Premessa
Dopo aver delineato i tratti fondamentali del fenomeno delle Autorità amministrative indipendenti, sia sul piano storico-giuridico sia su quello normativo, l'indagine si appresta ad assumere come oggetto una delle più recenti Autorità istituite.
Negli ultimi anni, i vari governi che si sono succeduti hanno posto tra le priorità dell'agenda politica la necessità di intervenire nell'organizzazione e nella gestione della pubblica amministrazione.
Le migliorie auspicate dal legislatore si fondano sull'esigenza di aumentare il rendimento istituzionale, accrescendo la qualità dei servizi erogati agli utenti. Le strutture di mercato hanno ormai imposto ritmi e standards minimi a cui i poteri pubblici devono necessariamente allinearsi, onde evitare una importante perdita di valore.
L'impianto di riforma che recentemente si è avviato nel nostro Paese, si basa su di un'architettura di leggi, regolamenti e azioni di accompagnamento che pongono al centro del sistema amministrativo le imprese e i cittadini. La
ratio è quella di potenziare in concreto l'azione pubblica, attraverso una
raggiungimento, ma anche recuperando la professionalità e il senso d'appartenenza alle strutture amministrative evitando il baratro demagogico del concetto di civil servant.
Invero, vengono messi in campo strumenti d'azione volti ad elevare i livelli di trasparenza, merito e premialità in quanto reputati capaci di accrescere la qualità dei servizi erogati e della gestione della cosa pubblica. Tuttavia, si ritrovano spesso tra questi, principi e intenti già protagonisti del passato i quali hanno dato risultati positivi in modo molto discontinuo, fallendo nel principale obiettivo di ridurre il gap tra la pubblica amministrazione e i cittadini.
Or dunque, questa parziale riproposizione di sature soluzioni già rivelatesi in parte fallimentari, ha fatto franare gli obiettivi della riforma Brunetta che, nel con il decreto legge n. 150/2009, aveva cercato di muoversi in contro tendenza rispetto all'immobilismo dei meno recenti governi, almeno negli intenti. Purtroppo la cattiva organizzazione, i numerosi tentativi di riforma mai andati in porto, la demotivazione e il clientelismo hanno bloccato qualsiasi tentativo di riscatto e ammodernamento.
Cause complesse hanno determinato il naufragio di tutti quegli strumenti che avrebbero dovuto garantire la trasparenza nelle assunzioni, gli avanzamenti di carriera sulla base di logiche meritocratiche e una razionale riorganizzazione in senso positivo dell'intero apparato burocratico. In modo molto oggettivo è possibile rilevare come ai positivi presupposti sono seguite occupazioni partitocratiche delle istituzioni e un elevato di livello di corruzione nella gestione delle risorse umane e finanziarie.
Il clima che viene a crearsi in un ambiente dominato da questo tipo di logiche, danneggia doppiamente l'intero sistema che, oltre a subire una perdita di valore proprio e uno screditamento dagli altri ordinamenti esteri, produce sconforto nei dipendenti pubblici stessi.
La reazione psicologica ad un ambiente demotivante spesso conduce ad allinearsi agli standards peggiori oppure a incrementare ulteriormente il senso d'appartenenza e di diligenza, a cui però non segue un avanzamento di
carriera o aumento di retribuzione. Qualunque canale si segua porta inevitabilmente a una sconfitta della collettività.
Anziché condurre campagne denigratorie nei confronti dei dipendenti pubblici, sarebbe opportuno ponderare un'azione «moralizzatrice» di tutto il settore pubblico, attraverso i tre principi cardine della gestione della cosa pubblica: trasparenza, meritocrazia e controllo. Solo in questo modo si potrebbe forgiare un efficace sistema di contrasto agli effetti oligarchici.
Se gli amministratori pubblici, dal livello più basso a quello più alto, riuscissero a far rivivere un'etica del servizio pubblico e a recuperare il senso dell’essere realmente dei civil servant, la loro integrità, la loro responsabilità, neutralità e disinteresse permetterebbero all’Amministrazione Pubblica di non essere percepita come un peso e di poter migliorare le proprie
performances.
Ogni atto amministrativo dovrebbe avere come unico scopo quello di perseguire l’interesse pubblico e il bene comune, valori che dovrebbero prevalere su qualsiasi altro. Di conseguenza la Pubblica Amministrazione costituirebbe la vera spina dorsale del Paese e, migliorando l’offerta dei servizi, consentirebbe al Paese di progredire. Anche questa è una voce importante nel bilancio della qualità della vita.
4.1 La Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e Integrità delle amministrazioni pubbliche
L'Autorità nazionale anticorruzione sorge dalle ceneri di precedenti esperienze legislative che, però, non hanno dato i risultati attesi, come ad esempio la Commissione per la valutazione, la trasparenza e integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT).
Quest'ultima è stata istituita dall'art. 13 del decreto legislativo n. 150/2009, il quale gli attribuiva la funzione di valutare le amministrazioni, garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione, assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale. Nonché il compito di garantire la trasparenza nell'accessibilità dei dati inerenti al loro funzionamento.
Tali funzioni venivano svolte per mezzo di alcuni poteri distinti in tre categorie: poteri d'indirizzo, poteri di monitoraggio e poteri di controllo dell'operato delle amministrazioni nel settore della valutazione e trasparenza.
In particolare, la Commissione definiva i parametri e i modelli di riferimento del sistema di misurazione e valutazione della performance mediante il quale le amministrazioni pubbliche valutavano annualmente la performance organizzativa e individuale, nonché definiva la struttura e le modalità di redazione del Piano della performance e della Relazione sulla performance1. Si tratta per tanto di un documento programmatico, tutt'oggi
utilizzato in ambito aziendale, che comprende: gli obiettivi strategici2 ed
operativi dell'amministrazione contenuti nella Direttiva generale per l'attività amministrativa e la gestione emanata dal Ministro, gli obiettivi e gli indicatori
1 Previsti dagli artt. 10 e 15 del d.lgs 150/2009.
2 Spesso sono accompagnati da un cosiddetto albero della performance, ossia una mappa logica che rappresenta i legami tra mandato istituzionale, missione, visione, aree strategiche, obiettivi strategici, e piani d‟azione. Esso fornisce una rappresentazione articolata, completa, sintetica ed integrata della performance dell'amministrazione. L'albero della performance ha una valenza di comunicazione esterna e una valenza tecnica di «messa a sistema» delle due principali dimensioni della performance.
per la misurazione e valutazione della performance di ciascuna struttura amministrativa e della performance individuale, contenuti nelle Direttive dei Capi Dipartimento e dei Direttori generali. Inoltre, la programmazione che veniva delineata sull'arco temporale di tre anni, doveva attenersi alle linee guida determinate dalla stessa Commissione la quale con controlli a campione avrebbe effettuato i necessari controlli ed eventualmente formulato osservazioni e specifici rilievi.
Attraverso tutti i risultati emersi dai Piani di performance, la Commissione avrebbe realizzato una graduatoria e delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, e una relazione annuale per quanto riguarda le amministrazioni centrali, garantendone la sua diffusione.
La Commissione, in assenza di una vera e propria Autorità nazionale Anticorruzione, venne incaricata di alcuni poteri in materia di trasparenza e amministrativa dall'art. 1 della legge n. 190/2012 che, in attuazione dell'art. 6 dell'Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione3 e degli art. 20 e
21 della Convenzione penale sulla corruzione4, conteneva alcune disposizioni
per la repressione e la prevenzione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione.
Nello specifico, il testo prevedeva che la Commissione dovesse collaborare con gli organismi paritetici stranieri, con le organizzazioni regionali e quelle internazionali competenti; approvare il piano anticorruzione predisposto dal Dipartimento della funzione pubblica; analizzare cause e fattori della corruzione ed individuare gli interventi di prevenzione; vigilare sulla corretta applicazione delle misure adottate, oltre alla possibilità di emanare una serie di pareri facoltativi e referenze al Parlamento sull'andamento generale.
La legge sviluppa definitivamente quel collegamento funzionale tra
performance, trasparenza intesa come strumento di accountability5 e di 3 Adottata dall'Assemblea Generale O.N.U. Il 31 Ottobre 2003 e ratificata ai sensi della legge
n. 119/2009.
4 Stipulata a Strasburgo il 27 Gennaio 1999 e ratificata ai sensi della legge n. 110/2012. 5 Nell'ambito della governance si fa riferimento all'obbligo per un soggetto di di render
conto delle proprie decisioni ed assumerne la responsabilità. Dato in questi termini, il concetto di accountability, è diventato tema centrale nei dibattiti sulla governance del
controllo diffuso, e integrità della Pubblica Amministrazione ai fini della prevenzione della corruzione.
Tuttavia, questa vasta gamma di poteri, che gli vengono conferiti in veste di Autorità vigilante in materia, si approfondiscono e si dotano di maggiore incisività con il d.lgs n. 33/2013 che gli assegna il controllo vero e proprio nei confronti delle pubbliche amministrazioni, in maniera estremamente pervasiva. Infatti, l'art. 45 comma 1 estendeva il suo potere di verifica all’estremo dettaglio comprendendo «l'esatto adempimento» degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente.
Risulta chiaro che la trasparenza veniva assicurata dagli strumenti di pubblicità ivi disposti. In tal modo, la Commissione poteva benissimo ingerirsi sui risultati dell’azione delle amministrazioni, anche a partire dalle previsioni dei programmi per la trasparenza, che venivano a loro volta resi pubblici. In ogni caso, la CIVIT poteva svolgere finanche poteri ispettivi richiedendo alle amministrazioni pubbliche notizie, informazioni, atti e documenti utili per procedere all’istruttoria. A questo potere ispettivo corrispondeva, ovviamente, un obbligo delle amministrazioni di esibire ogni documento ed informazione richiesta dalla stessa Autorità.
Alla Commissione veniva anche riconosciuto il potere di ordinare alle amministrazioni l’adozione di atti o provvedimenti imposti dalla normativa, oppure la rimozione di comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza, superando il conferimento di prerogative di mera
moral suasion, tipiche del d.lgs n. 150/2009.
Non di meno, una volta accertate le violazioni, queste venivano inoltrate all'ufficio di disciplina dell'amministrazione interessata ai fini di un'eventuale attivazione di procedura disciplinare a carico del Responsabile per la prevenzione della corruzione o del dirigente tenuto alla trasmissione di
settore pubblico, privato e delle organizzazioni no-profit. Per lo più, si applica ai soggetti pubblici i quali sono responsabili nei confronti della collettività secondo lo schema in cui: il decision maker ha il dovere di render conto delle politiche, azioni e conseguenze derivanti; la collettività ha il diritto di essere informata, di pretendere delle risposte e di poter formulare delle critiche nei confronti dell'operato.
informazioni6.
La Commissione, alla luce delle istruttorie segnalava gli inadempimenti sia ai vertici politici delle amministrazioni sia agli organismi di valutazione, e, laddove fossero rilevati danni erariali, anche alla Corte dei conti. E' significativo come le violazioni delle disposizioni sulla trasparenza costituivano un importante elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale7, assumendo anche il ruolo di causa di responsabilità per danno
all’immagine dell’amministrazione.
Tutti questi elementi logico-funzionali dimostrano come la rivoluzione annunciata, è venuta ad impantanarsi ben presto in eccessivi adempimenti burocratici che non hanno né snellito le amministrazioni né migliorato i servizi agli utenti.
Le risorse finanziarie ed umane inversamente proporzionali alle funzioni attribuite, l'accusa di nomine clientelari all'interno del collegio e la successiva istituzione di un governo tecnico hanno chiuso anzitempo l'esperienza della Commissione. In quattro anni è stato ottenuto ben poco, sia perché vi è stato un sensibile riduttivismo dell'attività in favore di un inutile approccio formale ed adempimentale, sia perché non si è realizzato quell'impulso innovativo che faceva pensare alla Pubblica Amministrazione come attore del rilancio della produttività del Paese, attraverso la valorizzazione dei talenti e della professionalità degli interpreti8.
Negli Enti Locali, allo stesso modo, pur essendo fiorita qualche sperimentazione di premialità meritocratica con annessi risultati, specialmente nel settore della sanità, le delibere della CIVIT sono state
6 A riguardo è stato aperta una diatriba interpretativa in ordine agli enti locali. Ci si chiese se in questi ultimi, ove il responsabile della trasparenza è ope legis il segretario comunale, non vi sia incompatibilità con il ruolo di dirigente dell'ufficio di disciplina. La Corte di Conti della Sezione controllo regionale della Regione Sardegna, con autorevole parere n. 28/2013, pur dichiarando l'assenza di incompatibilità di carica ha sottolineato la necessità che si istituisca un ufficio in modo specifico qualora sia necessario agire nei confronti del segretario comunale.
7 Si riferisce all’articolo 21 del d.lgs n. 165/2001 e alla possibilità che in conseguenza degli inadempimenti si possa giungere al mancato rinnovo dell’incarico dirigenziale, alla revoca anticipata o alla risoluzione anzitempo del rapporto di lavoro.
8 M. MARRA, L'inversione ad U da Civit ad Aran in La valutazione della PA: un passo avanti e
rapidamente bypassate come affermazione dell'abitudine al mero adempimento burocratico, stroncando sul nascere nuove sperimentazioni e «contaminazioni» dalle esperienze di successo.
Pertanto, il legislatore a fronte dei negativi risultati collezionati ha trasferito con il D.L. n. 101/2013 le competenze in materia di misurazione e valutazione della performance all'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e quella di qualità dei servizi pubblici al Dipartimento della Funzione pubblica.
Tale operazione ha apportato anche l'inserimento di altri due membri nel Collegio, quali esperti di valutazioni, dimostrandosi però una scelta del tutto azzardata sia sul piano giuridico che su quello politico.
Pertanto, se la CIVIT è stata istituita come organo di vertice di un sistema di valutazione delle performance delle pubbliche amministrazioni, fondato sull'Organismo indipendente di Valutazione della performance (OIV)9, l’ARAN,
invece, è stata istituita per rappresentare le pubbliche amministrazioni nella contrattazione di diritto privato con le organizzazioni sindacali dei dipendenti da queste, perciò la firma di codesta agenzia impegna ex lege tutte le Amministrazioni di quel comparto, così come quella dei sindacati impegnava tutti i lavoratori.
Di conseguenza, all’ARAN spetta anche la funzione di rilevare la rappresentatività dei sindacati per poter pesare il valore delle relative firme. Seppur è vero che il perdurante blocco della contrattazione per i dipendenti pubblici ha privato la predetta della sua ragion d’essere, attribuirle le funzioni svolte dalla CIVIT in materia di valutazione è comunque risultata un’operazione decisamente incongrua, per due semplici ragioni.
La prima è che l’ARAN non disponeva delle competenze necessarie per
9 Si tratta di un organismo monocratico istituito dall'art. 14 del decreto legislativo n. 150/2009 ed ha sostituito i i servizi di controllo interno previsti dal decreto legislativo n. 289/1999. Esso sulla base di appositi modelli forniti dalla Commissione, cura annualmente la realizzazione di indagini sul personale dipendente volte a rilevare il livello di benessere organizzativo e il grado di condivisione del sistema di valutazione nonché la rilevazione della valutazione del proprio superiore gerarchico da parte del personale, e ne riferisce alla Commissione.
esercitare le funzioni assegnate nel corretto modo, in quanto non basta certo l'aggiunta di due esperti nel Collegio di vertice per sopperire al deficit operativo già rilevato. Inoltre non ha avuto alcun rapporto con gli OIV e perciò ha adempiuto alle funzioni con un organico pressoché esiguo, ossia in condizioni identiche a quelle che hanno giustificato lo spodestamento della CIVIT.
La seconda ragione, risiede nel fatto che l’ARAN interpretando il suo ruolo di mediazione tra i sindacati del pubblico impiego e le Amministrazioni, è stata strutturalmente esposta all'influenza delle organizzazioni sindacali. Perciò, anche a fronte della nota insofferenza dei sindacati pubblici verso la valutazione degli uffici, dei risultati, dei dirigenti e dei dipendenti10, il rischio
che questa influenza deviasse il rigore dell'azione dell'Autorità stessa era ben più di un semplice presagio.
Come è altrettanto nota l’importanza di un sistema di valutazione efficace, obiettivo e rigoroso ai fini non solo del riconoscimento del merito, ma di una riorganizzazione funzionale degli apparati pubblici. Sistema che non realizzandosi già con la CIVIT, non ha avuto alcun proseguo in questo cambio di rotta versando le rovine dei pessimi risultati direttamente sulla comunità.
Autorevoli esponenti del settore, hanno fin da subito denunciato tale scelta evidenziando come la priorità di contrastare condotte non più tollerabili nella rete amministrativa, è stata condotta con uno stile centralizzatore che contrasta l'autonomia normativa e organizzativa riconosciuta agli enti in materia di controllo strategico. Il ciclo della performance deve essere inteso, pertanto, come una politica per garantire il suo funzionamento, e cioè come un serie di interventi intenzionali volti a fornire soluzioni dirette ai problemi, altrimenti il rischio è quello di rivivere una «Tangentopoli 2.0»11.
Visti i presupposti ad un'ennesima debacle legislativa, con la legge di conversione n. 125/2013, vengono apportate delle sostanziali modifiche che
10 Basti ricordare le proteste dei sindacati degli insegnanti contro la valutazione degli apprendimenti all'alba dell'istituzione dell'Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema educativo dell'Istruzione (INVALSI).
rappresentano un vero e proprio dietrofront del legislatore. Pertanto, vengono nuovamente assegnate alla CIVIT le funzioni di valutazione delle
performance e di qualità dei servizi sotto però una nuova veste e
denominazione, ossia quella di Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC). Vengono eliminati tutti i riferimenti all'ARAN precedentemente previsti, sia per ragioni di opportunità sia in ragione della dubbia compatibilità emersa dopo la commistione dei ruoli. Viene, dunque, ristabilito lo status quo ante evitando di compiere una destrutturazione del precedente assetto, bensì potenziandolo sotto il profilo della progettualità e della lungimiranza.12
4.2 L'Autorità Nazionale AntiCorruzione
Una volta delineato il percorso storico e legislativo che ha affrontato l'Autorità oggetto d'indagine, occorre porre innanzitutto una riflessione sul
nomen della stessa il quale, data la sua natura composita, non è scevro da utili
significati che permettono al giurista di cogliere al meglio la sua essenza. La rubricazione del presente paragrafo è solo un'abbreviazione della denominazione ufficiale di cui l'Autorità è stata dotata, la quale sta in «Autorità Nazionale AntiCorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche». Un nomen composto da una parte ereditata dalla assorbita CIVIT, di cui ne raccoglie in parte le funzioni, e da una parte che indica la funzione a cui è preposta e che ne giustifica in modo predominante la sua istituzione: l'anticorruzione.
E' possibile, dunque, poter scandire all'interno della medesima Autorità tre grandi branche o «contenitori» per cui sono attribuiti specifici obiettivi, poteri e funzioni e cioè: l'anticorruzione, la trasparenza e la performance.
Le competenze dell’Autorità in questi settori, così come previsto dal d.lgs. n. 150/2009, riguardano l’esercizio di funzioni di regolazione, vigilanza e
controllo in modo strettamente collegato: la valutazione della performance, la qualità dei servizi, la trasparenza e l’integrità.
Le funzioni originariamente attribuite, sono state poi ampliate con la legge n. 190/2012 che ha conferito all’Autorità una serie di compiti in materia di prevenzione e lotta al fenomeno della corruzione. Progressivamente si sono aggiunti anche veri e propri poteri ispettivi e di ordinanza, realizzando un sistema di maggiore incisività ed effettività ai suoi interventi nel rispetto del modello di moral suasion delineato dal decreto legislativo n. 150/2009.
Nell’esercizio delle sue funzioni, l’Autorità si avvale di rapporti e collaborazioni con istituzioni e organizzazioni che operano nei diversi settori di suo interesse. L'Autorità, infatti, ha costruito una complessa rete di relazioni a presidio dei temi della performance, della trasparenza, della qualità e della prevenzione e contrasto alla corruzione, nella convinzione che in ciascuno di tali ambiti la traduzione in pratica delle previsioni normative richieda un’azione congiunta dei diversi attori istituzionali. Questa strategia, anche a fronte delle nuove funzioni attribuite, è in fase di forte consolidamento sopratutto per quanto riguarda le relazioni istituzionali con i paritetici organismi stranieri e le organizzazioni internazionali13.
Come già detto l’Autorità scandisce il proprio operato attraverso attività di regolazione, valutazione, vigilanza e controllo nonché attraverso un’intensa attività consultiva.
L'attività di regolazione definisce le linee guida volte ad orientare le amministrazioni e gli OIV nella materia della trasparenza e della performance, anche a fronte delle criticità che comporta l’attività di monitoraggio.
L’attività di controllo viene esercitata attraverso l’elaborazione di relazioni di analisi dei documenti pervenuti dai soggetti controllati, con la verifica degli adempimenti previsti in materia di trasparenza, nonché attraverso rapporti diretti, consultazioni e attività di accompagnamento con i responsabili delle Amministrazioni e con gli OIV.
Nello svolgimento di queste funzioni ci si avvale, quanto più possibile, del
metodo della consultazione e del dialogo con i diversi interlocutori, sia