Motivazioni
1. Autonomia finanziaria. Rendicontazione – Bilancio di esercizio
Il potere/dovere di redigere il bilancio di un museo è correlato di norma all’attribuzione di autono-mia finanziaria, altrimenti si ha solo una rendicontazione amministrativa delle spese effettuate ri-spetto all’assegnazione di fondi con vincolo di destinazione. La prima ipotesi si ha nel caso di mu-seo indipendente o a limitata autonomia, la seconda nel caso di mumu-seo collocato all’interno di una più ampia organizzazione (museo–ufficio). In entrambi i casi la gestione non può prescindere dallo svolgimento di attività ritenute standard indipendentemente dal grado di libertà nell’utilizzo delle disponibilità finanziarie.
Il livello di autonomia nella redazione del bilancio influenza le decisioni relative alla gestione corrente, alla realiz-zazione degli obiettivi programmatici e alla definizione delle strategie di lungo periodo.
Le politiche di sviluppo degli standard museali richiedono non solo disponibilità finanziarie adegua-te, ma anche ampia discrezionalità nelle scelte operative cui corrispondono più elevati livelli di re-sponsabilità manageriale e amministrativo–contabile.
Indipendentemente dall’eventuale obbligo di redigere un bilancio la logica che deve presiedere alle operazioni di individuazione delle voci di entrata e di spesa di un museo risponde alla esigenza prioritaria di garantire lo svolgimento delle varie attività necessarie al corretto funzionamento della struttura e di salvaguardare l’integrità, lo studio e la valorizzazione dei beni custoditi. Tali operazioni, dunque, al di là dei loro risvolti meramente contabili, assolvono ad una duplice funzione: valutativa dell’efficienza organizzativa e dell’efficacia operativa, e conoscitiva, ai fini della trasparenza ge-stionale.
La destinazione e l’impiego dei fondi debbono pertanto essere di piena responsabilità della Dire-zione del museo. Questa dovrà essere tenuta a renderne conto annualmente all’Ente di riferimento che, trattandosi di compiti istituzionali per la gestione di beni pubblici, provvederà alle eventuali in-tegrazioni dei deficit di bilancio.
2. La normativa statale di riferimento in materia di contabilità delle amministrazioni pubbliche
La finalità di conseguire risparmi di spesa e più di recente quella di rispettare gli obiettivi di conver-genza e stabilità derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea sono all’origine della le-gislazione che punta a razionalizzare la formazione del bilancio e la gestione finanziaria dei centri di spesa delle amministrazioni dello Stato e degli enti locali.
In questo filone si collocano le disposizioni (art.1, legge 25 giugno 1999, n. 208) che delegano il go-verno ad emanare una serie di decreti legislativi finalizzati ad adeguare il sistema contabile delle regioni e degli enti e organismi pubblici a quello dello Stato riorganizzato dalla legge 3 aprile 1997,
n. 94. Finora si è provveduto soltanto con il decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 che fissa i princi-pi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni.
In base tali disposizioni, e con specifico riferimento alle uscite, le leggi regionali dovranno dettare norme per la classificazione delle spese del bilancio regionale e degli enti dipendenti, nonché ai fini del controllo delle spese degli enti locali in relazione alle funzioni delegate e ai fondi assegnati dalle regioni, secondo la seguente ripartizione:
1. funzioni obiettivo, in relazione alla definizione delle politiche pubbliche;
2. unità previsionali di base, suddivise in unità di spesa corrente, di spesa in conto capitale e per il rimborso di prestiti;
3. capitoli, secondo l’oggetto, il contenuto economico e funzionale della spesa, il carattere giuridi-camente vincolante.
I capitoli costituiscono le unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione.
3. L’attribuzione dell’autonomia gestionale ai musei e le connesse responsabilità contabili, finanzia-rie e manageriali
I musei e gli alti istituti di conservazione di proprietà dello Stato, se dotati di autonomia, assumono la veste di organi periferici del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, come le soprintendenze regio-nali e quelle settoriali.
Il DPR 29 dicembre 2000 n.441, stabilisce che l’eventuale attribuzione dell’autonomia gestionale ai musei avvenga con le modalità del decreto ministeriale non regolamentare, attraverso il meccani-smo della definizione dei compiti delle unità dirigenziali nell’ambito degli uffici dirigenziali generali (art. 17, comma 4 bis, lett. e della Legge n. 400/1988).
Le decisioni ministeriali sono assunte, sentito il comitato tecnico–scientifico di settore competente, sulla base di criteri oggettivi ( ancora da definire) che “tengono conto della qualità e quantità dei beni tutelati e dei servizi svolti, della rilevanza dei compiti e delle funzioni, con riferimento al bacino d’utenza ed all’ambito territoriale, nonché dell’organico”.
È inoltre possibile l’applicazione ai musei statali della normativa speciale che ha conferito la Soprin-tendenza di Pompei l’autonomia scientifica, organizzativa, amministrativa e finanziaria (art. 9, commi 2, 3, 4 della Legge 8 ottobre 1997 n. 352 ). Pertanto i musei a gestione autonoma potranno essere dotati di un consiglio di amministrazione che delibera il bilancio di previsione e il conto con-suntivo da sottoporre tempestivamente all’approvazione del Ministero per i Beni e le Attività Cultu-rali e a quello del Tesoro, nonché il programma di attività. Il consiglio di amministrazione dovrà es-sere composto dal Soprintendente, che lo presiede, dal direttore amministrativo e dal funzionario più elevato in grado della Soprintendenza. Dovrà inoltre essere istituito un collegio dei revisori com-posto di tre membri, di cui due funzionari del Ministero BAC e uno del Ministero del Tesoro.
Base di riferimento per rendere operante l’autonomia finanziaria e contabile, combinata stretta-mente con quella scientifica e organizzativa prevista dall’articolo 8 del Decreto Legislativo 20 otto-bre 1998 n. 365, potrebbe essere il decreto interministeriale che regola attualmente il funzionamen-to amministrativo contabile e la disciplina del servizio di cassa della Soprintendenza archeologica di Pompei. Tale decreto, adottato il 27 febbraio 1998 e da aggiornare secondo le previsioni norma-tive sopra richiamate, considera il capitolo come unità elementare del bilancio. Le scritture conta-bili si articolano in un bilancio annuale di previsione e in un conto consuntivo, redatti in termini di competenza e di cassa. La classificazione delle entrate si articola i titoli e al loro interno in catego-rie. Le entrate sono ripartite in 6 titoli e in 17 categorie e le spese in 4 titoli e in 13 categocatego-rie. Un aspetto problematico della strutturazione del bilancio della Soprintendenza di Pompei è costituito dall’assenza della categoria relativa al personale dipendente che resta per legge a carico del bi-lancio del Ministero, con inevitabili limitazioni alla libertà di gestione manageriale.
Per i musei pubblici non statali, la normativa vigente consente l’attribuzione di vari livelli di autono-mia gestionale attraverso loro trasformazione in società per azioni, aziende speciali o istituzioni.
Considerata la precarietà di tale normativa attualmente sottoposta ad ipotesi di riforma legislativa, non è opportuno avanzare ipotesi ordinamentali a livello contabile e finanziario. Non possono tut-tavia escludersi effetti di trascinamento della disciplina statale ai musei di proprietà degli enti locali, nonché ai musei statali di cui si trasferisce la gestione ai sensi del D.Lgs. 112/1898.
4. Strutturazione e formazione di un bilancio museale
La formazione del bilancio oltre che dal grado di autonomia decisionale, è condizionata dagli as-setti organizzativi e gestionali e dal contesto operativo.
Anche la costruzione del bilancio di un museo è influenzata da un insieme di fattori le cui variabili possono modificarne sostanzialmente la strutturazione. Specifica rilevanza assumono: lo status giu-ridico–proprietario (pubblico, privato, misto), il tipo di contenitore fisico (antico, moderno, dedicato, plurifunzionale), la sua dimensione (grande, medio, piccolo) e la sua ubicazione (al chiuso o all’aperto), natura, tipologia e consistenza delle collezioni, le modalità di gestione (autonoma o di-pendente), la missione prevalente, la collocazione territoriale che ne determina sia il bacino di utenza naturale e le conseguenti previsioni di flussi di entrata, sia le possibilità di risorse economiche alternative. Si tratta di fattori che concorrono a introdurre notevoli varianti sull’incidenza quantitati-va e qualitatiquantitati-va delle voci di entrata e delle voci di spesa del bilancio di esercizio, nonché sullo sta-to patrimoniale.
Risulta pertanto non agevole elaborare a priori uno standard di bilancio articolato per capitoli e quote predefinite che possa essere sufficientemente esaustivo di tutte le possibili realtà museali e costituire un concreto e non teorico punto di riferimento.
Tuttavia si propone uno schema di massima nel quale vengono sinteticamente enucleate e ag-gregate per aree omogenee e funzionali le fondamentali voci di entrata e di uscita di un’ipotetica istituzione museale. In particolare per quel che riguarda le entrate, accanto alle ormai tradizionali fonti di finanziamento si è aggiunta una voce “altri proventi”. Questi ultimi potrebbero pervenire dall’attività di consulenza, ricerca ed expertise per conto di committenze private che dovrebbero essere appositamente regolamentate anche con riferimento alle relative tariffe.
È prevista anche una voce di entrata per i redditi derivanti dalla gestione finanziaria di eventuali fondi di dotazione.
Per quel che concerne le voci di spesa che determinano le uscite sono state distinte ed aggregate omogeneamente quelle relative al funzionamento, quelle relative alla ricerca e all’attività scientifi-ca, quelle relative alla fruizione e ai servizi al pubblico ed infine quelle riguardanti gli investimenti a lungo termine.
Ovviamente la percentuale di ciascuna voce non può essere definita in linea teorica ma sarà frut-to di operazioni di bilanciamenfrut-to delle variabili sopra accennate e dovrà rientrare nella piena re-sponsabilità della Direzione del museo.
5. Schema di massima per un bilancio di esercizio di un’istituzione museale
5.1. Entrate
a) Autofinanziamento
– biglietti di ingresso, abbonamenti;
– contributi volontari dei visitatori e forme di associazione al museo;
– proventi derivanti da servizi di vendita e ristorazione a gestione diretta;
– canoni per i servizi in concessione di caffetteria, ristorazione, bookshop;
– proventi derivanti dai servizi di accoglienza (guardaroba, visite guidate);
– diritti di riproduzioni fotografiche, pubblicazioni, merchandising, ecc.;
– affitti e locazioni;
– gestione finanziaria dei fondi di dotazione;
– servizi resi a terzi (servizi regolamentati di consulenza e ricerca);
– altri proventi.
b) Finanziamenti esterni
– spese e servizi direttamente sostenuti/erogati continuativamente dall’ente proprietario, dall’amministrazione responsabile o da altri enti;
– altri trasferimenti pubblici;
– contributi straordinari , contributi in servizi di soggetti privati;
– donazioni e legati;
– sponsorizzazioni;
– quote di partecipazione.
5.2. Uscite
a) Funzionamento:
– personale;
– utenze, materiali di consumo, pulizie, gestione e manutenzione ordinaria e straordinaria dell’edificio e degli impianti, forniture di servizi continuativi (premi assicurativi ecc.);
– gestione amministrativa e operativa;
b) Gestione delle collezioni.
– registrazione inventariale , documentazione e catalogazione dei beni custoditi;
– restauro delle collezioni e del contenitore se antico;
– attività di studio e ricerca scientifica, pubblicazioni.
c) Servizi al pubblico:
– mostre;
– conferenze;
– attività didattica;
– iniziative culturali connesse alle collezioni e al territorio.
d) Investimenti e manutenzione straordinaria
– incremento e sviluppo delle collezioni (acquisti, scavi, depositi a lungo termine ecc);
– piani di promozione;
– adeguamenti tecnologici.
5.3. Stato patrimoniale
L’inventariazione/registrazione deve riportare il valore economico dei beni immobili e mobili perio-dicamente aggiornato ai valori di mercato. Le operazioni di stima dovranno riguardare i singoli beni e ove si tratti di collezioni unitarie il valore complessivo. Tale valutazione oltre a rispondere ad adempimenti normativi è necessaria per la stipula di contratti assicurativi ai fini di indennizzo per fur-ti, danneggiamenfur-ti, ecc.