La funzione regolamentare dell’attore pubblico nella contrattualizzazione. contrattualizzazione

Nel momento in cui il settore pubblico decide di non realizzare direttamente i servizi per l’impiego, optando per il loro affidamento a terzi, esso non rinuncia a mantenere un controllo, seppur indiretto, sulla loro erogazione. Ciò è reso possibile, innanzitutto, attraverso la definizione da parte della pubblica amministrazione dei criteri di accesso dei partecipanti alla selezione pubblica per l’aggiudicazione dell’appalto di servizi, così come degli standard

minimi dei servizi richiesti (111).

Proprio i criteri di selezione dei partecipanti alla gara e la definizione delle caratteristiche dei servizi richiesti diventano, in quanto regole, strumenti di intervento pubblico indiretto nel mercato del lavoro, volti a indirizzare l’operare dei soggetti erogatori

compensazione fortemente decrescente (cfr. E.J. JAHN, W. OCHEL, Contracting Out Temporary Help Services in Germany, cit., 18), esso è stato però modificato e sostituito da un compenso mensile fisso e da un premio per il collocamento definitivo del lavoratore stabilito dalla offerta di partecipazione alla gara. Per garantire, invece, che il collocamento presso un’azienda terza sia effettivamente un collocamento definitivo e stabile (nonché per evitare possibili truffe al sistema), l’erogazione del premio alle agenzie avviene in due tranche, la prima all’assunzione (per almeno tre mesi) del lavoratore da parte del nuovo datore di lavoro, la seconda trascorsi sei mesi.

(110) Cfr. documentazione in indice A-Z, voce Sportelli Marco Biagi.

(111) Cfr. S.PIRRONE,P.SESTITO, Disoccupati in Italia. Tra Stato, Regioni e cacciatori di teste, cit., 198.

dei servizi esternalizzati dalla pubblica amministrazione, puntando a garantire la qualità dei servizi e la professionalità degli operatori.

I criteri di ammissione e selezione dei soggetti e l’individuazione di standard minimi di qualità dei servizi da erogare diventano così modalità di governo del mercato. Attraverso la definizione dei criteri di ammissione, infatti, l’attore pubblico ha la possibilità di definire la struttura del mercato e individuare gli operatori che possono operarvi, in quanto soddisfano i requisiti minimi richiesti. Mediante l’individuazione delle tipologie dei servizi da fornire, delle loro caratteristiche minime e della loro qualità e la determinazione dei risultati da conseguire, l’amministrazione pubblica indirizza, invece, il comportamento di tali soggetti all’interno del mercato del lavoro. Anche se in questo caso si tratta di criteri di ammissione e standard minimi fissati nell’ambito di bandi di gara per l’affidamento di servizi, e non di leggi o altre disposizioni normative, essi rappresentano rispettivamente strumenti di regolamentazione strutturale e direzionale, riproponendo anche in questo contesto la

distinzione tra le due tecniche di regolamentazione normativa (112).

Nell’ambito in cui lo Stato – ovvero il settore pubblico – mantiene la responsabilità, la competenza e l’indirizzo dei servizi pubblici per l’impiego, ma ne affida la fornitura a operatori privati mediante contratto, tale modello di gestione, basato, appunto, sulla contrattualizzazione, diviene l’espressione del cambiamento della modalità di intervento del settore pubblico nel mercato del lavoro. Esso riduce il proprio coinvolgimento diretto nella gestione ed erogazione dei servizi, mentre rafforza la sua funzione

regolamentare (113), cioè di disciplina del contesto e di indirizzo delle

azioni. Il tendenziale spostamento quindi dell’amministrazione pubblica da una funzione anche gestionale a una funzione

prevalentemente regolativa (114) rappresenta l’evoluzione verso un

intervento pubblico prevalentemente indiretto nel mercato del lavoro, dimostrando in questo modo la correlazione esistente tra il modello gestionale dei servizi pubblici per l’impiego, il sistema di regolamentazione e la tipologia di intervento nel mercato.

(112) Cfr. cap. I, § 1.

(113) Sul punto, cfr. F.CAFAGGI,Modelli di governo e riforma dello stato sociale, cit., 11. (114) Cfr. F.CAFAGGI,Modelli di governo e riforma dello stato sociale, cit., 37. In questo, cfr., anche, M.BASSI, I nuovi servizi per il lavoro fra azione di governo e concertazione istituzionale: l’esperienza della Lombardia, cit., 333-334.

La funzione regolamentare dei pubblici poteri è esercitata tradizionalmente, come detto, attraverso la definizione di norme di struttura, che disciplinano il contesto, e in norme di direzione, che regolano i comportamenti dei soggetti operanti in detto contesto

(115). Ma tale funzione regolamentare, esercitata attraverso

disposizioni normative, può essere supportata e attuata anche attraverso altri strumenti, come appunto i contratti o gli accordi para-contrattuali, come quelli descritti nel paragrafo precedente. Regolando i rapporti tra le parti, essi diventano per la pubblica amministrazione un mezzo attraverso il quale indirizzare l’operare della controparte verso il raggiungimento di obiettivi prestabiliti, nello specifico di politica del mercato del lavoro.

Infatti, nel caso dei contratti tra l’amministrazione pubblica e i soggetti fornitori dei servizi per l’impiego, essi definiscono e regolano le modalità e la tipologia di servizi da erogare e in particolare utilizzano una struttura incentivante dei pagamenti per indirizzare il comportamento dei soggetti fornitori. In considerazione del fatto che questi ultimi tendono a massimizzare la loro utilità, e quindi il loro profitto, le clausole contrattuali diventano strumenti tali da guidare il loro operato verso gli obiettivi e il soddisfacimento degli interessi dell’amministrazione pubblica appaltante. In tal senso, essi diventano strumenti a supporto della funzione regolamentare dei pubblici poteri e una modalità di intervento indiretto nel mercato. Nel dettaglio, l’interesse pubblico principale consiste in un rapido reinserimento e in una permanenza nel mercato del lavoro dei disoccupati e in particolare dei beneficiari di prestazioni sociali. Per sollecitare i soggetti erogatori dei servizi al raggiungimento, in tempi brevi, di tali obiettivi i contratti prevedono allora tipologie di corrispettivi e piani di liquidazione tali da fare coincidere la massimizzazione degli utili con il più rapido rientro dei lavoratori nel mercato del lavoro e con la permanenza in esso per un periodo di tempo minimo.

Per svolgere la sua funzione regolamentare, e segnatamente governare il mercato verso gli obiettivi prestabiliti di politica del lavoro, la pubblica amministrazione necessita di un adeguato

sistema informativo (116). Con riferimento alla gestione dei servizi attraverso i contratti risulta, infatti, indispensabile un monitoraggio dell’attività svolta dai soggetti affidatari e dalla relativa raccolta di informazioni per ridurre l’asimmetria informativa e per verificare la qualità dei servizi erogati, così come i risultati conseguiti, dai quali

peraltro dipende la liquidazione dei servizi eseguiti (117). Allo stesso

modo, sono fondamentali per l’attore pubblico le informazioni sul mercato del lavoro, in termini di andamento della domanda e dell’offerta, per individuare i profili di criticità e quindi definire gli indirizzi generali di politica del lavoro, nonché gli obiettivi e gli

interventi specifici (118). Il monitoraggio delle attività e degli

interventi di politica del lavoro e le informazioni raccolte costituiscono, peraltro, un importante feedback sulla base del quale potere adeguare e aggiustare le future decisioni, sia in relazione alle politiche del mercato del lavoro sia alle modalità di contrattualizzazione, con il fine di raggiungere più efficacemente gli obiettivi prefissati.

Accanto al contratto con i fornitori dei servizi, l’esercizio da parte dell’attore pubblico della sua funzione regolamentare si manifesta, indubbiamente, anche attraverso il “contratto” tra l’amministrazione pubblica e il beneficiario delle prestazioni (ovvero il lavoratore in cerca di occupazione) e il “contratto” interno al settore pubblico. Infatti, come già ampiamente argomentato, il primo rappresenta uno strumento di incentivazione e guida del

comportamento del lavoratore disoccupato (119). Allo stesso modo,

il secondo ha proprio l’obiettivo di essere uno strumento di indirizzo da parte del livello politico verso quello tecnico-amministrativo, attraverso l’esplicitazione degli obiettivi operativi di politica del lavoro che il servizio pubblico per l’impiego deve

perseguire (120).

(116) Cfr., sul punto, P.SESTITO, Monitoraggio e valutazione delle politiche del lavoro: tra retorica e nuove prospettive, in P.OLIVELLI,M.TIRABOSCHI (a cura di), Il diritto del mercato del lavoro dopo la riforma Biagi, Giuffrè, Milano, 2005, spec. 668.

(117) Sul punto si veda il § 5.3.

(118) Sulla rilevanza della attività di monitoraggio e delle informazioni nell’ambito della definizione delle politiche e del governo del mercato del lavoro, cfr. cap. V, § 5.

(119) Cfr. supra, § 5.2. (120) Cfr. supra, § 5.1.