32 CAPITOLO II
IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI NEL CONTESTO INTERNAZIONALE
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Il profilo strategico ovviamente non si esaurisce sul piano europeo e i due passaggi resi dal Global Working Group di Tokyo2 e dall’INCOSAI di Pechino3 lo dimostrano.
Il primo gruppo, che coinvolge un limitato numero di istituzioni appartenenti all’INTOSAI, tra cui la Corte dei conti, ha tracciato la strada per le analisi avvenute nell’ambito del secondo gruppo, che costituisce la sede di confronto su scala mondiale di tutti i membri dell’INTOSAI.
In entrambi gli incontri sono stati fondamentalmente affrontati due temi, quello del ruolo dell’indipendenza delle ISC e quello delle relative analisi sul livello di sostenibilità economica su scala mondiale delle azioni intraprese dai vari Paesi.
La Beijing Declaration costituisce il manifesto di tale posizione e dimostra come, anche su scala mondiale, esista una forte coesione tra le Isc e come esse possano effettivamente rappresentare uno strumento di garanzia nell’attuale fase di globalizzazione economica.
Le analisi evolute sul “debito pubblico”, la sua composizione, l’incidenza dei
“risparmi privati” e il suo rapporto con l’andamento dell’“avanzo primario” negli ultimi anni, hanno costituito i contributi che la Corte ha presentato nei panel dedicati alla sostenibilità delle finanze pubbliche, del debito pubblico e al ruolo delle Isc.
Le funzioni della Corte sono state trattate nell’ambito degli interventi relativi al sistema integrato di controllo e giurisdizione intestato a un organo indipendente a rilevanza costituzionale, in grado di assicurare il ruolo di garanzia della finanza pubblica. Organo che, nel contesto mondiale delle istituzioni superiori di controllo, può rappresentare un modello rispetto a funzioni e mandati che, in altri Paesi sono più limitati e relativamente in grado di soddisfare le esigenze degli stakeholder.
La Corte dei conti, che ha costantemente partecipato con i suoi documenti e con numerosi interventi a molteplici incontri su scala europea e mondiale, nel corso del 2013 ha portato avanti e definito due attività molto importanti, che si sono concretizzate in prodotti definitivi su scala internazionale.
2 Il 14° GWG è stato ospitato dal Board of Audit del Giappone nei giorni 11 e 12 aprile 2013. Alla riunione hanno partecipato rappresentanti delle Istituzioni superiori di controllo dei seguenti paesi:
Australia; Austria; Danimarca; Giappone, India; Italia; Messico, Nuova Zelanda, Stati Uniti d’America; Sud Africa; Svezia.
I temi in cui si sono articolati i lavori sono stati: 1) la sostenibilità delle finanze pubbliche, del debito pubblico e il ruolo delle Isc; il seminario su “Disaster related audits”; 2) “Cyber security”; 3) “Il futuro del Global Working Group”.
La denominazione del gruppo viene mutata in Global Audit Leadership Forum (GALF), ferma restando la natura essenzialmente informale del gruppo, che si riunisce una volta l’anno per discutere ai massimi livelli delle Isc le problematiche globali di maggiore interesse, e la procedura di sostanziale cooptazione per l’ammissione al gruppo stesso. La prossima riunione del GALF avrà luogo in Messico; le successive in Nuova Zelanda e in Austria.
3 Il Congresso dell’Organizzazione mondiale delle Istituzioni superiori di controllo, INTOSAI, si è tenuto a Pechino dal 20 al 26 ottobre 2013.
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La prima, proposta e condotta interamente dalla Corte dei conti, ha riguardato l’analisi comparata sulla spending review, che ha coinvolto 23 dei 27 Paesi dell’Unione (prima dell’ingresso della Croazia) ed è particolarmente approfondita e articolata. Essa è stata approvata dal Comitato di contatto tenutosi a Vilnius nell’ottobre 2013 in tempi molto ristretti (meno di sei mesi).
La seconda attività ha riguardato la peer review con la Contraloría General della Repubblica del Cile, sotto l’egida dell’Ocse (il cui culmine è stato l’incontro di Santiago del Cile del luglio scorso), che ha visto la Corte dei conti italiana quale istituzione leader nel campo europeo per le sue particolari funzioni di controllo (di legittimità e sulla gestione) e giurisdizione, nel confronto con le istituzioni dell’area centro-sud americana che hanno caratteristiche simili, ma modalità istituzionali e organizzative caratterizzate da minore autonomia. Il rapporto è ormai definito e verrà pubblicato a breve dall’Ocse.
La posizione guida della Corte dei conti ha avuto un altro momento di rilievo nell’ambito del Core Group I, da noi presieduto, del working group sull’Iva, del Comitato di contatto.
Va detto, al riguardo, che nella sessione plenaria tenutasi a Bucarest a settembre è stato presentato il Rapporto definitivo dell’attività imperniata sull’analisi del gap dell’Iva, e altresì nel recente steering group, riunitosi all’inizio di dicembre a Bonn, è stata approvata la proposta di indirizzare la nuova attività del Core Group I verso l’analisi comparata del reverse charge, argomento di grandissima attualità e oggetto della direttiva 2013/43/UE che ha amplificato la portata di tale meccanismo, introdotto con la direttiva 2006/112/CE e implementato dalla successiva direttiva 2010/23/UE.
Va sottolineato come l’attività internazionale sia caratterizzata da un’attenzione della Corte verso le tematiche affrontate nei vari ambiti europei e mondiali tra i quali, nel corso del 2013, hanno assunto particolare rilievo i temi dell’etica e dell’information technology. Temi che vedranno un ulteriore sviluppo nel prossimo anno e che troveranno una particolare amplificazione nel Congresso EUROSAI di giugno prossimo4.
Per entrambe le tematiche affrontate, sia in sede INTOSAI che EUROSAI, l’Italia ha presentato contributi di notevole spessore tecnico come quello sull’Intelligent Business System della Corte dei conti “ConosCo”, riscuotendo un notevole interesse da parte delle altre Istituzioni superiori di controllo e dimostrando di avere nella propria organizzazione interna best practice e livelli di eccellenza che, del resto, sono stati già riconosciuti in ambito nazionale.
L’etica e la lotta alla corruzione sono, come noto, temi che coinvolgono la Corte dei conti sia sul piano nazionale che su quello internazionale: in seno alla task force di EUROSAI, la posizione della Corte dei conti è stata molto incisiva grazie alla presentazione di casi ed analisi degli audit sul sistema disciplinare e sul feedback in sede normativa.
4 Sarà ospitato dall’Algemene Rekenkamer olandese dal 16 al 19 giugno 2014.
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Tali temi sono stati ampiamente trattati nel corso dell’ultimo convegno di Varenna, e nella sessione dedicata ai controlli, presieduta dal Presidente della Corte dei conti europea, e in quella sulla trasparenza, che ha visto la partecipazione del rappresentante dell’Ocse.
La Corte parteciperà anche alla task force sull’evoluzione degli IPSAS-International public sector accounting standards, sui futuri EPSAS5, che dovrebbero essere applicati ai bilanci del settore pubblico, in collegamento con le nuove regole europee.
Va segnalata anche la partecipazione a un importante seminario sul miglioramento dell’utilizzazione degli ISSAI-International Auditing Standards delle Istituzioni superiori di controllo per il performance audit. Tale seminario, organizzato per l’EUROSAI dal Bundesrechnungshof tedesco, ha consentito di rimarcare l’esigenza di un approccio maggiormente pragmatico nella realizzazione delle serie degli standard, anche al fine di evitare una parcellizzazione in principi e linee guida che non trova rispondenza nella concreta attività, basata su linee guida nazionali con una forte caratterizzazione operativa.
Inoltre la Corte ha segnalato l’esigenza, ancor più sentita, di una visione integrata dei controlli, scarsamente compatibile con una netta distinzione tra le tipologie: compliance (di conformità-regolarità), financial (finanziari) e performance (sui risultati).
Le posizioni della Corte dei conti sono state condivise dalle altre Isc, inclusa la convinzione che gli ISSAI siano particolarmente utili nelle fasi della programmazione e del follow up.
La configurazione che da questi aspetti discende porta l’attenzione al controllo di qualità, sempre presente sul piano internazionale e particolarmente avvertita nel corso degli incontri bilaterali tenutisi a Roma con le delegazioni del National Audit Office cinese e dello State Audit Office del Vietnam.
In tali circostanze, si è potuto verificare come gli strumenti messi in campo dalla Corte, nell’ambito del controllo sulla gestione, costituiscano un sistema completo, in grado di consentire analisi sempre più improntate al controllo di qualità.
In chiusura di questa disamina, alla quale segue l’analisi dei controlli internazionali ed europei, facendo riferimento anche a tutte quelle attività che sono rifluite in specifici item del Comitato di contatto alle quali l’Italia ha partecipato efficacemente, come ad esempio nel gruppo sulla semplificazione della normativa sui fondi strutturali (risoluzione CC-R-2011-02 e CC-R-2013-03), va sottolineato come l’attività svolta dalla Corte dei conti nell’ambito della cooperazione internazionale sia sempre più orientata a offrire un apporto a sistemi di altri Paesi che tendono a riformare i propri strumenti di garanzia.
Esempi si rinvengono nella citata peer review con l’Ocse e nell’incontro con la delegazione dell’Assemblea costituente tunisina, e ciò vale anche nel rapporto con
5 Con la risoluzione del Comitato di contatto CC-R-2013-04 si è decisa la creazione di tale task force.
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organismi internazionali come l’OSCE-ODHIR, la cui delegazione, in visita in Italia per preparare la need assessment mission in vista delle elezioni del 22 e 23 febbraio 2013, è stata ospite della Corte per un confronto al quale hanno partecipato rappresentanti del nostro Collegio per le spese elettorali.
Anche questa materia ha visto significativi recenti interventi legislativi e nuovi compiti per la Corte.
L’attività internazionale della Corte persegue una strategia che tende ad assicurare la continuità dell’azione in un framework univoco, del quale i vari meeting rappresentano i luoghi in cui trovano evidenza attività e prodotti che ne costituiscono le fondamentali componenti.
Pertanto, nel corso del 2014 verrà mantenuta e incrementata l’intensità dell’attività, mirata alle finalità in precedenza esposte, con appuntamenti di grande rilievo, in sede INTOSAI (come il GALF - Global Audit Leadership Forum, il Meeting sui Key National Indicators, il Public Sector Standards Committee, il Financial Modernisation Working Group) e, in sede EUROSAI, in particolare con il citato congresso di giugno, al quale la Corte interverrà con riferimento all’information technology, argomento affrontato anche nel Symposium organizzato dal Bundesrechnungshof tedesco.
Di particolare interesse sarà l’avvio del joint parallel audit sull’ETCS - European Train Control System, con le Isc svizzera, tedesca e olandese, così come la conclusione del coordinated audit in seno alla task force dell’EUROSAI, sui fondi destinati alle zone danneggiate da disastri e catastrofi naturali, al quale partecipiamo con l’audit della Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo.
Nel quadro delle attività del Comitato di contatto delle Istituzioni superiori di controllo dell’Unione europea, alle quali sarà assicurato l’attivo contributo della Corte, e della nostra Presidenza del Core Group I sull’Iva, verrà organizzato a Roma il primo meeting nel quale verrà trattato il reverse charge, mentre nel contesto dei controlli sui programmi della difesa, si terrà a Roma la X^ Conferenza sul programma JSF - Joint Strike Fighter.