Il 24 giugno 2016 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il testo della legge 112/2016 contenente “disposizioni in materia di assistenza
in favore delle persone con disabilità grave prive di sostegno familiare”, cosiddetta legge sul “dopo di noi”.
La legge rappresenta un momento legislativo significativo nella tutela delle persone affette da gravi difficoltà, proponendosi come un intervento legislativo che trova la propria ragione d’essere e la propria ispirazione in quella che è la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, ratificata nel nostro ordinamento con legge n°18 del 3 marzo 2009 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 61 del 14 marzo 2009) e segnatamente nell’art 19 della stessa Convenzione il quale riconosce “l’eguale diritto di tutte le persone con disabilità a
vivere nella comunità, con la stessa libertà di scelta delle altre persone”. L’art. 19 esorta inoltre i paesi a “prendere misure efficaci e appropriate al fine di facilitare il pieno godimento da parte delle persone con disabilità di tale diritto e della piena inclusione e partecipazione all’interno della comunità, anche assicurando che le persone con disabilità abbiano la possibilità di scegliere, sulla base di eguaglianza con gli altri, il proprio luogo di residenza e dove e con chi vivere e non siano obbligate a vivere in una particolare sistemazione abitativa”.
La legge 112/2016 parte da lontano, rappresentando una sintesi di quelli che sono stati i diversi disegni di legge promossi dai vari
104
orientamenti politici negli anni. Già in prima lettura la legge fu approvata dal parlamento, tuttavia la commissione previdenza e lavoro del Senato ha ritenuto di dover condividere, come spesso accade nell’iter di approvazione di una legge, alcuni aspetti problematici con i vari consigli nazionali ed in particolare con il Consiglio nazionale degli Avvocati, Consiglio nazionale dei Notai, Consiglio nazionale dei Dottori Commercialisti e soprattutto con le varie associazioni di categoria. Queste ultime hanno avuto un ruolo centrale nella stesura poiché tale legge è stata pensata per raccogliere, codificare e regolamentare le varie esigenze sollecitate dalle varie associazioni in cui i vari referenti e responsabili sono quasi sempre genitori o parenti di soggetti svantaggiati. Si è, in tal modo, cercato di avvicinare i diretti interessati alla stesura di una legge, che ha necessitato di un allineamento tra legislatore e beneficiari delle norme per poter spiegare al meglio i propri effetti.
La legge si presenta come un testo sostanzialmente breve81, formato da soli 10 articoli, diretto alla tutela delle persone con disabilità grave82. La legge, ponendosi come finalità quella di voler garantire un efficace strumento di protezione per il momento successivo al decesso del disponente83, apre con l’art. 1 che, oltre ad andare a delineare le
81In realtà, il numero ridotto di articoli è contraddetto dai molteplici rinvii operati già nei
primi articoli. Questa caratteristica, come è stato fatto notare (M. MASI in Convegno "Dopo di noi... Noi. Incontro e confronto sulla proposta di legge e sui progetti realizzabili a favore dei cittadini affetti da grave disabilità", Roma martedì 14 giugno 2016), rappresenta un ostacolo in tema di integrazione sistematica tra i vari ordinamenti interessati.
82 Tale disabilità non deve essere riconducibili a cause naturali. Recita, infatti, il secondo
comma dell’art. 1: “La presente legge disciplina misure di assistenza, cura e protezione nel superiore interesse delle persone con disabilità grave, non determinata dal naturale invecchiamento o da patologie connesse alla senilità.”
83 Le finalità della legge, a ben vedere, si declinano in due posizioni: da un lato si ha il
finanziamento dei progetti che sono indirizzati alla determinazione dei soggetti disabili (anche attraverso la possibilità di finanziare soluzioni abitative che riprendano le caratteristiche dell’ambiente familiare del disabile) mentre dall’altro lato la legge è volta a dare riconoscimento a
105
finalità della stessa, si occupa di individuare i soggetti beneficiari del “dopo di noi”, cioè quei soggetti svantaggiati che necessitano di garanzie circa il loro futuro, auspicando la conservazione di quello che è lo stile di vita che hanno avuto quando sono stati affiancati da genitori o parenti che se ne occupano quotidianamente.
Dopo aver definito il profilo soggettivo, la legge si occupa, nell’art. 2, di andare a definire i livelli essenziali delle prestazioni e quindi di delineare i profili oggettivi connessi alla assistenza in favore dei soggetti svantaggiati. L’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni ha comportato non poche critiche, atteso che la delega alle regioni ha comportato una serie di perplessità circa i controlli da effettuare sugli gli obiettivi stabiliti.
Con l’art. 3 della legge 112/2016 si ammette l’istituzione, presso il Ministero del Lavoro di un fondo per l’assistenza dei soggetti disabili con una dotazione di 90 milioni di euro per l’anno 2016, 38,3 milioni per l’anno 2017 e 56,1 milioni annui a decorrere dall’anno 2018. Per quanto concerne questo aspetto sono emerse criticità da parte di chi ha ritenuto che tali stanziamenti fossero esigui rispetto al numero dei destinatari; criticità queste che tuttavia sono state mitigate dalla natura “duttile” del fondo stesso, il quale è in grado di alimentarsi grazie alle eventuali donazioni o ai trasferimenti a titolo di liberalità a favore dello stesso.
L’art. 4 stabilisce le finalità a cui è sotteso il fondo. Dopo aver disposto che tale fondo è destinato principalmente al perseguimento degli obiettivi indicati nell’art. 2, comma 2, la legge si sofferma sugli
trust, vincoli di destinazione e fondi istituiti mediante contratto di affidamento fiduciario mediante agevolazioni a favore di erogazioni nei confronti di questi ultimi.
106
obiettivi specifici dello stesso ed in particolare dispone specifiche finalità che il fondo deve soddisfare. Tali finalità sono per lo più indirizzate allo sviluppo ed alla determinazione del cittadino svantaggiato anche, e soprattutto, in relazione agli aspetti abitativi e residenziali. In particolare si parla, al primo comma lett. a) dell’art., 4, di “attivare e potenziare programmi di intervento … e di supporto alla
domiciliarita' in abitazioni o gruppi-appartamento che riproducano le condizioni abitative e relazionali della casa familiare…”.
Circa il Fondo, la dottrina si è interrogata sulla natura giuridica delle erogazioni, atteso che conoscerla aiuta ai fini della loro collocazione nell’ambito delle disposizioni in materia di assistenza.
L’art. 5 nasce dall’esigenza, espressa dal gruppo assicurativo Unipol, di incentivare ed incoraggiare l’utilizzo dello strumento assicurativo indirizzato alla tutela dei disabili gravi. Tale incentivo, di chiara natura fiscale, viene espresso attraverso l’aumento del tetto di detraibilità delle spese assicurative da 530€ a 750€ a decorrere dal periodo di imposta in corso al 31 dicembre 201684
L’art. 6, come approfondiremo meglio in seguito, si occupa di andare a definire le agevolazioni fiscali di cui godono i beni e servizi conferiti in trust, vincoli di destinazione ex art. 2645-ter e fondi speciali regolati da contratti di affidamento fiduciario. È interessante, in tal senso, andare a sottolineare come il carattere agevolativo, cui questa norma è tesa, non si esaurisce esclusivamente nei confronti di parenti o
84 In sede di approvazione della legge è stato censurato, da alcuni deputati, il fatto che gli
strumenti interessati dalla legge non fossero accessibili a tutti dato il loro costo non del tutto esiguo. Invero, un elemento che in tal senso osta con la fruizione da parte anche di classi sociali meno solide, può essere il ricorso a professionisti specializzati in ordinamenti giuridici stranieri, atteso che questi ultimi sono così fortemente radicati nella disciplina del trust da renderne imprescindibile la loro conoscenza.
107
genitori del soggetto disabile ma acquisisce portata più grande andando ad interessare altresì eventuali terzi i quali ben potranno beneficiare delle agevolazioni previste per questi istituti.
L’art. 7 della legge in parola si occupa di affidare alla Presidenza del Consiglio il compito di avviare una campagna informativa volta a diffondere la conoscenza del contenuto della lege stessa. L’informazione e la divulgazione sono essenziali se si vuole che ad una precisa richiesta da parte dei cittadini corrisponda una adeguata soluzione che possa effettivamente soddisfare i bisogni tramutando gli stessi in diritti.
Con l’art. 8 il legislatore si è occupato di andare ad individuare, seppur in maniera alquanto vaga, i soggetti preposti alla redazione di una relazione che illustri lo stato di attuazione del testo normativo e rendiconti l’utilizzo delle risorse impiegate per la realizzazione dei progetti sottesi alla legge in oggetto.
Infine, l’art. 9 dispone le modalità di finanziamento degli impieghi e delle minori entrate stimate. In tal senso è stato previsto che si provvederà attingendo dal Fondo speciale, istituito presso il Ministero del Lavoro, per il sostegno di persone con disabilità grave, prive di sostegno familiare.
Chiude la norma all’art. 10 con l’entrata in vigore della norma a seguito della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
108
Alcune brevi considerazioni generali sulla legge
La redazione della legge 112/2016 non ha rappresentato, e non rappresenta, un momento legislativo privo di criticità e difficoltà. Molte, infatti, sono state le censure mosse a tale intervento normativo soprattutto per quanto riguarda, secondo alcuni orientamenti politici, la mancanza del carattere di democraticità della stessa. A parere di alcuni, infatti, gli strumenti proposti dalla legge stessa andrebbero a creare problematiche discriminatorie all’interno della categoria dei soggetti beneficiari della stessa, legate soprattutto alle risorse connesse per avvalersi di tali istituti. In particolare, è stato detto, che istituti quali trusts e vincoli di destinazione non sarebbero idonei a garantire un livello di accessibilità tale da permettere a tutti gli interessati di beneficiarvi. Si prospetterebbe cioè, secondo le critiche, un classismo circa le tutele affidate, atteso che non tutti i cittadini, dal punto di vista meramente economico, possono permettersi questi strumenti. È altresì vero, tuttavia, che l’istituto in parola si avvale di strumenti già previsti, ancorché del tutto non normati, nel nostro ordinamento e per questo già, di fatto, integrati nel tessuto socio-economico attuale senza che il loro utilizzo venga a determinare un difetto di democraticità.
Un altro aspetto che è emerso già in sede di prima lettura della norma, è il fatto che la Legge 112/2016 rappresenti, per certi versi, un complemento85 ad un filone di tutele verso soggetti svantaggiati iniziato molti anni orsono, non andando ad innovare radicalmente l’assetto di tutela offerto ai cittadini affetti da gravi disabilità, bensì integrandolo e
85 Già nelle finalità dettate dall’art. 1 della legge 104 del 5 febbraio 1992 si possono in
qualche modo riconoscere quelle che sono le ragioni che hanno portato il legislatore a scrivere la legge sul “dopo di noi”.
109
rendendolo più fruibile.86 Già il richiamo all'articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, operato dall’art. 1 della legge sul “dopo di noi”, rappresenta un chiaro segno di complementarità circa l’individuazione dei criteri necessari a definire i soggetti affetti da disabilità grave. Il connotato della gravità, all’interno delle disabilità, viene, infatti, definito dal terzo comma dell’art 3 della legge 104/1992 come quella minorazione, singola o plurima, tale da ridurre l'autonomia personale, correlata all' età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella relazionale. Il rinvio operato, in questo caso, è globale, atteso che anche le commissioni deputate ad accertare l’handicap sono individuate, per espresso richiamo, dalla legge 104/1992. In particolare: “Gli accertamenti … sono effettuati dalle unità sanitarie locali mediante le commissioni mediche di cui all'articolo 1 della legge 15 ottobre 1990, n. 295, che sono integrate da un operatore sociale e da un esperto nei casi da esaminare, in servizio presso le unità sanitarie locali.”87
La normativa, come già accennato, non si premura di andare ad introdurre, in un panorama giuridico fortemente incerto come è quello della tutela del disabile che sopravvive ai suoi cari, strumenti innovativi. La legge 112/2016, infatti, tende ad armonizzare una disciplina già esistente88, con lo scopo di rendere tali strumenti
86 Fino all’approvazione della legge, gli strumenti che la prassi, soprattutto notarile, offriva
erano il testamento, il quale distingueva tra usufrutto del patrimonio in capo al disabile e nuda proprietà del gestore e sostituzione fedecommissaria. Quest’ultima tuttavia rappresenta uno strumento desueto che ha riscontrato scarsa applicazione.
87 Circa il ruolo delle unità sanitarie locali è da sottolineare come, nello stimare il numero dei
soggetti beneficiari, l’ISTAT abbia riscontrato notevoli difficoltà, denunciando l’inadeguatezza delle Asl nel fornire suddetti dati, invero importanti per la valutazione della congruità delle risorse da impiegare.
88 Per una posizione critica AZZARRI in I negozi di destinazione patrimoniale in favore dei
soggetti deboli:
110
concretamente utilizzabili dandone cittadinanza nell’ ordinamento. In tal senso un primo aspetto che viene in considerazione, circa la concreta utilizzazione di trust e vincoli ex art. 2645-ter, è il fatto che questi strumenti non siano strumenti di protezione eterodeterminata, bensì affidati alla volontà dei cari del disabile89. La nomina da parte di un giudice di un soggetto amministratore del patrimonio e degli aspetti della vita quotidiana, crea non poche difficoltà circa la sua individuazione (che spesso è affidata alla categoria forense)90, difficolta che investono anche i soggetti vicini al disabile i quali, essendo spesso anziani, trovano riluttanza nell’interfacciarsi con la classe forense.
Per quanto concerne il profilo delle agevolazioni fiscali previste in particolare dall’art. 6 della legge in parola, è bene sottolineare come il percorso che ha portato al loro concreto riconoscimento, sia partito dalla volontà di avvicinare il trust nel “dopo di noi” a quello riconosciuto dalla circolare n. 38/E della Agenzia delle Entrate cosiddetto trust ONLUS, offrendo altresì alle famiglie le medesime agevolazioni di cui beneficiano le ONLUS. Le famiglie infatti sono gravate dall’onere di dover sopportate circa il 70% delle spese necessarie per offrire ai propri cari, quantomeno, una vita dignitosa.
Infine un aspetto fondamentale, che se non implementato rischiava di vanificare tutti gli sforzi del legislatore, è l’approvazione dei decreti attuativi i quali rendono effettivi i finanziamenti del Fondo. La legge infatti, come brevemente accennato, è una legge finanziata e quindi, alla
89 A differenza dell’amministrazione di sostegno, dove è il giudice a nominare
l’amministratore, è ben possibile che sia il disponente del patrimonio a nominare il gestore dello stesso
90 Alcuni orientamenti giurisprudenziali, invero, tendono a scindere l’amministrazione,
affidando all’avvocato la sola gestione del patrimonio e non anche l’amministrazione della vita quotidiana.
111
luce anche dell’approvazione dei regolamenti attuativi, permetterà alle famiglie nonché alle associazioni di beneficiare dei vantaggi fiscali previsti dall’art. 6.
112
Le novità fiscali della legge 112 del 22 giugno 2016 c.d.
legge per il “dopo di noi”. Le agevolazioni.
Come è già stato sottolineato, la legge 112/2016, tra le nuove ed ulteriori forme di sostegno per le persone con disabilità grave, prescrive, altresì, determinati benefici fiscali legati a strumenti di autonomia privata91, funzionali alla cura, protezione e assistenza di tali soggetti, in un momento successivo al venire meno di chi, abitualmente, se ne prende cura.
Tali strumenti, come novellato nel comma 3 dell’art. 1 della legge, sono i trust, i vincoli di destinazione di cui all’art. 2645-ter ovvero i contratti di affidamento fiduciario che regolano fondi speciali formati da beni sottoposti a vincoli di destinazione.
La presente legge ha tracciato un sentiero in una zona del nostro ordinamento piuttosto impervia. Le discipline che regolano tali strumenti sono piuttosto lacunose e, per certi versi, sconosciute lasciando ai vari interpreti non poche difficoltà nel loro utilizzo. Tuttavia, vista la loro omogeneità di carattere funzionale (in ragione, dell’uniformità degli effetti), questi strumenti si sono rilevati alternativi tra loro, inducendo il legislatore a disciplinarli, da un punto di vista fiscale, in maniera identica.92
91 Un punto di forza di tale strumenti è appunto l’autonomia, che permette di autodeterminare
il contenuto dell’atto dispositivo, in particolare della scelta del soggetto gestore, senza, come avviene per esempio nell’amministrazione di sostegno, dover ricorrere ad un intervento giudiziale eterodeterminato.
92 Taluni hanno riscontrato, nell’ utilizzo delle stesse locuzioni, uno scarso impegno del
legislatore a disciplinare istituti, seppur simili da u punto di vista funzionale, diversi tra loro. M. MASI in Convegno "Dopo di noi... Noi. Incontro e confronto sulla proposta di legge e sui progetti realizzabili a favore dei cittadini affetti da grave disabilità", Roma martedì 14 giugno 2016.
113
Le agevolazioni fiscali trovano collocazione sistematica all’interno dell’art. 6 della Legge e riguardano le imposte indirette sulle donazioni e successioni, imposta di registro e imposte ipocatastali. In particolare è previsto che:
• Vi siano esenzioni circa le imposte sulle successioni e donazioni. Recita infatti il comma 1: “I beni e i diritti
conferiti in trust ovvero gravati da vincoli di destinazione di cui all'articolo 2645-ter del codice civile ovvero destinati a fondi speciali di cui al comma 3 dell'articolo 1, istituiti in favore delle persone con disabilità grave [omissis] sono esenti dall'imposta sulle successioni e donazioni prevista dall'articolo 2, commi da 47 a 49, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, e successive modificazioni.”
• I trasferimenti siano soggetti alle imposte ipocatastali in misura fissa come disposto dal comma 6: “Ai trasferimenti
di beni e di diritti in favore dei trust ovvero dei fondi speciali di cui al comma 3 dell'articolo 1 ovvero dei vincoli di destinazione di cui all'articolo 2645-ter del codice civile, istituiti in favore delle persone con disabilità grave come definita dall'articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, accertata con le modalità di cui all'articolo 4 della medesima legge, le imposte di registro, ipotecaria e catastale si applicano in misura fissa.”
• Tali agevolazioni siano fruibili altresì dagli stessi disponenti dell’atto di destinazione nel caso in cui venga meno il
114
soggetto originariamente beneficiario e quindi i beni “retrocedano” in capo a questo. Art. 6 comma 4, legge 112/2016: “In caso di premorienza del beneficiario rispetto
ai soggetti che hanno istituito il trust ovvero stipulato i fondi speciali di cui al comma 3 dell'articolo 1 ovvero costituito il vincolo di destinazione di cui all'articolo 2645-ter del codice civile, i trasferimenti di beni e di diritti reali a favore dei suddetti soggetti godono delle medesime esenzioni dall'imposta sulle successioni e donazioni di cui al presente articolo e le imposte di registro, ipotecaria e catastale si applicano in misura fissa.”
• Infine viene prevista altresì l’ipotesi in cui, al venire meno della destinazione, i beni vengano trasferiti a soggetti diversi dal disponente. In tal caso sarà scontata una imposta sulle donazioni e successioni proporzionale in misura ordinaria rispetto al grado di parentela. Comma 5 art. 6 legge 112/2016: “Al di fuori dell'ipotesi di cui al comma 4,
in caso di morte del beneficiario del trust ovvero del contratto che disciplina i fondi speciali di cui al comma 3 dell'articolo 1 ovvero del vincolo di destinazione di cui all'articolo 2645-ter del codice civile istituito a favore di soggetti con disabilità grave [omissis], il trasferimento del patrimonio residuo, ai sensi della lettera h) del comma 3 del presente articolo, è soggetto all'imposta sulle successioni e donazioni prevista dall'articolo 2, commi da 47 a 49, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, e successive modificazioni, in considerazione
115
del rapporto di parentela o coniugio intercorrente tra disponente, fiduciante e destinatari del patrimonio residuo.”
Ulteriori agevolazioni sono state previste per quanto riguarda la detraibilità sulle polizze assicurative sul rischio di morte finalizzate alla tutela delle persone disabili. In tal caso la soglia è stata innalzata da 530€ a 750€ a partire dal periodo di imposta in corso al 31 dicembre 2016. Infatti l’art. 5 comma 1 della legge 112/2016 prevede che all'articolo 15, comma 1, lettera f), del testo unico delle imposte sui redditi, dopo le parole: «o di invalidità permanente sia inserito il seguente periodo: “A decorrere dal periodo d'imposta in corso al
31 dicembre 2016, l'importo di euro 530 è elevato a euro 750 relativamente ai premi per assicurazioni aventi per oggetto il rischio di morte finalizzate alla tutela delle persone con disabilità grave”.
116
Le novità fiscali della legge 112 del 22 giugno 2016 c.d.
legge per il “dopo di noi”. I requisiti
La legge ha voluto riconoscere talune agevolazioni fiscali ai trust per disabili subordinandone l’efficacia al soddisfacimento di determinati requisiti. Appare infatti ovvio che, se così non fosse, si riconoscerebbero in capo a strumenti non idonei, se non anche utilizzati con scopi fraudolenti, vantaggi illegittimi.
Tali requisiti, contenuti nei commi 2 e 3 dell’art. 6 della legge