Il bilancio dello Stato

Commento alla tavola n. 4, allegata al n. 2 , A n n o I I di « Centro Sociale

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Ogni famiglia, ogni azienda, ogni Ente Pubblico deve commisurare le spese da sostenere in un certo periodo di tempo con le entrate delle quali potrà disporre nello stesso periodo. Per lo più ad un singolo individuo o aggregato familiare è sufficiente fare un conto di questo genere : dispongo di un reddito mensile netto di L. 100.000 ; poiché devo mensilmente pagare L. 30.000 per affitto della casa, per gas, luce, telefono, imposte, mi resta da disporre di L. 70.000. L’espe­ rienza mi dice che per l’alimentazione spendo in 30 giorni circa L. 50.000. Mi restano, quindi, L. 20.000 da dividere fra le seguenti voci : divertimento, istru­ zione, vestiario ece. Accantono L. 10.000 mensili per soddisfare il bisogno di vestiario; dispongo così di L. 10.000 per le altre necessità, pari a L. 380 al giorno. E’ questo in embrione un bilancio. Ma nel caso di un’azienda e di un Ente Pubblico è evidente che, data la complessità e la vastità delle operazioni da svolgersi nell’anno, un conto del genere non potrebbe più bastare. In tali casi occorre compilare un vero e proprio bilancio. A maggior ragione detta com­ pilazione si rende necessaria nel caso dello Stato, che di tutte le aziende è senza dubbio la più vasta e la più complessa.

Il bilancio dello Stato, come del resto il bilancio di ogni azienda, è un documento contabile che espone, riassumendole e raggruppandole, le entrate e le spese che si prevede avranno luogo durante il prossimo anno. In quanto esso si riferisce ad un periodo futuro ed in quanto le entrate e le uscite in esso contemplate sono frutto di previsioni, il bilancio dello Stato è un

bilancio di previsione.

Scopo del bilancio è quello di determinare in precedenza i mezzi finanziari (entrate) che si renderanno necessari per lo svolgimento di tutta l’attività statale, durante l’intero anno a cui il bilancio si riferisce, affinché tutti i bisogni fondamentali (es. : difesa, ordine interno, mantenimento degli organi costituzionali, ecc.) possano essere soddisfatti, e affinché possa provvedersi nella maniera più larga e razionale al soddisfacimento del maggior numero possibile dei bisogni attinenti allo sviluppo economico del Paese, all’istruzione, all’assi­ stenza di vaste categorie di cittadini, al benessere in genere. Il bilancio è, dunque, oltre che un documento contabile anche un atto economico, perché rico­ nosce i bisogni da soddisfare e determina i mezzi necessari per fare ad essi fronte.

Si deve, però, osservare che il principio che regola l’economia dei privati, secondo il quale è l’entrata che limita la spesa, non vale per il bilancio degli Enti Pubblici. Questi, infatti, devono far fronte ad esigenze che, in buona parte, non possono essere dilazionate, per esempio all’esigenza di provvedere alla difesa e all’ordine pubblico. E’ per questo che si suole dire che nel bilancio

degli Enti Pubblici è la spesa che regola l’entrata. Tale principio va, tuttavia, inteso in senso relativo, perché non può l’Ente Pubblico non tenere conto, oltre che delle sue esigenze, anche delle condizioni economiche, del ¡Paese : elevare il carico tributario al di sopra di un certo livello determinerebbe un impoveri­ mento di larghi strati di cittadini, con conseguenze deleterie sulla economia nazionale e, di riflesso, anche sull’erario dello Stato.

1 * Decorrenza e durata dell’esercizio finanziario.

La vita dello Stato si svolge ininterrottamente ; tuttavia, per ragioni di natura pratica, si suole dividere in periodi successivi di 12 mesi (anni finan­

ziari) i quali nel nostro ordinamento vanno dal 1" luglio di ciascun anno al 30 giu­ gno dell’anno successivo. Così, il bilancio del 1954-55 si riferisce al periodo che

va dal 1° luglio 1954 al 30 giugno 1955. Tutto l’insieme delle operazioni finan­ ziarie (riscossioni e spese) che vengono dallo Stato eseguite durante il periodo suddetto, costituiscono l’esercizio finanziario 1954-55.

Ci si può domandare perché l’attività finanziaria dello Stato non viene distinta per anni solari. La risposta non può trovare che argomenti di natura pratica, in gran parte connessi a consuetudini costituzionali. Il principale motivo della scelta della data del 1° luglio per l’inizio dell’anno finanziario, risiede, infatti, negli usi del Parlamento: poiché questo va in ferie nei periodi luglio-novembre, fine dicembre - fine gennaio, riesce opportuno che le Camere provvedano all’approvazione del bilancio entro il periodo di maggiore e più prolungata attività (febbraio-giugno), di modo che dal 1° luglio successivo può avere inizio il nuovo esercizio finanziario.

2 - Form a e contenuto del bilancio.

Il bilancio si compone di un solo stato di previsione dell’entrata e di tanti stati di previsione della spesa quanti sono i Ministeri. Allo stato di previsione della spesa è allegato anche un riepilogo generale che mette a raffronto le entrate e le spese.

Le entrate e le spese si suddividono in due titoli: entrate e spese ordinarie ed entrate e spese straordinarie. Sono qualificate ordinarie quelle dipendenti dalla organizzazione dello Stato e che hanno perciò carattere di continuità e di stabilità (es. entrate : proventi da imposte e tasse; es. uscite: spese per i servizi pubblici), Straordinarie sono, invece, quelle entrate e quelle uscite che dipen­ dono da condizioni eccezionali o temporanee (es. entrate: emissione di prestiti; es. uscite: rimborsi di prestiti, investimenti di capitali).

Ciascuno dei due titoli si suddivide in due categorie : entrate e spese effet­

tive ed entrate e spese per movindento di capitale. A queste fino al 1928 se ne

aggiungeva una terza, quella delle partite di giro.

Le entrate e le spese effettive, sono, senza dubbio, le più importanti : esse sono quelle che rappresentano aumenti o diminuzioni del patrimonio dello Stato ; le entrate effettive sono cioè tutte le ricchezze che vengono allo Stato (tributi, proventi da monopoli, ecc.) e le uscite effettive sono le spese dello Stato effettuate per il soddisfacimento dei suoi bisogni.

Per entrate e spese per movimento di capitale si intendono tutte le entrate per vendita di beni fruttiferi, riscossione di mutui, emissione di prestiti e le spese per acquisto di beni fruttiferi, per concessione di mutui, per rimborso di

prestiti. E’ evidente, quindi, che si tratta di entrate che hanno sempre come contropartita una diminuzione di patrimonio e di uscite che hanno come contro- partita un aumento del patrimonio.

¡Così se fra le entrate per movimenti di capitali figurasse la seguente voce : vendita di immobili L. 100.000.000, tale voce non indicherebbe alcun arricchi­ mento per l’azienda statale perché, mentre da un lato si prevede l’entrata della somma di L. 100.000.000, dall’altra si avrebbe la previsione di una riduzione del patrimonio immobiliare per identico importo. Se, ancora, figurasse la voce: per prestito da emettersi durante l’anno L. 10 miliardi, si avrebbe la previsione di un introito di 10 miliardi che sarebbe pari al debito che lo Stato contrar­ rebbe nei riguardi dei sottoscrittori del prestito, debito che un giorno dovrà essere estinto.

Analogamente per le uscite, la previsione dell’estinzione di un debito signi­ fica da una parte l’uscita di denaro e dall’altra una diminuzione di debiti; l’acqui­ sto di beni patrimoniali significa uscita di denaro con la contropartita di un identico aumento del patrimonio dello Stato.

Le entrate e le spese raggruppate delle suddette categorie si distinguono ancora in rubriche a seconda delle caratteristiche, ed ogni rubrica in capitoli.

3 - Portata giuridica del bilancio.

Si è visto che il bilancio è un documento ed un atto economico. Esso è anche, avuto riguardo alla forma e all’effiicacia giuridica, un atto giuridico-amministra-

tivo perché deve essere approvato per legge e la legge che lo approva conferisce

speciali facoltà e particolari obblighi al potere esecutivo, a cui il bilancio serve di guida durante l’esercizio finanziario. Il bilancio determina i limiti della spesa che il potere esecutivo potrà effettuare durante l’anno al quale il bilancio stesso si riferisce.

4 • Preparazione e formazione del bilancio - Fasi di attuazione.

La preparazione del bilancio richiede la conoscenza dei vari bisogni dello Stato, della situazione economica generale e della capacità contributiva del Paese, onde potere determinare, da una parte, le spese a cui si dovrà far fronte, e dall’altra i mezzi dai quali trarre il denaro necessario.

La preparazione del bilancio, perciò, non può essere che opera del potere esecutivo, perché soltanto esso è in grado di determinare i bisogni dello Stato e la possibilità contributiva del Paese.

La legge di contabilità generale dello Stato dispone che entro il 31 ottobre

di ciascun anno la Ragioneria Centrale di ogni Ministero per la parte di sua

competenza inoltri proposte per la formulazione del bilancio dell’uscita.

La Ragioneria Generale .dello Stato, raccolti tali elementi, mfodifica le cifre proposte in considerazione delle effettive possibilità finanziarie dello Stato.

Redige quindi il progetto definitivo di bilancio. Questo entro il mese di gennaio

viene trasmesso e discusso per l’approvazione al Parlamento (Camera dei De­

putati e Senato). Una volta ottenuta l’approvazione il bilancio diviene legge in senso formale e come tale viene promulgato e quindi pubblicato sulla Gaz­

zetta Ufficiale della Repubblica Italiana.

Con questo atto il Parlamento da un lato autorizza il potere esecutivo a realizzare le entrate e ad effettuare le spese necessarie, dall’altro limita la facoltà del potere esecutivo, il quale non potrà effettuare spese al di fuori od oltre gli stanziamenti di bilancio (nessqna spesa senza copertura). Se, per es.,

è stabilito in bilancio uno stanziamento di un miliardo per pagamento di lavoro straordinario, l’Amministrazione non potrà, per quella voce, spendere neppure una lira in più, a meno che il Parlamento approvi con apposita legge una varia­ zione allo stanziamento suddetto. Né ad una tale limitazione può l’Amministra- zione sfuggire, poiché la legge di contabilità generale dello Stato stabilisce tutta una serie di controlli rigorosi ed efficaci. In primo luogo, quella legge stabilisce un controllo preventivo su tutte le spese. Le ragionerie centrali dei singoli Ministeri e la Corte dei Conti sono preposte a tale controllo.

5 - Controllo preventivo delle spese.

Nessun provvedimento comportante impegno di spese può avere efficacia se esso non riporti il visto del Capo della Ragioneria Centrale del Ministero

interessato, e tale visto viene rifiutato nel caso in cui la spesa da effettuare non trovi sufficiente assegnazione in bilancio.

Inoltre gli atti con i quali viene impegnata una spesa devono essere anche inviati, già vistati dalla Ragioneria Centrale competente, alla Corte dei Conti per un esame di legittimità. Se l’atto è in tutto regolare, la Corte dei Conti 10 ammette a registrazione e l’atto stesso diviene efficace, altrimenti esso viene restituito al Ministero interessato e non avrà più corso.

Così per essere esecutivi devono essere registrati dalla Corte dei Conti, previo visto del Capo della ragioneria del Ministero interessato, i decreti di nomina ad impiego, di promozione di pubblici dipendenti, di cessazione dal ser­ vizio, i provvedimenti coi quali si liquida lavoro straordinario, quelli coi quali si attribuiscono gettoni di presenza, le liquidazioni di missioni ecc.

6 - Rendiconto generale dello Stato.

Il potere esecutivo è, inoltre, soggetto ad un controllo susseguente. Finito l’esercizio finanziario esso deve presentare al Parlamento il rendiconto gene­

rale dello Stato, che è un documento contabile, nel quale sono esposti i risultati

della gestione relativi all’anno finanziario al quale la gestione stessa si riferisce. 11 Parlamento ha quindi la possibilità di svolgere un sindacato sul potere ese­ cutivo in ordine all’esatta esecuzione del bilancio preventivo. La presentazione al Parlamento del rendiconto avviene contemporaneamente alla presentazione del bilancio preventivo relativo a due esercizi successivi. Così, per esempio, entro il mese di gennaio 1955 è stato presentato al Parlamento il bilancio preventivo che concerne il prossimo esercizio finanziario che avrà inizio il 1° luglio 1955 e terminerà il 30 giugno 1956. Contemporaneamente dovrebbe essere presentato (per quanto da alcuni anni, per ragioni contingenti, ciò non accada) il rendiconto relativo all’ultimo esercizio completamente esaurito, il quale, naturalmente è quello che ha avuto termine il 30 giugno 1954 (inizio il 1” luglio 1953). Ciò è evidente, in quanto l’esercizio 1” luglio 1954 - 30 giu­ gno 1955, nel gennaio 1955, è ancora in corso di svolgimento, e perciò su di esso non è ancora possibile fare alcun consuntivo.

Dalla relazione sul bilancio preventivo per il 1952-53 presentata dall’on. Pella al Parlamento risulta che i rendiconti per gli esercizi dal 1945-46 in poi sono in corso di esame presso la Corte dei Conti e che il Governo faceva, in quell’epoca, assegnamento che quell’organo ultimasse, entro pochi anni, il la­ voro di parifica, onde poter presentare i rendiconti all’approvazione del Par­ lamento, il che del resto è tassativamente prescritto dall’art. 81 della Costituzione.

La formulazione del rendiconto è simile a quella del bilancio preventivo. La compilazione del rendiconto è pure devoluta alla Ragioneria Generale dello Stato. Entro U 30 novembre di ciascun anno ogni Ministero (Ragioneria Cen­

trale) trasmette alla Ragioneria Generale dello Stato i dati necessari p er la formulazione del rendiconto. La Ragioneria Generale sulla base di d etti ele­ menti compila il rendiconto generale e lo trasmette in duplice copia alla Corte dei Conti.

Questa verifica i dati sulla base delle proprie scritture, emette in m erito

una delibera e redige una relazione sulla gestione finanziaria. Indi restituisce il rendiconto alla Ragioneria .Generale dello Stato, allegando sia la delibera che la relazione. La Ragioneria Generale dello Stato trasmette tutti i suddetti docu­ menti al Parlamento per la discussione e l’approvazione.

Da questo punto di vista esiste una piena analogia fra rendiconto generale dello Stato e bilancio consuntivo della Società per azioni. Come il bilancio della Società deve essere portato alla approvazione dei soci (azionisti), così il bilan­ cio dello Stato deve essere approvato dalla Camera dei deputati e dal Senato, ossia dai rappresentanti dei cittadini tutti, i quali nella gestione della res pu-

blica hanno un interesse simile a quello che hanno gli azionisti di una Società

nella gestione del patrimonio aziendale, costituito coi loro apporti. Considerando che gli azionisti generalmente non sono in grado di accertare la piena rispon­ denza fra i dati figuranti nel bilancio e la reale situazione, né di apprezzare tec­ nicamente la bontà o meno della situazione finanziaria della Società, la legge dispone che il bilancio debba essere presentato all’Assemblea dei Soci accom­ pagnato da una relazione illustrativa compilata dai Sindaci. Così, lo si è già visto, il rendiconto viene presentato al Parlamento insieme alla relazione sulla gestione finanziaria compilata dalla Corte dei Conti, organo questo che in mate­ ria di gestione finanziaria è altrettanto competente quanto il collegio dei sindaci lo è nel campo di una privata amministrazione.

7 - Form a e contenuto del rendiconto.

11 rendiconto generale si compone di due separati conti : uno finanziario detto conto consuntivo del bilancio e che è in tutto simile al bilancio preventivo, l’altro, detto conto generale del patrimonio, che fornisce la dimostrazione della consistenza del patrimonio dello Stato al principio e alla fine dell’esercizio finanziario.

8 - Esercizio provvisorio del bilancio.

Si è già osservato che, ove al 1° luglio il bilancio non fosse approvato, nes­ suna spesa potrebbe essere più effettuata dal potere esecutivo. Ciò com porte­ rebbe conseguenze deleterie, perché tutta la vita dello Stato subirebbe un arresto E’ naturale, quindi, che la legge di contabilità generale dello Stato debba appron­ tare uno strumento giuridico idoneo ad evitare tali disastrose conseguenze Detto strumento è costituito dall’eseremo provvisorio del bilancio, che consiste in questo: nel caso che, per qualsiasi motivo, al 30 giugno non abbia avuto luogo l’approvazione del bilancio, il Parlamento emana — su richiesta del Q0 verno — una legge che concede al potere esecutivo la facoltà di realizzare entrate e di effettuare spese durante lo spazio di un certo numero di mesi predetermi nato e nella misura mensile di un dodicesimo degli stanziamenti relativi all’eser' cizio scaduto.

Un esempio di richiesta dell’esercizio provvisorio del bilancio si è avuto recentissimamente in occasione dell’ultima crisi di governo. Giunto il 30 giu­ gno, l’esame dei bilanci dei singoli ministeri non ha potuto aver luogo in quanto l’elezione del Presidente della Repubblica, prima, e la crisi di governo, poi, deter­ minarono che il Parlamento fosse chiuso proprio nel periodo in cui avrebbe dovuto discutere il bilancio. Giunto il 1° luglio, il nuovo governo non era ancora formato. Quindi, per non fermare la vita nazionale il Gabinetto Sceiba, dimissionario, dovette affrettarsi a chiedere alla Camera l’esercizio provvisorio del bilancio.

9 - Interpretazione dei risultati del bilancio.

L’interpretare i risultati di un bilancio non è cosa facile. Un esercizio può chiudersi in pareggio (complesso delle entrate uguale al complesso delle spese), in avanzo (complesso delle entrate maggiore del complesso delle spese), in

disavanzo (complesso delle spese maggiore del complesso delle entrate). Per

una esatta interpretazione non è, però, sufficiente considerare se il bilancio chiuda in avanzo, pareggio o disavanzo. Occorre, infatti, esaminare come e

perché si è giunti a quella conclusione. Ove, per esempio, l’avanzo fosse stato

ottenuto mediante l’emissione di un gravoso prestito, non è chi non veda che quell’avanzo cela in effetti una situazione peggiorata rispetto all’anno prece­ dente, che potrebbe rendersi anche catastrofica.

Quel che conta è esaminare se siano in pareggio, in avanzo o in disavanzo le entrate effettive rispetto alle uscite effettive, in quanto soltanto le entrate

e le uscite effettive costituiscono veri arricchimenti e vere spese. Ove entrate e spese effettive si bilancino, la situazione finanziaria dello Stato può senz’altro considerarsi soddisfacente. Un avanzo dovrebbe, di regola, escludersi, perché esso non è in genere indice di buona amministrazione : un avanzo significhe­ rebbe infatti che lo stato ha elevato oltre il necessario il carico tributario dei cittadini, o che non ha fatto fronte con sufficiente larghezza ai bisogni pub­ blici, che pure esso era in grado di soddisfare. In merito al disavanzo, si osservi che esso non può essere sempre considerato in sé e per sé come indice di cat­ tiva amministrazione. Se il disavanzo fosse stato determinato dal fatto che lo Stato ha speso il danaro in impieghi improduttivi, a lungo andare la situazione finanziaria dello Stato diverrebbe insostenibile. Ma se, al contrario, il disavanzo fosse stato determinato da un incremento di spese intese a potenziare l’economia nazionale, si determinerebbe, nell’avvenire, un maggior flusso di ricchezza in tutto il Paese, con conseguente maggiore gettito di imposte e tasse, con un risana­ mento, cioè, a breve scadenza della stessa finanza statale.

Per il primo caso possiamo ipotizzare un disavanzo determinato da un incremento delle spese militari. Tale disavanzo non potrebbe, ove la tendenza a spendere più del possibile si protraesse per più anni, avere altra conseguenza per lo Stato che quella di un enorme indebitamento e a lungo andare lo Stato sarebbe costretto a rimediare con mezzi straordinari, per lo più emettendo grandi quantità di carta moneta, ossia con l’inflazione, determinando così sul mercato l’incertezza e l’ascesa vertiginosa di tutti i prezzi.

Per il secondo caso (impieghi produttivi) possiamo immaginare un disa­ vanzo determinato dalla circostanza che lo Stato ha speso più di quanto le en­ trate consentissero, per potenziare l’agricoltura o l’industria. Ove i piani non fossero errati, si dovrebbe in tal caso avere entro un certo numero di anni un incremento della produzione nazionale e quindi del reddito dei cittadini. Ciò

comporterebbe un maggior gettito delle imposte (che come ognuno sa sono com­ putate in percentuale del reddito). Così aumenterebbero le entrate, e pertanto le spese effettive tornerebbero a livellarsi con le entrate, ossia si tornerebbe nuovamente al pareggio.

N O T IZ IE SU P P L E M E N TA R I

Il bilancio italiano dal 1 9 0 0 ad oggi.

E’ molto interessante confrontare le cifre relative alle entrate e alle uscite effettive avutesi in questo ultimo cinquantennio. Affinché detto confronto sia significativo si rende necessario tener conto che il potere d’acquisto della moneta si è andato attraverso il tempo sensibilmente riducendo, e pertanto bisogna considerare non i valori assoluti delle cifre ricavate dai singoli bilanci, ma tali valori moltiplicati per « i coefficienti per la trasformazione dei valori della lira » calcolati dall’Istituto Centrale di Statistica e pubblicati dall’Istituto