La Relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi approvate nel periodo considerato e sulle tecniche di quantificazione degli
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oneri delle relative leggi è prevista dall’ordinamento contabile sin dal 1988, per permettere al Parlamento di cogliere con periodicità i più rilevanti aspetti metodologici concernenti le modalità con cui si svolge l’ordinario processo legislativo finanziariamente rilevante, avuto riguardo alla precipua angolazione delle tecniche utilizzate in ordine alle coperture finanziare e alle quantificazioni degli oneri. La legge di contabilità assegna dunque a questo documento una funzione ben precisa: partendo dall’esame della singola legge, rendere edotto il circuito politico decisionale – in primis il Parlamento – dei problemi metodologici e quindi dei margini di miglioramento evidenziati dal processo deliberativo per quanto concerne i relativi aspetti finanziari.
Va ricordato in merito che la contabilità di riferimento, per quanto attiene alla decisione legislativa, è rimasta quella finanziaria, come confermano le scelte effettuate dalla legge “rinforzata” n. 243 del 2012 (attuativa del nuovo art. 81 Cost.) in ordine alla struttura dei bilanci delle pubbliche amministrazioni e segnatamente dello Stato, che costituiscono il parametro di riferimento rispetto a cui calcolare gli effetti della legislazione onerosa.
Le Relazioni quadrimestrali costituiscono di conseguenza anche la sede nella quale la Corte svolge riflessioni in ordine alla continua attuazione dell’ordinamento contabile, quale è desumibile non solo dalla singola legge ordinaria approvata, ma anche dalla stessa legislazione delegata, in entrambi i casi per gli aspetti finanziariamente rilevanti. La Corte offre in tal modo, anzitutto al Parlamento, una panoramica la più completa e aggiornata possibile sul diritto contabile vivente, per gli aspetti di competenza, per evidenziare al contempo eventuali problematicità che consentano al decisore politico di assumere le determinazioni ritenute più opportune, di merito e di metodo. Si tratta dunque di una funzione particolarmente pregnante in una fase, come quella in corso, in cui si assiste a un rapido mutamento del quadro ordinamentale in materia di contabilità pubblica in virtù dell’operare di vari meccanismi, tra cui soprattutto la sempre maggiore connessione dell’ordinamento interno con il quadro di regole di matrice comunitaria.
Ed è in quest’ultima cornice che si situano notoriamente le recenti modifiche costituzionali in materia di finanza pubblica, rispetto alla cui attuazione, a partire dall’anno in corso, possono essere svolte, nell’ambito delle Relazioni quadrimestrali, considerazioni e riflessioni che risultano coerenti con le funzioni che al riguardo spettano alla Corte, nelle sue funzioni di garanzia.
In un tale contesto è essenziale altresì che la Corte colga l’occasione, nelle varie Relazioni quadrimestrali, di sintetizzare l’evoluzione della giurisprudenza costituzionale in riferimento non solo agli istituti consolidati, ma anche alle implicazioni delle novelle ordinamentali. Impegnative si presentano, sotto questo profilo, anche le conseguenze riferite alla finanza pubblica non statale, atteso che il nuovo primo comma dell’art. 81 Cost. pone un vincolo di equilibrio al livello della pubblica amministrazione complessivamente considerata. E non è un caso che, di recente (d.l. n. 174, convertito dalla legge 213/2012), il legislatore abbia espressamente previsto, nell’ambito della funzione ausiliare della Corte dei conti nei
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confronti delle assemblee legislative regionali, analisi semestrali sulla copertura delle leggi regionali di spesa.
Un ambito operativo che potrebbe essere oggetto di ampliamento nelle Relazioni quadrimestrali riguarda, al di là degli aspetti metodologici già considerati, approfondimenti sulle tecniche di quantificazione ex ante degli oneri di maggior rilievo, tenuto naturalmente conto della documentazione offerta dal Governo nel corso dell’iter parlamentare delle leggi, peraltro non sempre esaustiva. Si tratta di una attività certamente complessa, che richiede necessari interventi di carattere organizzativo e che va affrontata con grande cautela, ma su cui il lavoro da svolgere, nel panorama istituzionale del nostro Paese, presenta margini di miglioramento, anche tenuto conto delle modalità della decisione politico-legislativa, che non risultano sempre tali da permettere di cogliere in tutta la loro dimensione, anche temporale, gli effetti di modifiche talora profonde dell’ordinamento normativo. Si tratta di un punto cruciale in ordine alla credibilità delle decisioni finanziarie che si vanno ad assumere e su cui il sistema è chiamato a esprimere un approccio dal livello qualitativo progressivamente superiore, anche tenendo conto sia dei confronti sempre più impegnativi, sotto questo profilo, con le competenti sedi comunitarie, sia della particolare attenzione richiesta in materia dalla giurisprudenza costituzionale, che in più occasioni ha ribadito che la copertura finanziaria, a garanzia del rispetto dell’art.
81 Cost., deve essere “credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale”.
6.2. Le Relazioni quadrimestrali nel 2013
Con riguardo all’attività svolta nel corso del 2013, si segnala che le Sezioni riunite hanno approvato quattro Relazioni quadrimestrali riferite, la prima, al secondo quadrimestre e, la seconda, all’ultimo quadrimestre 2012, mentre le altre due hanno riguardato le leggi di spesa approvate nel corso dei primi due quadrimestri dell’anno di riferimento. Numerosi sono i fenomeni rimarcati in tali sedi.
Tra i più significativi merita di essere rilevato anzitutto il concentrarsi della normativa con conseguenze finanziarie in un numero relativamente ristretto di provvedimenti d’urgenza, sia per effetto di norme previste fin dal testo originario, sia per l’inserimento, divenuto ormai abituale, di ulteriori disposizioni in conseguenza dell’approvazione di “maxiemendamenti” presentati nel corso del procedimento di conversione. È stata richiamata l’attenzione sugli effetti negativi determinati da questo modo di procedere: a parte i casi – meno frequenti – di mancanza dell’esame di talune norme nella relazione tecnica, spesso le disposizioni introdotte in sede di conversione sono risultate supportate da documentazione insufficiente. Gli approfondimenti sono poi spesso resi difficili dai tempi ristretti dell’esame parlamentare – in molti casi sostanzialmente limitato a una sola delle due Camere – determinati dalle necessità di rispettare i termini costituzionali di conversione, nonché dalla chiusura dell’iter con l’apposizione della questione di fiducia (quasi sempre accompagnata dalla presentazione di “maxiemendamenti”).
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Peraltro, poiché con un tale modus procedendi si è accentuata la tendenza a introdurre nei provvedimenti d’urgenza disposizioni di carattere eterogeneo, le Sezioni riunite hanno costantemente ricordato, nelle varie Relazioni quadrimestrali, la necessità di rispettare con il massimo scrupolo i moniti rivenienti dalla giurisprudenza costituzionale e dal Presidente della Repubblica in ordine al rispetto del principio di omogeneità di materia da parte dei decreti-legge.
Il maggior accentramento sostanziale delle decisioni finanziariamente rilevanti nella funzione di Governo, attuato nella forma dei provvedimenti d’urgenza, ha continuato ad avere, peraltro, come conseguenza un diminuito controllo parlamentare sulle decisioni stesse, sotto il profilo della valutazione degli oneri dichiarati, dei possibili riflessi di spesa delle disposizioni assunte come finanziariamente neutre, nonché in merito alla congruità degli stanziamenti rispetto alle esigenze che si intende soddisfare.
Ha trovato così conferma, soprattutto per l’assottigliarsi delle risorse a disposizione, il trend che vede ormai esaurito il fondo speciale quale strumento principale di copertura delle leggi.
È stato peraltro sottolineato che, al termine di questo periodo di emergenza, salvo esigenze imprevedibili, occorrerebbe rivitalizzare, per l’ordinaria legislazione onerosa, la funzione di tale modalità di copertura. Detta funzione è risultata attenuarsi, infatti, negli ultimi anni, soprattutto per il venir meno di risorse disponibili per finanziare una politica di medio-periodo, il che ha determinato il reperimento delle risorse attraverso il frequente – ma spesso episodico e improvvisato – ricorso allo spostamento delle disponibilità in essere da un obiettivo a un altro, ovvero facendo ricorso a incrementi di imposte indirette, pur in assenza di una soddisfacente dimostrazione della piena sostenibilità in termini di gettito e della coerenza con l’ordinamento tributario complessivo.
La Corte ha avuto modo di segnalare peraltro, nelle citate Relazioni quadrimestrali, una serie di altri fenomeni. Anzitutto, si è registrata l’approvazione di continue modifiche di norme entrate in vigore di recente, nonché di una normativa spesso di carattere generico. Quest’ultimo aspetto comporta un’ampia dipendenza della relativa attuazione da successivi e complessi provvedimenti amministrativi i cui tempi di entrata in vigore rischiano di incidere non marginalmente sugli effetti, sostanziali e finanziari, ascritti ex ante alla normativa medesima, e comunque conteggiati sovente nei saldi tendenziali di finanza pubblica.
Collegato a questi fenomeni è quello in base al quale le clausole di neutralità finanziaria non sono risultate sempre sufficientemente corredate da adeguata documentazione che ne abbia attestato una credibile sostenibilità, come puntualmente richiesto dalla legge di contabilità.
Ne è emerso un quadro normativo non sempre coordinato, di non agevole percepibilità e i cui effetti nell’ordinamento complessivo risultano sovente dipendenti da una serie di variabili poco chiare e non controllabili.
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Continuano poi a persistere nel 2013 forme di copertura consistenti in “tagli lineari” di spese. Al riguardo, la Corte ha messo in luce, nelle varie Relazioni quadrimestrali, che tale perdurante tecnica, oltre a rendere progressivamente non più sostenibili le varie clausole di neutralità (anche implicite) disseminate nella legislazione vigente, è destinata inevitabilmente a intaccare alcune delle stesse clausole di salvaguardia presenti in varie leggi.
Sotto altro profilo è stata registrata come positiva – ai fini della controllabilità della finanza pubblica e in particolare degli effetti della legislazione più recente – la tendenza a un maggior ricorso all’indicazione dell’onere come limite massimo. È stato messo in luce al riguardo che si tratta di una scelta in parte necessitata dagli stringenti vincoli di bilancio, con un esito in termini di maggiore tenuta del quadro contabile. Peraltro, in tale contesto, gli stessi tradizionali problemi di una quantificazione esaustiva degli oneri finiscono per trovare una naturale attenuazione, pur restando naturalmente i problemi legati alla congruità delle risorse stanziate rispetto alla ratio dell’intervento.
Accanto al fenomeno dell’approvazione di norme di iniziativa parlamentare, in ordine alle quali il Governo ha espresso parere contrario per considerazioni di carattere finanziario, è stato poi rilevato un modello legislativo diretto ad accentuare, per un verso, le flessibilità già in essere circa le modalità di gestione del bilancio e a prevedere, per altro verso, in non pochi casi, esplicite deroghe di settore all’ordinamento contabile in vigore. Si tratta di due fenomeni di cui è stata sottolineata la particolare delicatezza, attese le evidenti implicazioni anche in termini di trasparenza e controllabilità dell’uso delle risorse pubbliche.
Il 2013 si è contraddistinto per un’assoluta particolarità: si è verificato il primo caso – a partire dalla legge di contabilità 468/1978 – di copertura di oneri espressamente a carico di debito pubblico aggiuntivo rispetto agli obiettivi approvati, pur utilizzando margini di flessibilità consentiti dalla normativa comunitaria al realizzarsi di determinate condizioni. Si è messo in luce, nella Relazione quadrimestrale di riferimento, come si sia trattato di una svolta nell’architettura dell’ordinamento contabile per quanto attiene al sistema delle coperture, implicando valutazioni di ordine sistematico, anche sotto il profilo della ristrutturazione del quadro ordinamentale in vigore, per tener conto delle evoluzioni connesse soprattutto all’operare di meccanismi contabili di derivazione comunitaria.
Nella medesima circostanza è stato altresì rimarcato l’operare, in dimensioni rilevanti, di tecniche consistenti nell’inclusione degli effetti indiretti nel calcolo degli oneri netti. Ciò è avvenuto sia dopo la ricomposizione del quadro macroeconomico (e quindi delle interrelazioni tra nuove norme, economia ed effetti sulla finanza pubblica), che al di fuori di una complessiva riconfigurazione. La Corte ha avuto modo di sottolineare l’assoluta problematicità di tali tecniche in ordine alla garanzia dell’allineamento temporale tra oneri e coperture, nonché per quanto concerne una quantificazione sufficientemente sostenibile delle dimensioni di tali effetti, considerando gli oneri lordi da compensare.
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Altro fenomeno – tale da dare adito anche a profonde considerazioni di carattere istituzionale – rilevato di frequente e segnalato con particolare attenzione, è il rinvio a norme subprimarie per la definizione degli aspetti finanziari della normativa e, in particolare, sia per l’individuazione degli oneri, sia per il reperimento delle occorrenti fonti di copertura. Ciò, oltre a rappresentare, di fatto, una riconfigurazione non irrilevante dell’equilibrio tra i poteri dello Stato, per un verso non pare del tutto coerente con il principio dell’autosufficienza della fonte legislativa cui incombe l’obbligo di prevedere la copertura degli oneri e, per altro verso, finisce con l’infondere nel sistema elementi di incertezza circa la portata finanziaria delle norme legislative, aspetto che assume poi – in particolare in materia tributaria, ma non solo – un peso particolare anche nel rapporto tra l’operatore pubblico e la platea dei destinatari delle norme.
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IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI NEL CONTESTO INTERNAZIONALE