Il governo del mercato
del lavoro tra controllo
pubblico e neo-contrattualismo
Analisi storico-comparata dei sistemi
di regolazione e governo attivo del mercato
Il governo del mercato
del lavoro tra controllo
pubblico e neo-contrattualismo
Analisi storico-comparata dei sistemi
di regolazione e governo attivo del mercato
INDICE SOMMARIO
Avvertenze per la lettura. . . . . . .. XI
Prefazione di Paolo Sestito. . . . . . .. XIII Capitolo I
DAL «CONTROLLO» AL «GOVERNO» PUBBLICO DEL MERCATO DEL LAVORO
1. La questione dell’intervento pubblico nel mercato del lavoro:
posi-zione del problema. . . 1 2. Dal «controllo» al «governo» pubblico del mercato del lavoro: profili
storici e linee di tendenza evolutive. . . 10 3. Governo del mercato del lavoro e modelli di governance del sistema dei
servizi per l’impiego. Piano dell’opera... . .. . . . ... . .. . . . ... . .. . . . 18 Capitolo II
MODELLI DI REGOLAMENTAZIONE
DEL MERCATO DEL LAVORO: IL QUADRO COMPARATO 1. I modelli di regolamentazione del mercato del lavoro e le modalità di
intervento pubblico.. . . .. . . . .. . . .. . . . .. . .. . . .. . . 31 2. Le finalità dell’intervento pubblico nel mercato del lavoro nella
pro-spettiva della evoluzione dei sistemi di regolamentazione . . . 38 2.1. Alle origini del sistema capitalistico: il sistema di mercato puro.. . 39 2.2. L’esordio degli uffici pubblici di collocamento: la prima esperien-za di coesistenesperien-za .. . .. . .. . . .. . 40 2.3. L’affermazione del principio del monopolio pubblico del collo-camento .. .. .. .. . . .. . . .. . .. . .. . . .. . .. . . .. . .. . .. . .. .. . . .. .. . 43
2.3.1. La nascita dei monopoli pubblici del collocamento... . .. . 46 2.4. Il superamento del monopolio pubblico del collocamento. . . . .. . 52
2.6. La coesistenza tra servizi per l’impiego pubblici e privati. . .. . .. . 70
2.6.1. La coesistenza regolata ... ... ... ... 70
2.6.2. L’intervento pubblico nei sistemi di coesistenza regolata... 74
2.6.3. La coesistenza libera ... ... ... 76
2.7. Verso il mercato: un processo di liberalizzazione?. . . ... 78
3. Deregolamentazione, ri-regolamentazione, autoregolazione e neo-contrattualismo... ... ... ... 80
Capitolo III MANAGEMENT BY OBJECTIVES E NEO-CONTRATTUALISMO NEL-LA GESTIONE DEI SERVIZI PER L’IMPIEGO 1. Le riforme dei servizi per l’impiego: un quadro concettuale di riferi-mento. . . .. . . .. . . .. .. .. . . ... . . . ... . . ... ... ... . .. 87
2. I modelli di gestione ed erogazione dei servizi pubblici. . . ... . 88
3. La gestione dei servizi pubblici per l’impiego e la regolazione del mercato del lavoro . . . 93
4. Il management by objectives. .... . .. . . .. . . .. . . ... .. .. . 97
4.1. Gli elementi caratterizzanti il management by objectives.. ... 99
5. Verso il neo-contrattualismo.. . .. . .. . .. . . ... . .. .. . . .. .. . . 104
5.1. Il “contratto” interno al settore pubblico... .. . .. . . .. .... . . 106
5.2. Il “contratto” con il lavoratore in cerca di occupazione . ... . . 108
5.3. Il contratto con i fornitori dei servizi.. .. .. .. .... .. . ... . . .. . . 113
5.4. La funzione regolamentare dell’attore pubblico nella contrattua-lizzazione. . . . .. . . .. . . .. . .. . .. . .. .. .. . . .. .. .. .. ... . . 120
6. La gestione per obiettivi e la gestione per contratto. . .. . . . .. . . 124
7. Le attuali tendenze nella scelta del modello di governance dei servizi per l’impiego e del mercato del lavoro. .. .. . .. .. .. . . .. . . .. . . .. . . .. . . 125
Capitolo IV SERVIZI PER IL LAVORO E TECNOLOGIE DELLA INFORMAZIONE E COMUNICAZIONE 1. Il ricorso alla rete e alle tecnologie della informazione e comunicazio-ne a sostegno della efficienza e trasparenza del mercato del lavoro... . 133
2. I modelli di servizi informatici per il lavoro: un quadro comparato.... 136
3. Alle origini della borsa continua nazionale del lavoro: il sistema in-formativo lavoro.. .. . . ... .. .. . . .. .. . .. . . .. .. .... .. .... . 141
4. La borsa continua nazionale del lavoro: un sistema aperto. ... . . .... . 144
4.2. Standard tecnici e flussi informativi di scambio. . . 150
4.3. I servizi della borsa lavoro. .. . .. .. . . 152
5. Il sistema delle comunicazioni obbligatorie on line. . . ... . .. . . . .. . ... 154
6. La circolazione delle informazioni e la diffusione dei dati relativi a domanda e offerta di lavoro. . . 157
7. Borsa lavoro e siti di ricerca e offerta di lavoro su internet: una que-stione di effettività . . . . ... ... ... ... ... ... ... 163
8. La rete dei servizi informatici per il lavoro come strumento di gover-no attivo del mercato del lavoro e di indirizzo delle politiche del lavo-ro.... .. . ... .. . . . .. .. . ... ... .... .. .. ... ... ... .... 167
Capitolo V ORGANIZZAZIONE E DISCIPLINA DEL MERCATO DEL LAVORO: IL CASO ITALIANO 1. Verso una nuova organizzazione del mercato del lavoro. . . . .. ... 189
2. Il processo di modernizzazione dei servizi pubblici per l’impiego in Italia. . . .. . . .. . . .. . ... ... ... 190
2.1. La più recente evoluzione normativa . . . ... ... . . 193
2.2. Le linee guida per l’organizzazione e la gestione dei servizi pub-blici per l’impiego . . . ... ... . . . 200
2.3. L’attuazione della riforma dei servizi pubblici per l’impiego. . . 205
2.4. Le criticità dei servizi pubblici per l’impiego . . . .. 212
3. L’intervento pubblico indiretto nel mercato del lavoro e i servizi pri-vati per l’impiego. . . .... . . ... . . . .... . . 216
3.1. La legge 24 giugno 1997, n. 196, e il decreto legislativo 23 dicem-bre 1997, n. 469.. .. .. . . ... . .. . . 216
3.2. La normativa vigente in materia di regolazione del mercato del lavoro: il decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276... . ... .... . 219
3.3. Liberalizzazione, deregolamentazione o ri-regolazione? . . . 228
4. Servizi per l’impiego e politiche del lavoro: gli strumenti dell’intervento pubblico. . . .. .. . .... . .. . . 235
5. Monitoraggio e valutazione dei servizi e delle politiche... . . . 243
6. L’intervento pubblico e il governo nel mercato del lavoro... . 247
Bibliografia.. . .. . . .. . . .. . .. . .. . . .. . . .. . .. . . .. . .. . . .. . .. . .. . . 253
CapitoloIII
MANAGEMENTBYOBJECTIVES
ENEO-CONTRATTUALISMO NELLAGESTIONEDEISERVIZI
PERL’IMPIEGO
SOMMARIO: 1. Le riforme dei servizi per l’impiego: un quadro concettuale di
riferimento. – 2. I modelli di gestione ed erogazione dei servizi pubblici. – 3. La gestione dei servizi pubblici per l’impiego e la regolazione del mercato del lavoro. – 4. Il management by objectives. – 4.1. Gli elementi caratterizzanti il
management by objectives. – 5. Verso il neo-contrattualismo. – 5.1. Il “contratto”
interno al settore pubblico. – 5.2. Il “contratto” con il lavoratore in cerca di occupazione. – 5.3. Il contratto con i fornitori dei servizi. – 5.4. La funzione regolamentare dell’attore pubblico nella contrattualizzazione. – 6. La gestione per obiettivi e la gestione per contratto. – 7. Le attuali tendenze nella scelta del modello di governance dei servizi per l’impiego e del mercato del lavoro. 1. Le riforme dei servizi per l’impiego: un quadro concettuale
di riferimento.
Sostanzialmente costanti nel tempo sono rimaste le finalità
dell’intervento pubblico nel mercato del lavoro (1). Si sono invece
sensibilmente modificati, come visto nella trattazione comparativistica del capitolo che precede, gli strumenti utilizzati per il raggiungimento degli obiettivi prefissati dall’attore pubblico. L’evoluzione storica delle modalità di intervento pubblico nel mercato del lavoro è stata necessariamente accompagnata da una parallela trasformazione dei sistemi di regolamentazione del mercato
del lavoro (2). Come in precedenza sottolineato si tratta di due facce
della stessa medaglia (3), che per tale ragione vedono accomunate le
(1) Cfr. supra, cap. I.
(2) Cfr. supra, cap. II, § 1, nonché l’evoluzione storica in particolare cap. II, § 2.
rispettive dinamiche. Dalla osservazione della realtà, altri elementi appaiono, tuttavia, legati e interconnessi agli aspetti ora citati.
Indubbiamente la disciplina del mercato del lavoro regolamenta la presenza e le tipologie di servizi per l’impiego pubblici e privati. Con riferimento a questi ultimi – stabiliti, se del caso, attraverso norme di struttura, i requisiti che i soggetti erogatori devono possedere per operare nel mercato, nonché le attività che possono essere svolte – la modalità di gestione e di erogazione dei servizi è lasciata alla libera iniziativa e all’autonomia del privato. Diversamente, la gestione e l’erogazione dei servizi pubblici per l’impiego, in quanto tali, risentono delle tipologie dell’intervento pubblico nel mercato del lavoro. Questo comporta necessariamente che esse abbiano subito nel tempo mutamenti in ragione del modificarsi dell’intervento pubblico e del modello di organizzazione del mercato del lavoro ad esso sottostante.
L’obiettivo di questo capitolo è di analizzare i più recenti modelli di gestione dei servizi pubblici per l’impiego e di indagarne la loro correlazione con i sistemi di regolamentazione del mercato del lavoro, le modalità di intervento pubblico in tale ambito e le tipologie di erogazione dei servizi. Al termine di tale analisi sarà allora possibile confermare la ricostruzione dei modelli di governance
dei servizi per l’impiego (4).
Dei modelli teorici e dei sistemi reali di regolamentazione del mercato del lavoro, delle modalità di intervento pubblico e dei loro
collegamenti, si è detto nei primi capitoli (5). Per comprendere ora la
connessione esistente fra questi ambiti e le tipologie di gestione ed erogazione dei servizi pubblici per l’impiego è innanzitutto opportuno descrivere i diversi schemi di gestione ed erogazione dei servizi pubblici, in generale, e dei servizi pubblici per l’impiego in particolare.
2. I modelli di gestione ed erogazione dei servizi pubblici.
Prendendo le mosse dalla considerazione che i servizi pubblici concretizzano l’intervento diretto dello Stato ovvero del settore
(4) Cfr. supra, cap. I, § 3.
pubblico in diversi ambiti della realtà, occorre ricordare che l’attore pubblico assume un atteggiamento interventista nel momento in cui ritiene necessario tutelare un legittimo interesse pubblico e collettivo, spesso collegato all’idea di garantire eguaglianza ed equità nell’accesso a determinati servizi. In particolare, i pubblici poteri ritengono che sia necessario occuparsi dell’erogazione di servizi per prevenire discriminazioni e disuguaglianze determinate dai fallimenti
e dalle distorsioni del mercato (6). Attraverso l’erogazione diretta di
servizi ovvero mediante l’intervento indiretto, consistente nella regolamentazione di un determinato contesto, i pubblici poteri
operano una sorta di «gestione della crisi» (7). La «crisi» innescata
dalla incapacità del mercato di autoregolarsi e di allocare in modo
equo le risorse disponibili (8) necessita di una gestione e di modalità
di controllo e indirizzo, che consentano, dal punto di vista strettamente economico, di correggere le distorsioni del mercato e, dal punto di vista sociale, di prevenire possibili pericolose derive per
la stabilità politico-istituzionale degli Stati (9).
Dall’analisi della prassi, è possibile identificare diversi modelli di gestione ed erogazione dei servizi pubblici. Storicamente, gli Stati hanno tendenzialmente rifiutato l’idea di lasciare ai meccanismi del mercato alcuni settori caratterizzati da particolari beni o interessi
collettivi, preferendo definire una riserva originaria o esclusiva (10)
ed erogare direttamente i relativi servizi (11), tra cui si possono
annoverare, in particolare, la sanità, l’istruzione, i trasporti, i servizi sociali, ma anche i servizi per l’impiego.
(6) Con riferimento alle ragioni (efficienza, equità, stabilizzazione e crescita
economica) dell’intervento pubblico nel mercato del lavoro, cfr. G. GHETTI, Lineamenti di diritto pubblico dell’economia, Giuffrè, Milano, 2001, 2.
(7) Cfr. G.DI PLINIO, Diritto pubblico dell’economia, Giuffrè, Milano, 1998, 180.
(8) Con riferimento alle ragioni (efficienza, equità, stabilizzazione e crescita
economica) dell’intervento pubblico nel mercato del lavoro, cfr. G. GHETTI, Lineamenti di diritto pubblico dell’economia, cit., 2.
(9) Cfr., con specifico riferimento alle origini dell’intervento pubblico nel mercato del
lavoro, M. TIRABOSCHI, Lavoro temporaneo e somministrazione di manodopera, Giappichelli, Milano, 1999, 117, e, in generale, cfr. supra, cap. I, § 1.
(10) Sul regime tradizionale dei servizi pubblici, caratterizzato dalla riserva e dalla
erogazione diretta «riservate», cfr. S.CASSESE, La nuova costituzione economica, Laterza, Bari, 2005, 84-85.
(11) Cfr. J.LE GRAND,Models of Public Service Provision: Command and Control, Networks or
Dal momento in cui l’erogazione dei servizi pubblici nasce dalla volontà dello Stato di non lasciare tali specifici settori completamente alle logiche del mercato, ma di controllarli – attraverso la riserva originaria e il monopolio pubblico della gestione – per garantirne un equo accesso, è originariamente connaturato ad
essi un modello di gestione burocratico (12), altrimenti definito come
modello gerarchico di comando e controllo (command and control) (13).
Tale modello si caratterizza per essere basato su regole, norme e procedure definite dai pubblici poteri, quali strumenti di definizione
del funzionamento dell’organizzazione dei servizi (14). Allo stesso
modo, sul piano della loro concreta implementazione, sono le direttive e gli ordini impartiti dalla gerarchia che conformano le attività e i servizi. In un sistema di gestione burocratica, quindi, emergono come elementi fondamentali il controllo degli input, l’allocazione delle risorse, l’aderenza delle procedure alle regole definite, l’attuazione delle direttive impartite piuttosto che i risultati
ottenuti (15).
Il modello di management by objectives (16), sviluppatosi nel settore
privato e successivamente applicato anche alla gestione della pubblica amministrazione, si caratterizza, per contro, in funzione
della formulazione ex ante di obiettivi operativi (17) e per la
misurazione ex post dei risultati realizzati, consentendo in questo
(12) Cfr. H.MOSLEY, E.SOL, Contractualism in Employment Services: A Socio-Economic
Perspective, in E.SOL,W.WESTERVELD (eds.), Contractualism in Employment Services – A New
Form of Welfare State Governance, Kluwer Law International, The Hague, 2005, 6.
(13) Cfr. J.LE GRAND,Models of Public Service Provision: Command and Control, Networks or
Quasi-Markets?, cit., 6.
(14) In ambito organizzativo, per il c.d. «filone burocratico», e in particolare per
Weber, la burocrazia non ha valenza negativa, ma rappresenta invece «un tipo ideale di organizzazione», così A. GRANDORI, L’organizzazione delle attività economiche, Il Mulino,
Bologna, 1995, 29-32.
(15) Secondo J. LE GRAND, Models of Public Service Provision: Command and Control,
Networks or Quasi-Markets?, cit., 14, si può individuare anche un modello di network, che si discosta in parte dal modello gerarchico per il fatto che l’allocazione delle risorse non dipende da un meccanismo di comando gerarchico, ma piuttosto l’erogazione dei servizi è affidata a professionisti qualificati, che spesso collaborano in rete e che si ritiene siano in grado di prendere le decisioni più corrette.
(16) Il modello del management by objectives (ovvero gestione per obiettivi) è stato
sviluppato negli anni Cinquanta da P.DRUKER con il suo The practice of management, Harper
& Brothers, New York, 1954 (trad. it. Il potere dei dirigenti, Etas Kompass, Milano, 1967). (17) Cfr. R.SALOMONE,M.TIRABOSCHI, Enti locali, dismissioni di attività pubbliche, rapporti
modo una valutazione della performance ottenuta (18). Gli obiettivi
definiti individuano la direzione che deve essere seguita nella attuazione delle attività necessarie per la loro realizzazione, generalmente decentralizzate e delegate. Nella fase di realizzazione dei servizi, quindi, al contrario del modello burocratico, non esistono particolari norme o procedure predefinite come strumenti di governo e di indirizzo dei processi, in quanto rilevante
nell’ambito di tale modello è il risultato (19).
Un terzo modello di gestione dei servizi pubblici, che si allontana sempre più da quello tradizionale burocratico e gerarchico, è rappresentato dal modello c.d. di quasi-mercato (quasi market). In questo caso, lo Stato ovvero il settore pubblico non gestisce direttamente i servizi, ma finanzia quei servizi che intende erogare alla collettività, o acquisendone direttamente la fornitura e l’organizzazione oppure finanziando e distribuendo, per esempio,
voucher, che possono essere utilizzati dai destinatari per beneficiare di
un servizio specifico (20). Secondo questo modello, i servizi sono
erogati da operatori indipendenti, segnatamente società private con scopo di lucro, organizzazioni di volontariato o senza scopo di lucro ovvero altri enti pubblici, diversi dal soggetto committente, che competono sul mercato per aggiudicarsi l’affidamento dei servizi da
parte dello Stato-committente (21).
Prendendo in considerazione il rapporto tra il modello di gestione dei servizi e la modalità di erogazione degli stessi, è evidente come il modello di gestione del quasi-mercato, ora descritto, coincida con la modalità di erogazione dei servizi definita di
affidamento a terzi (22). In questo caso infatti i servizi sono forniti agli
(18) Per una definizione di management by objectives e una descrizione dei suoi elementi
caratterizzanti, si veda M.PILATI, L’organizzazione delle relazioni di lavoro, in A.GRANDORI, L’organizzazione delle attività economiche, cit., 399-403.
(19) Cfr. H.MOSLEY,H.SCHÜTZ,N.BREYER, Management by Objectives in European Public
Employment Services, discussion paper FS I 01–203, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, Berlino, 2001, n. 3, 3.
(20) Cfr. J.LE GRAND,Models of Public Service Provision: Command and Control, Networks or
Quasi-Markets?, cit., 14, e OECD, Employment Outlook, Parigi, 2005, 220. Per il caso italiano, si veda M.BASSI, I nuovi servizi per il lavoro fra azione di governo e concertazione istituzionale: l’esperienza della Lombardia, in M.TIRABOSCHI (a cura di), La riforma del collocamento e i nuovi servizi per l’impiego, Giuffrè, Milano, 2003, 333-334.
(21) Si veda anche H.MOSLEY,E.SOL, Contractualism in Employment Services: A
Socio-Economic Perspective, cit., 6.
utenti/clienti da soggetti terzi (perlopiù privati) che svolgono tale attività su incarico dell’attore pubblico – e perciò nel rispetto di determinati standard – quale conseguenza di un processo di esternalizzazione e/o di accreditamento. Nonostante ciò il settore pubblico ne mantiene la responsabilità e la competenza, benché non si occupi direttamente della loro erogazione.
Alternativa a tale forma di fornitura dei servizi pubblici è la modalità tradizionale di produzione ed erogazione in economia, ovvero secondo la terminologia anglosassone in house, attraverso
strutture e personale dell’ente competente (23).
Tale modalità di erogazione diretta dei servizi da parte dello Stato ovvero dell’ente pubblico preposto può essere collegata alternativamente a un modello burocratico di amministrazione ovvero a un modello di gestione per obiettivi.
Nella realtà, i sistemi di gestione dei servizi pubblici non necessariamente riproducono esattamente i prototipi qui descritti. Ogni sistema può presentare maggiore o minore aderenza ad uno specifico modello astratto, spesso unendo e combinando elementi
caratterizzanti modelli differenti (24). In particolare, anche sistemi di
gestione classificabili come burocratici oppure sistemi ispirati al
management by objectives possono prevedere forme di esternalizzazione
per servizi, generalmente, molto specialistici. Negli ambiti per i quali il personale dei servizi pubblici non possiede le competenze specifiche richieste, si ricorre allora alla fornitura da parte di soggetti privati nei quali sono già presenti le competenze necessarie.
(23) Cfr. O.BRUTTEL, Contracting-out and Governance Mechanisms in the Public Employment
Service, discussion paper SP I 2005-109, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, Berlino, settembre 2005, 1. Per una definizione in italiano cfr. C.TESSAROLO,La gestione in
house di pubblici servizi, in Diritto dei servizi pubblici, www.dirittodeiservizipubblici.it, dove si legge: «Si ha “gestione in house” allorché le pubbliche amministrazioni realizzano le attività di loro competenza attraverso propri organismi, senza quindi ricorrere al mercato per procurarsi (mediante appalti) i lavori, i servizi e le forniture ad esse occorrenti o per erogare alla collettività (mediante affidamenti a terzi) prestazioni di pubblico servizio».
(24) Peraltro, in organizzazione, si afferma che nella realtà operativa le forme di
governo dei servizi si trovano tra due estremi di un continuum consistenti nel quasi-mercato (dove i servizi sono esternalizzati o semi-esternalizzati) e in house (dove i servizi sono interni), cfr. O.E.WILLIAMSON, Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications,
Free Press, New York, 1975; P. MILGROM, J. ROBERTS, Economics Organization and
Management, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1992; A. GRANDORI, L’organizzazione delle
3. La gestione dei servizi pubblici per l’impiego e la regolazione del mercato del lavoro.
I modelli di gestione e fornitura dei servizi pubblici appena descritti sono indubbiamente applicabili anche ai servizi per l’impiego, rispetto ai quali interessante risulta la riflessione sul collegamento tra la tipologia di tale gestione e il relativo assetto della disciplina del mercato del lavoro. Sembra, infatti, di poter cogliere una interrelazione e una evoluzione storica parallela.
Se lo Stato si prefigge l’obiettivo di controllare il mercato del lavoro e in particolare l’incontro tra domanda e offerta, tale volontà non potrà che tradursi necessariamente nell’istituzione di una riserva originaria rispetto a questo settore e quindi nella gestione in regime
di monopolio dell’attività di collocamento (25). In tale contesto i
servizi per l’impiego sono conseguentemente prodotti in economia ed erogati direttamente dallo Stato ovvero dal settore pubblico attraverso le sue strutture e il suo personale. A questo sistema di regolazione del mercato del lavoro e di erogazione dei servizi sembra allora del tutto naturale che si associ un modello burocratico e gerarchico di gestione degli stessi, basato sul «comando e controllo» e quindi su norme imperative, su direttive provenienti dalla struttura gerarchica, nonché sul controllo dell’allocazione delle risorse e delle procedure. Lo Stato monopolista, con il fine ultimo di garantire equità nell’accesso al mercato del lavoro, cerca di dominarlo, in particolare attraverso un controllo preventivo su domanda e offerta di lavoro, utilizzando strumenti in linea con tale sistema. Norme e direttive definiscono allora le tipologie di servizi da erogare, così come le procedure per la gestione e l’erogazione di tali servizi, compreso l’incontro tra domanda e offerta di lavoro, che per definizione non potrà che essere realizzato direttamente dallo Stato.
Secondo questo modello, la volontà dello Stato di esercitare un forte controllo sul mercato del lavoro si concretizza inevitabilmente attraverso l’intreccio tra l’istituzione del monopolio pubblico del collocamento, l’intervento nel mercato del lavoro attraverso l’organizzazione diretta dei servizi pubblici per l’impiego, la loro
produzione in economia e la loro gestione basata sul modello del comando e controllo.
Storicamente, i sistemi di monopolio pubblico del
collocamento sono stati abbandonati (26) a favore di sistemi di
coesistenza tra servizi pubblici e privati per l’impiego, siano essi regolati o meno da regimi autorizzatori. Il superamento di tale modello di regolamentazione del mercato del lavoro è stato spiegato per un verso dall’incapacità dei servizi pubblici di rispondere alle richieste provenienti dal mercato, a causa di una domanda sempre più differenziata di servizi, connaturata alla modificazione dell’economia e del mercato del lavoro. Ma d’altra parte ha contribuito in modo decisivo a tale cambiamento l’insoddisfazione per la qualità dei servizi pubblici erogati e per le loro performance
quantitative (27). Il superamento dei monopoli pubblici del
collocamento non ha, dunque, soltanto significato la rinuncia a una
riserva originaria dello Stato (28) a favore dell’istituzione di regimi ad
accesso controllato sulla base di una autorizzazione (nel caso del passaggio a sistemi di coesistenza regolata tra servizi pubblici e privati) oppure a favore di regimi ad accesso libero (nel caso di passaggio a sistemi di coesistenza libera, dove quindi non esistono
barriere all’entrata) (29). Il più delle volte esso ha, altresì,
rappresentato il punto di partenza per una riorganizzazione dei servizi pubblici, resa necessaria dalla loro scarsa efficienza, causata
anche dalle «disfunzioni della burocrazia» (30), e dalla concorrenza
dei servizi privati.
(26) Cfr. supra, cap. II, § 2.4.
(27) Ibidem.
(28) Cfr. S.CASSESE, La nuova costituzione economica, cit., 15-16.
(29) Il sistema di autorizzazione costituisce appunto una barriera all’entrata, in quanto
rappresenta il presupposto per l’accesso al mercato (del lavoro o di ogni altro mercato), sul punto, cfr. supra, cap. II, § 2.
(30) Secondo il filone anti-burocratico (R.K. MERTON, Structure bureaucratique et
personalité, in A.LEVY (a cura di), Psychologie sociale, Dunod, Parigi, 1965; P.SELZNICK,
Leadership in Administration, Harper & Row, New York, 1957, (trad. it.: La leadership nelle organizzazioni, F. Angeli, Milano, 1976); A.W.GOULDNER, Metaphysical pathos and the Theory of
bureaucracy, in American Political Science Review, 1955, n. 49, 496-507 (trad. it.: Il filone antiburocratico: alcune considerazioni critiche, in C.BELLI,R.GUALA DUCA (a cura di), Sociologia
Tale riorganizzazione, in alcuni casi, ha significato la costituzione di nuovi enti o nuove amministrazioni dei servizi pubblici per l’impiego ovvero il rinnovamento di quelli esistenti con lo scopo di garantirne una migliore qualità e una maggiore efficacia nella realizzazione degli obiettivi prefissati. Sulla strada per il loro raggiungimento e a seguito della evoluzione della organizzazione dei servizi, nella maggior parte degli Stati europei è stato conseguentemente adottando un modello di gestione dei servizi per l’impiego basata sul management by objectives, superando una gestione
puramente burocratica (31). Per la maggior parte dei Paesi, l’adozione
di questo modello viene considerata uno strumento importante in termini di efficienza ed efficacia, garantendo loro la possibilità di una maggiore autonomia nell’adeguamento dei progetti alle esigenze locali, così come in generale nella regolazione dei rapporti tra l’organo di amministrazione dei servizi stessi e il Ministero competente. In tale contesto, quest’ultimo soggetto, oltre a definire le politiche in materia di mercato del lavoro, fissa o contratta obiettivi operativi specifici che i servizi devono realizzare, individuandoli attraverso la valorizzazione di indicatori. La loro misurazione consentirà di verificare il raggiungimento degli obiettivi
e dei livelli di standard prefissati (32).
Continuando a ragionare dal punto di vista dei modelli di regolamentazione del mercato del lavoro, è stata in precedenza descritta l’evoluzione di tali sistemi verso modelli di semi-mercato
(33), caratterizzati fondamentalmente da un dominio dei soggetti
privati. Essi infatti erogano servizi per l’impiego anche su incarico del settore pubblico, che li acquista (su base contrattuale) da questi fornitori terzi e li rende disponibili agli utenti, rimanendone in ogni caso competente e responsabile. È piuttosto evidente come in questo caso la rappresentazione del modello di regolamentazione
irrigidimento del sistema, così A.GRANDORI, L’organizzazione delle attività economiche, cit., 32-36.
(31) Lo studio di H. MOSLEY,H. SCHÜTZ,N. BREYER, Management by Objectives in
European Public Employment Services, cit., 17, ha individuato gli Stati in cui i servizi pubblici per l’impiego sono gestiti sulla base di questo modello: Austria, Fiandre (Belgio), Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Norvegia, Olanda, Regno Unito, Svezia. La situazione è aggiornata alla fine del 2000 anno in cui sono state effettuate le rilevazioni sulle quali si basa lo studio. In altri Stati, come per esempio in Italia, elementi di gestione per obiettivi sono stati introdotti successivamente.
(32) Cfr. ibidem, 14.
del mercato del lavoro coincida con la rappresentazione del modello
di gestione dei servizi pubblici definito di quasi-mercato (34).
Con riferimento ai sistemi in precedenza descritti, è possibile trovare un collegamento tra i modelli di regolamentazione del mercato del lavoro e i modelli di gestione dei servizi pubblici, anche se non necessariamente la corrispondenza è univoca. Rispetto, invece, ai modelli di semi-mercato e di quasi-mercato, benché il primo afferisca all’ambito della regolazione del mercato e il secondo a quello della gestione dei servizi, si può affermare che essi sostanzialmente coincidono (d’altra parte le espressioni utilizzate per descriverli sono in effetti sinonimi). La loro descrizione, infatti, avviene attraverso l’evidenziazione degli stessi elementi, consistenti nella mancanza di servizi per l’impiego erogati direttamente dal settore pubblico attraverso proprie strutture, preferendo l’esternalizzazione a soggetti privati. Ciononostante, in ogni ambito ne vengono sottolineati gli aspetti peculiari. Dal punto di vista della regolamentazione del mercato prevale l’individuazione delle funzioni del settore pubblico e dei soggetti privati, in ragione del fatto che il settore pubblico, pur non erogando direttamente i servizi, ne mantiene la responsabilità, definendo indirizzi e obiettivi qualitativi e/o quantitativi. Nella prospettiva dell’organizzazione e dell’amministrazione dei servizi, invece, l’enfasi viene posta prevalentemente sulle modalità della loro gestione, caratterizzata da contratti che legano e regolamentano il rapporto tra il settore pubblico, committente, e i soggetti privati, erogatori effettivi dei servizi.
Dalla descrizione dei modelli e delle loro interrelazioni e sulla base delle osservazioni sul funzionamento dei sistemi reali, che generalmente uniscono elementi di modelli teorici diversi, emerge, a partire dagli anni Novanta, l’introduzione e l’affermazione della gestione per obiettivi nell’ambito dell’amministrazione pubblica e con questa anche dei servizi pubblici per l’impiego. Dall’altro lato, sta progressivamente ampliandosi anche il ricorso da parte del settore pubblico alla esternalizzazione dei servizi, adottando il
«contratto» quale strumento di gestione degli stessi (35).
(34) Cfr. supra, § 2.
(35) Così, cfr. O. BRUTTEL, Contracting-out and Governance Mechanisms in the Public
Si può allora affermare che proprio il management by objectives e il
neo-contrattualismo (36) rappresentino le principali e più
significative tendenze evolutive nella gestione dei servizi pubblici.
4. Il management by objectives.
L’abbandono di un sistema basato esclusivamente su burocrazia e gerarchia a favore di una gestione per obiettivi – o quanto meno l’introduzione nella gestione di alcuni elementi basati su questa filosofia – ha accompagnato o in alcuni casi seguito, a partire dagli
inizi degli anni Novanta (37), il passaggio da sistemi monopolistici a
sistemi di coesistenza tra servizi pubblici e privati per l’impiego. D’altra parte, e come più volte ricordato, il superamento dei monopoli pubblici del collocamento è collegato alla presa di coscienza che i servizi per l’impiego così organizzati non erano in grado di soddisfare adeguatamente le esigenze espresse da un mercato del lavoro sempre più complesso e di rispondere alle richieste di servizi specifici provenienti dalle imprese. Allo stesso modo era evidente l’inefficienza e la qualità non del tutto soddisfacente dei servizi erogati. Tali considerazioni hanno necessariamente condotto ad una ristrutturazione dei servizi pubblici per l’impiego e conseguentemente ad una nuova modalità di gestione degli stessi, in particolare alla ricerca di maggiore
(36) Con l’espressione inglese new contractualism, utilizzata da A.YEATMAN, Contract,
status and personhood, in G.DEVIS,B.SULLIVAN, A.YEATMAN (eds.),The new contractualism?, MacMillan, Melbourne, 1997, viene descritto l’atteggiamento del settore pubblico caratterizzato dalla riduzione della fornitura diretta di beni e servizi, a favore di interventi market-oriented. Questo significa che l’erogazione dei servizi forniti dal pubblico è affidata a soggetti privati mediante contratti, che diventano in questo modo un importante strumento di regolazione dei rapporti pubblici. Sul tema cfr. G. RAMIA, T. CARNEY, Contractualism, managerialism and welfare: The Australian experiment with a marketised employment services network, in Policy and Politics, 2001, vol. 29, n. 1, 59-83, e anche O.E.HUGHES,Public Management and Administration: An Introduction, MacMillan, Londra, 1998.
(37) Cfr. H.MOSLEY,H.SCHÜTZ,N.BREYER, Management by Objectives in European Public
efficienza ed efficacia (38). Molti Paesi europei hanno riconosciuto
nella gestione per obiettivi dei servizi pubblici per l’impiego lo strumento utile al raggiungimento di tali fini.
L’affermarsi di questo modello di gestione ha trovato sostegno ed è stato incentivato dall’Unione Europea, in particolare dall’operare per obiettivi della Strategia Europea per l’occupazione
(39). Essa ha infatti contribuito alla modificazione della governance dei
servizi, passata dalla modalità di gestione per regolamentazione alla modalità di gestione per obiettivi anche nei singoli contesti nazionali
(40). L’introduzione di tale filosofia nell’ambito dei servizi per
l’impiego si inserisce in un contesto di modernizzazione (41) della
gestione di tutto il settore pubblico (42), influenzato dal generale
abbandono del tradizionale modello burocratico dell’amministrazione pubblica, gerarchica e legata a leggi e norme
(old public administration), per il c.d. new public management (43), del quale
(38) In questo senso H.MOSLEY,H.SCHÜTZ,N.BREYER, Management by Objectives in
European Public Employment Services, cit., 91.
(39) La Strategia europea per l’occupazione si caratterizza appunto per la definizione di
indirizzi e obiettivi attraverso gli orientamenti per le politiche per l’occupazione, in riferimento ai quali, all’interno della previgente procedura, venivano redatti i piani nazionali per l’occupazione, ora piani nazionali di riforma (national reform programs), dove ogni Stato membro definisce i suoi obiettivi specifici e riportava i risultati ottenuti sulla strada del raggiungimento degli stessi. Cfr. M. BIAGI,M.TIRABOSCHI (continuato da), Istituzioni di
diritto del lavoro, Giuffrè, Milano, 2007, IV ed., § 100.
(40) Così, M.BIAGI, L’impatto della Employment European Strategy sul ruolo del diritto del
lavoro e delle relazioni industriali, in L. MONTUSCHI,M.TIRABOSCHI,T.TREU (a cura di), Marco
Biagi. Un giurista progettuale, Giuffrè, Milano, 2003, 413.
(41) L’introduzione di elementi di gestione per obiettivi presuppone un cambio di
mentalità da un approccio burocratico basato sulle risorse e quindi sull’input ad uno “meritocratico” basato sul risultato e quindi sull’output.
(42) Per un approfondimento sulla modernizzazione e sulle trasformazioni intraprese
dal settore pubblico a partire dagli anni Novanta in particolare nel Nord Europa, con la trattazione specifica dei casi tedesco e svedese, cfr. F.NASCHOLD,C. VAN OTTER,Public
Sector Transformation, John Benjamins, Amsterdam/Philadelphia, 1995, e ivi ulteriori riferimenti bibliografici. Si veda, anche, G.DI PLINIO, Diritto pubblico dell’economia, cit.,
475-476.
(43) Espressione utilizzata per la prima volta da C.HOOD, A Public Management for All
Season?, in Public Administration, Spring 1991, vol. 69, 3-19, in funzione retrospettiva per rappresentare il processo di riforme dell’amministrazione pubblica iniziato già negli anni Ottanta. Sull’argomento, per un approfondimento, si veda P.DUNLEAVY, C. HOOD, From
Old Public Administration to New Public Management, in Public Money & Management, July-September, 1994, 9-16, e T. CHRISTENSEN,P.LÆGREID (eds.),New Public Management. The
transformation of ideas and practice, Ashgate, Aldershot, 2002; in italiano, C.POLLITT, G.
BOUCKAERT,La riforma del management pubblico, Università Bocconi Editore, Milano, 2002
non esiste una definizione chiara e univoca (44), trattandosi piuttosto
di una raccolta di pratiche comuni, politiche e prospettive teoriche (45).
4.1. Gli elementi caratterizzanti il management by objectives.
Come già in precedenza accennato, il modello di gestione per obiettivi si caratterizza per la definizione a priori di finalità generali (goals), obiettivi operativi (operational objectives) e indicatori quantitativi
di performance (performance indicators) (46), nonché per la misurazione
e valutazione a posteriori dei risultati raggiunti, in particolare in termini di efficienza ed efficacia. Proprio questo infatti è lo scopo principale che le amministrazioni intendono raggiungere con l’introduzione di questo modello di gestione, peraltro connesso alla possibilità di definire in modo chiaro le priorità di politica del mercato del lavoro e monitorarne i risultati. Le valutazione dei risultati raggiunti e l’analisi degli obiettivi non realizzati rappresentano, infatti, la base di partenza per modificare o ridefinire le politiche, gli obiettivi concreti, ma anche gli indicatori, con lo scopo di migliorare gli interventi realizzati.
Tale modalità di gestione dei servizi per l’impiego spesso si accompagna a una netta separazione tra il livello di definizione e il livello di attuazione delle politiche e degli obiettivi operativi. Si ritiene, infatti, che la gestione per obiettivi dei servizi per l’impiego possa essere efficace solo se i soggetti preposti alla loro realizzazione godono di una certa autonomia dal livello politico, rimanendo così distinte la determinazione delle politiche e la loro implementazione. L’individuazione delle finalità e degli obiettivi
(44) In tal senso, cfr. T. CHRISTENSEN,P.LÆGREID,New Public Management – Design,
Resistance or Transformation? A Study of How Modern Reforms are Received in Civil Service System, in Public Productivity & Management Review, 1999, vol. 23, n. 2, 169-193, qui 169.
(45) Cfr. G. RAMIA,T.CARNEY,Contractualism, managerialism and welfare: The Australian
experiment with a marketised employment services network, cit.
(46) Cfr. H.MOSLEY,H.SCHÜTZ,N.BREYER, Management by Objectives in European Public
operativi da attuare spetta pertanto all’organo politico, rappresentato dal Ministro competente in materia. All’amministrazione dei servizi pubblici per l’impiego è invece attribuita la competenza per la realizzazione degli obiettivi e il
raggiungimento delle finalità prefissate (47).
Storicamente, infatti, con l’obiettivo di marcare nettamente la separazione tra la politica e l’amministrazione, nella maggior parte dei Paesi europei sono stati creati enti – definiti in senso ampio
agenzie tecniche strumentali (48) – separati e distinti dai Ministeri o
da altri organismi politici (49), a cui è stato attribuito il compito della
gestione dei servizi pubblici per l’impiego. In questi casi, il rapporto tra i due livelli, quello politico e quello amministrativo, viene tendenzialmente regolato da un accordo nel quale sono definiti gli obiettivi operativi che devono essere realizzati, nonché le risorse a
disposizione per la loro attuazione (50).
(47) Sulla separazione tra direzione politica e direzione amministrativa nella pubblica
amministrazione, cfr. G.DI PLINIO, Diritto pubblico dell’economia, cit., 462-463.
(48) In alcune realtà nazionali e/o in alcuni momenti storici, l’attuazione delle politiche
per il lavoro, così come la gestione dei servizi per l’impiego e in particolare del collocamento, è o era attribuita direttamente ai Ministeri competenti, così, per esempio, in Italia fino al 1997. Più frequentemente si sono sviluppate agenzie o enti amministrativi a cui è stata attribuita dai Ministeri, sotto il loro controllo, la funzione tecnica di gestione amministrativa delle decisioni politiche (si veda Tabella 1 a fine capitolo). Tali agenzie o enti sono diventati, in alcuni casi, il fulcro del governo del mercato attraverso la raccolta e l’analisi dei dati relativi a domanda e offerta di lavoro, preziosi per la verifica dell’efficacia delle politiche attuate, così come per la formulazione di nuove politiche, a cui le agenzie stesse possono contribuire. Accanto alle funzioni tecniche di supporto alla programmazione politica e progettazione di misure di intervento nel mercato del lavoro, alle agenzie possono essere attribuite funzioni di coordinamento dei servizi pubblici per l’impiego, spesso affiancate alla gestione dei sistemi di assicurazione contro la disoccupazione, con l’obiettivo di beneficiare delle sinergie che derivano dalla gestione unitaria delle diverse funzioni. Cfr. M.TIRABOSCHI, Il ruolo delle agenzie tecniche strumentali nel
mercato del lavoro, Modena, 2003, in alla voce Ricerca. Si veda anche in riferimento alle funzioni delle amministrazioni del mercato del lavoro, G.DI DOMENICO, Comparative Atlas
on Employment Services in the Enlarged European Union, Isfol, Monografie sul Mercato del lavoro e le politiche per l’impiego, Roma, 2004.
(49) Occorre precisare che la separazione tra politica e amministrazione non è
realizzabile solamente attraverso la creazione di agenzie, enti o organismi diversi distinti dagli organi politici, essa è definita attraverso norme e leggi e attuata all’interno delle amministrazioni pubbliche, cfr. G.DI PLINIO, Diritto pubblico dell’economia, cit., 462-463.
(50) In particolare, accordi di questo tipo sono conclusi nel Regno Unito, in Francia, in
Olanda e nelle Fiandre. Cfr. H.MOSLEY,H.SCHÜTZ,N.BREYER,Management by Objectives in
Se perciò tale modalità di gestione si basa sulla definizione degli obiettivi operativi da realizzare, piuttosto che su leggi, regolamenti e direttive, come invece accade in un contesto gerarchico e burocratico, ne discende che il buon funzionamento della gestione per obiettivi necessita di non essere imbrigliato da un numero
eccessivo di norme e regolamenti amministrativi (51). Essi infatti
limitano la possibilità di scegliere liberamente le soluzioni che di volta in volta sembrano maggiormente idonee a raggiungere l’obiettivo operativo stabilito. A tale proposito, allo stesso modo, può agire negativamente sul raggiungimento degli obiettivi stabiliti l’eccessiva formalizzazione delle procedure amministrative, che
possono degenerare in burocratizzazione (52).
Il punto di partenza della gestione dei servizi per l’impiego, nell’ambito di tale modello, consiste quindi nella definizione delle principali finalità di politica del lavoro, degli obiettivi operativi e
degli indicatori di risultato (53). A tale proposito, la dottrina sostiene
che per un efficiente funzionamento del sistema sia opportuna l’individuazione di un numero limitato di obiettivi su cui
concentrare l’azione (54). Studi empirici, infatti, hanno evidenziato in
alcuni contesti nazionali una riduzione degli obiettivi prioritari
(51) Cfr. H.MOSLEY,H.SCHÜTZ,N.BREYER,Management by Objectives in European Public
Employment Services, cit., 7 e 92-93.
(52) Viene in effetti evidenziato da H.MOSLEY,H.SCHÜTZ,N.BREYER,Management by
Objectives in European Public Employment Services, cit., 8, che lo stesso management by objectives può generare burocrazia, nel momento in cui vengono codificati in modo eccessivo i processi e le procedure. Nonostante ciò una parziale procedimentalizzazione è inevitabile e forse si può aggiungere necessaria.
(53) Si possono citare come indicatori di risultato, in tale ambito, adottati nella prassi
dagli Stati europei: il numero di lavoratori intermediati, l’entrata e l’uscita di lavoratori nella disoccupazione di lunga durata, il numero di vacancies a cui viene data risposta, il numero di lavoratori disabili collocati, il numero di partecipanti alle misure di politica attiva, ecc., cfr. H.MOSLEY,H.SCHÜTZ,N.BREYER,Management by Objectives in European Public Employment Services, cit., 109-118. A livello di Unione Europea, per gli indicatori che vengono presi in considerazione per valutare in generale l’andamento del mercato del lavoro, l’attuazione degli orientamenti in materia di politiche del lavoro e, tra questi, alcuni specifici relative ai servizi per l’impiego, si veda COMMISSIONE EUROPEA – DGOCCUPAZIONE E AFFARI SOCIALI, Employment Guidelines (2005-08) – Indicators for monitoring and analysis, Bruxelles, 27 giugno 2007.
(54) Cfr. F. FORTE, S. D’EUGENIO, Il bilancio e il project management nell’economia
parallelamente all’evolvere dei sistemi, mentre in altri è sottolineata
la problematicità connessa al loro elevato numero (55).
Per garantire una maggiore percentuale di successo rispetto alla realizzazione degli obiettivi prefissati, sembra inoltre opportuna la loro definizione a livello locale ovvero regionale, piuttosto che
centrale e nazionale (56). La scelta di obiettivi nazionali, infatti,
risulta scarsamente efficace, quando il mercato del lavoro non è omogeneo ovvero quando non si può parlare di mercato del lavoro, ma bensì di mercati del lavoro locali e regionali. La determinazione a livello decentrato degli obiettivi operativi relativi alle politiche del lavoro consente, invece, di tenere in adeguata considerazione le peculiarità dei mercati locali nella scelta delle priorità di intervento.
Nonostante ciò, con riferimento all’ambito amministrativo e gestionale dei servizi pubblici per l’impiego, l’osservazione empirica ha evidenziato due modelli di definizione degli obiettivi operativi. Un modello è rappresentato da una struttura centralizzata e tendenzialmente gerarchica, dove quindi gli obiettivi sono stabiliti a livello centrale e nazionale e imposti alle strutture locali. In alternativa, si registra un modello organizzativo maggiormente decentrato, in cui le sedi periferiche e locali hanno un margine di
autonomia nella definizione degli obiettivi (57), potendo in tal modo
calibrarli sulle realtà ed esigenze dei mercati del lavoro locali.
Spesso, nella prassi, l’introduzione della gestione per obiettivi si accompagna in effetti a un decentramento a livello regionale o
(55) Cfr. H.MOSLEY,H.SCHÜTZ,N.BREYER,Management by Objectives in European Public
Employment Services, cit., 94. A sostegno della necessità di un numero limitato di obiettivi e a prova di un aggiustamento al ribasso degli stessi, si può portare l’esempio della Strategia europea per l’occupazione, come detto improntata al management by objectives. Analogamente ad alcuni servizi pubblici per l’impiego nazionali – in particolare Francia e Regno Unito, citati dalla ricerca – anche la Strategia europea per l’occupazione è stata protagonista nel 2002 – a seguito del bilancio dei primi cinque anni – di una semplificazione e riduzione degli orientamenti, con l’obiettivo di focalizzarsi sulle priorità e sui risultati da raggiungere, cfr. COMMISSIONE EUROPEA, Bilancio di cinque anni della Strategia europea per l’occupazione,
COM(2002)41, 17 luglio 2002, in indice A-Z, voce Strategia europea per l’occupazione. (56) Cfr. H.MOSLEY,H.SCHÜTZ,N.BREYER,Management by Objectives in European Public
Employment Services, cit., 8, 94.
(57) Cfr. H.MOSLEY,H.SCHÜTZ,N.BREYER,Management by Objectives in European Public
locale della responsabilità nella realizzazione dei servizi (58), che nel
concreto significa una maggiore flessibilità di gestione del bilancio per gli uffici territoriali, ma anche una riduzione delle norme dettagliate e delle procedure stringenti di regolazione delle attività di tali uffici.
Con riferimento all’applicazione della gestione per obiettivi ai servizi pubblici per l’impiego, collegata alla definizione a priori degli obiettivi da realizzare, emerge inoltre la questione dello sviluppo di
adeguati indicatori per la misurazione a posteriori dei risultati (59), cioè
del grado di raggiungimento degli obiettivi prefissati. Tale aspetto non è secondario in quanto gli indicatori rappresentano lo strumento a disposizione dei servizi pubblici per l’impiego, delle amministrazioni del mercato del lavoro e dei Ministeri per valutare l’efficacia dell’intervento pubblico nel mercato del lavoro. Ma, accanto alla definizione degli indicatori, è necessario un sistema di monitoraggio e raccolta dei dati quantitativi per la valorizzazione degli indicatori stessi e la misurazione dei risultati. Conseguentemente, le strutture devono disporre di un adeguato sistema di gestione e di controllo delle informazioni. È infatti dalla raccolta dei dati e dalla misurazione degli standard di risultato che si basa la valutazione circa il raggiungimento degli obiettivi previsti e quindi l’efficacia delle politiche e delle relative misure implementative.
Molta enfasi viene posta sul monitoraggio e sulla valutazione dei risultati dei servizi e delle misure di politica attiva del lavoro, in quanto su di essi si regge un sistema efficiente di gestione per obiettivi. Infatti le indicazioni provenienti dalle valutazione delle performance ovvero il successo o l’insuccesso nel raggiungimento degli obiettivi costituiscono il punto di partenza per le decisioni circa il mantenimento o la modificazione di una determinata politica del lavoro e delle relative misure attuative.
(58) Questo è il caso di Austria, Fiandre, Danimarca, Germania, Francia, Finlandia,
Norvegia, Svezia, cfr. H. MOSLEY, H. SCHÜTZ, N. BREYER, Management by Objectives in European Public Employment Services, cit., 18 e 119.
(59) Cfr. H.MOSLEY,H.SCHÜTZ,N.BREYER,Management by Objectives in European Public
5. Verso il neo-contrattualismo.
A livello internazionale, il management by objectives è ormai ampiamente utilizzato quale modello di gestione dei servizi per l’impiego, erogati direttamente dalle strutture pubbliche. Contemporaneamente si sta però progressivamente diffondendo – più o meno intensamente nei diversi contesti nazionali – una diversa modalità di governo di tali servizi, non più basato necessariamente sulla loro gestione diretta (in house), ma sull’esternalizzazione a
fornitori privati (60). In tale contesto, il rapporto tra le strutture
competenti per i servizi e i soggetti privati erogatori viene disciplinato da un contratto (si parla infatti con espressione inglese di contracting out) che stabilisce i termini di erogazione dei servizi stessi e in particolare la qualità e i risultati che essi devono conseguire.
Dove quindi esiste un intervento diretto del settore pubblico attraverso l’erogazione dei servizi per l’impiego ad opera delle strutture pubbliche competenti, la loro gestione si ispira al modello del management by objectives. Dove prevale un intervento pubblico indiretto, basato sull’esternalizzazione dei servizi e sull’erogazione degli stessi da parte di privati su incarico dell’ente competente, il settore pubblico utilizza il contratto quale strumento indiretto di gestione dei servizi “pubblici” per l’impiego (c.d. gestione per contratto, che si fonda comunque sui principi della gestione per
obiettivi) (61).
Proprio per rappresentare questa tendenza alla contrattualizzazione e all’utilizzazione dei contratti come strumento di regolazione dei rapporti tra il settore pubblico e soggetti terzi e
come mezzo di implementazione delle politiche per il lavoro (62)
nasce l’espressione neo-contrattualismo (63).
(60) Cfr. O.BRUTTEL, Contracting-out and Governance Mechanisms in the Public Employment
Service, cit., 1; si veda anche supra, §§ 2 e 3. (61) Cfr. supra, cap. I, § 3.
(62) Cfr. E.EICHENHOFER,M.WESTERVELD, Contractualism: A Legal Perspective, in E.
SOL,W.WESTERVELD (eds.), Contractualism in Employment Services – A New Form of Welfare
State Governance, cit., 21.
(63) Da new contractualism, utilizzata da A.YEATMAN, Contract, status and personhood, cit., la
Se nell’ambito del modello di gestione dei servizi denominato del quasi-mercato è maggiormente evidente l’emergere di tale tendenza, essa non caratterizza, però, soltanto questo modello di gestione. Tanto meno lo strumento contrattuale disciplina esclusivamente i rapporti tra enti competenti per i servizi pubblici per l’impiego e soggetti privati erogatori dei medesimi servizi.
Dall’analisi dei diversi sistemi di gestione dei servizi pubblici per l’impiego e di governo del mercato del lavoro emergono, nella letteratura internazionale, tre principali tipologie di contratti, quali strumento di regolazione dei rapporti pubblici.
Una prima tipologia contrattuale è rappresentata da contratti interni al settore pubblico, che legano il governo dello Stato oppure il ministero competente e l’ente responsabile dell’amministrazione e
della gestione dei servizi pubblici per l’impiego (64). Una seconda
tipologia regola i rapporti tra i clienti/utenti individuali (lavoratori in cerca di occupazione e/o beneficiari di prestazioni sociali) con i soggetti erogatori dei servizi per l’impiego (siano essi direttamente i servizi pubblici per l’impiego ovvero fornitori terzi) o con le agenzie competenti per l’erogazione dei benefici. La terza tipologia è costituita dai contratti stipulati tra l’attore pubblico, rappresentato dall’ente competente per i servizi per l’impiego, e i soggetti fornitori di tali servizi, a cui sono stati affidati a seguito della loro
esternalizzazione (65).
Si può certo dubitare, da un punto di vista puramente tecnico-formale, circa l’esatta qualificazione di tali strumenti di regolazione dei rapporti tra le parti. Ed in effetti non sembra possibile classificarli come «contratti» nel senso tecnico del termine, mancando alcuni aspetti fondamentali di tale istituto giuridico, e, in particolare, vincolatività e contenuto patrimoniale. I dubbi non emergono soltanto da una prospettiva del diritto privato italiano. Anche la letteratura internazionale, infatti, si pone tale quesito, arrivando di fatto a classificare alcuni di questi accordi come
contratti (66), altri come «quasi-contratti» (67). Più appropriata
(64) Vedi supra, § 4.1.
(65) Per questa classificazione, H.MOSLEY,E.SOL, Contractualism in Employment Services:
A Socio-Economic Perspective, cit., 8.
(66) Sulla confrontabilità di categorie di diversi sistemi giuridici traducibili con il
termine contratto, cfr. R.SACCO, G.DE NOVA,Il contratto, Utet, Torino, 2004, vol. 2, 10-11. (67) Ragionano su tale questione, riflettendo su diverse definizioni della categoria del
potrebbe sembrare la definizione degli stessi come «accordi», termine meno impegnativo, ma che tuttavia aiuta a rendere il vincolo sostanziale che lega gli attori coinvolti e che, alludendo
all’incontro tra due o più volontà (68), «può avere ad oggetto un
rapporto giuridico patrimoniale, ovvero un interesse morale» (69).
In ogni caso, traendo tale classificazione e terminologia dalla letteratura internazionale in lingua inglese, che nomina questi strumenti di regolazione dei rapporti pubblici con il termine
«contract» (70), benché non necessariamente in senso strettamente
giuridico – come si dirà in seguito –, ma in alcuni casi in senso atecnico, si continuerà ad utilizzare il termine «contratto», trattando di volta in volta la questione della qualificazione.
5.1. Il “contratto” interno al settore pubblico.
Il “contratto” interno al settore pubblico concluso tra il ministero competente in materia di lavoro e l’amministrazione dei servizi pubblici per l’impiego non è un vero e proprio contratto dal punto di vista legale, ma viene definito un «quasi-contratto», in
quanto non è giuridicamente vincolante (71). Esso è piuttosto un
e sulla possibile qualificazione come contratto dei c.d. contratti interni al settore pubblico, contratti con i beneficiari di una prestazione sociale, contratti con i fornitori di servizi, idibem, 30 ss.
(68) Così, G.ALPA,Il contratto, Capitolo XLV, inM.BESSONE (a cura di), Istituzioni di
diritto privato, Giappichelli, Torino, 2007. (69) Ibidem.
(70) Nei diversi ordinamenti nazionali, la definizione di contratto può essere più o
meno ampia. La definizione francese fa riferimento a un accordo fra una o più persone che si impegnano verso un’altra persona o più persone con una prestazione di dare, di fare o di non fare. La normativa olandese definisce il contratto come una transazione multilaterale legalmente vincolante attraverso la quale una o più parti assumono una obbligazione nei confronti di una o più parti. Mentre elementi comuni si possono rilevare nel principio di vincolatività e libertà contrattuale, tali definizioni sembrano in ogni caso più ampie della definizione del codice civile italiano, dove viene specificato che il contratto regola un «rapporto giuridico patrimoniale». La dottrina internazionale invece sembra limitare la definizione del contratto a un atto che fa sorgere una obbligazione tra le parti. Per le definizioni dottrinali di contratto, cfr. E.EICHENHOFER,M.WESTERVELD, Contractualism:
A Legal Perspective, cit., 27. Per una trattazione approfondita della categoria del contratto dal punto di vista del diritto comparato, si veda K.ZWEIGERT,H.KÖTZ, Introduzione al diritto
comparato, Vol. II: Istituti, Giuffrè, Milano, 1995, 1-33.
(71) Cfr. H.MOSLEY, E.SOL, Contractualism in Employment Services: A Socio-Economic
accordo in cui vengono stabilite le finalità generali e gli obiettivi operativi che i servizi pubblici per l’impiego devono realizzare in relazione all’implementazione di misure di politica del lavoro. Benché tale “contratto” non sia giuridicamente vincolante e non si configuri il sorgere di una responsabilità per inadempimento in caso di mancato conseguimento degli obiettivi definiti, il ricorso a tale espressione intende evocare l’idea della necessità di adempiere all’obbligo assunto e sollecitare l’impegno nella realizzazione degli obiettivi predefiniti. Esso è infatti lo strumento di indirizzo a disposizione del livello politico per orientare e indicare la strada da percorrere all’amministrazione responsabile per l’attuazione delle politiche del lavoro.
È, allora, evidente come tale “contratto”, in alcuni contesti, sia l’origine del sistema di gestione dei servizi basato sul management by
objectives, l’elemento di collegamento tra il livello politico e il livello
amministrativo, nonché il momento della definizione degli obiettivi
da perseguire (72). Infatti, tale strumento negoziale, o meglio
para-negoziale (ovvero “quasi-para-negoziale”), caratterizza in particolare quelle realtà nazionali in cui i servizi pubblici per l’impiego sono gestiti da agenzie tecniche strumentali ovvero da enti pubblici autonomi dalla struttura amministrativa dei ministeri. In questo caso, i contratti regolano i rapporti tra i ministeri competenti e le agenzie, definendo da un lato le finalità politiche e gli obiettivi operativi da perseguire e dall’altro le risorse economiche messe a
disposizione delle strutture operative (73). Questa circostanza
contract, Kluwer Law International, The Hague, 2001, 7, invece, questa tipologia di accordo non può essere contrattuale nella misura in cui le parti non hanno una personalità giuridica distinta. In questa prospettiva, in realtà, i soggetti, pur essendo interni al settore pubblico, possono essere formalmente e giuridicamente distinti, in quanto per esempio gli accordi sono stipulati tra il Ministero e l’agenzia o l’amministrazione del mercato del lavoro che può essere formalmente costituita come un ente pubblico indipendente dal Ministero stesso.
(72) Questa è per esempio la situazione che si presenta nella Regione delle Fiandre,
dove un performance contract è lo strumento attraverso il quale il Governo della Regione definisce gli obiettivi del servizio pubblico per l’impiego VDAB (Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding, www.vdab.be - Ufficio fiammingo per il lavoro e la formazione professionale), cfr. L. STRUYVEN, K. VERHOEST, The Problem of Agency at Organisational Level and Street Level: the Case of the Flemish Public Employment Service, in E.SOL, W.WESTERVELD (eds.), Contractualism in Employment Services – A New Form of Welfare State Governance, cit., 326-357.
(73) Nello studio di H.MOSLEY,H.SCHÜTZ,N.BREYER, Management by Objectives in
testimonia allora come elementi di contrattualismo caratterizzino diversi modelli di gestione dei servizi e come esso non coincida con la gestione basata sull’esternalizzazione degli stessi.
5.2. Il “contratto” con il lavoratore in cerca di occupazione.
I diritti e gli obblighi del lavoratore disoccupato, ma in particolare del beneficiario di una prestazione sociale, nonché le competenze e le tipologie degli interventi dei servizi per l’impiego oppure dell’ente competente per le prestazioni sono in generale normati dall’ordinamento giuridico. In molti Paesi, tuttavia, si è sviluppata la tendenza a regolamentare il rapporto tra il lavoratore disoccupato e/o beneficiario di una prestazione sociale e i servizi per l’impiego o in alternativa l’ente erogatore del beneficio
attraverso l’esplicitazione degli impegni delle parti (74), in un
contratto, un accordo, un piano o un programma (75).
I nomi utilizzati nei diversi Paesi per definire tale strumento di regolazione del rapporto pubblico con il privato, in questo caso il lavoratore disoccupato, hanno connotazioni più o meno contrattuali. Nel caso in cui venga definito attraverso il termine «contratto», sembra abbastanza evidente come esso sia utilizzato in
una accezione simbolica (76) o metaforica (77) di una situazione
contrattuale riconducibile a un «onere» piuttosto che a un vero e proprio rapporto obbligatorio. L’utilizzo del termine «contratto» in
sistema di gestione dei servizi basato sul management by objectives, hanno contestualmente dichiarato che gli obiettivi operativi e persino gli indicatori erano definiti in un accordo formale, fosse esso un accordo di risultato, un quasi contratto o altro. I Paesi – secondo i dati riportati nello studio risalenti però al 2000 – che si possono citare come utilizzatori di tali strumenti sono: Austria, Belgio (Fiandre), Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Regno Unito, Olanda, Norvegia e Svezia, cfr. ibidem, 120. Nel dettaglio, per esempio in Francia, il Ministero del lavoro e l’Agence Nationale Pour l’Emploi (ANPE) firmano un contrat de progrès che definisce gli obiettivi strategici dell’agenzia per un periodo quinquennale (cfr. in www.anpe.fr), inoltre, cfr. J.C.BARBIER, Embedding Contractualism in National Institutions:
Performance Contracts in the French Public Employment Service, in E.SOL,W.WESTERVELD (eds.),
Contractualism in Employment Services – A New Form of Welfare State Governance, cit., 255-280. (74) Cfr. H.MOSLEY, E.SOL, Contractualism in Employment Services: A Socio-Economic
Perspective, cit., 15.
(75) Cfr. E.EICHENHOFER,M.WESTERVELD, Contractualism: A Legal Perspective, cit., 29.
(76) Cfr. H.MOSLEY, E.SOL, Contractualism in Employment Services: A Socio-Economic
Perspective, cit., 8.
senso atecnico (78) per indicare lo strumento di regolamentazione
del rapporto tra le parti in questione vuole enfatizzare la reciprocità
del rapporto (79). In esso vengono definiti gli impegni delle parti, da
un lato l’erogazione della prestazione e l’offerta di azioni di politica attiva del lavoro per supportare il reinserimento del lavoratore disoccupato e dall’altra l’impegno ad attivarsi nella ricerca di un lavoro e in particolare a partecipare alle misure di politiche del
lavoro concordate (80). Esso diventa, infatti, uno strumento per
rafforzare ed esplicitare il rapporto che, in forza della legge, si instaura tra il disoccupato e/o beneficiario della prestazione sociale e i soggetti competenti della prestazione ovvero dei servizi di reinserimento al lavoro, nonché una modalità di chiarificazione e
(78) Non si ritiene che tale intesa tra le parti sia definibile propriamente e legalmente
come contratto, ma piuttosto come un accordo «para-contrattuale», cfr.E.EICHENHOFER, M.WESTERVELD, Contractualism: A Legal Perspective, cit., 36.
(79) Cfr.E.EICHENHOFER,M.WESTERVELD, Contractualism: A Legal Perspective, cit., 26
e 32. In lingua inglese, spesso ci si riferisce a tale istituto con la definizione client contract, cfr. ibidem, 29, e in generale nei contributi contenuti in E. SOL, W. WESTERVELD (eds.), Contractualism in Employment Services – A New Form of Welfare State Governance, cit.
(80) Nel Regno Unito è stato istituito il jobseeker agreement, cfr. M.FREELAND,D.KING,
