progressiva codificazione dell’acquis giurisprudenziale della Corte di giustizia
2.3.3. La Carta di Nizza al cospetto della Convenzione europea dei diritti dell’uomo: una problematica «coabitazione»
In seguito alla proclamazione della Carta di Nizza si è assistito ad una progressiva polarizzazione della «galassia dei diritti europei»83 attorno a due sistemi molto diversi tra loro, il sistema CEDU ed il sistema dell‟Unione europea. Gli estensori della Carta di Nizza, consapevoli delle potenziali difficoltà i coordinamento della stessa con la CEDU, hanno introdotto un serie di disposizioni precauzionali finalizzate a disinnescare eventuali conflitti tra i due strumenti di garanzia dei diritti fondamentali.
Una prima difficoltà di coordinamento tra la Carta e la Convenzione è generata dal fatto che i due documenti contengono una diversa tecnica di limitazione dei diritti dell‟uomo: l‟una ispirata al principio della clausola generale, l‟altra a quello delle clausole limitative ad hoc. La Carta di Nizza, all‟articolo 52 primo comma, contiene una «clausola limitativa» che consente limitazioni ai diritti fondamentali e alle libertà ivi riconosciute a condizione (inter alia) che «rispondano effettivamente a finalità di interesse generale»84. Si tratta di una tecnica generale di limitazione dei diritti, scarsamente garantista , già presente in
82 L‟impatto positivo della Carta sulla tutela dei diritti fondamentali nell‟ambito dell‟ordinamento europeo non deve offuscare il costo di tale operazione di codificazione dei diritti. Come ha osservato J.H.H. WEILER, in Editorial: does th Euroean Uniontruly need a Charter of rights?, in European Law Jornal, 2000, 95 ss. :«scrivendo un catalogo si getta via una delle più originali caratteristiche dell‟architettura costituzionale nell‟ambito dei diritti fondamentali: la possibilità di attingere algi ordinamenti degli stati membri, quali vivai di protezione dei diritti fondamentali; i diritti fondamentali oi vengono rionderati dalla Corte di giustizia europea, la quale caso per caso li adotta e li adatta, in un dialogo con le sue controparti nazionali».
83 M. CARTABIA, L’articolo 53, in L’Europa dei diritti, R. BIFULCO, M. CARTABIA, A. CELOTTO, op. cit. , p. 361.
84 Tale formula “codifica” un costante orientamento giurisprudenziale della Corte di Giustizia: si può ricordare la sentenza del 13 aprile 2000, causa C-292/97, Kjell Karlsson e altri, in Racc. . I-2760 ss.: in essa la Corte ha ammesso restrizioni all‟esercizio di alcuni diritti,quali il principio di parità e non discriminazione, affermando che simili limitazioni possono considerarsi legittime nella misura in cui «rispondono a finalità di interesse generale perseguite dalla Comunità e non si risolvano, considerato lo scopo perseguito, in un intervento sproporzionato ed inammissibile che pregiudicherebbe la stessa sostanza di tali diritti» (punto 45).
88 alcuni documenti internazionali e ripresa da alcune recenti esperienze costituzionali nazionali85. A contrario, i redattori della Convenzione europea dei diritti dell‟uomo hanno optato per una tecnica basata sulla previsione di limiti specifici per i singoli diritti che richiama sovente come parametro legittimante di eventuali limitazioni la «società democratica»: a titolo esemplificativo si possono evocare gli articoli 8 , 9 e 10 della Convenzione.
La clausola limitativa generale, disciplinata all‟articolo 52 primo comma della Carta di Nizza, si estende anche ai diritti garantiti dalla stessa che «trovano fondamento» nei Trattati comunitari (a termini dell‟articolo 52 secondo comma) e nella Convenzione europea dei diritti dell‟uomo e delle libertà fondamentali (ex articolo 52 terzo comma). L‟articolo 52 secondo comma sembra stabilire un rapporto gerarchico tra i limiti previsti dai Trattati e la clausola limitativa generale contemplata dalla Carta: i diritti che trovano fondamento nei Trattati sfuggono a quest‟ultima e sono soggetti solo alle condizioni e ai limiti sanciti dai trattati stessi. Diventa, dunque, cruciale a tal fine l‟individuazione precipua dei diritti che trovano fondamento nei trattati comunitari; operazione questa alquanto ardua in assenza di un‟elencazione espressa dei diritti fondamentali da parte del diritto primario comunitario86. Quanto ai rapporti tra la Carta e la Convenzione, il terzo comma dell‟articolo 52 prevede in particolare che «Laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell‟uomo e delle libertà fondamentali, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta Convenzione. La presente disposizione non preclude che il diritto dell‟Unione conceda una protezione più estesa». Il disposto normativo in parola pone una duplice questione problematica: anzitutto, occorre coordinare i rapporti
85 T. GROPPI, L’articolo 52, in L’Europa dei diritti, R. BIFULCO, M. CARTABIA, A. CELOTTO ( a cura di), op. cit., p. 353. Le esperienze costituzionali nazionali che l‟Autrice evoca riguardano la Carta canadese dei diritti e delle libertà del 1982, il Bill of Rights della Nuova Zelanda del 1991, le leggi fodanmentali di Israele del 1992 e la Costituzione sudafricana del 1996. Tra i documenti internazionali si ricordano, in particolare, la Dichiarazione Universale dei diritti dell‟uomo (art. 29), la Dichiarazione dei diritti e delle libertà fondamentali del Parlamento europeo del 1989 (art. 26).
89 tra clausola limitativa generale e clausole limitative ad hoc contenute nella Convezione europea dei diritti dell‟uomo: la Carta sembra risolvere tale problema a vantaggio della CEDU, configurata dagli autori della Carta come uno standard minimo di protezione. L‟articolo 52 terzo comma solleva, inoltre, un‟altra questione spinosa che rappresenta il problema centrale dei rapporti tra i due sistemi di garanzia dei diritti, vale a dire quello delle relazioni tra la Corte di Strasburgo e la Corte di Lussemburgo: l‟articolo n discorso, infatti, statuisce che in caso di corrispondenza dei diritti garantiti dalla Carta con quelli tutelati dalla CEDU il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. Si pone in tal modo, un secondo problema di coordinamento:
Quid in caso di divergenze interpretative tra le due Corti?
Gli estensori della Carta hanno tentato di introdurre disposizioni di prevenzione di eventuali contrasti giurisprudenziali. Anzitutto, in seguito alle pressioni esercitate da due rappresentanti del Consiglio d‟Europa in seno alla Convezione, hanno provveduto ad inserire nel Preambolo della Carta un esplicito riferimento ai «diritti riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee e da quella della Corte europea dei diritti dell‟uomo», senza con ciò prospettare un‟apposita soluzione in caso di contrasto giurisprudenziale. Inoltre, l‟articolo 53 comma secondo della Carta impone di ricorrere ad una interpretazione dei diritti fondamentali protetti dalla Carta che non pregiudichi il significato dei diritti garantito dalle Costituzioni nazionali degli stati membri e da altri strumenti internazionali, in particolare dalla Convenzione europea dei diritti dell‟uomo: «nessuna disposizione della presente Carta deve essere interpretata come limitativa o lesiva dei diritti dell‟uomo e delle libertà fondamentali riconosciuti, nel rispettivo ambito di applicazione […] dalle convenzioni internazionali delle quali l‟unione, la Comunità o tutti gli Stati membri sono parti contraenti, in particolare la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell‟uomo e delle libertà fondamentali, e delle costituzioni degli Stati membri».
90 L‟introduzione della disposizione in parola nella Carta è stata, ancora una volta, fortemente caldeggiata e sollecitata dal Consiglio d‟Europa, a quanto consta di conoscere dai lavori preparatori87, al fine di individuare a priori un possibile rimedio alle eventuali divergenze giurisprudenziali tra le due Corti preposte alla tutela dei diritti. E , a termini dell‟articolo 53, la via da percorrere in caso di contrasti ha natura interpretativa. Tale soluzione è stata considerata dal Consiglio d‟Europa come un compromesso al ribasso, di carattere provvisorio in vista di una risposta più radicale al problema delle divergenze giurisprudenziali tra le due Corti, costituita dall‟adesione dell‟Unione Europea alla Convenzione di Roma.
Dalle osservazioni sin qui condotte emerge con chiarezza che il nucleo incandescente dei rapporti tra il sistema europeo di tutela dei diritti fondamentali ed il preesistente sistema CEDU riguarda la problematica interazione tra la Corte di Lussemburgo e la Corte di Strasburgo, due giudici che, seppur profondamente diversi tra loro88, trovano nei diritti dell‟uomo un comune campo di battaglia, in grado di innescare una «guerra tra le due Corti»89. L‟esame della prassi giurisprudenziale in materia, chiarirà le dinamiche di tale potenziale conflitto giurisprudenziale tra i due Giudici.
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Cfr. risoluzione del Consiglio d‟Europa 1210 (2000), Charte 4115/00, contr. 11, e la risoluzione 1228 (2000), Charte 4500/00, contrib. 350.
88 Diversi sono soprattutto l‟ambito di operatività e i rimedi giurisdizionali delle due Corti e diverso. L‟ambito di operatività della CEDU coincide con quello degli stati membri e viene in rilievo in chiave sussidiaria rispetto a questi ultimi e solo a condizione che siano stati esauriti i rimedi giurisdizionali interni; a contrario, la Carta dispone, ex articolo 51, di un ambito di efficacia distinto rispetto all‟ordinamento degli stati membri che ricomprende l‟attività delle Istituzioni e degli organi comunitari nonché gli atti nazionali di esecuzione di obblighi comunitari. La Corte di Lussemburgo, a differenza della Corte di Strasburgo, non si pone, dunque, come giudice di ultima istanza per la tutela dei diritti nei confronti degli Stati membri.
89Così S. MANGIAMELI, La Carta dei diritti fondamentali dell‟Unione europea, in Dir. Pubbl. comp. Eur., 2001, 175. In tal senso si veda anche D. SIMON, Des influences réciproques entre CJCE et CEDH: «Je t‟aime, moi non plus ?», in Pouvoirs, 2001, n.96, 31 ss.
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