dei servizi per l’impiego e del mercato del lavoro.
Riprendendo la classificazione dei modelli di governance (pubblico, privato o misto) dei servizi per l’impiego e del mercato
del lavoro (123), la scelta compiuta in tale ambito da parte degli Stati
si indirizza principalmente verso l’adozione del modello misto, caratterizzato spesso dalla combinazione delle sue varianti – pubblicistica o privatistica. Per ragioni di ordine economico e
(122) Cfr. supra, § 5.1. (123) Cfr. supra, cap. I, § 3.
sociale, nonché politico e istituzionale – più volte esposte (124) – forte permane l’interesse dello Stato rispetto al governo del mercato del lavoro, diretto principalmente ad indirizzare i flussi di manodopera e a garantire buoni livelli di occupazione e contenuti livelli di disoccupazione. Si è, tuttavia, modificata nel tempo la strategia dell’intervento pubblico in questo mercato e varia può essere l’intensità dell’ingerenza. Attualmente prevale, infatti, la tendenza a privilegiare gli strumenti dell’intervento indiretto, riducendo l’intervento diretto. Lo Stato ovvero il settore pubblico acquista una maggiore funzione regolamentare, abbandonando progressivamente la funzione gestionale.
Ciononostante, perfino nei contesti nazionali più liberali,
caratterizzati da impostazioni prevalentemente privatistiche (125),
non si osserva la completa assenza di servizi pubblici per l’impiego, anche nella versione direttamente erogata dalle strutture pubbliche. A tale riguardo, viene infatti sottolineata la ragione storica e etica
della loro esistenza (126), connessa all’interesse pubblico nel governo
del mercato del lavoro. Sono quindi mantenuti servizi pubblici per l’impiego non soltanto esternalizzati e forniti da operatori privati, ma spesso sono presenti anche servizi erogati direttamente da uffici e strutture pubbliche a ciò destinate. Generalmente tali servizi pubblici per l’impiego svolgono una funzione definita “residuale”
(127), nel senso letterale del termine, cioè restante rispetto a quando
viene esternalizzato. Questo però non significa che le attività svolte non siano rilevanti. Generalmente si tratta, infatti, di servizi di accoglienza e prima informazione, di indirizzamento verso altri servizi specifici – compresi quelli erogati dai privati su incarico del pubblico – e, inoltre, di particolare rilevanza, la gestione e
amministrazione delle prestazioni sociali (128). I servizi
maggiormente strutturati e specifici, quali i servizi di assistenza e
(124) Si veda supra, § 1, in questo capitolo e soprattutto cap. I, § 1.
(125) Si segnalano in particolare l’Olanda e l’Australia. Si veda anche cap. II, § 2.7. (126) In questo senso, UFFICIO INTERNAZIONALE DEL LAVORO,Public-Private Partnership in Employment Services, febbraio 2003, (versione pubblicata sul sito www.wapes.org), 22.
(127) Così, O.BRUTTEL, Contracting-out and Governance Mechanisms in the Public Employment Service, cit., 5.
(128) Quanto affermato può verificarsi nei contesti nazionali in cui le strutture dei servizi pubblici per l’impiego siano competenti per queste tipologie di attività. Infatti non sempre i servizi per l’impiego gestiscono anche le prestazioni sociali, che, invece, sono attribuite ad apposti enti.
consulenza intensiva, la gestione del reinserimento nel mercato del lavoro dei lavoratori disoccupati e in particolare dei disoccupati di lungo periodo, attraverso la progettazione di percorsi individualizzati (attività conosciuta come case management) sono invece esternalizzati.
Dal punto di vista dell’organizzazione e della disciplina del mercato del lavoro, risulta evidente che si tratta di una combinazione tra il sistema di coesistenza pubblico-privato e quello di semi-mercato, in quanto non tutti i servizi per l’impiego sono esternalizzati e affidati in regime convenzionale a soggetti privati o terzi, ma in parte rimangono attività e servizi erogati direttamente dalle strutture pubbliche. Nell’ottica della modalità gestionali, significherà che i servizi erogati direttamente dalle strutture pubbliche saranno tendenzialmente gestiti sulla base del management
by objectives, mentre ai servizi esternalizzati si applicherà la gestione
per contratto.
Se, perciò, prevale una organizzazione del mercato del lavoro caratterizzata dalla compresenza di soggetti pubblici e privati, l’interesse si rivolge al ruolo che ciascuno di essi può assumere nel mercato e in particolare al rapporto che tra essi si può instaurare.
Le fonti comunitarie e internazionali richiamano l’importanza della collaborazione tra pubblico e privato. A livello comunitario, è la più volte citata comunicazione sulla modernizzazione dei servizi pubblici per l’impiego a indicare tra le priorità delle riforme la valorizzazione delle sinergie con altri soggetti, tra cui gli operatori
privati del mercato del lavoro (129). A livello internazionale, è invece
la raccomandazione n. 188 del 1997 dell’Organizzazione
internazionale del lavoro (130) che sollecita la cooperazione o
collaborazione tra servizi pubblici e privati con l’obiettivo di realizzare una politica nazionale in materia di mercato del lavoro
(131), indicando peraltro le modalità secondo le quali realizzare tale
(129) Cfr. COMMISSIONE EUROPEA, Modernizzare i servizi pubblici per l’impiego per sostenere la Strategia europea per l’occupazione, COM(1998)641, 16-17, in indice A-Z, voce Mercato del lavoro.
(130) Cfr. OIL, Raccomandazione sulle agenzie per l’impiego private, n. 188/1997, che integra OIL, Convenzione sulle agenzie per l’impiego private, n. 181/1997.
(131) La raccomandazione OIL n. 188/1997 afferma infatti «Andrebbe incoraggiata la cooperazione fra il servizio pubblico dell’impiego e le agenzie per l’impiego private, in vista dell’attuazione di una politica nazionale in materia di organizzazione del mercato del lavoro».
cooperazione. Le misure che possono promuovere la cooperazione sono individuate in particolare nella condivisione di informazioni e utilizzazione di una terminologia comune per rendere più trasparente il funzionamento del mercato del lavoro, nello scambio di informazioni relative ai posti vacanti, nella promozione di progetti comuni ad esempio nel settore della formazione, nella stipula di convenzioni relative all’esecuzione di alcune attività quali progetti per l’inserimento dei disoccupati di lunga durata, nella formazione del personale, in regolari consultazioni volte a
migliorare le prassi professionali (132).
La semplice coesistenza nel mercato tra pubblico e privato non garantisce automaticamente la loro effettiva collaborazione nel realizzare gli obiettivi di politica del lavoro. L’adozione da parte dello Stato di un modello misto di governance dei servizi per l’impiego va invece in questa direzione. Secondo le indicazioni della raccomandazione OIL, le convenzioni e i rapporti contrattuali stipulati tra servizi pubblici e agenzie private per la realizzazione di determinate attività e servizi, quindi anche le esternalizzazioni dei servizi pubblici ai privati, rappresentano una modalità di collaborazione. Essa pare peraltro la più semplice da realizzare, in quanto il privato è fortemente incentivato in tal senso dal vantaggio economico che ne può trarre.
Le altre possibilità di cooperazione tra pubblico e privato elencate dalla raccomandazione, la cui effettiva attuazione sarebbe molto semplice, risultano probabilmente di più difficile concretizzazione in mancanza di un adeguato incentivo per il privato. La condivisione di informazioni, con lo scopo di un incremento della trasparenza del mercato, e in particolare lo scambio di informazioni sulle ricerche di personale delle aziende per incrementare la possibilità di copertura delle vacancies e conseguentemente la collocazione di lavoratori sembrano presentare ostacoli. Tali informazioni hanno sempre un valore economico, segnatamente per le agenzie private, rappresentato dalla possibilità di soddisfare le ricerca di personale di cui vengono a conoscenza ovvero di ottenere nuovi profili di lavoratori utili a soddisfare le loro ricerche di personale. Pubblico e privato hanno interessi molto diversi di fronte alle informazioni relative a domanda e offerta di
lavoro. Dal punto di vista dello Stato, esiste un interesse pubblico forte alla diffusione delle informazioni, che attraverso la maggiore trasparenza del mercato possono contribuire a un incremento degli incontri tra domanda e offerta di lavoro. Il privato, invece, ha sicuramente interesse a ottenere nuove informazioni, soprattutto se gratuite, ma non ha interesse a diffondere quelle in suo possesso che possono rappresentare una fonte di reddito. Per questa ragione, la collaborazione su questo piano e in questi termini si rivela difficile da realizzare.
Un tentativo in questa direzione è stato però realizzato attraverso la creazione dei sistemi informativi di incontro tra
domanda e offerta di lavoro (133), che possono essere visti come
strumenti di scambio e condivisione delle informazioni, a cui contribuiscono anche e in particolare i datori di lavoro e i lavoratori.
L’ulteriore possibilità di collaborazione tra pubblico e privato è rappresentata dalla opzione per cui anche i servizi privati e non soltanto i pubblici attuano e realizzano, al di fuori di rapporti contrattuali o convenzionali, gli obiettivi di politica del lavoro
definiti dallo Stato ovvero dal settore pubblico a livello locale (134).
Ma con riferimento al fatto che per definizione il privato ha come
obiettivo e interesse primo la massimizzazione del suo profitto (135),
potrà collaborare con il pubblico nella realizzazione di obiettivi di politica del lavoro solo se tale collaborazione non comprometterà il suo profitto, per esempio con costi aggiuntivi, e/o se ne potrà trarre un vantaggio in termini economici o di immagine ovvero se sarà adeguatamente incentivato dal punto di vista economico o normativo.
Tabella 1
Paese Servizio pubblico per l’impiego Agenzia tecnica
AUSTRIA AMS – Arbeitsmarktservice Sì
(133) Cfr. infra, cap. IV.
(134) Un esempio di questa opzione è rappresentata dagli accreditamenti, previsti dall’ordinamento italiano, cfr. infra, cap. V, § 6.
BELGIO – REGIONE DI BRUXELLES
ORBEM – Office Régional Bruxellois de l’Emploi Sì BELGIO –
VALLONIA
FOREM – Office communautaire et régional de la formation professionnelle et de l’emploi
Sì BELGIO –
FIANDRE VDAB – Vlaamse Dienst voor
Arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding Sì BULGARIA National Employment Agency Sì CIPRO Ministero del lavoro
e della sicurezza sociale No DANIMARCA AF – Arbejdsformidlingen Sì ESTONIA Tööturuamet
(Labour Market Board) Sì FINLANDIA Työministeriö
(Ministero del lavoro) No FRANCIA ANPE – Agence Nationale
pour l’Emploi Sì GERMANIA Bundesagentur für Arbeit Sì GRECIA OAED – Greek Manpower Employment
Organisation Sì IRLANDA FAS - Foras Aiseanna Saothair
(Training and Employment Authority) Sì ITALIA Centri per l’impiego No LETTONIA Nodarbinatibas valsts agentura
(State Employment Agency) Sì LITUANIA Lietuvos darbo birža
(Lithuanian Labour Exchange) No LUSSEMBURGO ADEM – Administration de l’Emploi Sì
MALTA ETC – Employment and Training
Corporation Sì OLANDA CWI – Centren voor Werk en Inkomen
(Centri per il lavoro ed il reddito) Sì POLONIA Publiczne służby zatrudnienia
(Servizio pubblico per l’impiego) No PORTOGALLO Instituto do Emprego e Formação
Profissional Sì REGNO UNITO Jobcentre Plus Sì REPUBBLICA
CECA Ministero del lavoro e degli affari sociali No ROMANIA Agentia Nationala Pentru Ocuparea Fortei
De Munca Sì SLOVACCHIA
Ústredia práce, sociálnych vecí a rodiny
(Amministrazione per il lavoro, gli affari sociali e la famiglia)
No
SLOVENIA
Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje
(Employment Service of Slovenia) Sì SPAGNA INEM - Instituto Nacional
de Empleo Sì SVEZIA AMS – Arbetsmarknadsstyrelse Sì UNGHERIA AFSZ – Állami Foglalkoztatási Szolgálat Sì