Urbanistica - Riordino complessivo della disciplina regionale vigente
In attesa dell’emanazione di una legge nazionale che introduca principi generali di tutela ambientale e di governo del territorio in grado di governare la complessità, consentendo alle Regioni di poter indirizzare i Comuni verso una revisione dei piani regolatori a favore degli obiettivi del contenimento del consumo di suolo e di priorità del riuso del costruito, è necessario procedere a un aggiornamento della disciplina regionale vigente.
Fino ad oggi la materia è stata attuata modificando alcune norme regionali, di cui si richiamano le principali:
- Legge Regionale n.13/1990 “Norme edilizie per il territorio agricolo”;
- Legge Regionale n. 34/1992 “Norme in materia urbanistica, paesaggistica e di assetto del territorio”;
- Legge Regionale n.16/2005 “Disciplina degli interventi di riqualificazione urbana e indirizzi per le aree produttive ecologicamente attrezzate”;
- Legge Regionale n. 22/2009 “Interventi della Regione per il riavvio delle attività edilizie al fine di fronteggiare la crisi economica, difendere l'occupazione, migliorare la sicurezza degli edifici e promuovere tecniche di edilizia sostenibile”;
- Legge Regionale n. 22/2011 “Norme in materia di riqualificazione urbana sostenibile e assetto idrogeologico e modifiche alle Leggi regionali 5 agosto 1992, n. 34 "Norme in materia urbanistica, paesaggistica e di assetto del territorio" e 8 ottobre 2009, n. 22 "Interventi della regione per il riavvio delle attività edilizie al fine di fronteggiare la crisi economica, difendere l'occupazione, migliorare la sicurezza degli edifici e promuovere tecniche di edilizia sostenibile".
Dal breve quadro di sintesi non esaustivo della complessa articolazione di questo ambito di governo, emerge con forza l'esigenza di avviare una ridefinizione complessiva e organica della materia, che contenga principi e indirizzi chiari come:
- rigenerazione urbana, come processo condiviso e partecipato che attraversa più dimensioni (urbanistica, edilizia, ambientale, sociale, culturale, economica) e che si sviluppa attraverso piani, progetti, e politiche;
- priorità del riuso dei siti dismessi e degli edifici vuoti e inutilizzati, per i quali si rivela necessario prevedere un censimento a favore di un dimensionamento realistico del fabbisogno abitativo;
- compatibilità ambientale, come elemento centrale nell’individuazione degli obiettivi delle politiche di sviluppo per la rigenerazione urbana e per la realizzazione di reti infrastrutturali, sia materiali che digitali, necessarie per le trasformazioni urbane che stanno avvenendo in questi anni, anche attraverso la definizione di un sistema di criteri aperto, flessibile, oggettivo e condiviso che consenta di dare efficacia all’azione amministrativa nella programmazione delle misure attuative;
- promozione di forme di partecipazione procedimentale volte alla protezione del suolo e rigenerazione urbana sul modello dell'art.11 della Legge 241/1990 (accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento) che consentano il contemperamento di interessi pubblici e privati;
- previsione di incentivi urbanistici, edilizi, fiscali, alla rigenerazione urbana che scoraggino nuova occupazione e impermeabilizzazione di suolo e garantiscano la coesione sociale, come ad esempio: misure volte a sostenere e ripristinare capacità e funzioni dei suoli naturali, avviare un processo di generale riqualificazione urbana e ambientale, aumentare la qualità della vita nelle aree oggetto di recupero urbano, sensibilizzazione verso l’uso di materiali e superfici permeabili, potenziamento dei sistemi per la raccolta naturale delle acque, eventuali disincentivi all’impermeabilizzazione;
- collegamento con la pianificazione paesaggistica, che costituisce la base conoscitiva per ogni programmazione e previsione urbanistico-territoriale, per cui la rigenerazione urbana passa necessariamente attraverso la valorizzazione del paesaggio.
Pertanto, si ritiene prioritario procedere a un riassetto normativo complessivo in materia di governo del territorio, come da tempo già avviato da altre regioni, partendo da una radicale revisione del modello di sviluppo urbano dal secondo dopoguerra, caratterizzato dall’assoluta indifferenza nei confronti della
sostenibilità. Si rende necessario operare una sintesi, che possa ricondurre a una disciplina per quanto possibile unitaria la corretta gestione del territorio.
Gli effetti prodotti dal sisma del 2016 hanno certamente aggravato tale quadro normativo eterogeneo, evidenziando ancora di più la necessità di un ripensamento complessivo della pianificazione, a cui si è dovuto sopperire procedendo in maniera puntuale con atti di carattere emergenziale finalizzati alla ricostruzione dei luoghi, pensando più a una ricostruzione “tecnica” degli spazi fisici, delle abitazioni e delle infrastrutture che non ha pianificato e condiviso scelte e norme organiche. L’obiettivo principale è pertanto anche nei territori del “cratere” la riprogettazione degli spazi pubblici, dei luoghi identitari delle comunità, che siano in grado di garantire la sicurezza in termini di mitigazione dei rischi, la salute dei cittadini, il benessere, la bellezza del paesaggio, la qualità dell’ambiente, la costruzione di un futuro praticabile e desiderato.
Questo progetto richiede un orizzonte di lungo periodo, la capacità di costruire progettazioni partecipate e strategie complesse ai diversi livelli di governo, mettendo in connessione molti temi e molti attori, apprendendo dalle migliori pratiche, incrociando le riflessioni concettuali e i documenti di orientamento che vengono prodotti da diversi soggetti anche internazionali: dalla riflessione sul modello di città europea proposto dalla Commissione Europea, agli accordi di Parigi sul clima, alla strategia per lo sviluppo sostenibile, ai documenti dell’Organizzazione Mondiale della Sanità sulla città salubre.
In questo senso, la sfida dei prossimi anni è dunque quella di affrontare la complessità del governo del territorio, anche attraverso le opportune modifiche normative, riportando la qualità del progetto e dell’architettura al centro dell’urbanistica e delle pratiche di governo del territorio regionale.
Pareri: attuazione della semplificazione dei procedimenti amministrativi
La Regione Marche dal 2016 ha avviato un monitoraggio di dettaglio delle tipologie di procedimento amministrativo degli enti della Regione Marche (Regione, Comuni aderenti, Unioni montane, SUAP) anche relativo al rispetto dei termini di conclusione. Con particolare riferimento all’ente regionale, è poi data evidenza della complessità legata a natura e varietà dei procedimenti amministrativi seguiti dalle varie strutture regionali.
In particolare, le attività relative all’urbanistica gestite dalla struttura regionale competente riguardano prevalentemente i seguenti settori:
- elaborazione di norme regionali in materia urbanistica e di governo del territorio;
- accertamento della conformità urbanistica ai fini dell’approvazione delle opere dello Stato e relative varianti urbanistiche;
- procedure connesse all’approvazione delle opere infrastrutturali e relative varianti;
- attività di supporto agli enti locali con formulazione di pareri in materia edilizia e urbanistica.
Tra le principali problematiche applicative riscontrate in materia di procedimenti amministrativi e in particolare dell’istituto della Conferenza di Servizi, confermate da autorevoli studi in materia (FORMEZ, dottrina giuridica varia) si possono individuare:
- tempi lunghi di conclusione dei procedimenti;
- frammentazione delle competenze tra le varie amministrazioni;
- scarso coordinamento fra i diversi uffici della pubblica amministrazione;
- assenza di standardizzazione nel rapporto fra imprese e amministrazione;
- numerose richieste di integrazioni documentali;
- ruolo meramente formale dell’amministrazione procedente.
Una proposta innovativa in materia di semplificazione amministrativa nella Regione Marche non può prescindere pertanto dai seguenti fattori:
- maggior coordinamento tra disciplina generale sul procedimento (semplificazione normativa) e singole discipline di settore (incidere sulle legislazioni speciali e sovrapposizione competenze);
- monitoraggio delle tipologie di procedimento amministrativo regionali;
- ruolo dell’amministrazione procedente;
- regolamentazione delle attività endoprocedimentali per un raccordo delle strutture rappresentate, da avviare anche con una riorganizzazione dell’archivio digitale dell’ente;
- formalizzazione della figura del responsabile unico di cui all’art.14-ter della Legge n. 241/1990;
- per quanto riguarda in particolare la disciplina della Conferenza di Servizi di cui agli artt.14 e seguenti della Legge n. 241/1990, identificazione dei casi di ricorso a conferenza sincrona o asincrona nei limiti della discrezionalità prevista dalla norma (interessi coinvolti, amministrazioni interessate, tipologia di progetti interessata) con implementazione delle piattaforme telematiche;
- distinzione fra fase decisoria e istruttoria, per cui gli interessi sensibili devono restare pienamente tutelati, prima che si consolidino gli effetti sul piano giuridico, assicurando la completezza dell'istruttoria;
- fissare standard e criteri valutativi, anche sulla base di analisi statistiche e quantitative, per favorire l’attività istruttoria e attenuare le incertezze;
- bilanciare l’esigenza di semplificazione con la salvaguardia delle competenze specifiche delle amministrazioni coinvolte.
In sintesi, si tratta di avviare un processo di rinnovamento culturale (ruolo dell’amministrazione procedente) e organizzativo (rappresentante unico, conferenza telematica, partecipazione regionale e riunione preliminare interna, pareri enti che tutelano interessi sensibili).
Regolamento edilizio tipo: semplificare attraverso l’adozione dello schema di RET
L'adozione del Regolamento Edilizio Tipo (RET) prevista dall’Intesa raggiunta tra Stato, Regioni e ANCI il 20/10/2016, rappresenta uno dei tasselli del mosaico delle azioni di semplificazione e unificazione in materie edilizie promosse dal Governo.
Il lavoro per il raggiungimento dell’Intesa, svolto tra i diversi livelli istituzionali con la condivisione e l’attiva partecipazione degli Ordini professionali, dell’Ance e di vari altri settori di Confindustria, ha portato alla redazione di tre documenti:
- lo schema del Regolamento edilizio tipo che prevede un indice suddiviso in due parti, la prima che presenta i principi generali su cui deve essere basata l’attività edilizia e la seconda raccoglie le specifiche disposizioni regolamentari locali definite da ogni comune secondo le peculiarità del proprio territorio. Tra i principi generali, sono compresi la definizione dei parametri urbanistici ed edilizi, la definizione degli interventi edilizi e delle destinazioni d’uso, le procedure da seguire per ottenere e depositare i titoli abilitativi, la modulistica unificata completa di elaborati da allegare, i requisiti generali delle opere edilizie, cioè limiti di altezza, densità e distanze tra edifici, le regole per gli immobili vincolati. Le disposizioni regolamentari comunali in materia edilizia contengono invece le procedure interne, le norme su qualità, sostenibilità e requisiti tecnici complementari. In ogni caso, gli obiettivi da perseguire riguardano semplificazione, igiene pubblica, estetica, incremento della sostenibilità ambientale, superamento delle barriere architettoniche e riqualificazione urbana;
- l’insieme di 42 definizioni edilizie-urbanistiche uniformi, che rappresentano il glossario comune valevole su tutto il territorio nazionale;
- la raccolta della normativa sovraordinata statale in materia edilizia, che costituisce il riferimento per i regolamenti comunali, e che non deve essere riportata al loro interno.
La redazione dell’insieme dei tre documenti risponde all’esigenza del legislatore nazionale, espressa con la modifica al cosiddetto Testo Unico dell’Edilizia (Decreto Presidente Repubblica n. 380/2001), che mira a semplificare e uniformare la norma e gli adempimenti, a garantire parità di trattamento a cittadini e operatori del settore sull’intero territorio nazionale, a incrementare la qualità in edilizia aggiornando i contenuti dei regolamenti degli 8.000 comuni italiani soprattutto in materia di sicurezza e di risparmio energetico.
L’Intesa, tra l’altro, prevede un’attività di monitoraggio sull’attuazione del regolamento edilizio da parte del Governo, delle Regioni e dei Comuni.
In attuazione dell’Intesa, la Legge Regionale n. 8/2018 ha recepito lo schema di Regolamento Edilizio Tipo (RET), le definizioni uniformi, nonché l’integrazione della raccolta delle disposizioni sovraordinate in materia edilizia predisposti dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti.
Inoltre, la Regione Marche ha individuato le definizioni aventi incidenza sulle previsioni dimensionali contenute negli strumenti urbanistici e, ove necessario, ha fornito indicazioni tecniche di dettaglio ai fini della prima applicazione di tali definizioni.
Il recepimento dello schema di RET è poi accompagnato dalla raccolta delle disposizioni regionali sovraordinate in materia edilizia.
La redazione dello schema di RET è curata dal tavolo tecnico istituito per le attività di monitoraggio sul recepimento dello stesso da parte dei comuni e composto dalla Regione Marche, dalle province e da rappresentanti di ANCI MARCHE, UPI, Ordine degli Architetti, Ordine degli Ingegneri, Ordine degli Agronomi e dei Forestali e dal Collegio dei Geometri.
Una volta conclusi i lavori del tavolo tecnico, i singoli comuni dovranno adeguare il proprio Regolamento Edilizio in conformità all’indice e alle definizioni uniformi proposte nello Schema di RET.
Edilizia residenziale pubblica - Attuazione dei piani esistenti e adesione a nuove proposte ministeriali La Legge Regionale n. 36/2005 ha definito il quadro complessivo degli strumenti di pianificazione e delle linee d'intervento nel settore, delle modalità di utilizzo (assegnazione e gestione) del patrimonio abitativo pubblico, dell'assetto degli enti strumentali della Regione che operano nel settore (ERAP).
Tutta la normativa in materia si ispira ai principi di sussidiarietà e delegificazione, per cui risulta valorizzato il ruolo dei comuni, che sono gli enti più vicini alle istanze dei cittadini.
Obiettivo strategico è quello di garantire il diritto alla casa attraverso le seguenti misure:
- Fondo sostegno alla locazione ex art. 11, Legge n. 431/1998: nel corso del 2020 il fabbisogno espresso dai cittadini è cresciuto sensibilmente, di circa il 40% rispetto al 2019 arrivando a € 17,7 milioni, probabilmente anche a causa dei forti disagi socio-economici derivanti dall’emergenza epidemiologica da Covid-19. La misura è stata finanziata con risorse importanti, pari a circa € 5,8 milioni, grazie anche a finanziamenti statali di carattere straordinario. Per l’anno 2021 si prevede un fabbisogno analogo a quello del 2020;
- Contrasto al fenomeno sfratti per morosità incolpevole: questa misura è finanziata con risorse statali fino all’annualità 2020. Nel 2021 il fondo statale sarà probabilmente accorpato a quello di sostegno a locazioni;
- Recupero patrimonio ERAP inutilizzato ed efficientamento energetico del patrimonio obsoleto mediante piena attuazione del Programma pluriennale regionale 2014-2016 e tramite il completamento del Programma di recupero di immobili e alloggi di Edilizia Residenziale Pubblica promosso dallo Stato con art. 4 del decreto legge 28 marzo 2014, n. 47 (convertito in Legge n. 80/2014);
- Completamento interventi finanziati con PNEA (Piano nazionale di Edilizia Abitativa), Programma regionale di Edilizia Residenziale Pubblica 2014-2016, Programma sperimentale di autocostruzione;
- Reinvestimento dei proventi delle alienazioni disposte ai sensi del Programma regionale ERP triennio 2014-2016, mediante interventi di acquisto con eventuale recupero di abitazioni sul mercato privato. Sono state conclusi da ERAP Marche contratti di alienazioni di importo complessivo pari a circa € 8,2 milioni;
- Accesso alla proprietà della prima abitazione mediante rifinanziamento della misura dei buoni casa per circa 1 milione di euro;
- Attuazione del Programma Integrato di Edilizia Residenziale Sociale (PIERS) con risorse statali (€ 4,8 milioni) per il finanziamento di n. 2 interventi;
- Interventi di edilizia residenziale sociale nei territori danneggiati dal sisma: programmazione delle risorse statali per la riparazione di alloggi di proprietà ERAP danneggiati dal sisma (circa 19 milioni di euro) e per nuovi interventi volti all’incremento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica (30 M euro);
- Partecipazione al “Programma innovativo nazionale per la qualità dell’abitare” di cui al Decreto Interministeriale n. 395/2020, anche in qualità di “soggetto aggregatore” finalizzato alla riduzione del disagio abitativo e insediativo. Possibili temi di intervento: rigenerazione urbana delle aree interne;
- Contributi per il superamento delle barriere architettoniche negli edifici privati (finanziamenti statali).
A seguito dell’entrata in vigore della Legge Regionale n. 13/2015, inoltre, sono tornate in capo alla Regione le funzioni in materia di edilizia residenziale pubblica esercitate dalle province. La Regione ha pertanto preso in carico i procedimenti pendenti alla data del 31 marzo 2016, previa restituzione dei fondi necessari per il
completamento dei procedimenti stessi. Gli interventi già localizzati dalle province a partire dall’anno 2017 sono gestiti e saranno portati a conclusione dalla Regione.
Tra le funzioni tornate di competenza regionale è compreso il funzionamento delle Commissioni per la determinazione dell’indennità di espropriazione previste dal Decreto del Presidente della Repubblica n.
327/2001 (Testo unico espropri).
Edilizia sostenibile
La Regione Marche presiede il Gruppo di Lavoro Edilizia Sostenibile presso ITACA.
All’inizio di luglio 2019 è stata pubblicata la prassi di riferimento UNI/PdR 13:2019 “Sostenibilità ambientale nelle costruzioni – Strumenti operativi per la valutazione della sostenibilità”, frutto della collaborazione tra UNI, Ente Italiano di Normazione e ITACA, Istituto per l’Innovazione e la Trasparenza degli Appalti e Compatibilità Ambientale. È attualmente in corso il processo di redazione del “Protocollo Sintetico”. La UNI/PdR 13:2019” è l'evoluzione di un lavoro avviato da tempo che congiunge il ruolo della normazione tecnica UNI con la competenza e l'esperienza applicativa del protocollo ITACA al fine di offrire agli operatori del mercato e ai consumatori un riferimento nella valutazione della sostenibilità degli edifici residenziali e non residenziali. Questa nuova edizione, che sostituisce la precedente UNI/PdR 13:2015 e che traduce in Prassi il Protocollo ITACA, introduce due importanti novità:
• una nuova sezione, dedicata alla valutazione della sostenibilità ambientale degli edifici non residenziali;
• l’adeguamento alle novità relative alla normativa tecnica e ai Criteri Ambientali Minimi previsti dal D.M 11 ottobre 2017, obbligatori negli appalti pubblici per l’affidamento dei servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici pubblici. Il documento, approvato dalla Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome è uno strumento basato sulla legislazione e sulla normativa tecnica in materia di edilizia sostenibile e perciò pone la massima attenzione nella conformità alla normativa di riferimento. L’utilizzo di tale strumento è poi disciplinato dal Regolamento RT-33 di ACCREDIA che ha istituito il sistema nazionale di accreditamento e certificazione, svolto in ambito volontario, a sostegno delle politiche nazionali e regionali per lo sviluppo della sostenibilità ambientale delle costruzioni.
Il gruppo sta concludendo l’attività di selezione dei criteri per la redazione del “Protocollo Sintetico semplificato” applicabile in tutte le Regioni Italiane e adattabile ai diversi contesti territoriali con l’aggiunta di alcuni criteri a scelta discrezionale delle Regioni. È in corso di conclusione anche l’attività di redazione del Protocollo ITACA a scala urbana SINTETICO. Non appena approvati tali documenti se ne proporrà il recepimento da parte della Regione Marche tramite atto di Giunta.
Prestazione Energetica degli edifici (APE) - Nel triennio sarà presentata la proposta di legge per disciplinare controlli e oneri finanziari per i certificati APE. Sarà inoltre attivata una convenzione con l’ENEA per l’attività di controllo e realizzazione/gestione di un applicativo informatico.
Strutture di riferimento: P.F. Urbanistica, Paesaggio ed edilizia; P.F. Bonifiche, fonti energetiche, rifiuti e cave e miniere
Missione 08 – Programma 01 Urbanistica e assetto del territorio
Struttura di riferimento: P.F. Urbanistica, Paesaggio ed edilizia
Missione 08 – Programma 02
Edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia economico-popolare Struttura di riferimento: P.F. Urbanistica, Paesaggio ed edilizia