pensava il terzo disegno di legge, che nelle intenzioni del Depretis
si ispirava al concetto secondo cui « a misura che progredisce l’opera
dell’assetto definitivo delfamministrazione dello Stato, se da una
parte scema la necessità e l’importanza... di troppo minute ed estese
ingerenze di riscontro preventivo, si manifesta d’altra parte assai
maggiore il bisogno di rinvigorire ed estendere invece le attribu
zioni della Corte di sindacato posteriore, e di revisione dei conti
consuntivi»42. Il riscontro successivo da parte della Corte è «la
somma della sua giurisdizione sovrana », mentre « il riscontro preven
tivo è un dovere, una necessità dell’amministrazione ». Il Consiglio
del tesoro era ritenuto l’organo adatto ad assicurare quest’ultimo.
Avvenne però che, m entre i progetti erano esaminati da una commissione, il Depretis emanasse un decreto istitutivo del ministero del Tesoro (26 dicembre 1877, n. 4219). Questo decreto, insieme a quello, emanato nello stesso giorno, che sopprimeva il dicastero di
40. Raccolta di atti cit., v oi. Ili, p a rte I, p p . 763-4. 41. Raccolta cit., p . 765.
Agricoltura, servì « come segnale di attacco contro il ministero, che senza com battere si ritirò; e rimase con esso sepolto il progetto delle quattro leggi » 43. Così nasceva il m inistero del Tesoro, sotto sospetto di incostituzionalità e senza il contorno degli organi amministrativi e di controllo previsti dal piano Depretis. D el Consiglio del Tesoro non si riparlò più, salvo che nella pubblicistica. Per gli anni successivi, il ministro delle finanze tenne anche Yinterim del Tesoro, anche dopo che il R D 18 marzo 1889, n. 5988 sancì la definitiva separazione fra i due dicasteri. Dalla stampa dell’epoca risulta però che lo stesso ministro Seismit-Doda, autore di quel decreto, era contrario alla autonom ia del Tesoro dalle finanze, ritenendo che entrate e spese dovessero gestirsi unitariam ente44. D i conseguenza, salvo le due brevi apparizioni di Angelo B argoni (dicembre 1877-marzo 1878) e di Costantino Perazzi (dicembre 1888-marzo 1889), si può dire che il prim o « vero » m inistro del Tesoro fu Giovanni Giolitti.
7. La Commissione del 1878 e il « congelamento » del Ministero del tesoro.
Delle riserve sull’opportunità di costituire un ministero del Tesoro si rese com unque interprete una commissione parlam entare nom inata dal nuovo presidente del consiglio, Benedetto Cairoli, il 3 aprile 1878.
43. A. De Cu p is, Legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale, Torino, Unione tipografico-editrice, 1899, p. 20. Già nell’età della Destra il ministro degli interni del secondo gabinetto Menabrea, Carlo Cadorna, aveva presentato un disegno di legge sul riordinamento deH’amministrazione statale che prevedeva all’art. 11 che «il numero e le attribuzioni attuali dei ministeri non potranno mutarsi che per legge». Fra gli oppositori di questo articolo si schierò il Minghetti, il quale, citando Pellegrino Rossi, affermò che «la Corona può accrescere il numero dei suoi m inistri... Se questo implica un aumento di spesa nel bilancio, la Camera ha sempre il diritto di rifiutarlo, ma, quando non genera aumento nello stanziamento del bilancio, la preroga tiva resta intera della Corona» (seduta del 19 gennaio 1869, in M. Min g h e t t i, Discorsi parlamentari cit., voi. IV, Rom a, 1889, p. 556). Il Minghetti ottenne il ritiro dell’articolo. Cfr. l’ampio esame di P. Ca l a n d r a, Parlamento e ammi nistrazione, I, L ’esperienza dello Statuto albertino, Milano, Giuffrè, 1971, pp. 55-86.
Per l’incostituzionalità del provvedimento si pronunciava - rilevando, sulla scia di Spaventa, che in Inghilterra «si può soltanto mutare alquanto la composizione del Consiglio dei ministri», ma non «la qualità e il numero degli organi superiori del potere pubblico », se non per legge - L. Pa l m a, L a soppressione e l’istituzione dei ministeri nel governo costituzionale italiano, « An nuario delle scienze giuridiche, sociali e politiche » (Ferraris), anno I, 1880-81,
p. 73.
44. Cfr. I ministeri delle fin a n z e e del Tesoro, « L’Economista d’Italia », 11 ot
La commissione doveva altresì « esaminare quali debbano essere i pubblici servizi da affidare al M inistero di Agricoltura, Industria e Com m ercio » abolito da Depretis e che si intendeva ricostituire. La commissione - in cui figuravano tra gli altri il Ferrara, il Boccardo, lo Spaventa, il M aurogònato e il Luzzatti - si divise in due sottocom missioni, addette allo studio di ciascuna questione. Nella relazione generale al Cairoli, il presidente della commissione, il consigliere di Stato senatore Massimiliano M artinelli, rilevava la difficoltà di ren dere l’istituzione del nuovo ministero del Tesoro compatibile con la legge Cam bray-D igny, per la quale « il m inistro, che form a il bilancio nei due stati attivo e passivo, non può lasciare ad altro m inistro la cura di vigilarne l’esercizio ». N o n del tutto innocentem ente, il M arti nelli osserva che l’unico Stato europeo ad avere due ministeri sepa rati era la T u rc h ia 45. Anche l’idea di scorporare il controllo preven tivo da quello successivo, affidandoli a due organi diversi (anche se della medesima natura) trova l’opposizione del relatore della sotto commissione, il consigliere di Stato Giuseppe Mantellini.
Il progetto Depretis non fu più presentato, e d ’altronde lo statista piemontese non riprese più il portafoglio delle finanze. I suoi succes sori, Federico Seismit-Doda e Agostino Magliani, non tentarono audaci sintesi come aveva fatto il Depretis, ma si tennero alla legi slazione vigente, che si studiarono di riform are senza scosse, secondo una linea di sviluppo orm ai affermata.
Il nom e di Federico Seismit-Doda è legato del resto più ai suoi tentativi di riform are il sistema tributario, che non alla riform a del l’amministrazione finanziaria. N el prim o gabinetto Depretis il Seis- m it era stato segretario generale delle finanze, e il Giolitti, nelle sue olimpiche Memorie, ci racconta i rapporti che come direttore generale delle finanze ebbe con lui, dandoci del personaggio un ritratto non del tutto lusinghiero 46. Solo poco più benevolo è il Plebano, del
45. C fr. Sulla istituzione dei ministeri del Tesoro e di Agricoltura, industria e commercio, R o m a , T ip . ered i B o tta, 1878. N e l suo tra tta to di d iritto am m in i strativo, il M antellini, o ltre a sollevare ancora il p ro b lem a della costituzio n alità, rib ad iv a che la leg g e del 1869 sarebbe stata disattesa in seguito alla costituzione del n u o v o dicastero, giacché « tesoro è p e r n o i l’erario delle im poste ; e le o p erazioni d i tesoreria si rid u c o n o a em etter b u o n i, coi quali si scontano im p o ste n o n scadute. M in istro del T esoro lo ha la T u rc h ia , che n o n sa com e p ag are » (G. Mantellini, L o Stato e il codice civile, Firenze, B arbèra, 1882, v oi. Ili, p. 10).
46. «Depretis aveva seco, quale Segretario generale, ...il deputato Seismit- Doda, che gli era stato imposto dagli elementi estremi del partito. Il
Seismit-resto critico verso tutti gli esponenti della Sinistra47. La storiografia più recente è invece propensa a riabilitare, se non il Seismit-Doda, almeno l’opera dei ministeri Cairoli, che rappresentano la punta di più avanzato progressismo nella politica economica della Sinistra48.
R elatore della commissione della Cam era incaricata di esaminare il cosiddetto quarto omnibus finanziario di Sella nell’aprile del ’73 - i precedenti risalivano al marzo ’70, al marzo ’71 e all’aprile ’72 49 - il Seismit-Doda aveva pronunciato una requisitoria contro la politica fiscale della Destra, provocando una discussione parlamentare così accesa che il Sella dovette d im ettersi50.
U na volta ministro, il Seismit-Doda diresse i suoi sforzi alla graduale abolizione del macinato e all’esenzione dall’im posta fondiaria dei redditi minori, inasprendo invece l’imposizione sui tabacchi e rivedendo il canone con la regia cointeressata (di cui era un avver sario, come tutta la Sinistra) in senso m aggiorm ente favorevole allo Stato. N el corso della discussione sul macinato il Seismit-Doda aveva avuto m odo di contrapporre a quella del Sella una sua linea dem o cratica di politica fiscale. Sella voleva alleggerire la pressione tribu taria sulla ricchezza mobiliare e fondiaria, per consentire un più elevato saggio di accumulazione. «M a chi ci assicura - ribatteva il Seismit - che gli ambienti... siano per dedicare al risparmio, più che noi farebbero le altre classi, il danaro loro lasciato dall’esattore; Ma, ammesso anche questo, non avverrebbe allora che l’agricoltore o
Doda era un brav’uomo, ma alquanto fantasioso, “ furioso ” come lo chia mava Depretis; non aveva pratica di amministrazione e aveva chiamati al suo gabinetto impiegati poco competenti ; e mi mandava continuamente degli ordini cervellotici in contrasto con la legge, che io dovevo respingere, spiegando la ragione per cui non si potevano eseguire » (G. Giolitti, Memorie cit., pp. 24-5).
Prima dell’Unità, il Doda (irredentista dalmata) aveva collaborato assiduamente ai giornali piemontesi, come romanziere d’appendice. Suoi, per esempio, i rac conti Il gatto nero e L e stelle cadenti, pubblicati a puntate sul cavouriano « Pie
monte » nel 1856.
47. «U Seismit-Doda era nelle file della Sinistra indiscutibilmente ricono
sciuto come uno specialista della finanza; e al vivace ingegno e alla facile parola accoppiava non scarso corredo di cognizioni... Ma nessuno era più di lui profondamente convinto che fosse erroneo tutto quanto era stato fatto in passato, ... e nessuno quindi porto mai in modo più spiccato al Governo la passione del partito » (A. Plebano, Storia della fin a n z a italiana cit., voi. II, D al 1876 al 1887- 88,
Torino, R oux e Viarengo, 1900, pp. 94-5).
48. Cfr. G. Carocci, Il Parlamento cit., pp. 161-4.
49. Sugli « o m n ib u s» finanziari del Sella cfr. G. Parravicini, La politica fiscale cit., pp. 72 e segg.
l’operaio pagherebbero affinché il ricco potesse risparmiare? N on sarebbe un togliere il necessario agli uni, per lasciare il superfluo agli altri? » 51.
Il program m a di finanza redistributiva del Seismit-Doda non potè attuarsi, se non nello sgravio di un quarto della tassa sul macinato e nella sua abolizione per i cereali inferiori. Anzi, proprio al ministero Cairoli, accusato di voltare le spalle agli interessi di ceti produttivi e proprietari, toccò di approvare la tariffa doganale del luglio 1878, dovuta al Luzzatti, che introduceva un elemento di protezione (specie per la filatura dei tessuti) secondo le istanze emerse dall’inchiesta industriale del 1870-74, di cui lo stesso Luzzatti era stato segretario e poi presidente52.
N eppure ebbero m iglior fortuna i tentativi del Seismit-Doda per una riform a della contabilità di Stato. Il 1 ° ottobre 1878 insediò una commissione, presieduta ancora una volta dal D uchoqué (fra i m em bri figuravano il Magliani, il D e Cesare e il ragioniere generale Giuseppe Cerboni), che form ulò un questionario in tre parti in cui venivano affrontati tu tti i punti principali della materia, dai rapporti fra finanze e Tesoro alla decorrenza dell’esercizio finanziario, alla ripartizione delle funzioni fra R agioneria e C orte dei conti. La rela zione finale della commissione testimonia dell’alto grado di disparità di vedute fra i suoi m em bri. N eppure sulla necessità di un ministero del Tesoro vi era pieno accordo. Le osservazioni più im portanti furono svolte in tema di tipo di bilancio. Si ritornava a discutere del significato della legge C am bray-D igny, e del carattere restrittivo dell’interpretazione finora datane. La raccomandazione è perciò che la competenza venga m antenuta distinta dagli stanziamenti per i residui e dal fabbisogno di cassa. «Parve alla commissione che il carattere essenziale della competenza fosse da cercare non solo nella condizione della m aturità entro l’anno de’ titoli di entrata e di spesa, m a anche nella probabilità della loro effettuazione entro l’anno mede simo, senza di che non si potrebbe riconoscere alle previsioni il
carat-51. Seduta del 7 luglio 1878, riportato in G. Parravicini, op. cit., p. 130.
52. Sulla n u o v a tariffa del 1878 e sul co n tem p o ran e o fallim ento del tra t ta to di co m m ercio co n la Francia, d o v u to al v o to contrario del P arlam en to francese che aveva chiesto la sem plice p ro ro g a del tra tta to scialojano del 1863, cfr. A . Pl e b a n o, op. cit., voi. II, p p . 96-103. Sulla influenza dell’inchiesta industriale del 1874 sulla d eterm in a zio n e della n u o v a tariffa cfr. G. Lu z z a t t o, L ’economia italiana dal 1861 al 1894, T o rin o , E inaudi, 1968, pp. 86-90.
tere vero di competenza»53. Per il resto si riprendono le proposte
dei progetti precedenti, come l’abolizione della situazione del Tesoro
e la corrispondenza del rendiconto generale consuntivo al bilancio
di previsione, rinviando al piano Depretis. Il progetto non ebbe
seguito, per la caduta del gabinetto Cairoli e la successione del Ma-
gliani al Seismit-Doda.
8. Il rigore teorico di un finanziere « allegro » : Agostino Maglioni e la
riforma del 1883.