su più direttrici, anche a seguito delle novità normative intervenute.
Nel d.l. 174/2012 si coglie, con riferimento sia ai controlli sulle regioni – che rappresentano un’innovazione assoluta – sia alle nuove forme di controllo degli enti locali, una struttura organica di strumenti che si integrano e si completano a vicenda, la cui concreta operatività è stata affidata all’azione di coordinamento della Sezione delle autonomie, mediante le linee guida previste dalla legge e le delibere di orientamento assunte per affrontare concreti nodi problematici e salvaguardare la tendenziale omogeneità delle pronunce delle sezioni regionali di controllo.
3.1 Le Linee guida
La Sezione delle autonomie ha provveduto ad adottare le linee guida previste dalle disposizioni legislative vigenti.
In particolare, con deliberazione n. 4 dell’11 febbraio 2013 sono state approvate le linee guida per il referto semestrale del sindaco per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e del presidente della provincia sulla regolarità della gestione amministrativa e contabile, nonché sull’adeguatezza ed efficacia dei controlli interni. Le finalità di fondo dello schema di relazione predisposto dalla Sezione possono essere declinate nei seguenti punti:
- verifica dell’adeguatezza funzionale e dell’effettivo funzionamento del sistema dei controlli interni;
- valutazione degli strumenti diretti a verificare la coerenza dei risultati gestionali rispetto agli obiettivi programmati;
- verifica dell’osservanza dei principali vincoli normativi di carattere organizzativo, finanziario e contabile;
- rilevazione degli eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica;
- monitoraggio in corso d’anno degli effetti prodotti in attuazione delle misure di finanza pubblica e dei principali indirizzi programmatici dell’ente;
- consolidamento dei risultati con quelli delle gestioni degli organismi partecipati.
Su quest’ultimo aspetto, va evidenziato come la gestione delle società partecipate dagli enti territoriali costituisca un nodo cruciale nel coordinamento della finanza pubblica, sempre più oggetto di attenzione da parte del legislatore sotto molteplici profili, tutti ricollegabili ai riflessi delle esternalizzazioni sul bilancio degli enti. Gli organismi partecipati, pertanto, sono al centro dei controlli della Corte dei conti, a livello centrale e territoriale. La Sezione delle autonomie, nelle linee guida destinate ai collegi dei revisori presso le regioni e gli enti locali, nonché agli organi di vertice dei medesimi enti, ha dunque richiamato la loro attenzione sulle
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responsabilità connesse al ruolo di proprietari di quote di partecipazione. Tra i molteplici profili, è stato posto l’accento sulla consistenza dei portafogli azionari degli enti territoriali (verificando se hanno dismesso o se, invece, hanno acquisito nuove partecipazioni, ovvero effettuato interventi per ricapitalizzazioni e/o ripiano perdite), nonché sulla necessità di monitorare le strategie seguite dagli enti nella gestione delle proprie partecipazioni, alla luce dei risultati conseguiti. Un efficace strumento di monitoraggio degli effetti delle gestioni esternalizzate sul bilancio degli enti proprietari è peraltro rappresentato dalla banca dati degli organismi partecipati alimentata attraverso il sistema informativo Siquel, nel quale le voci economico-patrimoniali di tali organismi (costi e valore della produzione, utili e perdite di esercizio, costi del personale ecc.) sono poste a confronto con le risorse finanziarie erogate dagli enti partecipanti, a valere sul titolo I e sul titolo II, per verificare gli effetti delle predette gestioni, in termini di flussi e di stock.
Con riguardo alla relazione intestata all’organo di vertice della regione – che contiene una dichiarazione di responsabilità sui principali fatti gestionali, sull’efficacia e sul funzionamento dei controlli interni, anche con riferimento alla vigilanza sugli oo.pp. e sugli enti del s.s.n. – prevista dall’art. 1, co. 6, sono state adottate le relative linee guida con deliberazione n. 5 dell’11 febbraio 2013. Elementi centrali del documento sono costituiti: a) dalla rilevazione della congruenza dei risultati della gestione e delle sue prospettive di sviluppo, in relazione a piani, a programmi e a singoli obiettivi strategici prefissati, coerentemente con i principi di coordinamento della finanza pubblica; b) dalla verifica del funzionamento dei servizi di controllo interno.
Con riferimento alle regioni, il disegno di riforma ha inteso rendere più incisive le verifiche sulla gestione dei predetti enti, mediante l’estensione agli organi di revisione economico-finanziaria istituiti presso le regioni, delle procedure di cui all’art. 1, co. 166 e ss., della l. 23 dicembre 2005 n. 266, già collaudate nei confronti degli enti locali e degli enti del servizio sanitario.
La Sezione delle autonomie ha adottato, con deliberazione n. 6 del 22 febbraio 2013, le linee guida per l’esame dei bilanci preventivi per il 2013 e consuntivi per il 2012, predisponendo strumenti atti a esaminare specifici profili contabili e di correttezza gestionale, in coerenza con i seguenti ambiti di controllo individuati dalla legge:
- obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno e dal patto per la salute;
- vincoli costituzionali all’indebitamento;
- sostenibilità dell’indebitamento;
- assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti.
Anche il sistema dei controlli della Corte per gli enti locali, già delineato con la legge finanziaria per il 2006 (art. 1, co. 166-170, della l. 23 dicembre 2005 n. 266), è stato emendato dal d.l. 174/2012 con l’abrogazione del co. 168 della citata legge finanziaria e la concomitante introduzione con la lettera e), co. 1, art. 3, dell’art.
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bis, co. 3, del t.u.e.l., dedicato al rafforzamento del controllo da parte della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali
Così, nell’anno 2013, la Sezione delle autonomie ha provveduto ad adottare, con deliberazione n. 18 del 12 luglio 2013, le linee guida cui devono attenersi gli organi di revisione economico-finanziaria di comuni e province nel predisporre la relazione sul rendiconto 2012, mentre, a completamento degli adempimenti previsti dalla norma, è intervenuta la deliberazione n. 23 del 14 ottobre 2013, riguardante primi indirizzi per i comuni e le province, ex art. 1, co. 166 e ss., della l. 23 dicembre 2005 n. 266, relativi alle previsioni di bilancio 2013, per una gestione, in esercizio provvisorio, ispirata ai principi di prudenza e atta a salvaguardare la permanenza in corso d’esercizio degli equilibri di bilancio.
Infatti, in un contesto caratterizzato da continui rinvii del termine di legge di approvazione del bilancio annuale di previsione (al 30 settembre 2013 ex art. 10, co, 4-quater, lett. b), n. 1, del d.l. 35/2013, convertito con modificazioni dalla l. 64/2013;
ulteriormente rinviato al 30 novembre 2013 ex art. 8 del d.l. 102/2013, convertito dalla l. 124/2013), ma, soprattutto, da gravi incertezze sull’ammontare delle risorse disponibili (gettito Imu), anche l’effettività del controllo sui bilanci preventivi perde il suo significato, con riguardo, soprattutto, alla funzione di prevenire i rischi di possibili squilibri. Da qui la decisione assunta dalla Sezione con la citata delibera n.
23/SEZAUT/2013/INPR – in via eccezionale e in ragione della complessità della situazione – di non elaborare come documento autonomo il questionario relativo alle linee guida enti locali (ex art. 1, co. 166 e ss., della l. 23 dicembre 2005 n. 266) concernente il bilancio di previsione 2013, prevedendo che i dati relativi al preventivo 2013 saranno raccolti contestualmente a quelli riferiti al rendiconto dello stesso esercizio.
Per gli enti del Servizio sanitario nazionale, con la deliberazione n. 19 del 12 luglio 2013 sono state emanate le linee guida cui devono attenersi i collegi sindacali per l’attuazione dell’art. 1, co. 170, della l. 266/2005, relativamente al bilancio di esercizio 2012.
Meritano un cenno i sistemi informativi di cui la Corte dei conti si è dotata in ambito di finanza locale (Sirtel - Sistema informativo rendicontazione telematica enti locali, Siquel - Sistema informativo questionari degli enti locali, ConosCo - data warehouse della finanza locale), che nascono dall’esigenza di rendere più efficaci e tempestive tutte le attività istituzionali di referto e di controllo sulla pubblica amministrazione locale e in particolare sugli enti locali, e hanno come obiettivo quello di contribuire ad attuare il disegno costituzionale in tema di coordinamento e controllo della finanza pubblica, affidato come è noto alla legislazione concorrente di Stato, regioni ed enti locali.
3.2 Pronunce di indirizzo e di orientamento
L’attività di coordinamento è esercitata dalla Sezione delle autonomie anche mediante l’elaborazione di linee di indirizzo e di orientamento.
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Sono state adottate deliberazioni al fine di garantire il corretto e omogeneo funzionamento dei controlli affidati alle sezioni regionali e di superare contrasti interpretativi nell’applicazione delle norme di finanza pubblica.
Con deliberazione n. 10/2013/INPR, sono state emanate le prime linee di orientamento ai fini della relazione semestrale sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi di spesa, prevista dall’art. 1, co. 2, del d.l. 174/2012.
Al riguardo, è evidente la stretta correlazione tra le valutazioni sulla correttezza delle coperture, a termini dell’art. 81 Cost. e quelle sull’attendibilità del bilancio di previsione (ipotesi in cui la copertura della spesa sia fondata su generiche poste del bilancio di previsione anziché su capitoli ben determinati).
Sul principio della previa copertura della spesa in sede legislativa la Corte Costituzionale, con la sentenza 51/2013, ha precisato che esso “presuppone il necessario collegamento e la conseguente coerenza tra il fabbisogno finanziario contenuto nella nuova legge o nel disegno di legge e le relative risorse allocate nel bilancio dell’esercizio” e con la sentenza 192/2012 si è pronunciata in merito alla
“necessità della corretta redazione del bilancio di previsione, la cui articolazione e approvazione è riservata al consiglio regionale e non può essere demandata a organi di gestione in sede diversa e in un momento successivo”.
Con deliberazione n. 9/2013/INPR sono state dettate le prime linee di orientamento ai fini del giudizio di parificazione, previsto dall’art. 1, co. 5, del d.l.
174/2012. Tale giudizio consiste, sostanzialmente, in un’attività di controllo, peraltro rivestita delle formalità della giurisdizione contenziosa, sul modello collaudato per la parifica del rendiconto generale dello Stato e dei consuntivi delle regioni a statuto speciale. Infatti, esso interviene prima dell’approvazione della legge sul rendiconto (assumendo funzione di ausiliarietà rispetto alle assemblee elettive), e offre la possibilità di accesso alla Corte costituzionale, per sollevare questioni di legittimità costituzionale correlate all’art. 81, co. 4, Cost.
Con deliberazione n. 24/2013/INPR sono stati approvati i primi indirizzi interpretativi inerenti all’applicazione dell’art. 13 della legge 6 luglio 2012 n. 96, sul controllo delle spese elettorali nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti.
Con deliberazione n. 11/2013/INPR sono state approvate soluzioni a questioni interpretativo-applicative concernenti le norme che regolano la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui agli artt. 243-bis e 243-quinquies del t.u.e.l., come introdotti dall’art. 3, co. 1, lett. r) del d.l. 174/2012, a integrazione delle linee guida relative all’istruttoria del piano di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243-quater del t.u.e.l., già deliberate con pronuncia n. 16 del 13 dicembre 2012.
Particolare rilievo, per le problematiche implicate, hanno assunto le linee interpretative in materia di controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari, che hanno richiesto l’adozione di due delibere di orientamento (n. 12 e n. 15/2013/QMIG).
Nel 2013 la Sezione delle autonomie ha, complessivamente, risolto 12 questioni di massima, nel dettaglio illustrate nei paragrafi che seguono.
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La funzione di coordinamento è stata caratterizzata nel 2013 anche da una costante attività di monitoraggio dei controlli posti in essere in attuazione del d.l 174/2012 e dallo sforzo di realizzare incontri con rappresentanti delle autonomie territoriali e con le sezioni regionali di controllo, sulle tematiche emergenti caratterizzate da maggior complessità applicative e procedurali. Le pronunce della Sezione delle autonomie in attuazione del d.l. 174 sono state raccolte in uno specifico elaborato, nel quale sono state evidenziate le risultanze del monitoraggio effettuato, attraverso la banca dati del controllo, delle delibere emanate, al 30 novembre 2013, dalle sezioni regionali di controllo. Inoltre il supporto alla gestione della banca dati
“controllo e referto” ha consentito nel 2013 di aggiornare le voci relative alla tipologia di delibere da pubblicare. Questi utili strumenti di conoscenza dell’attività della Corte sono fruibili anche dagli utenti esterni, tramite il sito internet istituzionale.