n. 113, pp. 8-9). Sul pensiero am m in istrativ o del B aer cfr. le interessanti pag in e d i A. Rossi-Doria, Per una storia del « decentramento conservatore»: Antonio di R udinì e le riforme, « Q u a d e rn i S torici», 1971, n. 18, p p . 842-3 e passim.
Al ministro delle finanze resterebbe in prim o luogo il com pito di preparare il bilancio dello Stato e di eseguirlo. Per Baer l’istituzione della Ragioneria generale è il m aggior m erito della legge del 1869; m a la Ragioneria, «insino a che resterà uffizio puram ente am m ini strativo, renderà sempre utili servizi, ma ben poco potrà contribuire a scemare le spese dello Stato; perciocché manca a quell’uffizio l’au torità necessaria »36. Per la verità il Baer non chiarisce il suo pensiero su questo punto tanto im portante. La sua esigenza resta tuttavia quella di distinguere chiaramente fra l’indirizzo politico e le funzioni am m i nistrative, in m odo che il potere politico abbia sempre la possibilità di dirigere 1 ’ amminis trazio ne verso gli scopi fissati.